行政复议的基本概念精选(九篇)

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第1篇：行政复议的基本概念范文

 

《行政法学》现有教学模式在课程教学中存在的主要问题及其剖析

 

1.《行政法学》教学中存在的主要问题

 

(1)理论性强，概念繁多。《行政法学》概念多，知识点繁杂，现实生活中几乎每一个领域，每一种行为，都需要行政法调整，都会受到行政法的管理。一个领域中会涉及许多行政事项，每一个行政事项又包含一系列行政行为，而每一种行政行为又会涉及到概念、特征、性质、效力、实施条件、基本程序、基本种类、法律形式及法律后果等方面的知识，都需要学生了解和掌握。

 

(2)教师讲授过程费劲，课堂效果一般。在讲授本门课程中，教师要不断地搜集素材、典型案例、事例，每堂课都要讲授概念、原理，分析法律特征和实施条件、实施程序，要生动形象地讲清楚一个问题很困难，这个问题讲完又进入下一个问题，经常是老师讲得口干舌燥，学生听得毫无反应。

 

(3)学生学习热情不高，兴趣不大。在行政法教学过程中，学生学习热情不高，兴趣不大。许多学生不做课堂笔记，课前很少预习，课堂参与较少，互动较少，不积极思考，课堂上回答问题不主动，时间一长，对这门课程就有了抵触情绪、畏难情绪。

 

(4)知识掌握较差，学生过关率低。《行政法学》课程可以说“难讲、难学、难考”。学生对基本概念、基本原理等基础知识掌握不牢靠，运用行政法律知识分析问题、解决问题的能力较差，实际执法动手能力不强。考试中有许多人挂科，需要补考或重修。

 

2.现存问题的剖析

 

(1)教学模式缺乏创新，教学方法单一。《行政法学》的教学，目前主要还是以课堂讲授为主，老师基本上是一本书、一本教案、一支粉笔讲到底。许多教师讲课从概念到概念，从理论到理论，离不开课本，课堂教学满堂灌，按部就班，缺乏创新。现代化的教学手段应用较少，难以调动学生的学习兴趣，课堂互动较少，学生参与性不够，不能激发学生的学习热情。

 

(2)涉及领域广泛，内容极其丰富。现代社会需要行政法，也离不开行政法。行政法涉及到生活中的各个方面，可以说，一个人从出生到死亡，一生中都离不开行政法，都要受到行政法的约束和调整。行政法涉及的领域广泛，内容极为丰富，概念多，理论多，知识点多，需要学生掌握的东西太多，又缺乏完整系统的体系，知识比较分散，庞杂，学生难以掌握。

 

(3)行政法案例学生难以亲身感受。受到自身生活环境的限制 ，学生人生阅历和生活经历较少，难以切身感受到行政法，没有参与行政执法活动过程，对行政法不能形成直接的感性认识。不同于民法、刑法，发生在身边，随处可见，随时可以接触到，老师讲授形象生动，学生学习得心应手。而行政法典型的案例本身就少，教师列举一个案例，学生觉得距离自己生活遥远，学习缺乏积极性、主动性，最终对本门课知识的掌握就比较差。

 

(4)课程设置不太合理，影响学习效果。本门课程一般安排在大二第一学期开设，学生只学过了宪法、法理学、民法、刑法，有的学校民法或刑法还没有开始学习，民事诉讼法、刑事诉讼法基本上都没有学习。而行政法课程的学习，必须是在掌握了民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法基本知识之后才能学习的，《行政法学》与民事诉讼法、刑事诉讼法课程同时开设弊端明显，学生基本知识掌握不全面，不能很好地理解《行政法学》的基本知识，这样学习起来就比较吃力。

 

《行政法学》教学模式改革的基本思路

 

1.一体化教学模式。一体化教学就是理论与实践一体化以及教、学、练、战一体化。理论与实践一体化就是打破理论课与实践课的界限，采取边教、边学、边做，或是在短时间理论课后即让学生进入实训的方法来完成教学任务。在《行政法学》课程中，对于行政许可、行政强制、行政处罚、行政复议及行政诉讼等内容，可以采取一体化教学模式，教师讲授基本知识后，让学生动手训练。

 

2.模块教学的教学模式。《行政法学》课程可以分为以下五个模块，即行政法理论、行政主体、行政行为、行政复议和行政诉讼。教学过程中，既按模块进行教学，又注重各模块之间的衔接，由于行政法的基础理论与行政行为和行政救济密切相关，所以在平时教学过程中，一定要梳理清楚模块之间的关系。由于每个模块都具有自己的特点，所以在教学的过程中应该有针对性地采用最适合的教学方法。比如行政法理论和行政主体部分，运用较多的是归纳总结法和对比分析法，侧重于梳理清楚基本理论知识，为后面的教学打基础。而行政行为部分注重运用案例教学法、课堂讨论法。行政诉讼则运用模拟法庭进行实训。

 

3.问题导向教学模式。注重主体培养，强化学生参与。由于传统教育一直以知识灌输为主要任务，因而教学活动一直是以教师为中心而展开的，教师作为知识的垄断者，智慧和真理的化身，掌控着教学活动的全过程。学生被视为教学过程的客体，只能成为特定观念和知识体系的被动接受者。问题导向的行政法教学是以学生的广泛参与和自主学习为基础的。问题导向式教学的基础理论之一建构主义理论认为，学习不仅受外界因素的影响，更主要受学习者本身的认知方式、价值观等的影响，而这些因素却往往被传统教学观忽略，进而提出以“学习者为中心”的理论。让学生带着问题去学习，带着问题去思考。

 

《行政法学》课程教学方法设计改革

 

