行政绩效的制约因素精选(九篇)

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第1篇：行政绩效的制约因素范文

一、农村审计现状

农村审计这一概念是就审计客体而言，是对农村集体经济组织及其所属单位的经济活动进行的审计。农村审计具有与其他类型审计显著不同的特点：

(一)审计范围大但技术要求不高　农村审计主要是对农村公共资金的审计，而公共资金的使用范围多种多样，因此农村审计呈面广量大、情况复杂的特点。但由于农村集体经济中的单个单位资产规模小，相对而言业务比较单一，其会计与税务处理并不复杂，因此对审计技术的要求也不太高。

(二)专项审计是农村审计的重要内容　农村专项审计主要包括：对农税附加及农村集体经济组织采取“一事一议”的办法筹集的资金和劳务应实行专项审计、对农村集体固定资产投资的审计、对社会捐款、筹集资金的审计、对村集体资产的审计、对大宗物资采购的审计、对重大经济活动的专项审计等。

(三)农村审计的模式　一是农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式。这种审计模式刚刚处于起步阶段，并且是在行政主导下进行的，因此审计工作不是很深入，审计的独立性也不够。二是委托社会审计模式。随着农村经济形势不断变化和社会中介组织的发展壮大，委托外部社会审计已经农村审计的必要补充，会计师事务所进入农村市场也将成为必然趋势，目前在我国南方一些经济发达地区，社会审计已经进入农村市场。

二、农村开展绩效审计的制约因素

由于我国农村集体经济审计主要还是财务审计，无法对资金使用的效果和效率进行评价，因此从长期来看，在农村开展绩效审计是大势所趋。然而由于农村经济和经济关系特殊性，绩效审计在我国农村还没有真正开展起来，它主要有以下制约因素：

(一)农村现行审计体制缺乏独立性　独立性是审计的灵魂。缺乏独立性的审计体制使目前农村审计工作很多都是流于形式，没有发挥审计应有的监督作用。因此从该层面上讲，审计体制缺乏独立性是开展绩效审计最根本的制约因素。一是农村审计组织缺乏独立性。现行农村审计主要有两种模式，由于委托社会审计这一模式的应用还不是很广，因此以第一种模式――“农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式”为例。根据国家相关审计条例的规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作。由于审计工作要受上级行政部门的领导，因而这一模式不可避免的带有较重的行政主导色彩。缺乏独立性的审计组织的审计效果就可想而知了。二是农村审计行为缺乏独立性。在农村现行审计体制下，审计行为极易受行政领导个人意志左右。这一现象是行政主导型审计体制必然出现的一种情形。这样审计工作的任何安排都与行政领导的价值取向、政绩评价以及个人偏好有着直接或间接的关系。三是农村审计经费缺乏独立性。国外很多国家对于审计组织的审计经费都作了专门规定，并成立专门组织，指派专门人员对审计经费进行管理。但是由于历史的原因，我国审计组织的经费一般是由财政部门审批的，审计机构也被视为一般的行政机关，因此审计组织在经济上受制于财政部门，独立性受到了极大损害。

(二)农村绩效审计规范尚未建立　一是农村绩效审计标准尚未建立。审计工作必需要有一个指导审计活动、衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。由于绩效审计在我国起步较晚，现在尚处于摸索阶段。虽然我国财政部在1995年了一套企业绩效评价指标体系，但者主要是针对企业绩效而制订的。现在还没有一套公认的可在农村适用的审计标准可供利用，这就给农村开展绩效审计带来了技术上的困难。二是农村绩效审计方法和程序尚未统一。绩效审计方法是决定一个审计项目是否成功的关键，这是由绩效审计的多样性和复杂性决定的。绩效审计程序是指审计人员开展具体绩效审计工作的先后步骤和基本内容。目前我国关于绩效审计的程序和方法还没有统一规定，这在一定程度上给了审计人员执业的自由，但是另一方面也加大了审计风险。三是农村绩效审计无准则、制度、规范可供遵循。要开展绩效审计，就必须要有相应的审计准则、制度和规范，否则审计工作就无章可循。纵观国外绩效审计发展的历史，凡是绩效审计开展得比较好的国家，无不制定了一整套完整的审计准则(规范)。我国审计署自1989年开始制定我国的审计准则，截至目前，关于审计方面的法律法规已经出台了不少，但有关绩效审计的法律法规却很少，特别是有关农村绩效审计的法律法规几乎是空白。

(三)农村审计人员结构不合理　一是农村审计人员严重缺乏。从实际情况来看，目前农村绝大部分地区都实现了会计制，通过会计中心处理农村的财务会计问题。从审计的独立性要求来讲，会计人员与审计人员应该是两条线，两套人马，互不干涉，相互制衡。但现实的情况是，负责农村会计工作的农村经济管理站与负责审计的农村审计站是“两块牌子、一套人马”。这时农村审计人员严重缺乏的表现。二是农村审计人员知识构成不合理。我国农村审计大多还是财务审计，这一现实要求决定了农村审计人员大都是“财会科班出身”，真正的审计专业人员极少。这一单一的知识结构造成了人审计人员不能掌握相应的审计技术、程序和方法，不能胜任日益复杂的农村审计工作。绩效审计属于较高层次的审计，要求审计人员具备完整系统的审计知识，不仅如此，审计人员还要掌握诸如法律、经济学、数学、计算机、工程学等相关知识。因此从这一点上来讲，农村审计人员的知识构成不能适应新形势的需求。

(四)农村绩效审计理论研究滞后　我国对于绩效审计的研究起步较晚，虽然也取得了一定的理论成果，但是研究成果仍然存有缺陷：一是偏重于基本理论方面，缺乏对绩效审计实务的探讨；二是对公共机构绩效审计评价标准方面的研究比较欠缺；三是对各级政府，不同部门，特别是农村基层政府的绩效审计问题未单独进行研究。四是结合当前我国的战略任务(如构建和谐社会、创建社会主义新农村、实现全面小康目标)来研究政府绩效审计

比较少见。由此可见，我国现阶段对农村绩效问题的研究内容上还不够系统和完善，理论与实践未能较好融合。

三、农村绩效审计的对策

针对农村绩效审计中存在的问题，笔者拟提出以下对策：

(一)加大绩效审计的宣传，提高农村审计人员对绩效审计的认识　财务审计的主导地位使全社会对绩效审计的了解较少。尤其是在农村地区，审计人员严重缺乏，专业素质良莠不齐，对绩效审计的认识停留在只知其一，不知其二的层次。因此，农村审计主管部门不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，而且要积极广泛的组织绩效审计知识的业务培训，让尽可能多的农村审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中结合自己的专业技能并运用绩效审计的方法。

(二)改革原有的农村审计模式，完善和制定农村绩效审计相关的法律法规　我国农村目前主要的审计模式为“农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式”。这一模式由于不能很好的解决审计独立性的问题，因而具有很大的弊端。关于农村审计模式，我国理论工作者进行了相关的研究，得出了一些有意义的结论。如陈建萍、朱朝晖(2007)认为，可以施行农村经济监察中心的模式。农村经济监察中心模式是变原来农业行政主管部门主管为国家审计机关主管，建立统一的农村经济监察中心，承担乡镇各村的财务审计监督和配合经济责任的追究工作。这样既能克服农村集体经济审计站审计独立性缺失对审计监督力度的影响，又能增强审计的权威性。袁静、魏理(2007)认为，要提高审计机关的独立性，必须改变原先的隶属关系。可以尝试将审计机关独立于政府之外，不受任何行政部门干涉，赋予其检查权、行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等。各级地方审计机关只受中央审计机关的领导。另外，还有必要设立一个专门的审计监督部门，保证审计的公平、公正、合法。我们基本同意上面的观点，只是这一新模式还有一些细节问题有待研究。完善和制定农村绩效审计相关的法律法规。首先应该将农村绩效审计纳入《审计法》的立法范围。其次可借鉴国外已颁布的政府绩效审计准则，制定符合我国特点的农村绩效审计准则。除此之外，相关部门还应根据农村审计人员专业素质不高的特点，组织专家学者编写审计操作指南，减少审计环节中的职业判断，从而降低审计风险。

(三)适当扩大绩效审计范围，妥善选择试点项目　选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑试点项目在农村可能带来的影响，又要考虑该项目是否是农业主管部门比较关注和重视的方面，还要考虑审计难度和审计成本的问题。我国的绩效审计尤其是农村绩效审计尚处于摸索阶段，新情况、新问题很多。这就需要审计人员审时度势，选择具有重大参考价值的项目试点。在审计过程中，审计人员要充分利用自身知识，调动各种资源，为绩效审计创造良好的环境。对于已经完成试点的项目，要定期不定期的检查审计意见的执行情况，明确责任。注意检查审计报告中指出的问题是否得到纠正，审计提出的建议是否被采纳执行，对于未被采纳的审计建议要进行原因分析，这样才能发挥绩效审计的作用。

第2篇：行政绩效的制约因素范文

深度分析食品安全问题频发的原因，有两个方面需要关注：一方面是许多学者推崇的市场经济的自我调节能力失灵，另一方面是政府监管的有效性不足。

食品安全监管的有效性存疑

有效性是完成策划的活动或达到策划结果的程度。长期以来，我国的监管部门习惯了用“出动执法人员多少人次，查处食品违法案件多少件，罚没多少款项、取缔和停产了多少违规企业等”总结监管成绩。总体来看，我国食品质量安全水平保持稳定，并呈上升态势。但是，也存在着从小作坊到大企业，从某个区域到某个食品行业不时暴露的各类食品安全问题，这些令老百姓对食品监管的有效性产生质疑。

