行政调解方案精选(九篇)

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第1篇：行政调解方案范文

深入贯彻落实科学发展观，充分发挥我局在化解争议和民事纠纷中的有效作用，以化解人力资源和社会保障方面的矛盾纠纷为根本，健全行政调解工作机制，创新行政调解工作方法，形成调解工作合力，积极为全市经济社会发展创造和谐、稳定、有序的社会环境。

二、组织领导及机构

成立行政调解工作领导组：组长由局长同志担任，同志担任副组长，其他班子成员为领导组成员。行政调解领导组办公室（行政调解办公室）设在局法规监察科，具体负责日常工作。

三、行政调解原则

（一）自愿原则。行政调解应充分尊重当事人的意愿，不得强迫当事人接受调解方式或者调解结果。

（二）合法原则。行政调解应符合法律、法规和国家政策，不得侵犯国家集体和他人的合法权益。

（三）平等原则。行政调解应当充分尊重当事人意愿，充分、真实地表达自己意愿和诉求的权利，公正、公平地调解争议纠纷。市人社局作为当事人一方时，与其它当事人在调解过程中地位平等。

（四）积极调解原则。人力资源和社会保障部门发现职权范围内出现的属于行政调解范畴的纠纷，且当事人有意愿调解的，应积极主动向各方当事人表明组织行政调解的态度。

（五）回避原则。当事人认为调解人员与另一方当事人有直接利害关系的，有权要求调解人员回避；调解人员认为自己与当事人其中一方有直接利害关系的，应当申请回避，调解人员的回避，由市人社局行政调解领导组负责人决定。

四、调解管辖

行政调解实行“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则。哪项具体业务发生的行政争议、纠纷，由相对应经办部门负责具体的调解工作。

当事人要求调解，应当向行政调解办公室递交书面申请，行政调解办公室应在5日内作出受理或不予受理决定并书面告知当事人及被申请人；被申请人同意调解的，行政调解办公室应根据申请事项的性质提出分派交办建议。简单案件由调解办公室直接交办，重大复杂案件应向领导组请示后作出决定。

五、调解纠纷应当符合的条件

一是调节对象是与本案有直接利害关系的当事人；二是该矛盾纠纷与本局行政职权有关；三是该矛盾纠纷具有可调解性。

六、行政调解工作规定

第2篇：行政调解方案范文

关键词：行政复议；案前和解；制度设计

引言

行政复议案前和解是指在收到行政复议申请后、决定是否受理前，行政复议机构在坚持合法、自愿、当事人法律地位平等、诚实信用等原则前提下，通过调解和协调，促进申请人、被申请人等当事人通过对话和协商方式达成和解，以简易程序化解行政争议的行政复议工作制度。现行的行政复议制度不应当仅仅是“民告官”的渠道，还应当是群众与作为被申请人的行政机关对话与交流的平台。从解决纠纷的方式而言，也不应当只是对抗式的裁判一种，还应当为申请人与被申请人的沟通与合作提供规则和机会。行政复议案前和解制度依托于行政复议接待与立案审查工作平台，充分发挥第一时间接触当事人，了解情况方便、及时、迅速的优势，在及时有效化解行政争议、维护社会稳定方面发挥着重要的、不可替代的作用。

一、行政复议案前和解的适用阶段

顾名思义，行政复议案前和解适用于行政复议机构收到行政复议申请后、决定受理之前的阶段。实践表明，在行政复议立案之前通过和解程序解决争议，具有现实可能性和必要性。

第一，案前和解可以深入宣传行政复议制度，增加申请人的信任和理解。由于行政复议制度在我国正式确立的时间不长，许多群众对行政复议并不知晓；有的群众虽然知晓行政复议，但是对其缺乏深层次了解，不知道如何利用这一法律渠道维护自己的合法权益。通过行政复议案前和解，既可以深度宣传行政复议，又增加了群众对政府工作的信任和理解，有利于矛盾的最终解决。

第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的优势。行政复议接待人员直接面对不同利益诉求的群众，第一时间接触当事人，了解情况及时，与申请人沟通方便，有利于和解工作的开展；由于对矛盾和问题发现的早，掌握的信息时效性强，在遇有突况时反应迅速，可以发挥社会危情预警机制的作用，尽量将矛盾化解在初发阶段，减少社会不稳定因素。

第三，开展案前和解工作可以发挥行政复议法律专业上的优势，提高接待窗口单位化解争议效能。行政复议机构工作人员的法律专业能力扎实，在案前和解过程中可以对争议问题进行法律上的初步判断，并充分及时地释法明理，帮助当事人选择正确的努力方向。充分发挥这种优势，可以提高接待窗口单位化解行政争议效能，避免“和稀泥”式的调解，最大限度地维护申请人的利益。

第四，在审前程序中开展和解工作，可以有效地避免案中和解的一些弊端。一般而言，合意与审判是对立的，相互排斥的，因为合意体现的是当事人的意思自治，而审判强调的是正当程序和审判权力强制干预。如果和解的主持人与案件的审判人员为同一人，则审判人员容易将对案件处理的倾向强加到和解方案中，或者出于种种考虑“以和代裁”，甚至强行调解。而申请人一方往往由于担心得罪审判人员，而牺牲一部分利益去接受和解方案，造成在程序上或者实体上的利益损失。理论上，这一弊端在行政复议案件审理过程中也可能存在。行政复议案前和解的主持者与案件审理人的分设、和解程序与审理程序的分离，从制度上避免了超职权主义的审理对当事人处分权的侵害，而申请人也没有了担心得罪审判人员的顾虑，更乐意选择案前和解。

总之，笔者主张将案前和解从审理程序中分立出来，又不使其脱离整个行政复议程序，而置其于审理程序进行之前。这样的设计，既有可能将合意解决纠纷机制的自治性、效率性与行政复议审理的权威性、公正性统一起来，又避免了和解与审理交叉同步进行所带来的一些弊端。

二、行政复议案前和解的化解模式

通过调解手段促成双方当事人达成合意，是行政复议案前和解的基本模式。和解，在现代汉语当中意指“不再争执或仇视，归于和好”。而调解意指“劝说双方消除纠纷”。和解与调解在化解行政争议的语境当中有时意思十分接近，在实际工作中更是难分彼此。但是，只有分清二者不同的含义，才能更好地理解和在实践中把握好行政复议案前和解制度。

和解更加注重双方的沟通和理解。和解主要是当事人之间就纠纷自愿让步，达成合意解决纠纷的活动。行政复议案前和解化解行政争议的过程本质上是申请人与被申请人合意解决行政争议的过程，调解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些国外的法官在类似的和解程序开始之前会表明：“这一程序不同于审判，因为我们并不是在对你们进行判决。我不会作出对你们有拘束力的决定。我在这里是作为一个中立的第三方，我将帮助你们找出争议的问题，找出解决问题的方案，帮助你们有效地相互沟通、谈判并解决纠纷”。

在考虑制度设计时，之所以强调把和解作为基础性模式，把调解作为辅手段，研究“案前和解”制度而不是“案前调解”制度，主要有以下五点理由：

第一，和解以当事人意思自治为主导的特点，更有利于维护行政复议的公平正义价值。在案前和解程序中，和解协议的达成依赖于当事人双方的合意，当事人为达成和解协议作出的让步也是完全自主的让步，体现的是申请人对其实体权利和复议权利的处分，也反映出被申请人自主行使其行政权力的过程。尽管复议机关的协调和调解可能在案前和解中发挥重要作用，但这是非强制性的辅助作用。这种尊重和保障当事人意思自治的思路，既有利于保障申请人程序、实体两方面的权利，也有利于支持和保障行政机关正常履行职能，维护良好的行政管理秩序，从而维护行政复议制度应有的公平正义价值。

第二，调解解决方式在案前的适用具有一定局限性。在行政复议中通过调解化解行政争议，在一定程度上离不开调解人员法律上的判断力，以及行政复议制度本身权威的影响力。由于立案之前没有条件展开正式的调查、质证、听证等工作，对于比较复杂的案件，行政复议机关无法就案件事实以及适用法律等问题做出认定。在未经过正当程序进行法律判断的情况下，单纯地进行调解将难以避免草率性和盲目性。换言之，行政复议案前的调解适用于一部分事实清楚、法律关系相对清晰简单的行政争议案件，而不是所有的案件。这种局限性也限制了调解在行政复议案前适用的范围。

第三，和解制度作为一种交流协商机制，比调解具有更宽泛的适用性。行政复议案前和解制度本质上是由行政复议机关搭建的、以当事人意愿为主导的对话和交流的平台。作为对话和交流的平台，和解的适用范围较调解更为宽泛。因为在几乎所有的行政争议中，当事人之间适当的对话和交流对于解决问题都是有益无害的。而调解作为行政复议机关一种主导手段和方式，具有适用上的局限性，并非适宜作为主导方式解决所有行政争议。从这一点看，和解比调解具有更宽泛的适用性，更适宜作为基础性模式。

第四，容易与现行法律框架相契合。现行行政复议法规定了行政复议调解制度，并且将调解的范围限定于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷两种。而行政复议案前和解面临的情况是多样的、复杂的，其范围不可能仅限于这两项。案前和解以当事人意思自治为基础，行政复议机关在案前和解中的作用可以简化成“传递和解意愿、搭建交流平台”，履行的是行政复议工作的应有职能，并不违反法律的强制性规定，因而有助于摆脱法律上的障碍，并与现行法律框架相契合。

第五，有利于对和解协议进行监督审查。在行政复议机关主导的调解中，调解协议如果出现瑕疵，当事人难以再通过行政复议途径本身得到救济。而在和解程序中，和解协议是当事人之间自行达成的协议，行政复议机构可以通过履行审查职能对其进行监督。如果被申请人按照和解协议内容重新作出具体行政行为，行政管理相对人不服，也可以申请行政复议。

主要参考文献

[1]邢小鹏.诉讼中合意解纠纷机制探究.载中国法院网，2003.3.14.