1.双向互动教学法。从课堂上教师的单向灌输，改变为讨论交流式的教师和学生双向互动教学。我国高校的人才培养模式正面临着由应试教育向素质教育的转变，教师的主要作用不再是单纯的传授知识，而是传授学习的方法，引导、组织学生自主学习，切实调动学生的学习主动性、积极性、能动性。行政法学教师可采取启发式、讨论式、互动式教学方式，鼓励学生独立思考，在自学基础上提出问题、与老师进行探讨，帮助学生构建自己的知识体系。同时，鼓励教师在教学过程中向学生介绍行政法学的研究现状及最新发展动向，指点研究问题的方法，使教学过程变成教师指导下学生自己的研究探索过程，激发学生的求知欲和探索欲。

 

2.多媒体教学法。多媒体教学法利于师生互动，激发学生的学习兴趣，改善教学效果，提高教学效率。《行政法学》课程的教学也应该恰当运用多媒体手段。进行多媒体教学需注意几个问题：(1)不能把采用多媒体手段作为衡量《行政法学》课程教学质量好坏的标准，而一味强调多媒体教学。(2)条件充分时才使用。在开展多媒体教学之前，要加强对教师的多媒体应用技术培训、教学课件或软件的制作等准备工作。(3)充分发挥教师的主导地位和学生的主体地位。多媒体教学不能取代教师的讲授、引导，同时要注意增强学生的学习自觉性。(4)在成功使用多媒体教学的基础上，进一步开发网络辅助教学，作为课堂教学的重要补充。

 

3.兰德尔案例教学法。哈佛大学法学院院长兰德尔创造的案例教学法主要是通过学习、研究大量的案例来理解和掌握法律的基本原则与法律推理，而不是死记硬背具体的法律条文。(1)选取案例。一是以案释法，这种案例相对比较小，是为了解释某个理论知识而设置的，理论为主，案例为辅，应用在平时;二是真正的案例分析，这一般是在学完某个完整的行政法理论知识体系时进行系统分析而设置的。可以选取没有定论的案例或司法实践案例。(2)预测结果。教师应将学生分析结果提前预测到，这不仅可以保证教师对课堂的掌控，还可以积极地指导学生。(3)制定讨论方案。任课教师首先要对案例进行理论铺垫，然后找个适当的机会引入案例，让学生有初步的分析思路，再逐步对案例分析进行延伸补充。(4)总结点评。总结点评是整个案例教学的压轴。这个阶段教师要梳理分析思路，对独到的个人见解和创造性的解决思路给予充分的肯定，查漏补缺，将大家没有分析讨论出来的知识点给予进一步讲解补充。

第2篇：行政复议的基本概念范文

关键词 环保公共服务；均等化；评价指标体系；实证研究

中图分类号 X22 文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2012)08-0055-08 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.08.009

长期以来，粗放型增长的背景下，掠夺式、破坏性的开发行为造成的生态破坏与环境污染，不仅成为威胁公众生存健康的危险因素，同时也激发了尖锐的社会矛盾与激烈的群体性冲突事件。而政府的管制不力更使得市场机制在经济利益和生存环境的两个层面对弱势群体的双重剥夺表现得越加肆无忌惮，社会公平和稳定也因此受到极大的威胁和挑战。因此，有必要将环境保护纳入基本公共服务的范畴。

目前国内外基本公共服务研究的理论基础大多来自于公共产品理论、社会契约理论、福利经济理论和权利保障理论等，突出了生存保障性、基本民生性和社会福利性的原则，而对基本公共服务的具体内容和范围的界定尚存在宽派、窄派和适中派的不同观点［1］。另一方面，对基本公共服务均等化的概念与内涵界定也存在着不同的观点，有的强调消费均等，有的强调服务水平的一致性，也有的认为应包括机会均等、结果均等和公众的自由选择权三层含义［2］。尤其对环保公共服务及其均等化的基本概念与内容范围，尚缺乏深入的研究。基本公共服务均等化评价的已有研究大多是从财政投入均等化［3］和公共服务水平均等化（即结果均等）这两个方面来设计相关指标，例如关于地方政府环保公共服务绩效评估体系的研究［4-5］大多是从投入、产出和效率等方面出发对服务绩效进行评估，还缺乏从过程均等的角度出发的服务均等化评估。因此，对于环保公共服务均等化评价指标体系还需进行更为深入的研究，以期更为全面、准确、客观的掌握环保公共服务均等化的现状与主要特征。

本文旨在探讨环保公共服务的范围、内容，研究环保公共服务均等化的内涵与目标，以此为基础构建环保公共服务均等化评价指标体系，以便准确、客观的把握与跟踪各地环保公共服务的整体状况，反映环保公共服务均等化推进中的实际问题，为政府决策和管理改进提供科学的依据和参考。

1 环保公共服务的范围和内容

现有基本公共服务的范围和标准的相关研究主要分为四类：一是从政府的性质出发，认为政府所有的工作都是公共服务；二是认为公共产品与公共服务是同义的不同表达；三是从政府职能的角度出发，认为除经济调控、市场监管和社会管理之外的工作就是公共服务；四是认为除了有形的公共产品之外的、政府为民众提供的无形的消费服务就是公共服务［6-7］。可以看出，以上四种观点中，第一、二种观点属于较为广义、宽泛的界定方法，而第三、四种观点则属于较为狭义、有特定性的界定方法。在环保公共服务的内容中，所提供的诸多有形的公共产品与无形的公共服务之间往往具有密切的关联性而难以分割，如排水、污水处理、垃圾处理等环境基础设施运行中提供的服务与安全、清洁的饮用水、空气、环境等公共产品之间的关联性，又如环境监测设施等公共产品与企业排污监管、环境信息的公开等公共服务之间的关系，都具有此类的特点，因此，对于环保公共服务内容的界定应采取较为广义和宽泛的界定方法。