近年来我国食品安全事件层出不穷，仅2013年上半年发生的具有一定影响的食品安全事件就不下20起。食品质量安全问题已影响了国人的健康，有专家担忧地说：“食品安全问题已经是一个很严重的问题，如果不采取相应的解决办法，再过50年，很多人将生不了孩子。” 2011年中国人民大学中国调查与数据中心在消费者关于食品安全问题的民意调查结果显示：67.8%的受访者将其归咎于政府及相关部门监管不严。当下食品安全事故频发，消费者对政府监管信心严重不足。

许多有影响的重大食品安全问题都是媒体曝光以后，地方政府和监管部门才开始“彻查”。每当一起食品安全问题被曝光，总会有人提出这样一个疑问：连那些非专业、非执法的记者都能发现的食品安全问题，为什么监管部门、专业的执法人员和检验人员却一直蒙在鼓里呢？如公安部破获的“地沟油”案，民警就是在接访中听到群众反映而引起警觉，从而顺藤摸瓜破获的，而相关的监管部门和检验机构却没有发挥应有的作用。

据国务院食品安全办报告显示，目前，全国具有食品相关检验能力的技术机构近7000家，大部分隶属于卫生、农业、质检、粮食、食品药品监管、环保等部门，从业总人数达15.04万。这些机构由各有关部门分头建设、各自设置技术机构，每年各部门都投入大量的财力物力进行基础设施建设。但是，近几年曝光的各类食品安全事件中，极少是由检测机构提前检验出来的，这些监管部门设立的法定检测机构没有起到很好的防控作用。一般都是媒体曝光后，检验机构才开始被动地寻找检测方法。一个尴尬的例证：记者将一批地沟油样品送至国家食品质量安全监督检验中心，其中两瓶样油的检测结果竟符合食用植物油和食用动物油的一般指标要求。各类发证检验、监督检验、执法检验难以把关，按通用标准、通用方法也发现不了问题，不得不让百姓质疑监管部门检验机构的能力。

影响食品安全监管有效性的因素

今年3月国家食品药品监督管理总局成立，4月国务院了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方食品药品监督管理体制再次进行调整完善。国务院还提出，要“建立最严格的食品药品安全监管制度。”监管制度的调整能否提高政府监管的有效性呢？还需要实践去检验。为了提升政府监管的效果，需要对其制约因素进行深度分析。

一是食品监管的宏观环境问题，这包括四个角度政府管理意识需要提高

我国地方政府管理有两个普遍存在的问题，制约着食品监管的有效性。

一是政府职能转变不到位。长期以来，我国地方政府热衷于经济建设中的配置资源，过多地干预微观经济活动，追求GDP的高速增长。二是地方政府的政绩观和现实利益需求。现行的财税体制、政绩考核制度难以克服地方政府的增长主义倾向。这些追求经济发展、维持形象和稳定的倾向，会让地方政府产生地方保护主义、纵假护假、干预监管部门的执法等行为，采用不正当手段保护本地食品企业的利益，影响到监管部门的监管。

法制法规需要跟进我国的食品法律制度存在三个方面问题：

一是重公法监管、轻私法保护成为食品安全问题层出不穷的制度根源。相关法律法规明确规定了政府在食品监管的行政许可和行政处罚等公权力，消费者被侵权时通过司法等途径获得经济补偿的渠道不畅，广大消费者在维护自身权益、促进食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最终沦为不安全食品的受害者。

二是处罚力度轻。现行法律没有实现守法所获得收益大于违法所承担的成本之目的，对违法企业的处罚力度远没有西方发达国家大。而且，监管中自由裁量权的存在也让惩罚是否到位大打折扣。食品生产者的违法成本低，起不到很好的震慑作用。

三是缺乏统一性和系统性。由于食品法律法规体系缺乏国家整体指导和精心规划，使得不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，内容有交叉重复、不协调现象。数量虽然多，但有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。

社会性监管需要加强

我国食品安全的社会性监管包括行业协会、消费者、中间层等。由于行业协会、消费者协会等组织长期以来政社不分，在法律地位、资金来源、运作的独立性等方面存在诸多限制，对政府存在依赖思想和千丝万缕的关系，监管作用不突出。媒体监督由于涉及到媒体背后的经济、政治、管理体制等方面的制约因素，不同程度地存在顾及诸多利益或权力，或受到某种利益诱惑而最终无法形成有效的舆论监督。由于社会性监管力量薄弱，加重了政府监管的负担，而政府监管部门却也没能很好地发挥和支持社会性监管的作用。

食品生产和消费环节互相影响

我国当前的食品安全状况不容乐观，尤其是部分食品生产经营者不讲诚信道德，目无法纪，惟利是图。社会诚信的严重缺失搅乱了市场经济的正常秩序，容易出现劣币驱逐良币的现象，破坏了行业的正常竞争。另一方面，消费者有关食品安全的知识和信息有限，对口感的偏好加大了食品质量的不安全程度。而且，消费者的消费能力也直接影响了生产者的市场行为。食品行业的发展现状和消费者不理性，给食品政府监管增加了难度。

二是食品监管领域的体系性问题，这包括七个方面监管体制亟需梳理

长期以来，我国食品监管一直存在多头监管问题。监管环节过多，导致政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，条块分割、沟通不畅，容易造成监管漏洞甚至真空。今年3月，改组成立国家食药监总局后，以前我国食品药品实行“分段监管为主、品种监管为辅”的体制变成由一个部门统一管理。 新的食药监总局由多家部门组建而成，如何将这些机构较好地组合在一起，还需要一个磨合过程。

监管行为需要自律

监管部门在监管过程中缺乏有效的监督机制和激励机制，很容易被企业的不法利益诱惑，出现权力异化、出租和寻租。过去，有些监管部门由于财政供养机制不顺，依赖于罚款返还保障办公经费和工资福利，或者把经济收入作为干部考评重要指标等原因，影响监管的公正性和效率。由于监管职能的绝对垄断性，无法直接评估内部行为效率，也无法比较各部门之间的效率，工作人员没有竞争压力，导致监管措施不能有效地执行到位。

监管目标需要清晰

我国的监管机构往往被赋予了无所不包的含义，监管目标不明确。这既会造成“监管缺位”，不能保障公众利益；也有会造成“过度监管”，损害市场机制活力。食品监管部门的目标应该是确保食品安全和公众健康，防止欺骗、促进健康，让那些触碰了道德和法律底线的企业和个人及时受到应有的惩罚。监管部门希望多做些锦上添花的业务，但是这往往会影响本质职能的正常发挥，导致政府信任危机。而且这种总体引导功能，导致在责任的承担上倾向于抽象的总体责任或转嫁式的替代责任，监管部门争权夺利、趋利避害，给权责的统一带来冲击，形成监管越来越无为或形式化。

监管方式需要改进

我国目前的监管方式还存在缺乏连续性、“运动式执法”、重审批轻监管等缺陷。根据新制度经济学理论，这些传统的统治型监管理念和监管方式已经内化到监管部门的运行模式中，即使知道存在缺陷却也很难轻易改变。食品安全监管方式的更新同样受到原有制度的约束和阻碍，并且这些传统监管方式反过来又进一步强化了路径依赖，增加了改革的难度。

监管技术需要创新

长期以来，我国的食品科技体系主要是围绕解决食物供给数量而建立起来的，而对于食品安全问题的关注相对较少，结果导致食品安全监管科技成果和技术储备不足，成为制约我国食品安全监管体系发展的一大瓶颈。美国食品药品管理局1万名正式员工中，2100名是有学位的科学家，其中包括900名化学家和300名微生物学家。据了解，美国FDA 的多残留检测方法可同时检测食品中 360 多种农药残留物，德国的方法可检测 325 种，而我国只能检测 180 种农药残留。

监管信息需要公开

在食品市场中，由于消费者自身力量的局限、企业与消费者之间信息不对称的存在，信息公开制度的建立显得更有意义。公开的信息包括企业和食品信息，也包括监管方式、监管结果，使消费者能够知悉食品市场的安全性和对行政权力的有效监督。目前有的监管部门考虑到地方经济、市场稳定、部门形象等因素，在信息公开时具有一定的选择性。有些部门及官员信息垄断，削弱对监管企业及食品质量信息的透明度，这些都不利于监管效率的提升。

检验机构需要竞争

在我国，传统上的食品检验机构以及国家认可食品检验机构均隶属于官方。在食品安全执法时，一旦面临多个部门之间的利益纠纷，就会出现不同部门隶属的检测机构其检测结果不一致，甚至互相矛盾。或出于部门或地方之间的利益，误报、谎报、迟报食品检测及结果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超标事件就是个很典型的例子。这些检验机构因是监管部门的直属单位，依靠垄断地位获取的检验任务基本满足生存发展。由于职能定位不准确，没有发挥好公益性的监督检验服务，过于偏重经济效益和自身发展，其安全把关、风险防控和服务消费者的公益性职能没有充分显现。

如何提高食品安全监管的有效性

要从根本上解决食品安全监管存在的弊端，可以尝试先从两个方面逐步改进。

第一，优化食品安全政府监管的社会环境。

有关部门需要转变政府职能，改变传统绩效考核模式。改革财税体制，使地方政府事权、财权相统一。结合绩效管理和行政问责，强化导向机制，引导政府部门和人员全面正确履行职能，建立中央对地方政府的奖惩机制，尽量遏制地方负责制带来的激励不相容弊端。