第3篇：行政调解方案范文

[主题词]行政诉讼 诉讼协调 合意和解 构想

一、协调制度在审判实践的应用及存在问题

基于“司法不能干预行政”的理论，在我国，行政诉讼不适用调解是明确的。行政诉讼法第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。行政诉讼不适用调解就成为了行政诉讼的特有原则之一。但是，我们必然面对和承认的现实是：自行政诉讼法颁布实施以来十多年，大量的撤诉案件的背后，是法院背后协调的结果。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1990年至2004年，全国法院一审行政案件的撤诉结案分别为：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政诉讼中的撤诉不外乎两种情形：一是原告起诉后，认识到行政机关的处理决定正确因而主动申请撤诉；二是在诉讼过程中，被告改变了原具体行政行为，原告同意并申请撤诉；三是行政裁决案件中，原告和第三人达成和解，原告申请撤诉。上述三种情形中，大多数都是法院找原、被告或第三人进行“协商”、“协调”的结果，尤其是发现被告具体行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，主动找行政机关“交换意见”，被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。因此，行政诉讼不适用调解，并不意味着协调不能作为行政诉讼中的一个手段或环节来解决争议。只是由于法律没有规定协调制度，协调的结果是通过撤诉的方式结案。在政治、经济不断飞速发展的今天，随着法制的进一步完善，百姓法律意识的提高，行政诉讼案件随之增多，且越来越复杂，为定纷定争，构建和谐的官民关系，节约司法资源，在行政诉讼中选用协调来化解纷争的做法会越来越受到推崇。

同时，我们也必须看来，由于缺少立法上的规范，审判实践中的协调方式可能出现下述问题：一是法院丧失了独立公正审判的地位和监督行政的功能。人民法院在行政诉讼中既是权利救济机关，又负有监督行政机关依法行政的职能，但实践中，为了片面追求协调结案，不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断，不分清是非的协调，“和稀泥”，特别是对行政诉讼法规定的原告撤诉“是否准许，由人民法院裁定”视而不见。“《行政诉讼法》施行至今，几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定”。[2]二是被告为了达到不“败诉”的目的，要么无原则牺牲公共利益，要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。行政机关的“败诉率”直接影响其声誉和公信力，有些地方还作为年度考评、职务普升的重要依据。因此，某些行政机关面对诉讼，如临大敌，对法院恩威并施，找原告以利诱或恐吓等手段动员撤诉，有些只要达到让原告撤诉的目的，什么条件都接受。这种做法或以牺牲公共利益为代价，或者是以牺牲原告的合法权益为代价。三是原告的司法保护被虚置。事实上的协调很多是达成“合意和解”协议后以撤诉的形式出现的，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告对同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。事实上的“合意和解”游离于现行法律规定之外，当事人达成的和解协议并不具有法律效力，原告撤诉后，行政机关或第三人完全可以对协议内容置之不理，此种情况下，相对人既无权对抗行政机关或第三人，又不能请求司法救济，司法保护的大门对相对人来说等于虚置。

协调方式被广泛应用及实践中出现的诸多问题，无论对广大司法工作者而是对于立法机关来说，都提出了新的研究课题，不但要加强对协调理论的研究，更应尽快从立法上加以规范。

二、行政诉讼协调概述

（一）诉讼协调的概念

中国社会科学院综合研究所对“协调”的解释是：“使配合得适应。”[3]可见，协调必须有第三方的合介入和努力。诉讼协调，是指人民法院在审理案件过程中，积极进行协调工作，引导当事人各方尽快“合意和解”，从而终结诉讼的行为。诉讼协调既是当事人处分权的体现，又是法院“准审判职能”的体现。[4]法官主要是给当事人各方担供“合意和解”的便利条件，指出各方当事人将诉讼进行下去将要可能面临的风险负担，让当事人明了法理，知晓是非，让当事人各方自愿进行利益衡量，以便达成“合意和解”，法官的积极参与，只起“引导”作用。

（二）诉讼和解、协调、调解的异同

诉讼和解，协调、调解都是建立在当事人“合意和解”的基础上，并且都是其实体权利或诉讼权利自由处分的体现，都有解决纷争终止诉讼的功能。但是和解、协调、调解是三种不同的纠纷解决机制，其概念应厘清。

1、诉讼和解与诉讼协调。和解按争议是否进入诉讼程序，可分为“非诉讼和解”和“诉讼和解”，他们都是基于当事人的自主协商而达成，没有任何外来压力的干扰和强制，并且没有任何第三方的参与和协调，完全基于当事人各方的平等自愿，自主协商而达成，所以和解和协调的主要区别就是，和解没有法官的积极参与和“引导”。

2、诉讼调解与诉讼协调。根据中国社会科学院语言研究所解释，调解意为“劝说双方消除纠纷。”[5]诉讼协调和诉讼调解一样都是有第三方（法院）的介入和努力。只不过调解中第三方所起的作用更进一层。诉讼调解是指人民法院在审理案件过程中，通过积极主动的介入并引导和促进当事人各方尽快“合意和解”，从而终结诉讼程序的行为。诉讼协调和诉讼调解的共同点表现在：第一，两者的制度基础相同，都是建立在当事人“合意和解”的基础上，是当事人权利自由处分的结果。第二，两者制度运作的外观相似。无论是诉讼协调还是诉讼调解都是有法官作为第三方参加，是法官职权行为与当事人处分行为交互作用的产物。但诉讼协调与诉讼调解毕竟是两种不同的纠纷解决机制，他们的区别主要表现在：法官在两者中所起的作用是不同的。诉讼协调中，法官只起“引导”作用，鼓励当事人“合意和解”，但并不为双方当事人提出具体的和解方案；而诉讼调解中，法官起“促进”作用，通过其直接、深入、细致的教育、疏导工作，促进当事人双方“合意和解”，必要时，还可主动提出解决争议的具体和解方案。

（三）行政诉讼应选择引入协调制度

在诉讼和解、诉讼协调、诉讼调解三者之间，笔者认为我国行政诉讼中应选择引入诉讼协调制度。

1、诉讼和解的引入没有必要性。诉讼和解只强调当事人的“意思自治”，没有法官的主动“引导”和“促进”，当事人“合意和解”效率不高，而且数量有限，起不到充分发挥“合意和解”定纷止争终止诉讼功能的作用。笔者认为，随着协调制度的建立，完全可以将审判实践中数量不多的和解归入“协调”的大概念中，成为协调制度中的一部分。

2、行政诉讼引入调解制度有违“司法不能干预行政”的原则。按照立法、司法、行政“三权”分别设立、各司其职、相互制约的现念，作为公权力的行政权与司法权一样具有独立性，“司法不能干预行政”，“而法院的调解制度，偏重于过强调法院的职权行为，当事人只是作为法院调解工作的对象，法院在当事人的‘合意和解'过程中起着积极的主导作用”。[6]特别是在法官主动提出和解方案时，令行政机关的独立行政权处于尴尬的境地，有“司法干预行政”之嫌疑。

3、行政诉讼中引入协调机制有其理论基础。诉讼协调既可以调动法官引导当事人“合意和解”的积极性，又可以避免“司法干预行政”之嫌疑，而且有其理论基础。

第一，相关法律的规定，为协调制度的建立留下可能性。行政诉讼法第51条规定原告可以撤诉，尽管法律条文规定行政诉讼不适用调解，但是依据此条规定，原告可以在与被告“合意和解”后撤回起诉，而法院也可以以协调为手段，在合法、合理、公平、公正、自愿的基础上，对于可以通过协调使双方达成“合意和解”的行政案件，通过妥当的协调工作，做到既监督行政机关依法行政，又保障相对人的合法权益，既能使案结事了，又能融洽行政机关与人民群众的关系。前文所述的近十几年来原告在与被告“合意和解”后而撤诉的案件居高不下且效果显著就是一个有力的证明。

第二，大量的自由裁量行政行为为行政诉讼协调提供了可能性。现在行政主要表现为自由裁量行政，绝对的羁束权限行为几乎不可能的。所谓行政自由裁量权是指行政主体在行政活动中处理法律规定了一定幅度选择权的行政事项和处理法律没有明文规定的行政事项时进行自由选择的权力，其实质是行政主体的自由选择，是行政主体自由处分职权的表现。如行政机关对职权的处分不侵害国家利益和不违背法律，且相对人（原告）可以接受，就能够低成本，彻底地消除矛盾和纠纷。因此，在行政诉讼中，只要行政机关对诉讼标的有处分权，就存在协调使双方“合意和解”的基础。

第三，行政裁决中民事纠纷的双方当事人的“合意和解”为行政协调创造了条件。行政裁决而形成的法律关系较复杂，一方面存在民事纠纷双方当事人与裁决者（行政机关）之间依法产生的权利义务关系，另一方面存在民事纠纷的双方当事人之间依法产生的权利义务关系。在行政诉讼中，民事纠纷双方当事人一方是原告，另一方是第三人，原告要求更变或撤销行政裁决，其实属也在于满足其民事主张，原告与第三人在不违反法律规定的前程下，就民事权利义务达成“和意和解”后，行政机关的行政裁定就自然丧失价值和作用，这时行政机关维持、变更或撤销行政裁决，实际上是民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果，并不涉及公权力的调整减让。例如，笔者所在的法院受理的原告邓某诉被告房产局、第三人岳某不服颁证一案，邓某系岳某的继母，岳某的父亲在与邓某再婚后，以“自己已死亡”为由将名下的房产过户给岳某，岳某的父亲去世后，邓某认为房产局颁证给岳某所依据的事实不真实，遂提起行政诉讼，要求法院撤销颁证。经法院协调后，原告邓某与第三人岳某达成和解协议：岳某的父亲的死亡补助金及抚恤金等归邓某所有，岳某的父亲生前已过户给岳某的房屋仍归岳某所有。尽管该案中被告的具体行政行为存在可撤销的事由，但因原告与第三人的“合意和解”而不需要申请撤销了。由于现行政诉讼法未规定协调制度，故该案以原告撤诉结案。

三、构建我国的行政诉讼协调制度。

如何构建我国行政诉讼协调制度，笔者认为，应把握以下几点。

（一）诉讼协调所形成“合意和解”的性质

诉讼协调过程中当事人达的“合意和解”的性质，既是有“私法契约”的性质，又具有“替代性裁判文书”的性质。从效力上来看，当事人的“合意和解”，一是定份上争，二是终止诉讼。

（二）诉讼协调的基本原则

1、坚持自愿原则。行政协调应建立在对立的当事人各方权力或权利能互谅互让，当事人地位平等的基础上进行。当事人达成的“合意和解”协议必须出于自愿，并且不得侵犯国家、集体、他人的合法权益，可以把当事人自行和解也介定为协调制度的重要组成部分。

2、坚持合法性原则。行政诉讼协调应建立在查明事实，对被诉具体行政行为的合法性作出明确判断，对原告行为的合法性作出明确判断，分清各方是非的基础上进行协调，既不侵犯原告的合法利益，也不放纵被告的违法行政行为，对被诉行政行为合法性的审查可以放宽到非诉行政执行案件的审查标准。诉讼协调不得就被诉具体行政行为的合法性进行协调。