环保公共服务旨在为公民提供安全、舒适的生活工作环境所必需的基本保障。根据环境生态问题的现实紧迫性以及各类服务所涉及的公共利益的重要性，环保公共服务的核心内容可以界定为环境监管服务、环境治理服务和环境应急服务这三项［8］。另一方面，环境监管、环境治理与应急服务的效率和产出并不仅仅取决于政府的投入以及硬件设施等的提供，在很大程度上还有赖于相关政策与制度的建设、环境信息公开、公众参与与社会监督以及环境宣传教育中企业、社会环保意识与努力程度的提高。因此，为保证服务的有效性、综合性和完整性，从政府履行环保责任的角度出发，对于环保公共服务的范围与内容的界定，需要将环境治理和环境保护的整个过程中政府所应提供的公共产品与服务都纳入其中。基于这样的认识，环保公共服务的范围还应该包括环境政策服务、环境信息服务、环境教育服务。

（1）环境政策服务是指环境保护相关的法律法规、政策、规划与标准的制定，为行政部门履行职能，以及为公民维护权益提供法律依据。

（2）环境监管服务是指对于各类社会经济活动及其产生的环境影响进行监管，并对其中造成严重污染的行为，依据法律法规进行必要的惩戒和处罚。其中主要包括环境监测、建设项目的环境许可与审批、政府决策与规划的环境影响评估、行政诉讼、行政复议、行政处罚和环境犯罪等环境法制、行政监督与社会监督的内容。

（3）环境治理服务是指建设各类环境基础设施对环境污染进行预防、消减和恢复。主要包括排水、污水处理、垃圾收集与处理等环境基础设施的投资、运行与管理、环境污染治理等方面的内容。

第3篇：行政复议的基本概念范文

本文着重介绍了我国在社会主义市场经济建设进程中法制建设的重要内容之一，即“无罪推定”在税收行政执法中的运用与思考。

文章论述了“无罪推定”的基本概念，理论基础以及在现实中的实践意义 ，尤其是在税收行政执法中的实践意义。

“无罪推定”是当今司法领域中运用较广，探索较为深入的课题之一。也是现在我国立法、执法体系中体现人文关怀的重要举措。因此，在全国人民建设社会主义小康社会的道路上，大力推行法制公平、公正、合理及关怀弱势群体等“以人为本”的法学思想，具有十分重要的现实意义和长远的历史意义。

选择“无罪推定”这一话题，仅对其在税收行政执法中运用与思考这一侧面进行了简单的阐释。主要侧重了其在现实中的运用，对其理论上并为做太深入的阐释。例如：1、必须进一步确立征纳地方法律主体地位平等的观念，要求税务机关诚信征税，用税人诚信用税。2、必须进一步提高税收管理水平，只有这样，才能使“无罪推定”在税务行政执法过程中变得切实可纠。3、要加强税收法律救济，强化自我纠正能力，只有正确确立纳税的法律主体部们，才能够依法行正。

随着全国各级行政机关对依法行政工作的普遍重视，也为了加速中国税收与国际接轨，在行政执法中实施“无罪推定”原则越来越成为各级行政机关规范自身执法行为的有益机制。但是，基层税务机关在具体执法中，由于对“无罪推定”原则的理解不同，在实施过程中对全面推行“无罪推定”工作带来了许多不利的局面。从理论和实践相结合的角度，对“无罪推定”的概念、实践意义及在具体工作中应注意的事项等几个方面作些浅显的探讨。

一、“无罪推定”基本的概念

如今在法学领域，“无罪推定”原则已经日益成为人们的共识。由18世纪启蒙运动中意大利法学家贝卡里亚提出的这项原则，经过各国长期的司法实践逐渐形成了一种“与国际接轨”的表述，即规定司法过程中应由诉方（在公诉案件中即司法当局）负被告有罪的举证责任，而被告不负自己无罪的举证责任。如果法庭不能证明被告有罪，被告就应被视为无罪。

但是“无罪推定”实际上是一些更为根本的原则在法学理论与司法实践中的运用。如果脱离了这些原则，无罪推定就成了无源之水、无本之木。这些原则一言以蔽之，就是社会交往和利益博弈中对人权、尤其是对博弈中弱势一方权利的保护。由于人性的局限，每个人包括由人组成的机构都可能在智性上出错，在德性上利己。而强势一方的过错后果通常更为严重。因此在不能杜绝双方出错可能的预设下，限制强者的权力和保护弱者的权利就尤为重要。人们并非不知道，由诉方与司法当局单方负举证责任的规则有可能使某些犯罪个人逃脱惩罚；但是人们认为司法权力面对受审公民而言具有强势地位，滥用司法权力造成的危害，要比个别罪犯漏网严重得多。因此，“无罪推定”才成为必要。

然而，这一原则只是刑事诉讼中的原则，它不能移用于“民告官”的行政诉讼中。而在“官告民”的诉讼中，尤其是在涉及新闻舆论方面的这类诉讼中，发达国家的惯例是官方不仅应当担负有罪举证责任，而且对这种举证责任的要求比一般的民间诉讼更严格。20世纪六七十年代美国最高法院裁决的两个著名案例，即亚拉巴马州警察局长诉《纽约时报》诽谤案与美国国防部诉《纽约时报》泄密案，就是这方面案例并被称为这方面的典型。这些案例都以官方败诉而结案。

这样的规定当然给各种公共人物尤其是当权者带来了不少难堪，而且可以肯定，正如一般刑事诉讼中的无罪推定可能造成某些罪犯漏网一样，加重公共人物及机构的举证责任也确实可能损害了他们“过常人一样的平静生活”的合理权利。有论者认为：媒体与民意之于公共人物与公权力，正“如同水可以载舟，亦可覆舟，行舟者何苦与水过意不去？”公共人物如果想避免这些麻烦，美国前总统杜鲁门有一句名言：“假如你害怕厨房的热气，就别进来做饭，要做饭，别怕热！”

而当权者诉传媒诽谤这类司法问题上的“无罪推定”，在司法程序之外就构成一种强势者“有错推定”的原则：为了避免滥用司法权力，强势一方必须承担有罪举证责任，如不能证明你有罪，那你就被视为无罪。而为了约束行政权力，对强势一方的舆论监督实际上不能不依靠“有错推定”原则：强势一方在公共舆论面前必须承担“无错举证责任”，如不能证明你无错，那你就被视为有错。换言之，强势者在舆论面前充当“被告”时不能要求弱势批评者承担有错举证责任。正如强势者在法庭上充当原告时不能要求弱势被告承担无罪举证责任一样。