法律法规方面需要做到“公法私法并重”，国家有必要建立完备的私法，以便确权、规权和维权。对食品安全问题应该加大惩罚力度，不仅加大经济上的处罚力度，提高违法成本，更要追究肇事者的刑事责任。监管部门应为公民维权提供便利，食品监管部门应建立起针对消费者的便利检验制度，积极协助消费者进行检验，为其提供检验帮助，给予检验证据，以便消费者能通过司法途径获得赔偿。

在社会管理领域，亟需重建中国社会诚信体系。从根本上铲除滋生惟利是图的土壤。在全社会建立诚信档案，斩断造假者无所顾忌、任意恣肆的造假之路。

第二，如何完善食品安全政府监管的治理结构。

监管部门需要明确保障食品安全、保护公众健康、维护消费者合法权益这一基本目标，承担好监督、支持和评价的角色，充分体现监管专业化和本位化的需求。按照透明的规则，运用法律对市场准入、生产和服务质量、安全、卫生进行专业监管，把该让渡给社会、市场的让渡出去，把该担当的角色担当起来。

政府方面需要保障公务员和行政执法人员的经费，对监管部门实行严格的收支脱钩，杜绝行政收费和罚没款返还，防止监管部门为了生计和部门利益而“生财有道”。

通过严格的问责机制对监管人员进行有效管理。《食品安全法》、《刑法修正案（八）》对食品安全监管人员责任追究的规定更加严厉，制度再好也要严格执行才有效。国家要完善具有可操作性的责任追究规则，要将个体承担作为责任落实的关键，避免问责流于形式。

第3篇：行政绩效的制约因素范文

【关键词】政府绩效预算 公共财政改革

一、预算支出绩效评价与公共财政改革

2000年开始的部门预算改革，标志着我国预算管理制度改革的正式启动。此后，财政部相继实施了部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项改革，并取得较为显著的成效。但应该看到，我国的预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进，预算支出绩效评价改革的滞后制约着公共财政框架总体效果的发挥。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策的色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系；另一方面，预算管理重视对预算资金投入的控制，而对预算支出效果的评价和考核则较为薄弱，结果住住是只管投放进度，不问投放效果；只管使用合规，不问效益大小；只强调支出的财务责任，不考核项目的执行水平，从而造成预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。因此，作为部门预算改革的延续和提升，预算支出绩效评价体系的构建已经成为确保政府预算管理制度有效运行的重要管理措施，主要体现如下。

1、预算支出绩效评价体系的建立可以使公共财政框架下的预算支出范围更加准确化、具体化

公共财政体制要求预算支出必须体现公共性特征，预算支出的安排要严格限定在提供公共产品和服务的范围内。为了确保预算资金使用范围的正确，客观上要求在确定预算支出项目之前，对拟安排的各个支出项目进行评价，判断其投向的领域是否属于公共产品和服务范围。通过编制各政府部门的绩效战略规划，可以将各部门的职能与预算支出的供给范围及规模紧密结合起来。而通过一系列预算支出绩效评价指标，可以保证将预算资金的使用严格限制在公共产品和服务的提供方面，从而解决预算资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。

2、建立预算支出绩效评价体系有利于预算管理水平的提高

各政府部门通一过编制年度绩效计划，将部门在年度内计划提供的公共产品和服务以及所需经费，分解成可以评价的、具体量化的预算绩效目标。财政年度结束后，比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况，并将其作为确定下年度政府预算的重要依据。通过这样的绩效评价过程，可以促进各部门积极采取有效措施，不断提高预算资金的使用效益，使预算支出行为逐步规范化、科学化。

3、建立预算支出绩效评价体系也是提高我国政府决策水平和建立高效政府的需要

随着我国改革开放的深入，社会公众参与公共事务意识逐步增强，人们更为关注预算支出的使用结果。预算支出绩效评价体系建立后，通过将政府部门的绩效计划执行情况公之于众，公众不仅可以了解政府部门的行政过程、预算资金的投入情况，还可以通过对不同部门的工作绩效，以及同一部门不同年度的绩效比较分析，了解和监督预算资金的使用情况及其有效性。这将有助于加强社会公众对政府的评价与监督，促进政府提高决策水平，推进廉洁、高效政府的建设进程。

二、绩效评价工作近年来的进展

随着我国改革开放的深入，政府有关部门和机构陆续开展了一些针对政府政策、发展规划、计划等项目的评价工作。国务院自20世纪90年代以来每年都组织包括政治学、经济学、社会学、自然科学等各方面专家在内的课题组，对我国的社会、政治、经济发展状况进行回顾与分析，并预测下一年度的发展趋势，从宏观的角度进行评价。此外，一些隶属于政府管理部门的评价机构也相继建立起来，国务院各部委，诸如国家发展和改革委员会、审计署、农业部、交通部等，在20世纪90年代先后建立了评价管理部门。一些专门研究国家宏观政策的评价机构也开始出现，如国家体改委经济体制改革研究院、中国社会科学院政策科学研究中心、复旦大学发展研究院等。2005年1月3日，兰州大学成立中国首家高校地方政府绩效评价中心。该中心已经开始对甘肃省14个市州和39个省直部门和单位进行评价活动。

随着我国公共则政框架的建立，对具体预算支出的绩效评价工作也在逐步展开。2000年，湖北省财政厅根据财政部的安排，率先在该省恩施土家族苗族自治州选择了5个行政事业单位，进行预算支出绩效评价试点工作。2002年，湖北省又在全省范围内进行扩大试点，湖南、河北、福建等地也进行了小规模试点。2004年8月，广东省成立评价预算支出绩效的专门机构―财政厅绩效评价处。同时，广东省财政厅会同厅、监察厅和人事厅等四部门联合制定的《广东省预算支出绩效评价试行方案》（简称《试行方案》）开始生效。该方案对绩效评价的基本原则、工作方法、指标体系、组织管理、工作程序、分类实施等方面的内容都做出较为详细的规定。

绩效评价工作由财政部门统一组织管理，财政部门、主管部门、项目单位分级实施，并遵循经济性、效率性、有效性原则.定量分析与定性分析相结合的原则进行。按照“先易后难、由点及面、逐步推开”的原则，绩效评价将从大额项目支出入手，以省属预算支出项目评价为突破口，第一步拟先选取部分安排资金500万元以上（含500万元）或跨年度安排的支出项目试行绩效评价，重点评价教育、水利、社保、基础设施建设等方面的支出项目，对一般性、常规性预算支出暂不实行绩效评价，待制度全面建立后，再结合部门预算编制和部门综合评价一并实施。将评价指标体系分成定量和定性两大类，采用开放式的指标体系，应用横向比较法、预定目标与实施效果比较法、最低成本法等进行评价。其中，定量分析按照教育、科技、卫生等9大方面制定的指标“对号入座”；定性分析则从预定目标规划、单位公务员素质、综合社会贡献等6方面去开展评价工作。将绩效评价分为单位自评和财政部门组织评价两大类。每个单位在项目完成后或年度项目年度终了时，都要进行自评，并向财政部门提交自评报告。财政部门对自评报告进行核查和抽查。对重大项目，省财政厅将会同有关部门进行综合评价或中期评价。绩效评价的结果将作为下一年度预算安排的重要依据，并根据绩效评价结果分析单位内部的管理问题和部门的主要政绩水平。

通过近几年各地开展预算支出绩效评价试点工作，我国的预算支出绩效评价工作已经初步取得以下成效：一是摸索出一套较为合理的工作流程。二是初步确定评价指标体系设计和绩效评价方法。在制定评价指标体系时，采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一性指标和专门性指标相结合的办法，将支出评价指标体系的主体结构初步设计为通用指标、专用指标和补充指标三个部分。三是建立预算支出绩效评价的有关制度。开展试点工作以来，许多试点地方相继制定了预算支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、部门联席会议制度、支出评价报告撰写规则和要求等办法和规定，并将制度、方法在具体项目中进行实施应用，为规范预算支出绩效评价行为和程序提供了制度保障，也为进一步开展预算支出绩效评价工作奠定了基础。

三、下一步应注意的主要工作

1、设置科学的绩效评价指标

绩效预算是以绩效评价为核心，以业绩效果为依据来编制预算、评价预算。而绩效评价离不开科学的绩效评价指标。由于各单位的性质、任务不同，在构建绩效评价指标体系时，一定要遵循科学性、规范性、实用性、可比性的原则。要根据预算支出的性质、范围、功能的不同，对指标进行不同的分类。

2、实施有效的预算支出分析

目前，一些单位根据自身的主观愿望申报预算项目，没有经过严格的评审和规范的分析，导致一些预算项目不实不准。这必须通过实施有效的预算分析来予以解决。

在考虑经费支出是否有效的时候可以引入西方财政支出评价中的“3E”原则。即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。在对预算项目进行评价时也应该进行经济性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。

对预算项目的分析应该贯穿整个预算项目实施的全过程。主要步骤为：项目立项时进行评审分析，立项单位提出多种预算方案以供参考，根据绩效最大化的原则确定预算项目。在预算项目落实过程中，要进行经费支出的分析。通过计划和已实施的情况对比，防止资金滥用的现象发生。在项目完成之后，同样需要对经费的支出进行总结。看立项阶段发现的主要问题是否得到解决，收集、分析考评资料；起草、考评报告；回顾绩效考评；充分利用考评结论。