3、坚持司法不干预行政原则。行政诉讼协调过程中，司法权必须尊重行政权，坚持司法不干预行政原则。

（三）诉讼协调的案件类型

公权力不得随意处分的原则在行政诉讼中必须得到遵守，因此并非所有的被诉行政行为都适用协调，对于不含民事权利义务且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调，只有可以协调的行政案才可以引入协调制度，具体来说，可界定下列行政案件可适用协调：

1、被诉具体行政行为为自由裁量行政行为的案件。

2、被诉具体行政行为为行政裁决的案件。

3、被诉具体行政行为属于不履行法定职责的案件。

4、其它有可能通过协调解决的案件。

（四）诉讼协调的结案方式

行政诉讼协调案件采用行政裁定书的形式结案。当事人达成“合意和解”之后，原告申请撤诉的，法院经审查后作出是否准予撤诉的裁定；原告不申请撤诉的，法院经审查后作出是否终结诉讼的裁定。

行政裁定书的内容可以叙述为：原告××与被告××一案，诉讼过程中，当事人已达成如下“合意和解”协议，叙述协议内容并就协议的合法性进行判断后作出确认合法与否的认定。接着就被诉具体行政行为与协议的关系及被诉具体行政行为合法性作出判断性叙述。明确当事人双方应按和解协议履行，当事人可申请人民法院强制执行经确认的和解协议内容，最后，裁定案件终结诉讼或准许原告撤诉。

（五）协调制度的救济

当事人达成“合意和解”协议，经法院裁定确认后，当事人不能上诉，也不能对同一事实与理由再行起诉。但是在和解协议出现情形之一的，法律应给予适当的救济，当事人可以申请再审：①侵害国家利益、社会利益、集体利益；②侵害案外人利益的；③违背当事人真实意思的；④违反法律法规的禁止性规定的；⑤其他不具有合法性的情形。

[注]

[1]黄新波：《论和解制度在我国行政诉讼中的建立》，来源于珠海市香洲区法院网。

[2]河海波：《行政撤诉考》，《中外法学》，2001年第2期。

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆出版，2002年第3版，P1392.

[4]仇慎齐：《行政诉讼协调制度的选择“合意和解”协议的效力及结案方式》，来源于《汉制网》。

第4篇：行政调解方案范文

「内容摘要对于行政诉讼中是否适用调解的问题，大多数学者持否定态度，与此相呼应，我国现行行政诉讼法也明确规定“不适用调解”。对此，笔者不予苟同，本文从现代行政的需要、行政法的平衡精神及维护法治统一的角度出发论证了行政诉讼中引进调解制度的必要性，并在借鉴我国民事诉讼调解成功经验的基础上，阐述了关于在我国建立行政诉讼调解制度的构想。

「关键词行政诉讼调解制度必要性构想一、引言“诉讼调解”，又称司法调解，是指在诉讼过程中，法院应该依当事人的申请或者可以依职权，在自愿、合法的基础上，以调解方式解决当事人之间纠纷的一种诉讼制度。长期以来，我国极为重视和大力倡导法院调解，审判实务中大多数民事、经济纠纷案件是以调解方式解决的，这使调解成为我国民事诉讼中最富有特色的制度。在国内，素有“优良传统”之美誉，在国外，被誉为“东方经验”。但是，遗憾的是学者们却拒绝行政诉讼中引进调解制度。有的学者认为“不以调解的方式结案”是行政诉讼与民事诉讼的区别之一。[①]而有一些学者则将“不适用调解”作为行政诉讼的基本原则之一。[②]与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》，下同）第50条则明确规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。其理由是诉讼调解是建立在当事人对权利（力）的自由处分的基础上的，而行政权对行政主体而言，既是一种权力，也是一种义务（职责），即行政主体对行政权没有自由处分权，必须依法行使行政职权，所以，行政诉讼不适用调解制度。笔者认为，仅以此为由拒绝行政诉讼调解制度是没有说服力的，我们有必要重新审视行政诉讼调解制度。二、行政诉讼调解的必要性1、适应现代行政的需要行政诉讼调解制度的反对理由主要是认为，行政主体对行政职权没有自由处分权，因而不具备诉讼调解所必备的“自愿”与“合法”的基础。笔者不否认行政职权的双重性，行政机关必须依法行政，既不得滥用行政职权，也不得消极不履行职权。但是，行政职权在行使过程中表现为两种，即羁束行政行为与自由裁量行为。所谓“自由裁量”是指行政对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可以采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是招待任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。行政活动必须依进行，这是行政法治的核心内容，那么，行政机关为何要有自由裁量权力呢？我国著名学者王名扬先生总结出如下六方面的原因：第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；第二，现代社会性极其复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律的严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。[③]因此，在法律授权的范围内，行政机关拥有充分的自由处分权。其中最为典型的就是行政合同。行政合同，“是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。”“行政合同具有如下特征：（二）、合意性：……其一，行政相对一方对合同是否订立、合同内容有一定的选择权，这种选择权是合同自由原理的具体具现……其二，行政合同内容具有可妥协性”[④]当然，行政自由裁量权必须依法行使，就此而言，民事诉讼中当事人权利的自由处分与之并无本质的区别，只是自由处分权的程度深浅与范围大小有别而已，而不是处分权的有无问题。由此可见，行政机关自由裁量权的广泛存在是法治的必要补充，是现代行政发展的需要。2、平衡公共利益与个人利益利益多元化是现代社会的一个基本特征，各种利益之间或对立或统一，或融和或冲突。行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益就是其中最为重要的利益，就二者的相互关系而言，它们是对立统一的。一方面，权力本身意味着一种支配力量，必然导致行政主体与行政相对人之间地位的不平等，而权力的易腐败性和人为因素，难免侵害行政相对人的合法利益。另外，行政权力侧重维护整个社会的公共利益，而行政相对人侧重于维护其个人利益，这样就可能发生矛盾与冲突。另一方面，公共利益与个人利益的界限没有绝对明确的界限，公共利益以个人利益为基础，实质上是个人利益在一定社会标准下的有机组合，是具诸多个人利益妥协、平衡的结果。因此，行政主体必须运用行政权维护和保障相对人的个人利益；同时，行政相对人应该服从行政主体维护的合法公共利益。这是公共利益与个人利益一致的表现。鉴于此，应该和可以认为，公共利益和个人利益之间关系的内核心是：平衡。[⑤]而行政法作为重要的利益调节机制之一，其关注核心问题就是行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益之间的相互关系。考察行政法的发展历史，可以发现行政法经历了由古代“管理法”、近代“控权法”到现代“平衡法”趋势日益明显的过程。[⑥]行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态。它可以分解为以下几个方面的要求，即行政法上权利义务的总体平衡，行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个体利益之间的平衡以及效率与公正的平衡等。平衡是现代行政法基本精神，因此行政法在实现其监控政府权力，保障相对人权利，提高行政效率，促进社会公正等多重价值目标的过程中，必须统筹兼顾、平衡、协调各种可能相互冲突的因素，才能真正发挥其作用。[⑦]而行政诉讼作为最后的救济手段，与其它制度相比，更是实现公共利益与相对人利益平衡的调节器。但是，在我国现行的行政诉讼中，一般认为主要有两种结案方式，即判决与裁定。其中判决又分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决（仅针对显失公正的行政处罚）五种，而裁定则分不予受理、驳回、终结诉讼等几种。然而，仔细考察后，我们不难发现无论是判决或是裁定，都是一种非此即彼的结案方式，即使是部分撤销与变更判决，也并非当事人双方合意的结果。这样诉讼虽然已经结束，但是在许多情况下，当事人双方的矛盾并没有获得满意的解决，公共利益与个人利益仍然处于“失衡”状态，即行政诉讼并没有实现其目的。这种无法反映当事人双方“合意”的非此即彼的纠纷解决机制显然已不能适应现代行政法的要求。而如果在行政诉讼中引进调解机制就正好能够弥补这方面的不足。因为行政诉讼调解所体现的行政性、自愿性与合法性有利于平衡公共利益与个人利益，协调行政主体与行政相对人的关系。

3、维持法治的统一理论的否认，立法的拒绝，却没有消除行政诉讼中普遍存在的“变相调解”与和解问题。近年来引起人们普遍关注的行政案件高撤诉率就是这一状况的反映。《行政诉法》实行后，全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3%！[⑧]此状引起了学者们的关注，学者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是原告对被诉具体行政行为并非没有异议，原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。[⑨]大多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往自己还动员原告撤诉；这实际上就是一种“变相撤诉”。在实践还存在着，为换取原告的撤诉，而行政主体与原告进行庭外交易的“和解”情况，即被告改变具体行政行为，原告申请撤诉。[⑩]这种变相的调解与和解，显然有悖于“行政诉讼不适用调解”的原则，其实质就是规避法律，但是“几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准撤诉的裁定。”[j]这种状况，既损害了法律的权威，破坏了法治的统一，又侵害了了公共利益或个人利益。如果行政诉讼调解法制化，就可以减少这样的情况。三、关于行政诉讼调解制度的构思要建立行政诉讼调解制度，不仅要从理论上明确行政调解制度的必要性和重要性，更重要的是在立法上给予明确。我国现行《行政诉讼法》第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。如要在行政诉讼中引进调解制度，就需要对现行法律进行修改。但是从我国目前的实际情况来看，由于我们先前在理论上的欠缺，在立法方面的空白。而在我国民事诉讼中，司法调解历来受到理论和立法的重视，在司法上积累了不少可资借鉴的成功经验。因此，笔者认为，目前，我们不妨将《行政诉讼法》第50条修改为：人民法院审理行政案件，得依当事人申请进行调解；其它可适用民事诉讼法。但是，行政诉讼涉及到公权力的运用问题，关系公共利益和个人利益的平衡，而不同于民事主体之间的平等关系，因而行政诉讼之调解又与民事诉讼调解有所不同。