二、在税务行政执法中运用“无罪推定”原则理论基础和实践意义

（一）理论基础

1、无罪推定内容。国家税务总局领导最近提出:为了适应加入世贸组织的要求，改善税收管理，对纳税人要实行 “无过错推定”（“无过错推定”是“无罪推定”的具体化）。这是税务管理理念的一个重大转变，也是税收工作逐步人性化的具体体现。

“无过错推定”包含四个方面含义:一是在税务机关没有确凿证据证明纳税人有过错之前，不能认为纳税人是有过错的；二是只有在税务机关有确凿证据证明纳税人有过错的情况下，才能认定纳税人有过错;三是对纳税人过错的举证责任在税务机关;四是纳税人没有举证自己有过错的义务。

2、无罪推定原则。1996年《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院判决，对任何人都不得确定有罪。”这一规定完全改变了犯罪嫌疑人和被告人在刑事诉讼过程中的地位。在旧的制度下，犯罪嫌疑人和被告人被看作是试图掩盖自己罪行或为自己罪行辩护的坏人。因为在审判之前他们已经被推定为有罪，所以对他们的审判只不过是走形式而已。往往判决书在开庭审判之前已经印好，在法庭上法官审问被告人，出示犯罪证据，与律师进行辩论，最后拿出事先印好的判决书当庭宣读。在新的制度下，被告人与公诉人成为刑事诉讼中平等的双方。而法官则起着仲裁人的作用。但是在实际中要改变人们有关犯罪嫌疑人或被告人的传统观念还需要很长一段时间。

3、体现了税收法律的人文关怀。全国首个纳税服务处近日在国家税务总局诞生。税务局与纳税人关系开始了根本转变，今后税收思路中，“可疑的纳税人”将变成“可爱的纳税人”。

据国家税务总局征收管理司司长王文彦介绍，过去税务管理的定位是打击监督，对纳税人采用有罪推定，先设定调整对象为偷税者，然后制订各种措施来防范，这一思路在新税收征管法及实施细则的实施过程中将逐渐转变。

王文彦司长说，新实施的税收征管法及实施细则最大的特点是保护纳税人权益、规范税务机关行为，因此对纳税人采用的是无罪推定，要求税务工作向管理服务型转变。国家税务总局新设立了纳税服务处，为的就是向纳税人提供主动、开放的服务。

王文彦司长表示，这一转变符合国际税务管理趋势。目前在美国，税务局的名称已经改用business（生意）而非management（管理），而纳税人则成了customer（客户）。这意味着税收工作从管理型走向服务型的转变。

（二）实践意义

1、社会主义市场经济发展的

客观需要。社会主义市场经济从一定意义上说就是一种法制经济，市场经济不仅要求作为市场主体的企业要依法经营，规范自己的行为，而且更要要求政府依法行政，为市场主体建立公平的市场环境。市场经济的日益发展，已经不能用行政手段进行宏观调控，而代之以经济、法律等手段，税收就是一种非常重要的经济调控手段。为充分有效的发挥税收调控的作用，我国制定了许多税收法律法规和规章，也制定了大量的税收规范性文件，而税收执法权属于税务机关，因此，能否正确实施税收法律法规和规章，税务机关负有关键职责。法律法规执行的好，税收的作用就能充分发挥，税收调控才会促进市场经济的发展；反之，如果税务机关不严格执法，用怀疑的眼光看待纳税人，纳税人与执法者缺乏人性化，那么，税收就会阻碍市场经济的发展。目前，我国还处于经济转型期，人的思想、社会的发展、制度的执行等互相存在一些矛盾，加之行政机关长期以来都是以绝对权威的管理者面目出现的，在市场经济建立和发展的初期，转变政府职能有一定难度，尤其是转变行政机关工作人员的思想更难。因此，我们不能指望仅仅做一些宣传就能把观念转变过来，而是要在宣传的同时加强对权力的内部制约，通过制定严格的程序等制约措施减少不依法办事的可能性和执法的随意性，保证税务行政行为的合法公正。因此，推行“无罪推定”原则是社会主义市场经济发展的客观需要，也是税务部门行政执法必然选择。

2、税务机关在执法过程中实施“无罪推定”原则，是依法行政的必然要求。依法行政中的“法”是指法律法规和规章，税务机关要按照依法行政的原则活动。而“无罪推定”原则是执法者实施行政手段过程中必然要求，不可缺少的一环。但是，目前的法律法规和规章对于权力主体的权力界限范围缺少明确的规定，对于权力主体承担什么责任以及如何承担责任更是缺少明确规定。如果执法者没有限制，他们就会不仅以积极作为的方式在法定权力范围内滥用权力，而且也会以不作为的方式消极的不履行本应由自己履行的法定职责。税务机关工作岗位繁多，并且各地差异很大，通过法律法规或者规章来制定岗位或者岗位责任都是不可能的，因此，税务机关应当根据自己的实际情况制定执法责任制，将岗位分解，职责落实。实行有利于纳税人一方处事原则，这也是为纳税人服务的真实写照。一旦发生违反的情况，坚决追究责任。

三、目前税务系统内对“无罪推定”认识误区及对策

（一）误区：

长期以来，在税收管理领域存在着事实上的“过错推定”现象。在人们的潜意识里，总认为“纳税人都是想偷逃税的”、“不可能没有问题”，因而自觉不自觉地把“纳税人”与“偷税人”、“逃税人”混淆起来甚至等同起来，征纳关系成了“猫和老鼠”的关系。 “有查必补”、“有查必罚”，正是这种思维定势的具体体现。这不仅侵害了纳税人的合法权益，而且严重制约了税收管理水平的提高。推进依法行政、依法治税就必须对纳税人的法律地位进行 “再认识”、“再定位”。