预算分析的关键在于对预算过程进行控制。根据分析的规模和复杂程度来决定分析的方式，如组成考评小组并定期召开会议，分析进展情况，对经费的使用建立定期检查机制等。

3、完善会计审核制度，加强会计核算的管理功能

会计通过核对各个预算指标的达标情况，可以严格控制各单位、各部门的用款进度。会计核算更强调对预算指标实行即时控制，杜绝超预算计划用款。加强预算资金支付的事前控制，会计在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付（即是否符合有关政策规定），如何支付（即占用何指标、列支何科目），然后才可以通知银行付款。此外，还要处理好监督和服务的关系，做到服务与监督并重，寓监督于服务之中。

第4篇：行政绩效的制约因素范文

【关键词】现金流量；成本；持股比例；资本市场

从企业经营的角度来讲，自由现金流量最基本的定义是经营活动现金流量减去维持公司现有生产能力所需的资本支出额后，企业能够产生的额外现金流量。本文认为自由现金流量是指企业在持续经营的基础上，除了在库存、厂房、设备、长期股权等类似资产上所需投入外，企业所能够产生的额外现金流量。即目标企业在履行了所有债务责任（如偿付债务本息、支付优先股股息等）并满足了企业再投资需要之后的“现金流量”，即使这部分现金流量全部支付给普通股股东也不会危及目标企业的生存和发展。

一、上市公司自由现金流量管理中存在的问题

（1）自由现金流量计算上的缺陷。自由现金流量的计算方法基本思路是要在现金流入的基础上扣除满足资本性支出的那部分现金。自由现金流量与其他指标相比，存在着计算上的复杂性。由于计算时有的支出没有客观的标准，需要依赖财务人员的判断，给指标的计算带来了一定的难度。自由现金流量的计算是结合了资产负债表、利润表、现金流量表。要准确的计算企业的自由现金流需要大量企业的财务的经营数据，了解企业投入或产出、销售与利润及资产折旧的关系。这些使得在计算自由现金流量时工作量很大。（2）企业成本下滥用自由现金流量过度投资问题。自由现金流的成本是指当企业拥有大量自由现金流时，从股东利益最大化角度考虑，管理者应以支付股利或股票回购等方式，吐出多余现金。但是，管理者从自身利益出发，往往不愿吐出多余现金，而是偏好储备大量自由现金流，而且容易将自由现金流投向净现值为负的项目，进而降低公司价值，损害股东利益。众所周知，并购可以使企业扩大规模，增强实力，提高效率，但前提是并购双方都关心本企业的利益。而实际情况，由于成本的存在，所有者和经营者存在利益冲突，对于拥有大量自由现金流量的企业，经营者可能为了自己的利益而采取一些不当的并购行为。这种不当的并购行为最典型的就是盲目的过度投资进行多元化兼并扩张。

二、上市公司自由现金流量管理偏好研究

（1）上市公司管理者滥用自由现金流量的条件。上市公司的大股东对于大股东的监督作用有产权上超弱控制和行政上超强控制的倾向。这种倾向容易形成内部人控制，不利于对管理机会主义的限制，而且各级地方政府出于发展地方经济及政绩考虑，甚至间接干预企业投资行为，加剧了过度投资。同时由于企业的人不承担至少是不完全承担投资失误的责任，而且在进行投资的过程中，可以获得政绩，可以获取私利，可以控制更多的资源。因此，上市公司管理者权利过大，受监督控制不强，就为他们滥用自由现金流量的提供了条件。（2）上市公司经理持股比例很低。我国特定股本结构下，上市公司经理持股比例相对较低。现代企业所有权和控制权的分离，管理层实际控制了企业，股东很难通过内部控制系统对管理层进行有效的控制。同时，股东和管理者之间的利益不尽一致，他们有不同的目标函数，会发生利益冲突。实际上，股东在一定程度上允许管理者的自利行为的存在，并承担由二者利益冲突所导致的成本。成本的大小与所有权和经营权分散程度或股权的结构有关。股权结构越分散，所有权和经营权的分离程度越大，委托人的监督费用和可能的剩余损失即成本越高。再者，委托－层级越多、涉及的范围越大，或委托－链条越长，则谈判、博弈和监督的成本就越高。（3）资本市场不发达。我国的资本市场不发达，公司不论是发行新股也好，配股筹集资金也好都要受到诸多制约因素，而且手续繁琐，延误时间。用间接融资的办法向银行借贷。但银行贷款一般期限较短，而且数亿元的大额贷款的申请审批，批复也不是一件轻而易举的事情。短期贷款尤其是系列短期贷款发行后，企业需要频繁偿还旧债，举借新债。还本付息再图借新债的压力可不轻松，与发放股票后需要频繁支付股利的财务压力类似。既要经常接受银行资格审查，还要不断调整负债权益比率，自觉控制风险。当长期贷款尤其是长期抵押贷款时，现有项目抵押了资产收益，减小资产的未来抵押价值，那么管理者以现有资产为未来行为筹资的能力必然受到削弱。

三、加强上市公司自由现金流量管理的几点建议

（1）对于低成长公司长期贷款制约企业滥用自由现金的欲望。低成长企业并没有大量优质项目，应当采取收缩投资策略。防止公司无效扩张或营造管理者帝国，正是长期贷款的优势，尤其是长期抵押贷款。当发放长期抵押贷款时，既然已经为现有项目抵押了资产收益，势必减小资产的未来抵押价值，那么管理者以现有资产为未来行为筹资的能力必然受到削弱，从而遏制了企业———尤其是低成长企业无效扩张的野心。（2）适当增加管理者的持股比例。随着管理者持股比例的增加，管理者的行为将更少地偏离使股东财富最大化的企业经营目标，因为他们自身也需承担这种行为的部分成本。因此，增加管理者持股比例有助于使公司管理者利益与股东利益保持一致，从而缓解股权成本问题。目前，我国公司可通过股票期权奖励计划、管理者杠杆收购等措施增加管理者持股比例，使管理者利益与股东利益保持一致，以缓解自由现金流的成本问题。（3）改善公司治理结构，加强对股东权益的保护。我国上市公司治理结构还很不完善，存在一些大股东或内部管理者控制公司的现象，中小股东很少有发言权，其利益难以得到保证。因此，改善公司治理结构，加强对股东权益的保护是上市公司面临的一个重要课题。可通过在法律上明确中小股东代表的董事地位、在董事会成员中吸收适当数量的独立董事并明确独立董事在董事会中的地位和作用、建立独立董事与中小股东的信息沟通制度、进一步完善公司内部激励约束机制等措施，加强对公司全体股东尤其是中小股东利益的保护。（4）加强实证研究，为公司现金持有量决策提供经验支持。国外探讨关于公司现金持有量的决定因素、最佳现金持有量模型及现金流量对公司的财务影响等方面的实证研究文献比较丰富，并得出了一些有意义的结论。但是他们的研究结论主要是针对有着相似制度背景的发达国家的公司取得的，而我国有关公司现金持有量的实证研究文献比较少。我国的制度背景与发达国家明显不同，我国公司的现金持有量决策与发达国家的公司有何不同？这需要我们去深入研究，取得应的证券发行上市条件并建立配套的公司选择机制。继续规范和发展第一手资料，为公司现金持有量决策提供经验支持。（5）健全资本市场体系。一是建立多层次股票市场体系。在统筹考虑资本市场合理布局和功能定位的基础上，逐步建立满足不同类型企业融资需求的多层次资本市场体系，研究提出相应的证券发行上市条件并建立配套的公司选择机制。继续规范和发展主板市场，逐步改善主板市场上市公司结构。分步推进创业板市场建设，完善风险投资机制，拓展中小企业融资渠道。积极探索和完善统一监管下的股份转让制度。二是积极稳妥发展债券市场。在严格控制风险的基础上，鼓励符合条件的企业通过发行公司债券筹集资金，改变债券融资发展相对滞后的状况，丰富债券市场品种，促进资本市场协调发展。制定和完善公司债券发行、交易、信息披露、信用评级等规章制度，建立健全资产抵押、信用担保等偿债保障机制。逐步建立集中监管、统一互联的债券市场。

参考文献

[1]李秋茹．《自由现金流控制权配置与大贷款人治理机制研究》．《财会通讯学术版》．2007（8）

[2]李群峰．《上市公司并购绩效与外部治理的实证研究》．《财经视

点》．2006（5）

[3]企业并购绩效的主成分回归分析/谢晓敏杜文晖 2009（1）

第5篇：行政绩效的制约因素范文

关键词:服务型乡镇政府;目标;实践困境;战略

中图分类号:D616文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)09-0201-02

服务型乡镇政府建设研究的框架为:目标模式、实践困境和实施战略;改革遵循这样的一个思路:目标模式的确定主要源自于理论设计,但目标产生及修订的过程也受到实践困境的影响,在目标与实践互相适应、动态调整的基础上产生下一步乡镇机构改革的实施战略。

一、 深化乡镇机构改革的目标:构建服务型乡镇政府

1.改革目标形成的历史必然性

首先,建设服务型乡镇政府符合乡镇政府的角色定位。市场经济条件下,政府职能层级分工凸现出乡镇政府的社会管理和公共服务职能,按照政府职能层级分工,作为最基层政府,乡镇政府职能应准确定位为社会管理和以三农为对象的公共服务。

其次,建设服务型乡镇政府已然成为中国服务型政府建设的战略突破口。 “服务型政府”理念包括“以人为本”、“在民”、“顾客至上”、“有限政府”、“法治政府”等丰富内涵,它不单纯是一种价值理念,更是中国政府实事求是地推进行政体制改革的必然选择。