所以，笔者认为行政诉讼调解制度仍需就如下几个方面作出规定：1、调解的启动方式：依申请而开始根据我国民事诉讼法的规定，司法调解既可以因当事人的申请而开始，法院也可以依职权而进行。但是我国法院在司法实践中将“依职权进行调解”曲解为凡诉必进行调解，这种偏爱调解的思维具有不少负面影响，如案件久拖不决，规避法律与判决等。将行政诉讼限定在只依当事人的申请而启动更符合行政诉讼的特点，避免法院滥用调解职权而原告人施压，侵害原告人的合法权益。2、适用范围：自由裁量性的具体行政行为我国民事诉讼法规定，司法调解适用于一切民事权益发生争议的案件，以便充分发挥调解制度在民事审判中的作用。但是行政案件与民事案件之间最大的不同就在于行政案件涉及行政主体行使公权力的问题，而行政主体行使公权力又分两种，即羁束行政行为与自由裁量行政行为。对于前者，行政没有自由裁量的权力，因而其在行政诉讼过程中对行政权也没有自由处分权，这也是许多学者们反对行政诉讼实行调解的主要原因。但是行政主体对于法律赋予其自由裁权的领域却具有依法自由裁量的权力，这就为司法调解提供了自由合法处分权力的基础。由于目前我国只审查具体行政行为的合法性问题，因此，目前行政诉讼只适用于自由裁量的具体行政行为，而不是所有的行政行为。3、适用阶段：行政诉讼一审期间我国民事诉讼法规定，司法调解适用于当事人之后的任何阶段，既包括一审，又包括二审，是人民法院的诉讼活动之一。但是，笔者认为，在行政诉讼中，调解只适用于后的一审，不适用于二审。这有利于二审法院对一审诉讼与调解的监督，防止不正当甚至违法调解二审的发生。如原告当事人在二审中迫于某种压力而非自然的进行调解，这种损害原告当事人利益的调解将再很难获得救济，这将有违行政诉讼调解制度的宗旨。4、行政诉讼调解的原则民事诉讼法规定，应该根据自愿、合法的原则进行调解。笔者认为，行政还应该强调平等原则。平等原则，是指在行政诉讼调解过程中，当事人双方诉讼地位平等，适用法律平等和利益保护平等。由于行政主体掌着强大的行政权力而对行政相对人处于优势地位，而在行政诉讼调解过程中，这一优势应该得到矫正，保证原告相对人与被告行政主体在法庭上的平等对峙，通过被告特定义务履行和原告相应权利的行使，以及法庭对被固有优势的抵抗来调节原被告双方权利义务的平衡。自愿原则，是指行政诉讼调解必须基于当事人双方的自由意志，而不受外在不正当因素的影响。前面已指出，目前我国行政诉讼中，原告的撤诉比重较大，而据专家们分析，其中相当一部分并非完全出于原告自愿，而是来自被告或其他方面的压力所致。行政诉讼调解一方面可以减少非正常的撤诉，另一方面，应该防止被告人借调解之名侵害原告的合法权益。合法原则，是指行政诉讼调解必须依法进行，重点强调法院对当事人双方的调解活动及其方案的合法性进行监督。5、关于调解方案我国民事诉讼只规定调解达成协议，必须双方当事人自愿，不得强迫，而没有关于法院为当事人提出调解方案的明确规定。在这一点上，我国台湾地区民事诉讼法的相关规定值得我们借鉴，“当事人不能合意，但已其接近者……二不违反当事人的主要意思范围内，以职权提出解决事件之方案。”[k]在行政诉讼调解中，这一点尤为重要。因为，在行政诉讼中，如果双方当事人已有达成协议的意向，但是由于法律知识或其它知识的欠缺，原告往往不知如何恰当保护自己的合法权益，或由于受到来自外在的压力而不得不放弃自己的合法权益；另一方面，被告则可能为换取原告人的调解同意而牺牲合法的公共利益。在此情况下，人民法院根据职权主义原则，对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督，就成为调解能否成功的关键。另外，也可以提高诉讼调解的质量。注释：[①]方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第305页。[②]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，第265-266页；于安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1997年版，第85-86页。

[③]王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，第545-547页。[④]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第251-252页。[⑤]沈岿：《试论现代行政法的精义——平衡》，载《行政法学研究》，1994年第2期。[⑥]罗豪才等：《现代行政法的理论基础——平衡论》，载《中国法学》，1993年第1期。[⑦]罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年，第56页。[⑧]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[⑨]李海亮等：《关于非正常撤诉行政案件的法律思考》，载《行政法学研究》，1997年第4期。[⑩]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[j]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》，2001年第2期。[k]中国法学会诉讼法研究会编：《诉讼法理论与实践》（1996年卷），中国政法大学出版社1997年版，第513页。

第5篇：行政调解方案范文

关键词：快递纠纷；理赔机制；行政调解

随着我国经济的发展和国民生活水平的提高，我国快递行业快速发展，伴随我国快递行业迅速发展的同时，快递过程中对于消费者权益的侵害案件也逐渐增多，笔者在此愿做一番粗浅探讨，以抛砖引玉。

一、快递的概念

按照中华人民共和国交通运输部2012年12月31日通过的《快递市场管理办法》第一章第三条的规定，“快递，是指在承诺的时限内快速完成的寄递活动。寄递，是指将信件、包裹、印刷品等物品按照封装上的名址递送给特定个人或者单位的活动，包括收寄、分拣、运输、投递等环节。”

二、快递中消费者权益受到侵害的类型

当前快递行业呈现出快递服务人数众多，但服务人员素质参差不齐的状态。消费者针对快递的投诉日趋增多，根据笔者参加的课题组的调查研究，消费者所投诉的快递行业的各种侵害消费者权益的情形主要包括：服务态度恶劣、丢失快件、损毁快件、被掉包、被私自拆封、延迟到达、费用过高、个人信息安全得不到保障、购买商品被调包、霸王条款、要求先签字后拆封、未告知报价服务、任意设定不可抗力条款等。

三、快递纠纷理赔类型

当前我国的快递纠纷数量巨大，为了保护消费者的合法权益，需要多样化的快递纠纷理赔机制，当前我国存在消费者同快递企业进行交涉寻求维护自己权益（私力救济）、向消费者协会投诉、申请仲裁、向人民法院等救济手段，这些快递纠纷的救济手段都在一定程度上发挥了自己的效果，维护了快递服务消费者的合法权益，但是当前我国的快递纠纷理赔机制仍存在救济手段单一、救济效果不甚理想的情况，笔者在此提出快递纠纷理赔行政调解的一种思路，希望能够为我国快递纠纷理赔机制的完善做自己的一份绵薄之力。

四、行政调解的相关概念

法学界关于行政调解的概念尚未形成统一的认识，存在不同的看法。笔者认为“行政调解是行政主体主持的，以国家法律法规和政策为依据，以自愿为原则，通过说服、教育等方法，促使双方当事人互谅互让，达成协议以解决民事争议或者特定行政争议的（行政赔偿争议）的活动。它是一种独立的行政行为，与行政仲裁、行政裁决相并列。”我国现行的法律法规中并没有关于行政调解的明确法律规定，散见于各种法律法规之中。

行政调解作为一种具体行政行为，有其自己独特的特点：

（一）主体的特定性

行政调解是我国行政主体行使行政职权的一种方式。行政调解的主体是依法享有行政职权的国家行政机关和一部分经过法律法规授权的从而具有行政主体资格的组织。具体到快递纠纷理赔方面，中华人民共和国交通运输部下属的中华人民共和国国家邮政局应当成为合适的快递纠纷理赔的行政调解主体。

（二）权威性

在我国的国家权力体系中，行政权力历来处于比其他公权力更加突出和强势的地位，行政相对人对于行政权力的信任和依赖十分强烈。在我国，行政权力的强制性使行政主体具有天然强烈的权威性，在当今我国公民社会尚不发达的具体国情下，公民对于政府的信任感和依赖感尤其强烈。这将促使快递纠纷理赔的双方当事人认真考虑行政主体在纠纷解决过程中的各种建议、指示和决定，能够促进快递纠纷理赔的合理、快速解决。

（三）专业性

伴随着当今人类社会经济和科技的发展，社会分工出现越发细致化和专业化的特征。而对于部门分类细致、专业化程度高的相关行政主体来说，凭借其处理此类纠纷的日常经验积累、专业化的知识可以高效、优质、快速的解决相关纠纷纠纷，如前所述，国家邮政局作为快递行业的主管机关，应当发挥其熟悉快递行业规律的优势，良好的调解快递纠纷理赔方面的问题。

（四）自愿性

行政调解充分尊重双方当事人的自主性，从行政调解的启动至行政调解被执行的全过程，都是争议双方当事人之间合意的结果。在行政调解中行政主体是以行政调解组织者和调解人的身份出现，行政主体只是给争议双方提供一个达成一致意见的机会，双方是否申请调解、是否能够达成协议以及达成何种形式和内容的协议，当事人完全是自愿的，行政主体不能强迫双方当事人接受。

（五）非强制性

与在法院进行的诉讼不同，行政调解属于诉讼外活动。当争议双方达成行政调解协议之后，在一般情况下，行政调解协议的执行主要是靠争议双方当事人的承诺信用和社会舆论等道德力量。行政调解调解协议一般不具有法律上的强制执行力，在行政调解协议的实施过程中，当遭到当事人一方的拒绝，行政机关无权强制执行。

在我国的调解体系中，除了行政调解之外，还有法院调解和人民调解委员会的调解，他们各自也在自己适合的范围内发挥了自己的优势和作用，但是笔者需要再次强调行政调解的专业性和权威性的重要性。“一般说来，第三者介入纠纷解决的效果取决于其在社会上和当事人心中的权威性，权威性越高，第三者越容易实现对纠纷的有效解决。在行政调解的纠纷当事人中，其中一方往往是行政管理和监督的对象。行政管理关系作为一种持续性的长期关系的事实，将促使当事人认真考虑行政机关在纠纷解决过程中的各种建议、指示和决定。”这十分有利于行政主体充分发挥自己的权威性的作用，同时能够更好的发挥行政主体专业性的特点，以使得快递理赔中的纠纷能够得到快速、彻底、高质量的解决，从而维护消费者和快递企业的合法权益和社会经济秩序的稳定。

五、行政调解在快递纠纷理赔机制中的优势

我国的快递纠纷案件多具有纠纷标的明确、纠纷标的额较小（在笔者的问卷调查中，“您选择使用快递邮寄物品的价格一般是多少？”的问题中，70.44%的受调查者都选择了“100元以下”这个选项，由此可知一旦发生纠纷大部分纠纷的标的额也都较小）、案件数量众多、需要快速短时解决等特点，而行政调解自身的特点就显示出其独特的优势来。