（二）对策

加入世贸组织以后，税收工作面临的最大变化是税收法制环境的变化，面临的最大挑战是如何改进和改善税收管理。而对纳税人实行“无过错推定”，无疑将加快税务依法行政、依法治税的进程，更好地与国际接轨。

1、必须进一步确立征纳双方法律主体地位平等的观念。不仅要在税收实体法中得到全现，更重要的要在税收程序法、特别是税收征管过程中得到体现。新的税收征管法在法律上对纳税人的法律地位作了比较明确的规定，当前的关键是各级税务机关要在税收征管实践中，充分尊重纳税人的法律主体地位，在要求纳税人依法履行义务的同时，切实尊重和保护纳税人的合法权利和利益;在要求纳税人依法纳税、诚信纳税的同时，更要求税务机关诚信征税、用税人诚信用税。

2、必须进一步提高税收管理水平。“无过错推定”，意味着税务机关要承担纳税人过错的举证责任，这对税收管理提出了更高的要求。因此，必须加快税收征管现代化建设，加快税务部门的内、外联网，提高税收征管的科技含量，从源头上加强对税源、税基的管理和监控，加强对纳税人生产经营状况的监控。同时，加强对税务干部依法行政和运用现代化手段管理能力的培训。只有这样，税务机关才能有证可举、举证有力，才能在偷税与反偷税、骗税与反骗税、避税与反避税的斗争中掌握主动权。

3、要加强税收法律救济，强化自我纠正能力。税收法律救济是保护纳税人合法权益的重要环节，是“无过错推定”原则的延伸。因此。要加快行政复议机制建设，充分利用行政复议等形式，及时发现并纠正税务机关己作出的违法或不当的税务行政行为。

只有这样，才能切实保护“无过错”纳税人的利益，树立税务机关依法行政的良好形象。而对纳税人实行“无过错推定”，正是确定纳税人法律主体地位的根本之举，是税收管理理念的重大转变，必将在我国税收法制建设史上产生深远影响。

四、运用“无罪推定”原则的方法和步骤

（一）建立有关的配套制度。首先要建立税务行政管理责任制。这里的“行政管理”，是指一定的社会组织基于特定目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动，即一般行政，不是行政法上的行政的概念。行政法上所说的行政是指公共行政，即国家行政机关对公共事务的组织与管理。公共行政是一种国家职能活动，其目的在于实现公共利益，它所追求的目的是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利。推行“无罪推定”原则就是对税收执法者的监督，将税务机关及内部执法人员的权力分解落实，并对其违规的责任做出明确规定，使执法者时刻感到监督的存在，规范自己的执法行为，使违法的可能性降低到了最小。 “无罪推定”和管理责任制相结合，将税务机关内所有的人员纳入监督管理范围，对所有人员的违规行为进行责任追究，才能不至于让执法人员产生不平衡心态，使税务行政执法过程中实施“无罪推定”原则顺利健康的推行下去。

（二）要注重全过程监督。“无罪推定”制作为一种内部监督手段，要充分发挥作用，就必须贯穿于权力运行的全过程，即对税务行政执法权运行的事前、事中、事后三个阶段都进行有效的制约。

首先，权力启动时就要制约。重点是要保证执法者在法定权限范围内活动，如果这种制约真正发挥了作用，就基本能避免违法行政和违规行政，可以减少税务行政执法责任制的责任追究量。

其次，要进行事中制约。要建立科学的决策、执行机制，建立严谨的执法程序，抓好每一项执法行为，使税务行政执法行为无懈可击，保证税务行政执法行为的高效和正确。

再次，要进行事后监督，即要对税务行政执法中实施“无罪推定”运行过程中出现的偏差或者已经造成的一定消极后果进行制约。此原则应当成为一种有效的行政机关内部纠偏机制，当权力发生决策失误或者违规现象时，税务机关内部就要进行责任追究，不要等到违反法律的时候才追究。

（三）重点抓好责任追究。制度制定相对于执行者来说容易的多，能否真正将制度执行好，关键在于责任追究的力度。“徒法不足以自行”，运用“无罪推定”能否起到预期作用，就看是否抓好了责任追究。从一些试点单位运行的效果来看，经常发生执法者无过错违反规定时是否应当追究责任的争执，这是没有必要的，凡是违反规定的无论主观上是否存在违规故意都应追究责任。理由如下：

1、从税务行政执法权的来源来看。孟德斯鸠说过：“法律规定的一切权利来自于人民”。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，税务机关的税务行政管理权自然也属于人民，因此，税务机关及广大税务工作者必须充分谨慎的行使好人民赋予的权力，不能有丝毫懈怠。为充分做到这一点，公务员就应当努力学习和掌握有关法律和纪律，严格按照法律和纪律的要求去做。特别是在社会转型期，新问题、新矛盾不断出现，行政机关和广大公务员尤其应该发挥好作用，以不辜负广大人民群众的期望。如果对法律和纪律的规定不了解，就不能准确高效执法，就不能维护好广大人民的利益。尤其是税务机关执法人员，担负着征收国家税收的神圣使命，税收征收的好坏直接关系到国家和人民的切身利益。从这点来说，执法人员不严格按照规定进行执法活动的行为可视为主观上存在着过错，至少是重大过失，因此都要追究执法责任

2、从运用“无罪推定”原则的初衷来看。运用“无罪推定”原则是为了完善行政执法监督机制，更好的实行依法行政，建设勤政、高效的税务行政执法队伍。根据税务行政执法责任制的要求，各执法机关要将具体的执法职责、权限细化到每一个执法岗位，量化到每一个执法人员，目的是更好地为纳税人服务，拉近与纳税人的距离，从此，使纳税人转变为顾客、上帝。如果执法人员严格按照规定行使职权，就不会有主观过错存在的空间。而一旦出现违反规定的行为，就说明其主观上至少存在过失，就应当一律按规定进行责任追究。