最后,建设服务型乡镇政府是全面推进农村综合改革,建设社会主义新农村的关键。为增强乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等项改革的科学性、协调性,乡镇机构改革不应该在原有体制内循环,其方案设计应该是高起点,建立在适应社会主义市场经济体制和增强公共服务特别是服务三农基础上,建设服务型乡镇政府是必然选择。

2.服务型乡镇政府的行为模式

“问政于民”是服务型乡镇政府的工作起点。作为面向广大农民群众的最基层政府,乡镇政府更应急群众之所急,了解农民群众对公共服务的需求,保证乡镇政府工作从一开始就与农民利益相一致。

“依法行政”是服务型乡镇政府的行为准则。服务型乡镇政府的建设要与法治政府建设更紧密的结合起来,乡镇政府各项工作都要于法有据,工作程序、方式方法要合法合规。

“顾客导向”是服务型乡镇政府的工作模式。对服务型乡镇政府而言,顾客是指所辖区域内,受其公共政策和公共管理行为影响的农民和乡镇居民,他们对公共服务的满意与否,决定着该乡镇政府的品质与命运。

“阳光行政”是服务型乡镇政府的履职保证。要使乡镇政府始终以为农民群众服务为己任,实行“阳光行政”、“监政于公”是必要保证。首先要求乡镇政府政务公开化,其次还要实现农民广泛参与的监督。

二、服务型乡镇政府建设的实践困境

首先,体制弊端是根本障碍。改革开放以来,中国以“官本位”为核心的行政垂直控制体系还没有根本改变。乡镇机构在承接上级行政指令时,几乎没有独立性可言。乡镇机构改革的体制障碍就在于县、乡条块关系不顺;部门垂直管理削弱了乡镇政府的自力和意识;县乡政府事权划分不合理,使乡镇一级缺乏长期规划的动力。

其次,财政困难是现实障碍。乡镇政府要么缩小农村社会经济发展所需的基本公共产品和服务的供给规模,要么降低标准,否则无法维持正常运转。很多以农业税为主要财源的乡镇,免征农业税后其财政支付能力难以为继,已成为影响服务型乡镇政府建设的重要制约因素。

再次,干部素质偏低是人力障碍。乡镇干部不适应服务型政府建设表现为两个方面,一是意识薄弱,表现为观念陈旧,不能充分认识乡镇职能转变的重要意义,缺乏服务于农村的主动性、积极性和责任感;二是能力欠缺,表现为业务素质与实际要求尚有较大差距,缺乏履行公共服务职能的科学方法和手段。

最后,乡村组织发展不成熟是社会障碍。服务型乡镇政府建设有赖于乡村第三部门组织承担部分社会管理职能,乡村经济组织承担部分经济发展职能。而现阶段这些乡村组织大多处于萌芽阶段,这必然使服务型乡镇政府建设受阻。

三、服务型乡镇政府建设的实施战略

以服务型乡镇政府建设为定向的乡镇机构改革,其实施战略可分解为路径选择、职能转变、机构设置、机制创新、人力保障等几个主要方面:

1.路径选择:“转变职能、创新机制” 是必由之路

从近年各地乡镇机构改革的实践来看,取得成效的主要在机构撤并和人员精减这些“形式”方面,这些方面可以容易地量化为各级干部的考评指标,容易得到优先“照顾”。经过一轮又一轮改革,真正的改革目标:转变政府职能、创新工作机制等并没有得到根本改观。下一步服务型乡镇政府建设,不能再延续一直以来“撤并机构、精减人员”的老路,而要通过适当的机构调整,走“转变职能、创新机制”之路,最终增强为农服务能力。

2.职能定位:以“服务型”为定向

在确定一地乡镇政府职能时,应突出以下三个方面:一是强化公共服务,改善农村基础设施;二是强化社会管理,健全乡村治理机制;三是发展社会事业,建设农村精神文明。一方面,要缓解乡镇经济工作压力。另一方面,推进乡镇经济职能转变,将不应该由乡镇政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织,变过去的直接管理经济为间接管理。

3.机构设置:以“精干高效”、“科学合理”为原则

一方面,要以“精干高效”为原则重设乡镇党政机构。党政机构设置应少层级、多层面、综合化,一般应包括:党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理等;经济发展办公室主要承担工业、农业、水利和第三产业发展规划、招商引资等工作;社会事务办公室主要承担人口与计划生育、民政、民族宗教、劳动和社会保障等工作。

另一方面,要以“科学合理”为原则重设事业单位。首先,剥离原受委托承担的部分行政职能。其次,整合公益性事业单位。面向农村社会提供公益服务、为政府行使职能提供支持保障的公益性事业单位,应在功能整合的基础上综合设置。最后,放开经营,将经营服务类事业单位改制为经济实体或中介组织,退出事业单位序列。

4.机制创新:以“服务供给机制”为核心

一是要建立“以钱养事”为核心的公益性事业投入机制,建立以“绩效优先”为内容的人事管理机制,创新农村公共服务供给方式。二是要以“依法行政”为原则创新行政执法机制。要界定乡镇政府执法权限,要清理界定法定执法职责;要合理确定乡镇政府协助执法义务。三是要以“公开透明、服务优先”为原则创新乡镇机关运行机制,建立政务公开制度,健全和完善乡镇机关内部沟通协调机制。四是要以农民参与为重点创新监督机制。必须把最广大的农民群众纳入到监督体系中来。

5.人力保障:以“干部队伍建设”为依托

在下一步乡镇机构改革过程中,需要通过加强干部队伍建设来为服务型乡镇政府建设提供人力保障。首先,必须尽快实现从“领导农民”向“服务农民”的执政观念的转变。其次,要进一步加大乡镇干部教育培训力度。第三,要革新干部考核机制,增加公共服务、公共管理和环境保护等工作在乡镇干部政绩考核中的指标权重。

6.改革所需的配套措施

首先,要适时对现行的行政法规、规章和规范性文件进行修改或者废止,解决法律规范之间的矛盾和冲突。其次,要实行县乡体制的联动改革,自上而下理顺县、乡责权关系。再者,要调整不同级别政府间财政资源分配,保证乡镇政府的基本财力。最后,要培育农村专业合作组织,让这些民间组织、中介机构承担一部分公共事务和中介服务工作。

参考文献:

[1]刘熙瑞.经济全球化背景下中国政府改革的目标选择:服务型政府[J].中国行政管理,2002,(7).

[2]陈振明.政府再造――公共部门管理改革的战略与战术[J].东南学术,2002,(5).

[3]迟福林.建设公共服务型政府[D].海口:中国(海南)改革发展研究院,2004.

第6篇：行政绩效的制约因素范文

【摘要】本文选用中国34 个工业行业2001～2012 年面板数据，考察了FDI 技术水平溢出、后向溢出以及前向溢出对工业碳排放绩效及其分解指数的影响。结果发现，工业各行业全要素碳排放绩效指数存在较大的差异，技术进步是碳排放绩效改善的主要原因，而技术效率变化明显抑制了碳排放绩效的提高。FDI 技术效应抑制了技术进步，而FDI 技术垂直溢出促进了技术效率的改进，且FDI 技术前向溢出效应大于后向溢出效应。分行业的研究表明，轻工业行业FDI 的技术效应对技术效率的影响显著，而重工业行业的相关影响系数不明显。

关键词 低碳经济；减排路径；FDI 技术效应

【作者简介】李珊珊，中南财经政法大学工商管理学院博士后，中南财经政法大学经济学院讲师，研究方向：国际贸易、低碳经济。

一、文献综述

Kinzig and Kammen （1998） 最早使用低碳经济术语，并探讨了各国能源与工业部门政策对碳排放变化的影响。继英国政府2003年在能源白皮书《我们能源的未来：构建一个低碳经济》中正式提出了低碳经济的概念之后，国外学者Tapioet al. （2005）、Wiedmann et al. （2007） 分别对低碳经济的内涵、特征和评价指标进行了研究。在对传统高碳发展模式进行总结和反思的同时，国内学者庄贵阳（2005）、潘家华（2008）、付加锋等（2010） 也对低碳经济的内涵和特征分别进行了探讨。

沿袭Grossman and Krueger （1991） 的思路，经济活动对低碳经济转型的影响机制可分解为规模、结构、技术三个方面，学术界从不同角度对其进行了详尽的探讨。

（一） 关于低碳经济转型进程的评价研究

基于对低碳经济内涵理解的差异，对低碳经济转型进程的评价主要分为两类。一是以低碳经济增长方式转变的内涵为依据。如陈诗一（2012）、雷明和虞晓雯（2013） 运用数据包络分析法测度低碳经济全要素生产率的变化，以体现低碳经济增长方式转变的进程。二是以低碳经济发展方式转变的内涵为依据，从效率、结构、技术、制度等方面构建低碳经济转型指标体系，付加锋等（2011） 运用层次分析法、阳玉香和谭忠真（2012） 运用主成分分析法对低碳经济转型进程进行了评价。