行政调解本身具有的特性决定了行政调解具有以下独特的优势：

（一）行政调解有利于快递纠纷快捷地得到解决，从而降低解决纠纷的社会成本

如前文所述，我国快递纠纷的金额大多数相对较小，如果因为如此小标的额的纠纷进入诉讼程序，则需要严格按照诉讼程序进行，严重浪费快递争议双方当事人的时间，诉讼的时间和金钱上的效益不值得进入诉讼程序。而行政调解本身的灵活性和不必拘泥于法律条文关于程序和实体的规定，使得行政调解可以在充分尊重争议快递纠纷双方当时人意愿的前提下，发挥行政主体的权威性资源，充分进行调解、沟通促进快递纠纷双方当事人达成调解协议，维护快递纠纷双方当事人的权益。

（二）行政调解有利于快递纠纷双方当事人之间关系的稳定

在快递纠纷理赔争议中，双方当事人很有可能是经常进行业务往来，彼此非常熟悉，在此种情况下，由于中国人自古以来的“厌讼”心理，双方也许并不希望因为一次的快递理赔关系彻底搞僵，因此并不一定愿意进入诉讼程序或者与诉讼程序同样有严格程序要求的仲裁程序。而行政调解能够尽最大可能的维护双方当时人的正常交往关系，有可能得到双赢的结果，而不是两败俱伤。

（三）行政调解不收费或收费很低，成本低廉，且时间较短，更容易为快纠纷双方当事人所受

如前文所述，快递纠纷的标的金额一般较小，快递纠纷双方当事人从解决争议的经济成本考虑并一定愿意为此对簿公堂进入诉讼程序或者仲裁程序。而行政调解一般情况下不收费或者只是象征性的收费，成本低廉，并且时间很短，更容易为快递纠纷双方当事人提供及时快捷的救济。

六、发展我国快递纠纷中的行政调解的建议

《快递市场管理办法》自2013年3月1日起施行。第六条“国务院邮政管理部门负责对全国快递市场实施监督管理。省、自治区、直辖市邮政管理机构负责对本行政区域的快递市场实施监督管理。按照国务院规定设立的省级以下邮政管理机构负责对本辖区的快递市场实施监督管理。

因此我国快递行业的行政主管机关是中华人民共和国国家邮政局，隶属于中华人民共和国交通运输部（代管理）。《邮政业消费者申诉处理办法》第五条规定：“邮政业消费者申诉处理机构，是指国家邮政局和省、自治区、直辖市邮政管理局邮政业消费者申诉受理中心”《邮政业消费者申诉处理办法》第四条规定：“申诉处理机构对邮政业消费者的申诉实行调解制度。”因此可以看到我国相关法律法规已经明确规定了邮政业（包括快递）的消费者纠纷应当进行调解，但是具体如何进行调解，调解都有哪些程序并没有做出明确规定，在此笔者斗胆进行一番假设，以求抛砖引玉。

（一）申请和受理

快递纠纷理赔方面的行政调解应当以双方当事人自愿、自治为前提，行政调解是否启动主要由发生纠纷或争议的双方自主决定。快递纠纷双方当事人任何一方不同意调解，则不能进行行政调解。申请是快递纠纷当事人的意思表示，它包括口头申请和书面申请两种形式，应当以书面申请为主同时应当借鉴诉讼中的时效制度。

（二）行政主体主体的调查

快递纠纷理赔中的行政调解机关（即国家邮政局和省、自治区、直辖市邮政管理局邮政业消费者申诉受理中心）受理快递纠纷后，一般应当调查，除非事实清楚、简单，双方都认为无需调查，一般均应作周详的调查工作，查明快递纠纷和争议的起因和过程，主动收集或者由双方当事人提供必要的证据，分清法律关系并搞清楚责任。

（三）行政调解主体拟定调解方案

行政调解主体在摸清情况后，要根据所掌握的事实情况和在不违背法律强制性规定的情况下制定快递纠纷调解方案，包括确定调解的主持人员，调解的主要问题集中点和方法、难点，双方以及调解主持人对于解决问题的基本意见等，与快递纠纷行政调解双方有利害关系的人员，应当注意回避。

（四）实施调解

即在之前调查的基础上，依据在调解主持人主持下双方当事人参与下已经达成的调解方案通过说服、教育、劝导的方式使快递纠纷双方当事人认识趋于一致的行为过程。这是调解活动中最关键的一环。

（五）快递纠纷双方当事人达成和解

快递纠纷双方当事人一旦达成一定共识，调解主持人就应抓住时机，促成快递纠纷双方当事人达成和解，达成书面调解协议。在法律有规定的情况下，应由行政调解主体制作正规的行政调解书，调解书一般应内容：

（1）快递理赔纠纷双方当事人基本情况；

（2）快递理赔纠纷的主要事实、责任；

（3）快递纠纷行政调解协议的主要内容及象征性的费用

（4）快递纠纷行政调解的法律效力；

（5）快递纠纷行政调解成立的时间、当事人签字、主持调解的行政主体或调解人员署名或盖章。快递纠纷行政调解书送达当事人之日起生效。

七、结论

第6篇：行政调解方案范文

坚持以科学发展观为统领，以化解社会矛盾为目标，以创新调解机制为动力，以健全调解制度为保证，针对新时期社会矛盾纠纷的特色规律，在镇党委政府的统一领导下，政法综治部门牵头协调、调解中心具有实施、有关部门齐抓共管、形成多种手段综合运用的社会矛盾纠纷大解调格局，及时发现、及时控制，使各类矛盾得到有效调解，为经济发展创造和谐稳定的社会环境。

通过开展此项活动，网络进一步完善，各类调解组织健全，调解范围覆盖社会每个角落，调解能力进一步提高，做到一般矛盾纠纷不出村，复杂矛盾纠纷不出镇，无赴省进京上访事件，和“民转刑”案件的发生率大大降低。80%以上的行政村、达到“四无”，（即无民间纠纷激化为刑事案件，无民间纠纷引发的自杀案件、无群体性械斗事件、无群体性上访案件）。人民群众安全感明显增强，对矛盾纠纷调解的认可率达到95%以上。

人民调解，即以人民调解委员会为主体，充分发挥适用范围广、形式灵活、便利及时的优势，遵循国家法律和社会主义道德，主动运用平等协商、说服教育、规劝疏导的办法，使群众互谅互让，自愿达成化解纠纷的协议。实现群众自我管理、自我教育、自我服务，及时把大量的民间矛盾纠纷化解在基层。

人民调解工作的重点是：以预防、化解矛盾纠纷为重点，坚持抓早、抓小、抓苗头，积极调解婚姻、家庭、邻里、宅基地以及其他民事侵权等常见性、多发性矛盾纠纷；紧紧围绕本地经济社会发展，积极参与改革发展过程中矛盾纠纷的调解；做好重点时期、重点区域民间矛盾纠纷的排查调解工作；严防矛盾纠纷激化。

加强人民调解规范建设。人民调解工作应当遵循三项基本原则：坚持依据法律法规、规章和政策及社会主义道德进行调解；在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；尊重当事人的合法权利，不得因未经调解或调解不成的而阻止当事人向人民法院。人民调解委员会调解纠纷要按照规定规范的工作方式、工作程序进行。建立健全纠纷登记制度、共同调解制度、回访制度、纠纷排查制度、信息反馈制度、统计制度、文书档案管理制度。建立健全严格的调解纠纷程序，主要包括纠纷受理方式、调查取证、证据分析、主持调解、提出方案，达成协议、制作调解书等程序。建立健全民间纠纷的预防机制和防止民间纠纷激化机制。及时把纠纷消灭在萌芽状态。按照“调防结合，以防为主”的工作方式，积极从源头上解决问题。在排查中，属于人民调解工作范畴的，人民调解员、司法助理员按照纠纷的难易程度，涉及面的大小确定专人进行调解；对于不属于人民调解委员会工作范畴的，应及时分流到有关部门。人民调解工作要做好纠纷受理登记，做好调解前的准备工作。采取灵活多样的形式、方法，进行耐心细致的调解工作，促使当事人在查明事实、分清责任的基础上互谅互让、消除隔阂、自愿达成调解协议。人民调解委员会在调解纠纷中可以邀请公安派出所、妇联、团委等有关单位和个人参加调解工作。被邀请的单位和个人应当给予支持。人民调解委员会对经调解的纠纷，具有民事权利义务内容的或当事人要求制作书面调解协议的，应当制作调解协议。人民调解员要严守工作纪律，严格按照《条例》、《规定》履行职责，人民调解委员会调解民间纠纷不得收费。

提高人民调解员队伍素质。各村人民调解员的选任，可以采取公开招聘、民主选举等办法，把村内懂法律、有专长、热心人民调解委员会工作作为选择对象，不断优化人民调解队伍的结构。镇人民调解委员会要成立人民调解员联合培训领导组，加强对各村人民调解员的岗前培训和在岗培训。人民调解员的培训要逐步向制度化、规范化的方式发展。对人民调解委员会主任的培训每年不少于15天，于其他人民调解员的培训不少于10天。

按照《条例》和《规定》要求，保证人民调解工作经费到位。要把人民调解委员会的硬件建设作为加强人民调解工作的重要内容来抓，为其订购必要的业务用书、报刑资料。

行政调解，即各级政府及其行政部门在行使职权过程中，对行政机关与公民、法人或其他组织之间，因

行政管理产生的矛盾纠纷，对与其自身职能有直接或间接关系的民事纠纷，积极依法进行调解和疏导，尽可能把行政纠纷化解在诉讼之间。对有重大影响和涉及全局的矛盾纠纷，要在党委领导下，发挥镇政府的行政职能，组织有关部门协调解决。增强行政调解理念。各级政府及其行政部门要重视调解工作，充分运用协商、调解的办法化解矛盾纠纷。强化调解职能，明确责任领导、责任科室和责任人，负责涉及本部门、本系统的行政调解工作。工作任务重的部门，要设立专门的调解机构，明确专人负责，作好本系统、本部门、本单位的行政纠纷调解工作。各级政府及其行政部门要通过决策咨询、公开听证、领导接访、联合接访等途径，从源头上避免和化解矛盾纠纷。