（四）要注意处理好的一些问题。

1、要充分重视运用者与行政管理者的权利。推行“无罪推定”原则与行政管理责任制的建立，其目的很明确，就是为进一步加强内部人员的相互监督机制，更好地为纳税人服务，进而缩短与纳税人的距离，改变对纳税人现有的态度。但是，不能一味讲监督、追究，而忽视了执法者与管理者应该享有的权利，如陈述申辩权，申请回避权、申诉权等。在进行责任追究的过程中，要本着教育的原则，既不能有责不究，放纵自流，也不能为追究而追究，想方设法加重责任。在做出责任追究决定以前，要收集到准确、可靠翔实的证据，既要收集对责任人不利的证据，又要收集对其有利的证据，还要听取当事人的陈述申辩，然后才能做出决定，使处理决定建立在事实清楚、证据充分、处理依据正确的基础上。当事的公务员如果认为参与责任追究的人与其有利害关系或者个人恩怨，可能影响处理决定的公正性，应当有权申请其回避。处理决定做出以后，如果当事人不服，还应当允许其向上级机关或者本机关负责人提出申诉和异议。

2、要注意保持运用者的稳定性。一项制度一旦形成正式文本，就要保持稳定性，不能朝令夕改，否则及不利于维护正常的秩序。当然，这种稳定性只是相对的，因为制度的制定者的能力以及当时的客观情况等因素，任何一项制度都不能解决将来发生的所有问题，而需要逐步完善。在完善的过程中，要注意处理好稳定与变化的关系，使其在变化中保持连续性和继承性。

参考文献

1、 《中国的法治进程》：作者梁治平，《中国政治大学出版社》出版，出版于1981年12月。

2、 《西方法学概论》：作者臧威霆，《中国人民大学出版社》出版，出版于1984年10月。

3、 《孟德斯鸠论人权》：作者郑云山，《上海人民出版社》

出版，出版于1984年5月。

4、 《美国的税收》：作者杜博夫，《中国政法大学出版社》出版，出版于1986年12月。

第4篇：行政复议的基本概念范文

 中国台湾地区早在1943年就修订了《行政执行法》。近年该法再次被修改。最近的修订稿于1998年11月11日公布施行。中国台湾的学者们步入行政执行法研究领域亦相对较先。为此，研究与评判台湾的行政执行制度及理论，对于探讨中国大陆制定行政强制执行法，也许会有一定的裨益。

一、行政执行的基本概念

（一）行政执行的定义与特征

在中国台湾，行政执行 （〈英〉Administrative Execution），是行政上的强制执行（〈英〉Administrative Compulsory，〈德〉Verwaltungsvollstreckung）的简称。关于它的定义，一般以1947年修订的《行政执行法》[1]的第1条规定为依据。该条规定：“行政官署于必要时，依本法之规定，得行间接或直接强制处分。”1998年修订的新《行政执行法》对行政执行的定义在表述上略有改变。其第2条规定：“本法所称行政执行，指公法上金钱给付义务、行为或不行为义务之强制执行及即时强制。”但这种表述由于过份简单而很难直接作为学理上的概念。台湾学者们对行政执行所下的定义，已远远超逾了《行政执行法》中的概念，而且比较统一。以下是一种目前比较规范而公认的定义，它被写进了各种教科书：

行政上的强制执行，简称行政执行，系指当人民不履行其行政法义务时，行政机关以强制方法使其履行，或实现与履行有同一状态之行政权作用。[2]

这一定义揭示了以下几个法律特征：[3]

第一，行政执行以行政相对人负有行政法上的义务，而且不履行该义务为前提。这是行政机关发动行政执行的前提条件。如果行政相对人无此行政法上的义务，或虽有该义务但已履行，这便无以发生行政执行问题。

第二，行政执行是行政机关自身实施行政权的行为，无须借助司法机关或其他第三者力量进行。台湾学者吴庚对此说明如下：“国家机关之行政行为系基于公权力之意思表示，与私人之间意思表示不同；私人间所为之各意思表示或法律行为，如他造不愿履行其义务，除符合自助行为（民法第151条）之要件外，必须经由国家机关之公权力方可实现，换言之，须取得法院之确定判决，并请求法院依民事强制执行程序予以实现。行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之内容，无须借助于民事法院之执行程序，此乃行政执行特质之所在。”[4]

第三，行政执行的目的在于取得行政相对人行政法义务的履行，因此行政机关除了强制相对人履行义务外，也可采用其他方法来达到与相对人履行义务相同的状态。这正是间接执行与直接执行并存的理由。

（二）行政执行的内外“边界”

在台湾学者看来，有三个名称是相通的，即“行政上的强制执行”、“行政强制执行”与“行政执行”。具体的表述是：行政上的强制执行，亦称行政强制执行，简称行政执行。这一点不甚复杂，复杂的是行政执行必须与相近的概念慎加区别：

1.行政执行与民事执行。[5]行政执行与民事执行都属国家的法律强制执行制度，然而它们又是两种不同的法律执行制度。它们之间的区别集中表现在3点上：（1）义务的性质不同。行政执行与民事执行都系义务人不履行义务所发生，但行政执行是系义务人不履行行政法上的义务所生，而民事执行则因义务人不承担私法上的义务所致；（2）主体的合离不同。民事执行禁止“自力救济”，一方当事人不履行义务，另一方当事人不得自行强制执行，他必须请求法院确认权利，进而申请法院强制执行。而行政执行可以“自力救济”，作为一方当事人的行政机关对于行政相对人拒不履行义务的，有权自行强制执行。台湾学者同意瑞士公法学家布莱纳（Karl Brunner）观点，[6]在行政执行中，强制执行的请求者、确认者及执行者是呈三位一体之特征；（3）适用法律不同。目前在台湾，行政执行适用1998年修订的《行政执行法》，而民事执行适用1975年修订的《强制执行法》。[7]

2.行政执行与行政先行执行。根据台湾《诉愿法》第23条[8]与《行政诉讼法》第12条[9]所确定的救济不停止原行政处分执行的原则，在行政相对人提起诉愿或行政诉讼期间，行政主体有权先行执行被诉行政处分。行政主体的这一执行行为便是行政先行执行。行政执行与行政先行执行的关系是：行政先行执行是行政执行的一种状态，但不是唯一的状态，因为除了行政先行执行，事后的行政执行（即诉愿或行政诉讼后的行政执行）也属行政执行。