（二） 低碳经济转型的结构、技术以及规模视角研究

一是结构视角。长期高能耗、高污染的发展模式，使中国低碳经济转型面临高碳“锁定效应”的惯性制约。从结构类型来看，其“锁定效应”包含等（2014） 提出的产业结构、范德成等（2012） 提出的能源结构、王立斌和齐晓安（2012） 提出的对外贸易结构以及Dalton et al.（2008） 提出的人口结构的高碳化。二是技术视角。郑丽琳、朱启贵（2012） 认为，技术创新、能源效率对碳排放的影响与技术类型相关。申萌等（2012） 认为，技术创新会通过两条路径影响碳排放，技术创新的直接效应存在路径依赖现象，其影响方向与初始获利技术的碳减排效应有关。三是规模视角研究。从规模类型来看，经济规模包含姚西龙、于渤（2011） 提出的工业规模、王桂新和武俊奎（2012） 提出的城市规模以及姚从容（2012） 提出的人口规模等。蔺雪芹和方创琳（2008）、武俊奎等（2012） 认为，规模变化还会通过产业集聚的“反弹效应”和“节能效应”路径间接减少碳排放。

总体来看，大多数文献从规模、结构、技术等方面对低碳经济转型路径及其制约因素进行了深入考察。国内研究侧重于FDI与碳排放量、碳排放强度两者关系的初步考察，而关于不同技术溢出途径所发挥的FDI技术效应对东道国工业行业碳排放绩效及其分解指数影响的实证研究，目前尚无文献涉及。因此，本文从工业行业层面考察FDI技术效应对技术进步和技术效率变化的影响，工业行业层面的研究可能会更好地反映两者的关系。在此基础上，本文进一步研究FDI技术效应分别通过何种途径影响工业行业碳排放绩效分解指数、FDI技术溢出途径是否存在行业异质性、同一途径的传导机制是否也存在行业异质性诸问题。

因此，本文基于Malmquist-Luenberger指数测算的工业行业全要素碳排放绩效及其分解指数，通过投入产出表构造代表不同FDI技术效应的指标，以考察不同类型FDI技术效应对碳排放绩效及其分解指数的影响。

二、研究模型的设立

（一） 基于Malmquist-Luenberger 指数的全要素碳排放绩效的测度模型

本文运用数据包络分析（DEA） 方法来测算工业行业碳排放效率的变化情况， 首先测算2001～2012年期间行业全要素碳排放绩效。为同时衡量非期望产出减少与期望产出增加时的综合绩效情况，进一步借鉴Chung 等（1997） 构建基于Malmquist-Luenberger指数的碳排放绩效测算模型：

在规模报酬不变（CRS） 的条件下，ML指数可以分解为两种指数：技术进步指数和技术效率变化指数：

其中，MLt,t+1 代表全要素碳排放绩效指数；MLEFFt,t+1 代表技术效率变化指数，测度从t 期到t+1 期每个决策单元的实际生产与环境生产前沿面的追赶程度，若MLEFFt,t+1>1，说明技术效率提升，反之则下降；MLTEt,t+1 代表技术进步指数，测度环境生产前沿面从t期到t+1期的变动情况，若MLTEt,t+1>1，说明技术进步，反之则退步。

（二） 中国工业行业碳减排路径的优化模型

借鉴Grossman and Krueger （1991） 的处理方法，将经济活动对环境的影响分解为规模效应、结构效应、技术效应三个作用机制，表述如下：

ML=Y×S×T （3）

式中，ML 为行业碳排放绩效，Y 为产出水平，S为行业结构，T为低碳技术水平。其中，低碳技术水平经由内部技术与外部技术渠道产生，内部技术主要来自行业自主研发，外部技术渠道包括FDI 与对外贸易技术溢出，其中FDI 技术溢出包括FDI技术水平、前向溢出以及后向溢出三种技术溢出路径。此外，市场竞争程度越高，行业垄断势力越弱，能源利用和低碳技术的创新动力越强。因此，关于T的函数如下：

参考Hubler and Keller （2009） 的处理方法，本文将工业行业碳排放绩效设定如下：

其中， i 表示工业行业横截面单元， i=1，2…，34；t表示时间；ηi 为行业差异的非观测效应；εit为与时间和地点无关的随机扰动项；ML为行业碳排放绩效；Y 为工业总产值；S 为行业结构；RD为行业研发投入强度；HS、BS、FS分别为FDI水平技术关联、后向技术关联以及前向技术关联度量指标；SE为企业所有制结构衡量的市场竞争程度；OPEN为对外贸易技术效应。

根据对全要素碳排放绩效测度指标ML 指数的分解，估算各工业行业的技术进步指数MLTE和技术效率变化指数MLEFF，用分解出的指标替代方程（6） 中的ML 指数，将方程（6） 转换成方程（7） 与方程（8）：

三、研究方法、变量与数据说明

（一） 研究方法

为消除内生性影响，本文用滞后一期的FDI技术效应变量代替方程（7）（模型A1） 和方程（8）（模型B1） 中的FDI 技术溢出变量，得到模型A2 和模型B2。为进一步考察较长时间FDI 技术效应的滞后性影响，运用当期和前两年FDI技术效应的移动平均值代替方程（7） 和（8） 中的相应变量，得到模型A3 和模型B3。以此测算工业行业碳排放绩效视角下的FDI技术效应。

（二） 变量与数据说明

1.变量说明。测算工业行业碳排放绩效的投入变量为资本存量、劳动力和能源消费量，产出变量为分行业工业总产值和碳排放量。①资本存量。运用工业行业固定资产净值年平均余额表示，并折算为2000年不变价。②劳动力。以工业行业年末就业人数表示。③能源消费量和碳排放量。考虑到电力与热力不仅是工业的一种行业类型，为避免重复计算，运用能源消费的统计中考虑了除电力与热力以外的其余所有种类的化石能源消费，相应行业碳排放量的估算方法参考政府间气候变化专门委员会的《2006 年IPCC 国家温室气体清单指南》。④工业总产值。工业总产值折算成2000年不变价。

2.数据来源。本文基于Malmquist-Luenberger指数法，运用MaxDEA 5.2Version软件，测算全要素碳排放绩效指数ML 及其分解出的技术进步指数MLTE和技术效率指数MLEFF。由于2001年后我国才开始公布工业分行业出货值，为了保持统计口径的一致及数据可得，本文研究集中于2001～2012年，工业行业归并为34个行业类型，剔除“其他采矿业”“木材及竹材采运业”“工艺品及其他制造业”“烟草制品业”“废弃资源和废旧材料回收加工业”五个行业。测算数据分别来自各期《中国统计年鉴》《中国工业经济统计年鉴》《中国能源统计年鉴》。为消除价格波动带来的影响，本文利用公布数据推算了相应工业行业的价格指数，并利用该指数将2001～2012年工业分行业总产值折算成2000年不变价。

四、中国工业行业碳减排路径优化分析

表1 给出了FDI 技术溢出对工业行业碳排放绩效分解指数影响的分析结果。由表1 可知，A2、A3模型的所有FDI技术效应均在15%的水平上显著为负，表明FDI技术溢出会在一定程度上抑制技术进步， 与邱斌等（2008）、王滨（2010） 的研究结论相反，后者均认为FDI总体上对中国制造业企业的技术进步产生了正向促进作用，结论相反的原因在于前者是在考虑资源投入与环境效应条件下测算出的技术进步指数，这一现象说明为规避母国严格的环境规制，一些高能耗、高排放的产业向中国及其他发展中国家转移，跨国企业对内资企业的技术效应可能体现在这些高能耗、高排放的工业行业，导致内资企业的技术进步建立在环境污染和自然资源过度消耗的代价之上。B1、B2 和B3 模型的FDI 前后向技术关联影响系数均在5%的水平上显著为正，与B1 模型相比，B2、B3 模型中的影响系数和显著性均明显增大。进一步从产业间关联效应的比较可知，前向技术关联的影响系数和显著性均强于后向技术关联，这表明FDI前后向技术关联效应促进了技术效率的改进，且FDI前向技术关联效应的影响力度大于后向技术关联效应，两者的影响均存在滞后性，可能是因为外资企业向下游内资企业出售高质量的中间产品和服务，如汽车行业外资企业向国内自主品牌汽车生产企业出售高技术含量的零部件等。同时，为避免上游内资企业可能存在的中间投入品质量以及供货问题，外资企业会定期派遣高级技术人员对其上游内资企业提供技术指导，协助引进设备生产线，进而促进中国内资企业生产效率的提升。

关于控制变量系数，B1、B2 和B3 模型的外贸依存度系数均在5%的水平上显著为负，表明外贸依存度的扩大抑制了技术效率的改进。其原因在于，对外贸易规模的整体增长导致市场竞争加剧，可能会限制内资企业对现代化厂房、设备等进行投资的能力或降低投资的意愿而转向追求成本最小化战略，在环境规制力度不够强的情况下，所追求的成本最小化是以牺牲环境为代价的成本最小化，能源利用效率降低，进而对技术效率产生负面影响。B1、B2和B3模型的工业产出系数在1%的水平上显著为负，说明经济发展规模抑制了技术效率的改善，现阶段中国仍然是以高能耗、高排放为代价的粗放型经济增长模式，而造成这一现象的深层次原因为中国式财政分权体制下政府主导型的经济增长方式，体现为地方政府出于对地方自身利益的考虑而倾向于选择投资价高利大、见效快及有利于增加地方财政收入的高能耗、高污染产业。