镇综治办要与法庭、司法所、公安派出所单位建立矛盾纠纷调解中心，健全矛盾纠纷联席会议、情况通报、复杂疑难纠纷联调等制度，及时排查掌握本地社会矛盾纠纷，分解矛盾纠纷调解任务，督促引导有关部门切实履行各自职能，妥善化解矛盾纠纷。矛盾纠纷调解中心对违法治安管理行为包括造成人身和财产损害的纠纷，因使用、变更公、私房产纠纷，移交当地行政管理部门处理；因强买强卖、欺行罢市，集贸市场摆摊设点等发生的纠纷，移交工商行政管理部门处理；因食品、医疗、医药发生的纠纷，移交卫生行政管理部门处理；因污染环境发生的纠纷，移交环境保护行政管理部门处理；其它涉及政府有关部门职能范围方面发生的纠纷，移交该有关部门处理。对于跨区、跨部门、跨单位的纠纷，应当列入重点纠纷范围，根据有利于化解矛盾纠纷的原则，指定其中一个单位主要负责，其他各有关部门协助配合调，要加强对各村、矛盾纠纷调解中心工作的指导，形成预防和化解社会矛盾纠纷的合力。积极推广先进人民调解员的调解经验，建立行政调解、司法调解与人民调解互动交流、灵活多样的调解机制。

建立健全矛盾纠纷处理衔接机制。各村各部门各单位在接到群众的矛盾纠纷申告时，要认真做好咨询、登记、分析、处理工作。对调解成功的，应当制作调解协议书，及时送达双方当事人签收；对依法应由其他机关或部门受理的，要出具介绍信，畅通群众解决矛盾纠纷的渠道。对法律关系单一、一个职能部门能够解决的矛盾纠纷，由该职能部门负责解决；对法律关系复杂、涉及多个部门的复杂矛盾纠纷，可提请县矛盾纠纷排查调处办公室协调有关部门共同解决。

依法确认调解协议的效力。人民调解组织和行政调解机构通过调解解决的矛盾纠纷，应当制作调解协议书。调解协议书必须符合相关的文书规范，不得违反法律法规和有关政策，不得违公共利益，不得违主义道德公序良俗。

为了确保这项工作顺利进行，并收到实效，镇专门成立矛盾纠纷调解中心领导组：

组 长：__

副组长：__ __

办公室主任：__（兼）

办公室副主任：__

成 员：__ __ __

__ __ __ __*

（一）加强领导，周密部署。各村民委员会、驻地单位要充分认识开展“矛盾纠纷调解工作”是推进平安建设，建设和谐繁城的需要，是维护群众利益，巩固执政基础的需要，是创造良好环境，保障科学发展的需要，把矛盾纠纷调解工作当作一项重要的民心工程，站在科学发展观的高度去抓紧抓好。要加强领导，周密安排部署，确保这项活动扎实有效地开展和进行。

（二）加强指导，注重落实。在健全完善村调解组织的基础上，矛盾纠纷调解中心作为调解工作的平台，对社会矛盾纠纷实行“一站式”管理、“一条龙”调解。镇、村两级矛盾纠纷排查与集中排查相结合。对排查出的矛盾纠纷要统一登记受理，根据矛盾纠纷的性质、类别、按照“属地管理”、“谁负责”、“分级管理”，“归口负责”的原则，及时分流到相关部门和单位。相关部门和单位，按照分流任务和要求，认真调处，并及时反馈调处结果。二是协调调度。对重大疑难和管辖不明矛盾纠纷，要协调有关部门和单位进行联合调处、明确主办、协办单位和责任要求，协力完成调处任务。三是检查督办。对分流指派、协调处理的矛盾纠纷要及时了解掌握调处进度和调处结果，进行必要的检查、指导和督办。四是管理监督。对有关部门和单位的调解工作要加强跟踪检查、管理和监督，对因调处不力造成矛盾激化的单位和个人，提出责任追究的建议。

第7篇：行政调解方案范文

我国目前正处于社会转型期、矛盾凸显期，各类矛盾纠纷呈现出多样性、复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点，然而基层调解组织弱化、人员老化、手段僵化、效果退化、动力锐减、各自为政，从而使得调解的范围窄、效力低、公信力差，造成使不少矛盾激化、冲突升级，群众在无其他选择情况下只有依靠行政处理、仲裁诉讼，矛盾纠纷的出口变窄，因而群众上访不断，严重影响了社会的稳定和谐。严峻形势迫使各地纷纷进行探索，*年4月，江苏省南通市借鉴社会治安综合治理工作经验，结合重建调解网络，率先在全国建立“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的大调解机制[1]，此后江苏省建立从地市到村组六级排查调处工作网络，形成社会各方整体联动大调解格局[2]。

一、大调解机制的概念

调解是以“调”的方式达到“解”的目的，是指第三者（调解人）依据纠纷事实和社会规范（风俗、惯例、道德、法律规范等），在纠纷主体之间沟通信息，摆事实明道理，促成纠纷主体相互谅解、相互妥协，达成解决纠纷的合意[3]。调解的概念中包含了纠纷原因分析、防止矛盾激化和冲突升级、控制处理矛盾纠纷之意，是一种综合的社会治理手段。根据主持调解的主体不同，调解可分为友好调解、邻里调解、家族调解、社团调解、行业调解、人民调解、行政调解、仲裁调解、法院调解。不同种类的调解其性质不同，达成调解协议的法律效力已就不同。大调解中“大”是一个不确定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前对大调解有三种理解：站在法院的角度，对内所称的大调解是全员、全程的诉讼调解，除法院自己调解外，还包括委托协助调解，对外所称大调解强调诉讼调解与其他单位、其他调解的有效对接；站在司法局的角度，大调解主要指主体人民调解，尽管一定程度上揉合了行政调解和其他民间调解力量，强调是人民调解的网络建设；站在党委的角度，指党政领导，政法综治部门牵头协调，司法部门指导、其他部门参与、各种手段相互配合、相互协调，纠纷排查和处理各种矛盾的机制。本文所称的大调解是指区县党委主导下的大调解，主体多元、手段多样、方式灵活、反应灵敏、协调顺畅的矛盾纠纷的协商和处理。而大调解机制是指矛盾纠纷的一系列的程序、制度、规范和章程的总和。

大调解与ADR都能缓解法院审判压力，都能满足多层次纠纷解决的需求，都为当事人提供了一种通过对话和协商的解决渠道，但他们还是区别：ADR是非诉讼纠纷解决方式或机制的总称,包括诉讼外的调解、传统仲裁,还包括法院附设调解、仲裁、早期中立评估、简易陪审团审判等方式。大调解是在各级党委、政府的统一领导下,整合各种调解资源,协调处理社会纠纷的一种机制，其范围仅限于各类调解,与ADR的运作方式不尽相同,而且与我国传统的调解也有差别，是具有中国特色的纠纷解决机制[4]。

调解只是纠纷解决的一种手段而非唯一手段，行政处理、仲裁和诉讼可以调解结案，但也可以以其他方式结案，大调解中含行政处理、仲裁和诉讼中的调解，但大调解并不能完全涵盖行政处理、仲裁和诉讼，大调解是多元化解决手段的一种但并非全部，大调解可以将多元化纠纷解决机制有机的衔接起来，是多元化纠纷解决机制的核心。

二、大调解机制的构建

(一)定位：一项机制制度要发挥应有的作用，必须首先解决定位问题，明确其内涵和外延，才能与社会环境相互适应，发挥应有的作用。

1、目标定位：

（1）整合纠纷解决资源。目前我们的纠纷解决渠道除调解外，还有行政处理、仲裁、诉讼，但由于彼此缺乏信息交流，条块切割，各自为政，不能形成有机的统一的整体，大调解对外而言，就是要整合纠纷的各种解决渠道，与各种手段融为一体。对调解的内部来说，由于调解的范围缺乏标准，各类机构调解的职能不明，无专职的调解人员、凭想象和经验进行调解，没有调解的具体规范，调解的组织乱、调解的人员乱、调解的行为乱。因没有一整套制度和机制，调解人员不愿调解、不会调解、不能调解，其能力弱；调解行为和程序不规范、缺乏对调解过程的监督和对调解结果的审查，干涉当事人的处分权利、强制调解，对调解地过程缺乏客观的记载，其效力弱；人员机构不健全，调解网络不健全，调解制度不健全，调解手段缺乏，组织管理弱。大调解机制对内而言，就是要针对调解中的散乱弱，有效整合各类调解组织、调解人员和调解手段。

（2）畅通诉求表达渠道。由于各类组织的调解职能没有充分发挥的，纠纷当事人想调解找不到有关组织和人员，被迫寻求行政处理和诉讼仲裁，随着时间的拖延、解决层级的提高，当事人花费的成本越来越大，矛盾纠纷日趋复杂，当事人的调解、和解意愿逐渐降低，解决的难度越来越大，加上极个别法律条文与社会现实脱节，行政处理和诉讼仲裁中不注重调解，个别处理裁决和判决的结果使当事人之间更加对立、对法律更加抵触、对社会更加绝望，并不能有效解决矛盾纠纷，以至纠纷解决渠道人为变窄，出口不畅。因矛盾纠纷的量大，而解决渠道单一，不可避免发生迟延和梗阻现象，而构筑大调解机制，其目的就是有效畅通群众的诉求表达渠道，使矛盾纠纷解决渠道与矛盾纠纷的规律特点相匹配，给当事人创造更多的便宜及时有效的解决渠道。

（3）保障合法权益。目前调解有两种倾向，一是过分强调规范化，将调解引向司法化，不能有效及时化解当事人的对立，促使其和解，损害了当事人的合法权益；二是过分强调灵活性忽视合法性，重结果而不注重过程，强制调解、违法调解时有发生，损害当事人的合法权益。而构筑大调解机制，就是要对调解行为进行规范，保护当事人的合法权益。

（4）维护社会稳定和谐。大调解作为矛盾纠纷的综合治理手段，就是要将矛盾纠纷引入正常的解决轨道，从而控制矛盾纠纷流量和流向，合理配置社会资源，控制其流动秩序，维护的社会稳定。与此同时，我们通过对各类矛盾纠纷进行信息采集，总结经验教训，提高调解的针对性和有效性，摸索矛盾纠纷特点和规律，消除产生的根源，促进社会和谐。

2、性质定位：大调解机制中可以分别制定各类机构的组织管理规范和调解的行为规范。但由于家族邻里调解、人民调解、行业调解属于民间调解，诉讼仲裁调解又自成体系，如果单独制定组织管理规范将其全部纳入其中就有行政化的嫌疑；加上各类调解的侧重点不同，民间调解重在行为规范、行政调解重在网络建设和职能的发挥，诉讼调解重在支持和保障，分别制定规范造成制度的数量大，制度之间的矛盾与冲突将不可避免，无法形成有机统一的整体。为了将各类调解有机整合起来，有必要制定一个集组织管理、行为规范于一体的制度规范。