3.行政执行与行政处分。与德国、日本一样，在台湾的行政法学中，行政处分是个极为重要的概念，它的界定直接关系到诉愿与行政诉讼的范围。因为台湾《诉愿法》第1条与《行政诉讼法》第1条都把诉愿与诉讼的范围界定为“行政处分”的范围。[10]而行政处分又被法规[11]与学理[12]解释为：行政官署基于行政职权，就特定的具体事件，单方作出并发生直接法律效果的公法行为。但关于行政执行与行政处分的关系，由于台湾学者对行政执行的行为性质有不同的看法，[13]从而影响到对该关系的认同。从理论上看，大多台湾学者把行政执行看作是一种行政处分，因而把行政执行视为行政处分的一种形式，但从立法上看，由于台湾的《行政执行法》又排除行政执行行为适用诉愿与行政诉讼救济，只适用声明异议程序，这便导致事实上行政处分被排斥在行政处分范围之外。

4.行政执行与行政罚。在台湾，与大陆法系国家一样，把行政罚（Verwaltungsstrafe）看作是行政处罚的简称。有台湾学者认为，[14]行政执行与行政罚都因行政相对人违反法定义务而对其作出不利之处分的行为，这一点在实质上是相同的。然而它们之间显有实际区别：（1）从目的上说，行政罚是以制裁过去的违反义务行为为目的，是对过去违法的一种赎罪，而行政执行是对未来义务的执行，作用上是针对将来义务内容的实现；（2）从结果上说，行政执行的结果是达到与义务人已履行义务相同的状态，而行政罚无以达到这种状态；（3）从性质与法律适用上说，如果行政执行与行政罚都属行政处分，那末行政罚是“基础处分”，行政执行是“执行处分”，从而决定法律适用上的区别：行政执行适用《行政执行法》，行政罚则受《违警罚法》[15]规范。

5.行政执行与执行罚。行政强制执行中的执行罚（Ungehorsamsstrafe），系指相对人拒不履行义务时，行政主体以不断处罚的手段（如强制金）迫使相对人履行该义务。行政执行与执行罚，同属执行处分，而不是基础处分，这一点是相同的。但无论在台湾的行政执行法中，还是在行政执行法学理论上，执行罚都仅仅是行政执行的一种手段。[16]6.行政执行与行政上的即时强制[17].虽然从字义上看，行政上的即时强制很难说是一种行政执行行为，而且台湾的原《行政执行法》并没有“即时强制”的字样，但其学者大多把行政上的即时强制看成行政执行中的一种特殊类别，况且现行的《行政执行法》又把“即时强制”列为一种与“公法上金钱给付义务的执行”及“公法上行为、不行为义务的执行”相并列的执行制度，因此在台湾，行政执行与行政即时强制之间是一种整体与部分的关系。

7.行政执行与行政强制。在台湾，“行政强制”远不如“行政上的强制执行”和“行政执行”用得普遍，但也有学者把“行政强制”看成是“行政上强制执行”与“行政上即时强制”的合称。[18]这种观点与对即时强制行为性质的认识有关。他们认为行政上的即时强制是行政执行以外的一种行为，而不是行政执行的特殊方式。为在“行政执行”与“即时强制”之间寻找一个“种”概念，便出现了“行政强制”的这一概念。

（三）行政执行的种类

台湾在学理上对行政执行有多种分类，但以下几种相对普遍一些：

-积极义务的执行与消极义务的执行。[19]这是根据所执行义务的性质所作的一种划分。行政执行是迫使相对人履行义务或代其履行义务的一种强制行为，而所强制履行的义务有积极与消极之分，因而行政执行也就有积极义务的执行与消极义务的执行之分。“前者包括义务人自身之单纯行为义务及对行政机关为物之交付或金钱给付义务（性质上或为可替代者或为不得替代者），后者包括单纯不行为义务及忍受义务（性质上皆属不替代性之义务）。”[20]

-行政上的强制执行与行政上的即时强制；前者又可分为间接强制与直接强制。[21]这是以有无违反义务为前提所作的一种分类。行政上的强制执行，都是以相对人违反履行义务为前提的，而行政上的即时强制不以该前提为条件。

-公法金钱债权之强制执行与公法上作为或不作或容忍义务的强制执行；后者又可分为一般之行政强制与即时强制。[22]这是根据所执行义务的标的之不同所作的一种划分。公法金钱债权之强制执行的标的是一种“财产权”，而行为或不行为之义务的强制执行的标的是一种“行为权”。它与第一种分类不同的是：公法金钱债权之强制执行是属对积极义务的执行，但行为或不行为义务的执行，既可能是对积极义务的执行，也可能是对消极义务的执行。 如果说在学理上对行政执行有多种分类是正常而且是应该的，那末在立法上只能是一种分类。如果说上述的分类是纯学理性的，那末以下的分类是依据法规的分类所作的分类：

-间接强制执行与直接强制执行；间接强制又可分为（1）代执行与（2）罚锾；直接强制又分为，（1）对人之管束，（2）对物之扣留、使用或处分或限制其使用，（3）对于家宅或其他处所之侵入。这是台湾1947年修订的《行政执行法》对行政执行所作的分类，这种分类以行政执行的手段为标准，不少学者在学理上纷纷仿效。[23]

-公法上金钱给付义务之执行、行为或不行为义务之执行以及即时强制；而行为或不行为义务之执行又可分为间接强制与直接强制。这是台湾1998年新修订的《行政执行法》所作的分类，不少台湾学者也为此在学理上采纳了这种分类。[24]以下的阐述，我们将以这种分类为主线。