五、行业特征影响FDI 技术效应的检验

表2 反映了FDI 技术效应分别对两类工业行业的全要素碳排放绩效、技术进步和技术效率的影响。其中，前三列为重工业行业的估计结果，后三列为轻工业行业的估计结果。由表2 可知，从分行业碳排放绩效分解指数的影响系数来看，FDI技术效应对重工业行业碳排放绩效无明显影响，而对轻工业行业碳排放绩效影响显著，说明FDI技术效应主要集中于轻工业行业，其具体技术效应与工业行业整体的分析结论相似：FDI技术垂直溢出抑制了轻工业技术进步，但促进了技术效率的改进，且FDI技术前向溢出效应大于后向溢出效应。与行业整体分析结论不同之处在于，轻工业FDI技术水平溢出对技术进步与技术效率的影响均不明显。原因可能与轻工业行业与重工业行业FDI 的相对规模有关，以FDI 产值占该行业产值比重来衡量这一相对规模，分行业来看，轻工业行业FDI 相对规模均值为0.3195，而重工业行业相对规模均值为0.2127，轻工业行业明显大于重工业行业，说明FDI 技术溢出存在“规模门槛”条件，即行业内的外商投资规模达到一定规模后，内资企业才能凭借行业内的地位对产业链上下游本土产业产生影响。

六、小结与启示

（一） 小结

本文选用中国34个工业行业2001～2012年面板数据，在测算工业行业Malmquist-Luenberger 碳排放绩效及其分解指数的基础上，考察了FDI技术水平溢出、FDI 后向技术溢出以及FDI 技术前向溢出对工业碳排放绩效及其分解指数的影响。结果发现，工业各行业全要素碳排放绩效指数存在较大的差异，技术进步是碳排放绩效的主要原因，而技术效率变化明显抑制了碳排放绩效的提高。全行业的研究表明，FDI技术效应抑制了技术进步，而FDI技术垂直溢出促进了技术效率的改进，且FDI技术前向溢出效应大于后向溢出效应。分行业的研究表明，轻工业行业FDI的技术效应对技术效率的影响显著，而重工业行业的相关影响系数不明显。

（二） 启示

基于上述研究结论，得出以下几点启示。1.加强与内资产业关联度较大的低碳产业或清洁产业引进力度，引资的方式应从依靠优惠政策倾斜的短期策略向营造与高新技术或低碳技术相适应的产业配套环境的战略规划转变，鼓励外资企业优先选择本土清洁供应商，充分发挥外资企业对产业链上下游本土配套产业的人员素质、管理制度等与技术效率相关因素的积极效应。

2.研发方面以提高东道国吸收消化能力为主，不仅需要加大研发投入力度，还应加大与FDI 技术垂直溢出相匹配的研发投入方向、力度。首先，构建低碳政策体系框架，以优势企业作为“优势企业、研究机构、高等院校、市场用户”多方合作的“产学研用”创新平台的核心枢纽，有效链接市场需求与研究机构、高等院校之间的关联，基于低碳研发创新，提升国内对低碳技术的吸收消化能力；其次，制定科研机构和高等院校与优势企业之间双向互动的长效机制，以低碳技术研发合作的方式改进产业链利益相关方的清洁技术，提高科研成果市场转化率，逐渐形成“创新-市场回报-深入创新”的良性循环局面。

3.转变粗放式的经济增长模式，短期将环境指标作为绩效指标纳入考核范畴，有利于逐步修正地方政府的执政理念与思维惯性，从长远来看，增长模式的根本转变在于转变以政府行政干预为主导的经济模式，减少地方政府对经济活动的过度干预，同时改革地方政府官员的政绩考核机制，以适应低碳经济转型优化的需要。

参考文献

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第7篇：行政绩效的制约因素范文

【关键词】农村土地制度 产权缺陷 土地流转 使用权物权化

“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。我国目前农村土地制度的产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，内在缺陷不断凸现。

一、农村土地制度的产权缺陷

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。

1、农地产权主体模糊

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近年来土地乱局的一个重要原因。

2、农地产权权能残缺

在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。

（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。

（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。

二、农村土地的流转困境

1、农村土地使用权的流转困境

农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是 ，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。

2、农村土地所有权的流转困境

农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。

土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。

三、农村土地制度的改革思考

实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。

1、坚持农地使用权物权化改革方向

概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。

实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。

渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。

渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。

2、建立有利于保障农民权益的征地制度

征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。

对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。

3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民

目前，土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。

农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。

[参考文献]

第8篇：行政绩效的制约因素范文

关键词:金融生态;经济发展;金融运行

本文是2007年海南省教育厅研究项目《经济欠发达地区金融生态环境的建设》(项目批准号:HJ200797)的系列论文

中图分类号:F83文献标识码:A

一、金融生态理论及其建设的必要性

金融生态是借用生态学的概念对金融外部运行环境的形象描述,而其概念有广义和狭义之分。广义金融生态环境是指与金融业生存发展具有互动关系的社会、自然因素总和,包括政治、经济、文化、地理、人口等一切要素与金融业相互影响、相互作用的方面,是金融业生存发展的基础。狭义金融生态环境是指微观层面的金融环境,包括法律、信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革的进展及银企关系等方面以及金融体系内部各要素如金融市场、金融机构、金融工具、金融产品,通过资金媒介和信用链条形成的相互作用、相互影响的系统。

良好金融生态环境主要包括:稳定的经济环境、完善的法制环境、良好的信用环境、协调的市场环境和规范的制度环境。良好的金融生态环境可以促进金融资源合理配置和保值增值,促使社会创造更多财富,并且可以有效防止金融主体的机会主义行为,促使其将各种成本内在化到自己的治理结构中。加强金融生态环境的建设具有重要战略意义。金融生态环境中各因素相互连接、相互依赖、相互作用,共同构成一个有机整体,即金融生态链。金融生态主要是组成金融生态系统的各部分之间的相互关系,其中一个重要内容就是金融要素的优化配置。

金融生态圈中的任何一个环节功能不畅,都会影响整个金融生态圈的良性循环或金融业的运行效率。重视和加强金融生态环境的建设,无论是对金融业的发展还是对经济的发展都具有重大而深远的意义。

首先,加强金融生态环境建设是金融业发展的基本条件。只有加强金融生态环境建设,才能对经济社会各方面有宏观、透彻、准确的掌握,能带动整个金融业的可持续发展。金融业控制着国家的信贷资源,只有加强对金融生态环境建设,把个体微观经营行为与整体宏观经济发展要求相结合,才能提高信贷资源配置效率,为经济社会可持续发展提供强有力的资金支持。而改善金融生态环境就是要推动金融业与其外部环境之间的和谐发展,通过金融生态环境的优化,可以更好地发挥金融融通资金、优化资源配置的功能作用,推动经济快速健康发展。

其次,加强金融生态环境建设是维护金融稳定和完善公司债券市场的重要保障。从金融生态的角度看,政府、公司属于环境因素,但从政府、公司等角度看,金融业则是它们的环境因素。金融风险的累积不但削弱了金融职能,而且也影响到金融业的正常发展。更严重的是金融风险的累积最终可能引发金融危机,这将对整个国民经济产生巨大的破坏作用。2008年的全球金融危机起源于美国的次贷危机,而这场次贷危机的影响愈演愈烈,形成一种“蝴蝶”效应,引发了国际金融风暴,导致全球闹股灾,从而使很多国家的金融生态环境恶化,市场对这些国家的金融体系、乃至整个经济体系失去了信心。因此,建设良好的金融生态环境,不仅是金融业健康发展的前提条件,也是维护国家稳定的重要保障。

最后,良好的金融生态环境是社会诚信的重要载体,是对债权人的保护。金融业是建立在信用基础上的特殊行业,金融生态状况折射了社会诚信水平,金融生态环境建设是构建诚信社会的强大动力。金融生态建设和金融业的稳健、可持续发展将为自身和社会诚信建设创造条件。同时,金融生态状况的改善需要在全社会范围内建立良好的诚信机制。在公司债券市场上,无论是信息披露还是信用评级,如果缺乏诚信基础,那么就不具有存在的价值。尤其是投资者在债券市场获取信息方面不占优势,其权益无法得到保障。只有诚信才能构筑公司债券市场发展所需的生命线,让投资者和融资者在公司债券市场上能够进行理性的博弈。此外,良好的金融生态是促进社会充满活力的重要力量,还能实现动态平衡,有效控制金融波动,降低不确定性,有利于推动金融市场和社会经济持续发展。

二、海南省金融生态环境分析

目前,海南的金融生态环境在金融产业体系的外部和内部都存在诸多问题。

一方面海南省的金融产业体系的外部环境没有形成良好的金融生态环境。依据金融生态环境内涵的界定,金融产业体系外部环境主要包括法律环境、地方政府和区域经济发展基础三个方面。在区域法律环境方面,尽管改革开放已进行了很多年,但海南计划经济时期的行政权力至上、以权代法的做法仍随处可见。我国的法律基本上是以粗线条为主,这为执法者在具体操作中留有很大的自由度。基层地区的许多有法不依、执法不严在一定程度上就是由此原因造成的。有关金融业运作的全过程,如产权、进退出制、创新、整合、监管、重要业务、自律、保护、破产等方面尚存在许多法律空白。在地区层面,配合国家已颁布法规的地方性法规及结合地区特点制定的法规还很欠缺。在地方政府方面,海南省地方政府的观念既表现为仍较保守,又表现为急功近利,即对新事物、新体制、新做法吸收较慢,且不能将之与地区区情有机结合,眼光短浅、图省事、图政绩、摆花架子,缺少长远打算。在经济基础方面,海南在经济体制改革的较长一段时期内,由于历史包袱拖累造成了改制缓慢、改革滞后,其经济、社会的发展均较慢,这在相当程度上阻滞了金融产业的正常发展和金融业创新成果的出现。