3、功能定位：

（1）消解弥合：调解的过程，是一个协商谈判、信息交流、成本分析、风险判断、情感调控和利益妥协的过程，它可以弥合双方当事人的分歧和对立，摸平创伤和裂痕，消解当事人的误解和积怨，消解法律制度与社会现实的脱节，化解矛盾和纠纷。消解弥合是调解的基本功能。

（2）预防引导：大调解作为一种矛盾纠纷的综合治理手段，就是要将调解贯穿于民间组织行为活动、贯穿于行政管理、诉讼仲裁程序之中，从而预防矛盾的激化与冲突升级，引导当事人理性对待矛盾纠纷、合理表达诉求、选择合理的调解手段和方式，正确分析风险和成本，合理追求利益，妥善的达成协议，尽快解决矛盾纠纷，使各类矛盾纠纷进入经济安全快捷的解决渠道。预防引导是大调解机制的重要功能。

（3）协调控制：大调解之所以大，是因为涉及的机构多、人员多、方法多、范围广，要综合发挥最大效益，就必须相互协调，整体进行控制。我们在大调解机制中，应重视调解信息的收集、上报、分析、管理和综合利用，从而使各类中调解方式相得益彰、相互补充，各类调解人员相互配合、协调一致，各类调解机构职能明确、目标一致，共同协调纠纷、控制矛盾，维护社会的稳定和谐。协调控制是大调解机制最为突出的功能，也是其最大的优势。

4、范围界定：理论上讲，只要是不违反法律的禁止性、强制性规定均可以进行调解，大调解也不应例外。但是有些调解属于有些机关的专属特权，除主管机关的授权和委托，其他机关不能染指，因此大调解中有职责划分，如涉及有关确权、资格认定、行政许可与处罚、党纪政纪处分，刑法定罪量刑等，各类调解机构应当准确把握自己的职责和定位，不能逾越自己的职权，否则达成的协议将得不到确认和保障。公安机关处于矛盾纠纷的前沿，接触和处理大量矛盾纠纷，但其调解职能有所弱化，有必要在大调解中恢复，如治安案件、交通事故、轻伤害案件的处理，其他如案件、行政处理、行政复议案件完全也可以进行调解，都应当在调解范围中一一列举。

（二）整合：大调解并非各个机构、各种调解行为、各种调解方法的简单相加，而是对调解中的观念、机构、职能、方法手段进行整合，使其目标一致，发挥最大效益。

1、整合观念显作用。调解并非解决矛盾纠纷解决的唯一手段，但有其他手段不能相比的优越性，要从维护社会稳定和谐的全局认识调解，从弥补法律规则局限性来创新调解，从维护群众的根本利益角度来把握调解，从矛盾纠纷的彻底解决来推动调解，扩展调解的范围、加大调解的力度、提高调解的效果，在行政处理和仲裁诉讼时植入调解理念、嵌入调解程序、贯穿于矛盾纠纷解决的全程，与其他解决纠纷手段相互融合，求得和谐的结果。

2、整合机构强核心。大调解的整合中机构整合尤为重要，具体整合时，应当凸显区县党委对各部门、各单位的领导作用，政法委作为党委的该项工作日常办事机构，具体负责规划制定、日常信息收集、组织协调、检查考核、表彰和弘扬先进、通报问题和不足、总结经验和教训。各部门实行分工负责制，明确牵头协调单位，明确参与职责。街镇党委要充分利用维稳中心的信息采集传递、分析预测、联系协调、检查考核职能，发挥其核心枢纽作用。在机构整合中，应当与社会治安综合治理实现有机融合，搭建合力平台，要重视网络建设，在纠纷多处建立联络点、在易脱节处建立对接点、在基础好处建立示范点、在僻远地区建立巡回点，将矛盾化解在前沿，消灭在基层。

3、整合职能建网络。大调解中，调解的种类纵多，而各类调解性质不同、定位不一，工作方式和重点区别较大，故应对其职能进行整合。应当以家庭、邻里、友好调解为前沿，以村居调解、企业调解和街镇维稳中心为骨架，以人民调解为主体、以仲裁诉讼为支撑保障，以行业、社团和行政调解为补充来构筑调解网络，注重各类调解的相互转换，有效对接，合理分流过滤矛盾纠纷，使其在各类调处渠道有序流动，充分发挥调解人员引导、促进、服务职能，强化制度建设、促进机制形成，促使矛盾纠纷的消除和解决。

4、整合方法求效果。由于各类机构的性质不一、调解的范围不同，方法手段有所区别，但亦有其共性，也需要进行整合。具体调解中，调解人员要把握角色和定位，要引导当事人对准焦点、调整情绪、追求权益，选择合理的解决渠道，选择正确的调解方案；进行法律释明、政策宣传、风险提示，引导当事人控制情绪、进行信息沟通、成本估算和效果分析，提出切实可行的调解方案，促进调解协议的达成。即可当面调解，又可背靠背进行，即可单独进行，又可委托他人、请外来力量协助，方法、地点、方式可灵活掌握。同时在调解过程中，把握引导、合意、审查三各关口，促使当事人尽快履行，彻底消除矛盾纠纷。

（三）规范：大调解是维护当事人合法权益的一项制度，而权益的维护就必须有一系列的管理规范、程序规范、行为规范和结果规范来作保障，才能使各机构、各种调解行为实施有效对接、有机衔接。

1、管理规范：就是对各单位各部门调解行为进行组织管理、协调控制、有机整合的规范。大调解实行分工负责制，确定日常工作机构，落实了各部门、各单位的职责和责任，与此同时，完善诉调对接、委托调解和协助调解制度，在法院和仲裁机构设立调解办公室，法院内部设立导诉室，在各街镇设立便民诉讼点，聘请诉讼联络员，使诉讼制度与其他调解方式有效契合，与大调解网络有机融合。与此配套，建立矛盾纠纷排查制度、分析预警制度、矛盾激化防范制度、信息上报制度、联席会议制度、培训制度，检查考评制度、奖励表彰制度等管理措施。

2、程序规范：对各类调解的形式、方式和步骤进行规范，规定委托、协助、移送调解应当履行的手续，完成时间界限，使调解网路与诉讼调解实现有机对接；保障当事人的调解方式、调解机构、调解方案的选择权，回避权等程序性权利，规定调解的步骤、调解方案提出程序，对调解协议的履行、文书制作与送达、诉讼调解笔录提出了要求，对调解协议、和解协议直接申请执行和支付令的条件予以明确。

3、行为规范：对调解的范围进行细化、列举加强调解和着重调解的矛盾纠纷，明确调解边界和重点；对调解人员禁止进行细化，明确实施禁止的法律责任，对调解人员引导、协助、保密义务进行细化，增强调解行为的可操作性，规范调解行为；明确诉讼调解的监督和审查义务，规定了调解协议的审查内容、审查原则进行细化，规范调解的监督和审查行为；对委托调解、协助调解行为进行规范，强化诉讼调解，对于达成调解协议结案的，根据诉讼进程对诉讼费实行减免，对案件实行快审快执快结，建立当事人选择调解行为的激励机制。

4、结果规范：对调解协议的构成要件、内容、形式进行明确，对自愿合法原则进行细化，规范调解协议和和解协议；对于以金钱和有价证券为内容的调解协议或和解协议可向法院申请支付令；对于经过公证的调解协议或和解协议赋予直接向法院申请执行的效力；在诉讼调解中，要求在调解书上注明委托调解和协助调解的情况，对于无需法律文书的调解案件，可不再制作法律文书，规范调解结果。

第8篇：行政调解方案范文

【关键词】行政调解；调解协议；效力

一、行政调解概念

（一）行政调解的概念

我国学界对行政调解的概念历来具有争议。争议主要集中在两个观点：一种观点侧重调解的客体，认为行政调解是指对行政纠纷的调解。另一种观点侧重调解的主持者，认为行政调解是指国家行政机关所作的调解。

本文作者偏向第二种观点，认为行政调解具体应当界定为：双方当事人在在平等协商基础上，国家行政机关通过说服、引导等方法，自愿达成调解协议，从而解决民间纠纷。这一界定既体现行政调解的特点，又与人民调解的概念规定相区分。

（二）行政调解特征

1、行政调解在调解的主持者上具有特定性。行政调解是依法享有国家行政权的行政机关、法律法规授权的组织，凭借其管理经验，以中立的第三人身份解决纠纷诉讼外活动。既不同于法院主持下的司法调解，又与人民调解委员会主持下的人民调解相区别。

2、行政调解在调解的程序上具有灵活性。行政主体可以根据不同种类的纠纷选择不同的程序，减少因法律规范滞后、程序刻板导致个案处理结果合法不合理的情形。

3、行政调解具有非强制性。当事人的自愿是行政调解的前提，行政调解程序开始、运行直至结束，都必须经双方当事人达成合意。行政主体对于当事人只能劝解和引导，并不能强制干预。当事人有权选择是否申请行政调解，对调解方案也享有完全的自。

二、我国现行行政调解的制度

我国目前尚未有专门针对行政调解的高位阶的综合性立法，除了《合同争议行政调解办法》等少数几部专门性规定外，大多数规定零星出现在各种法律法规、司法解释中：

（一）授予行政机关行政调解权的规定。《行政复议法实施条例》第50条规定对于两类纠纷行政复议机关可以调解，一是公民、法人或者其他组织对行政机关行的自由裁量性具体行政行为不服的，二是对行政赔偿或者行政补偿纠纷。《治安管理处罚法》第9条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。

（二）行政调解效力的规定。我国相关法律法规大多规定调解自愿，经调解，当事人未达成协议或达成协议后拒不履行的，可依法申请仲裁或向人民法院提讼，但协议达成后是否有相关的行政措施来促使当事人履行协议，并没有相关的规定。例如《行政复议法实施条例》第50条规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”该条明确规定了行政复议调解书经双方当事人签字后具有法律效力。但并未明确效力的具体内容、可否强制执行等。

根据2009年7月最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对民事纠纷调节后达成的行政调解协议仅具合同效力而无强制拘束力。若一方当事人反悔，该调解协议就无任何意义可言。为进一步加强调解协议的效力，《若干意见》规定：“调解书经签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。如果一方当事人拒绝履行，则另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”从该规定可以看出，虽然《若干意见》在一定程度上确认了民事争议行政调解协议的效力，但仍需在立法上进一步明确。