另一方面海南省金融产业体系内部环境也阻碍了良好的金融生态环境的形成。在区域信用环境方面存在的主要问题表现在:信用体制不完善和信用意识淡薄。海南省信贷征信体系的建设基本上不能成为银行系统对贷款风险进行有效评估的基本支持和重要依据,这使海南省对其内部资金不能进行有效利用,从而形成内部资金通过总行一级的资金池流向其他地区,严重阻碍了其他地区的资金向海南的正常流动和授信程度,从而总体上导致海南省在经济振兴过程中的资金“瓶颈”。

另外,由于海南省信用环境欠完善,银行无法对贷款风险做出合理评价,骗贷、三角债、逃债、虚报、隐瞒等事件屡屡发生,从而导致海南省金融业的发展非常滞后。在区域金融产权方面,以国有银行制度为主是我国金融环境的一个重要特征,在建制、运行和管理监督等方面,渗入了较浓厚的国有银行管制的色彩,这是在新时期金融体制改革中出现的新的金融产权制度不明晰问题。由于金融产权不明晰导致产权关系不清,进而引发风险承担责任人不明确和自担风险、自负盈亏等市场化运作机制不能有效落实。在区域金融机构方面,海南省的金融机构主要仍然以国有独资四大银行及其分支机构为主,支撑经济、社会事业的运行,缺少引领地区经济、社会发展的地区性银行机构。在区域金融中介方面,海南省为银行提供服务或与其业务相匹配的信托公司、金融租赁公司、财务公司等非银行金融机构及会计师、律师、财务师、审计师事务所不仅数量有限,而且整体水准和工作人员素质不高。

三、海南省金融生态环境缺失对经济金融发展的影响

海南省金融生态环境在20世纪九十年代初遭到严重破坏,金融体系失去平衡,金融机构、司法环境、执法环境、信用环境等不同程度恶化,导致地方金融有效供给严重不足,信贷供求缺口问题突出,地方经济在严重“缺血”的状态下低效运转,金融生态系统的效能难以正常发挥,严重制约了经济增长,导致了海南经济在沿海开放城市中一直处在欠发达状态,各项经济指标一直在沿海开放城市中排名靠后。金融生态环境的缺失主要通过以下方式对海南省经济形成制约:一是地方企业获取贷款困难,成长完全靠自身积累,以致企业规模小,发展速度慢,始终达不到规模效益;二是基础设施建设缺乏资金来源,招商引资受阻,无力承受发达国家和地区的全球产业链的转移,海南省外资投入在20世纪九十年代后期显著减少就是很好的证明;三是产业结构调整滞后,缺乏金融支持,就缺乏产业结构调整和技术改造所需要的资金投入;四是投资环境退化,难以吸引外部投资者进入。以上这些制约因素,使海南省经济金融生态链陷入“金融生态环境恶化金融业严格控制信贷金融业务和盈利水平低下金融机构收缩业务和网点地方企业成长受阻金融生态环境进一步恶化”的恶性循环。这种“累积性恶性循环”使得海南省经济增长一直受到金融生态环境缺陷和金融生态效能弱化的制约。虽然九十年代后期以来,海南省政府尽最大努力重树沿海开放地区经济金融形象,但信用重建需要时间积累,地方经济的恢复却时不我待,为此付出了巨大的代价。这从一个侧面反映了金融生态环境被破坏之后的重建成本是非常高昂的。

四、构建和谐区域金融生态环境,促进海南经济金融协调发展

(一)落实科学发展观,适时增加有效信贷投放。要全面理解国家宏观调控政策,准确把握市域经济运行的

特点。正确处理防范风险、发展业务和支持地方经济增长之间的关系,在着力搞好信贷结构调整的同时,适度增加有效信贷投放,建立起金融发展和经济增长的良性互动机制。首先,要在继续保持贯彻落实国家宏观调控政策成果的基础上,正确审视经济发展相对滞后,过热迹象不明显的地域特征,在加强调控的同时,要注重引导支持,防止信贷的过度萎缩;其次,应增强宏观意识,跟进研究经济金融形势的发展变化趋势,准确把握银行业运行情况和风险状况,指导银行业金融机构加强市场分析,避免贷款投放的盲目性,倾力防范和化解各种风险;最后,应继续调整与优化信贷结构,支持地方经济快速健康发展。各银行业金融机构要适时、适度地调整和优化信贷投向,积极向上争取授信额度,适当放宽对企业的评信标准和限制,降低门槛,进一步扩大信贷投放,在调整和改造过程中寻找新的利润增长点,发现和培育新的经济“亮点”和“绿洲”,促进地方经济的发展。

(二)优化经济金融发展环境,促进经济和金融的可持续发展。实践证明,一个金融生态环境良好的地区,必然是最吸引资金的“洼地”。构建和优化区域金融生态环境,一是要建设一个良好的信用环境,要培养信用意识和风险防范意识,提高全社会的金融意识和诚信意识。重塑新型银企关系,对改制后中小企业、私营企业进行规范化管理的同时,要树立起新的、长期、互信的银企关系,对恶意逃废债务的企业进行严厉制裁,从根本上杜绝逃、废、赖债劣迹的发生,维护银行债权;二是要建设良好的政策环境。将银行业作为地方的一个优势行业,把支持银行业的发展作为扩大招商引资的一项重要举措,支持银行业提高资产经营质量和经营效益,为金融机构向上级行争取更多的信贷规模,开辟信贷投放绿色通道提供政策环境;三是要建设良好的法制环境。严厉打击涉及金融领域的各类违法行为,加大案件执行力度,为银行业金融机构提供良好的法制环境。四是建设良好的舆论环境,充分利用新闻部门的舆论宣传优势,坚持从正面宣传报道金融政策、金融环境和金融经营管理情况,为金融业的发展营造良好的社会舆论环境。

(三)加强政府、银行、企业三方合作,共同创建宽松的融资环境。可以由政府牵头做大、做强现有的担保公司,完善担保机制,健全贷款担保制度,积极引导和推进形式多样的中小企业信用担保体系建设,鼓励具备条件的社会法人,特别是那些有一定规模、生产经营活动正常,负债率低的民营企业之间成立信用担保机构和发展担保业务,发挥对民营经济融资的桥梁纽带作用,鼓励解决民营企业贷款担保难的问题。要督促有关部门简化抵押评估、登记、公证等手续,降低收费标准,努力解决民营企业抵押难的问题。同时,政府应协调各经济管理、司法、新闻宣传和金融等部门,扎实开展创建金融安全区工作,教育企业强化信用意识,重诺守信,在全社会努力营造“诚实守信”的良好氛围。还应建立民营企业信用评价机构,根据全市民营企业信用信息,对民营企业做出综合评价,实现信用信息共享,逐步完善信用登记、信用评估、风险预警、风险管理等企业信用评价功能。对于通过国企改制来的民营企业,要将改制后的民营企业与改制前的信用区别开来,注重考察新企业的信用。另外,政府还应加强对民营企业的管理,鼓励组建行业自律性组织,如行业协会或行业商会等,对民营企业自身行政管理、财务管理等进行培训。要监督和管理民营企业,注重增加积累,提升技术含量和产品档次,切实提高产品的市场竞争力。要帮助民营企业努力提高自身素质,增强驾驭市场经济的本领,从经营机制、经营策略、组织管理、自身素质等多方面进行提高,技术改造和产品更新,提高市场竞争力,加强行业协会内部企业的联保作用,从根本上改善区域融资环境。

(四)强化银行业经营管理,提高风险防化能力。一是要紧紧抓住海南省目前良好的机遇,用好、用足、用活中央已给政策,采取超常规手段加快处置不良资产,消化历史包袱。要拓宽信息渠道,抓住政策导向,及时向上级行反映实际情况和风险程度,积极争取核呆指标,最大限度处置不良贷款;二是在国家政策允许的范围内,采取转让、打折出售、打包处理、租赁、招标、拍卖等方式直接处置不良贷款。同时,加强与地方政府合作,推动区域性资产重组和置换,盘活不良资产;三是各银行业金融机构要加强组织领导,落实相关责任,坚持常规手段“抓降”,加大不良贷款清收力度;四是加强贷款分类监管,要真实反映资产质量,既要敢于亮底,又要积极处置,要进一步加大对恶意隐瞒不良贷款行为的处罚力度,切实防范不良贷款反映失实造成的风险。

(五)采取有效措施,支持中小企业和县域经济发展。海南省应针对中小企业规模小、数量多、发展快、资金需求量大的实际,建立与之相适应的信贷管理机制。首先,各银行业金融机构要明确中小企业信贷职能部门,培养中小企业信贷专门人才,完善适合中小企业信贷人员的业绩考评和绩效挂钩体系;其次,建立适合中小企业的资信评估标准,对中小企业的评估和信用评级应以定性为主、定量为辅,注重对成长性指标考核,突出对业主个人的信用评级以及对其所处经济环境、市场环境和信用环境的评价;第三,应完善授权授信制度,改变目前从建立信贷关系到每笔融资都要上级行审批的办法,根据各基层行的决策、管理水平和所在地区经济结构及企业融资状况,分层次明确融资审批权限,减少贷款审批环节,提高办事效率;第四,应推进信贷融资产品创新,拓宽担保渠道,探索新的贷款担保形式,解决中小企业抵押资产不足的问题;最后,可以适当扩大对中小企业的贷款利率浮动幅度,减少中小企业贷款融资的高成本和高风险代价。

(作者单位:海南师范大学经济管理学院)

主要参考文献:

[1]白钦先.金融可持续发展研究导论[M].北京:中国金融出版社,2001.