三、对我国制度评价

在制度设计上，行政调解由于相关法律规定的适用范围和效力上的不明确，救济机制及监督机制的缺失等方面的因素导致行政调解难以有效地发挥它的制度功能。具体表现在一下五个方面：

第一，设定上的随意性。行政调解的相关条文的法律层级较低，设立的程序不严格，具有一定的随意性。

第二，行政调解的范围不明确。容易造成行政机关在从事行政调解的工作时有较大的自由裁量空间，也可能导致将不能调解的行政纠纷进行调解，将可以通过行政调解的争议拒之门外。从而导致行政相对人的权益受到损害。

第三，行政调解的效力不明确性。效力的不明确性是行政调解的一个先天缺陷就，这种不明确性导致行政调解无法充分发挥其应有的制度功能，更无从实现其价值。

第四，基本程序的缺失。现有的相关法律规定对行政调解程序性的规定非常少，大多从实体层面出发，相关的规定也只在《合同争议行政调解办法》中稍有涉及。

最后，行政调解的救济机制和监督机制存在缺失。无救济即无权利，救济机制的和监督机制的缺失也使得行政相对人的权利岌岌可危。

四、完善行政调解的措施

一是加快有关行政调解的立法，完善行政调解的制度构建。纵观我国现有的法律规范，对于行政调解，我国现行的法律法规并未做出详尽的、专门的、完善的规定，而只是散见于各种法律规范中。有关行政调解的法律法规种类繁多、效力层级不一，各种法律规范之间常常出现效力冲突。而且现行的规定大多都规定的不叫粗陋，给实践工作增加了难度。

第9篇：行政调解方案范文

【关键词】强制调解；调审分离；诉调对接

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-112-01

一、强制调解――传统法院调解的症结

法院调解，又称诉讼调解，经典的定义为在审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务关系自愿进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动。

从审判实务来看，民事纠纷在进入法院后，立法虽然赋予了当事人以申请的方式启动调解程序的权利，但在审判实践中，法院调解程序基本是由主审法官来启动的，其可以在从接到案件的那一天起，至判决书送达双方当事人止的任何一天内启动调解程序，通知任何一方当事人到庭。而在调解的过程中，从当事人之间信息沟通到调解方案的形成，基本上由审判权说了算。法官“擅长”运用背靠背的调解方式，穿梭往来于双方当事人或其诉讼人之间，分别作两方的思想工作，等到双方对调解协议的内容达成一致意见时，才让双方当事人见面。背靠背调解导致当事人无法获得完全的信息，而当事人之间信息不完全的博弈使之很容易认为和解是最好的选择。最终调解协议的形成有三种情况：其一是调解协议完全是由当事人或其诉讼人自行协商达成；其二是在当事人自行协商遇到障碍或出现僵局时，法官着手干预，说服当事人放弃某些要求，作出必要的妥协和让步，促成双方达成调解协议；其三是法官根据案件的具体情况，提出一个调解方案，作为双方当事人协商的基础，法官积极做双方的工作，引导双方的意见向这一方案靠拢，并根据双方的意见，对所提的方案作局部修正，最后双方达成协议。毋庸置疑的是，完全靠当事人自行达成协议在实践中只能是少数，不具有典型意义，大量存在、作为调解中常态的是以上所说的第二种或第三种情形，主审法官或反复劝说、或暗示不利的判决结果、或遥遥无期的诉讼等待，通过种种方式表示出要求当事人接受其提出的调解方案的意思，而无视当事人的真实意愿。可见，法院主宰、控制和支配着整个调解过程，当事人则处于被劝说者的位置。

法院调解作为一种合意型的纠纷解决方式，调解的正当性来源于当事人的自治。基于此，法院调解的应有状态应当是不言自明的，即法院调解应当是根据每一个案件的实际情况，充分尊重当事人的意愿对调解处理和裁判处置予以选择，而不是违背当事人的意愿强制调解。

二、强制调解的制度根源――调审合一

“调审合一”模式是法院调解的“审判权”本位在制度上的突出反映。在我国的民事诉讼构造中，同一案件法官既是调解者，又是审判者。调解人员的双重身份，不仅是法院调解所有问题的根源，同时也是调解本身一系列深层次矛盾得以爆发的导火线，一方面，法官作为调解者，他只能帮助双方当事人澄清争议中的实质性问题，搞清楚案件的基本事实，向双方解释与本案有关的法律、法规，对双方当事人进行疏导，以软化彼此的对立情绪，消解双方的分歧，并通过引导双方就解决争议的方案进行协商或者向双方提示解决争议的方案，促使、帮助当事人达成调解协议。另一方面，法官又是诉讼的指挥者和案件的裁判者，在与当事人形成的民事诉讼法律关系中居主导地位。作为诉讼指挥者，他可以尽量选择调解方式处理纠纷，即使当事人本来不愿意调解，在法官的不断劝说和要求下，通常也会转变态度。作为裁判者，他可以认定或者否定当事人主张的事实，支持或者反对当事人提出的诉讼主张，批准或者拒绝批准当事人自行达成的和解协议，并在调解失败的情况下作出判决。双重身份的存在既使得法官较之于诉讼外的调解者易于获得调解成功，但同时又常常使得调解中的自愿原则不易真正得到贯彻实施，使调解协议的达成并非真正建立在自愿的基础之上。

三、法院“诉调对接”的探索

“诉调对接”是调解重新引起司法机关重视后出现的一个新名词，它是指在“大调解”格局下诉讼与调解的相互衔接，包括诉讼与法院外调解的结合和审判程序中诉讼与调解的结合。

（一）将调解延伸到各个诉讼阶段，进行诉前调解、立案调解和诉后调解

2009年7月最高人民法院出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》前，诉前调解的适用完全建立在当事人自愿的基础上去，缺乏法律层面的保障，《若干意见》中肯定了法院可以依职权针对一些案件实行诉前调解，这可以说是强制性诉前调解的制度支持，由此扩大诉前调解程序的适用范围。强制性诉前调解对事实清楚、争议不大的简易纠纷，伦理性或人身关系较强的纠纷，技术性较强的纠纷和政策性较强的纠纷起到很好的诉前过滤作用，有利于提高我国审判工作的公正性和效率性。但是，这种诉前强制调解并未剥夺当事人的诉权，在当事人表明无法形成合意的情况下，法院即转入正式的审理程序，况且诉前调解的调解员与主审法官相分离，诉前调解阶段的任何信息不被带进诉讼阶段。

（二）协助调解与委托调解

这两种调解方式具有明确的规范依据，2004年8月最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干为题的规定》第三条规定：人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。这是几乎所有地方法院“诉调对接”实践中都包含的内容。如广东从化在基层社区中聘请特邀民事诉讼调解员参与协助调解，上海杨浦委托工会组织调解劳动争议案件，北京海淀聘请医学专家、知名企业家协助调解医事、商事案件，等等。

（三）“司法确认”

如上所述，法院不能直接赋予人民调解协议以司法裁判的效力，因此各地法院普遍以“司法确认”的形式，将法院外调解机制所达成的调解协议内容用调解书的形式加以确认，使之具有确定力与执行力。具体做法是法院与法院外调解组织建立起合作关系，对于在该组织达成的调解协议，经双方当事人申请，可由法院迅速走完相应的立案、审理等程序，出具民事调解书（在委托调解和协助调解中则不包括立案程序），法院大多只对调解协议作形式上的审查。根据我国法律规定，民事调解书不能上诉，但可以作为执行依据，通过上述名义上的立案、审理程序，人民调解协议获得了跟法院裁判同样的确定力与执行力。

（四）设置附设法院调解中心

由于司法机关无法直接领导行政部门组建法院外调解组织，不少地方的法院就在法院内辟出专门场所，聘请调解员或组建“调解室”进行调解。法院附设调解，它虽非我国民诉法所确立的一项法律制度，而是法院在司法实践中根据当事人和纠纷解决的实际需要，在诉讼调解“适度社会化”理念下的司法创新，但在当前司法实践中，实际上已成为诉讼上调解的必要补充。调解员或“调解室”与法院共处于一处，除了可以加强法院对调解机制的指导作用，位置的接近还极大地方便了前来的当事人接受诉前调解，以及对调解协议进行“司法确认”。

四、在“诉调对接”的框架下法院调解改革的问题和建议

（一）“诉调对按”实践的“人治”色彩浓重，缺乏长效机制

在构建和谐社会的语境下，为化解潜在的社会不安定因素，相关职能部门对法院主导的“诉调对接”实践大多持比较积极的态度。但这种合作具有较强的行政化倾向和“人治”色彩，决定了“诉调对接”机制中措施，尤其是非规范性措施缺乏长期持续下去的保障。显然，这样的运转方式缺乏稳定性，参与部门中一旦有退出的，“联动调解”的效果就会大打折扣，而法院却没有防止其他职能部门擅自退出的保障手段。“诉调对接”是法院主导构建的调解机制，但法院却没有直接指挥行政部门的权力，要实现地方立法和行政机关的协调一致，一个现实主义的思路就是以地方党政机关作为“诉调对接”工作的领导者，统一规划、部署和协调各部门在调解机制构建和运行过程中的职责与功能，从而形成合力，共同化解社会矛盾和冲突。具体而言，应做到以下三点：首先，对于“诉调对接”机制的整体方案应以地方党委的名义作出决策，但规范依据则应由相关职能部门具体制定；其次，法院外调解组织的构建、运转与完善并非司法权的内容，地方党委可以在各职能部门之上做好协调工作；最后，司法独立是在个案中实现的，司法机关对个别纠纷案件的委托调解、协助调解和“司法确认”等属于司法权的范畴，地方党委和行政机关不能加以干涉。

（二）调解程序规制的缺乏，易导致不公，损害“诉调对接”的生命力

程序法规范具有保障当事人权益和防止司法权力滥用的功能，即使在强调当事人合意的调解程序中，一定的程序规制是不可或缺的。调解与诉讼都具有解纷的功能，“诉调对接”中的调解程序与诉讼相衔接，更应当适用诉讼中的部分程序规范：首先，诉讼的证据规则可以部分地适用于调解程序，但是证据规则的适用不能过于严格，特别是那些对当事人的举证能力提出较高要求的规则；其次，辩论规则也应在调解程序中贯彻，以保障双方在调解中的辩论权利；最后，相关的程序保障措施应被引入到调解程序汇中来，对于不遵守程序规则和在调解过程中实施不当行为的当事人，委托调解中的调解员可请求承办法官依民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的相关规定给予处罚。