二、行政执行的法理基础与原则

在台湾，行政执行作为一种行政权作用的形式而存在，并且用立法确定它，这需要有厚实的法理基础与明晰的立法原则。行政执行的法理基础旨在解决三个问题：1.行政执行为什么会作为行政权的独特作用形式而存在？2.行政执行权应当归属于谁，行政机关还是司法机关？3.行政机关行使行政执行权是否需要有明文的法律依据？行政执行法的原则旨在解决：制定行政执行法必须坚持什么原则，被制定的行政执行法应当体现什么精神？台湾学者认为行政执行法原则主要有三项：1.法律保留原则；2.比例原则；3.救济原则。由于“法律保留”既是行政执行法理基础中的一个问题，又是行政执行法中的一项原则，因而以下分五个问题讨论。

（一）行政处分权与行政执行权的分离

行政执行之所以能作为行政权作用的一种独特的形式与类别而存在，并且还配之予单独的“行政执行法”，是源于行政处分权与行政执行权的分离。行政处分权与行政执行权的分离，乃是“行政强制执行法制化之主要重点所在。”[25]然而，行政机关的行政处分权与行政执行权的分离不是一开始就做到的，它经历了从合一到分离的历史沿革，人们对此的认识也经历了同样的过程。正如台湾学者李建良所说：“过去认为有行政权，当然就有执行权，就有强制权。而在法治的演变过程中，渐渐将此两者分开，有行政权，处分权，不当然有执行权。必须要各有各的法律依据。执行权不过是贯彻前面处分权所课予的义务，或从法令上所课予的义务。”[26]所以，行政执行权与行政处分权是完全不同的两种制度。

正因为行政处分与行政执行是两种不同的行政作用，有行政处分权者未必有行政执行权，我们就不能用行政处分的条件与法律依据来取代和审视行政执行行为。这就是为什么需要在行政处分条件以外另行设置行政执行要件、在行政处分的法律依据以外再行制定“行政执行法”的理由。

（二）行政执行权的归属

行政执行权与行政处分权分离以后，一个原本不存在的问题发生了：行政执行权是否象行使行政处分权那样由行政机关行使？世界上的做法不甚一致。在英美普通法系国家，大多由普通法院通过执行罚加以解决，而大陆法系国家，大多由行政机关作为执行机关予以处理。中国台湾地区主张行政执行权归属于行政机关自身。1947年修订的《行政执行法》把间接强制处分权与直接强制处分权赋予给“行政官署”。[27] 1998年修订的《行政执行法》依然坚持这一原则，它把行政执行分为三类：1.公法上金钱给付义务的执行；2.公法上行为、不行为义务的执行；3.行政上的即时强制。第2、3类的执行权依然归属于“行政官署”，新增的第1类执行权归属于法务部的行政执行署，这同样属于“行政官署”的范畴。

台湾之所以把行政执行权设置给行政机关自身，是有他们自身的理论依据的。台湾学者林纪东的解释具有一定的代表性。[28]他认为，行政机关之所以拥有行政强制执行权，乃取决于两点：1.“国家意思之具有强制力”。行政机关实施行政处分，乃是国家意志的体现，而国家意志必具强制性。“私人对于私人之权利，于其违反义务或不履行义务时，除提起民事诉讼，请求法院保护外，别无他法。然国家对于人民之权利，则具有强制力，于义务人违反行政法上之义务时，得以一己之强制力，加以制裁，于其不履行行政法上之义务时，则得由行政机关强制执行。”2.“维护公益与效能之必要”。“因行政法为处理公共事务之准则，应处处尊重公益，因维护公益之必要，不能不予国家以相当权力。又当此社会情势复杂，而又变幻多端之会，公共事务之处理，多利于速快，不容拖延，故于义务人不履行行政法上之义务时，得由行政机关径行强制执行之。”

（三）法律保留原则

法律保留原则（Prinzip des Gesetzesvorbehalt）是源之于德国的一项法治原则。其基本内容是：国家的某些事务须保留给立法者以法律规定之，否则行政权不得为之。换言之，对于特定领域的行政行为，没有法律的明文依据，行政机关不得为之。在台湾，关于行政强制执行是否适用法律保留原则，存在不同意见，但大多作了肯定的回答。坚持肯定主张者的理由是：无法律依据不得科以人民义务，这是法治的基本要求；行政执行大多以相对人不履行原行政法义务为前提，而当相对人不履行原行政法义务而招致行政执行时，由于执行行为不同于原处分行为，因而实际是行政机关对相对人科以了一种新的不利义务；所以，除了行政处分需有明文法律依据外，行政执行另需明文法律依据，不能以行政处分的法律依据代替行政执行的法律依据。[29]

（四）比例原则

比例原则（Verhāltnismāβigkeit/the Principles of Proportionality）同样是现代法治的一项原则。它的基本内容是：国家机关及公务员在执行职务时，面对多种可能选择的处置，应选择与法律目的最接近的方法。行政执行由于它的特殊性，更应适用该原则。比例原则是行政机关实施行政执行所必须坚持的原则，从而也是行政执行法所必须体现的原则。台湾现行《行政执行法》一改以前《行政执行法》规定上的空缺，增补规定：“行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权益之维护，以适当之方法为之，不得逾达成执行目的之必要限度。”[30]第5条所规定的“行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日为之”，也正是这一原则的体现。

（五）救济原则

有权利必须有救济，这是救济原则（the Principles of Remedy）的核心。台湾学者认为，行政执行是行政处分以外的一种强制行为，它由许多强制方法所组成；这种强制行为与行政处分一样，同样会有侵害人民权益之可能，因此必须设置法律救济保障手段。台湾原《行政执行法》虽未规定救济程序，但事实上适用执行异议程序。1998年修订后的《行政执行法》已表明了救济途径。后者第9条规定：“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事，得于执行程序终结前，向执行机关声明异议。前项声明异议，执行机关认其有理由者，应即停止执行，并撤销或更正已为之执行行为；认其无理由者，应于十日内加具意见，送直接上级主管机关于三十日内决定之。”此外，第10条与第41条又规定了执行机关的国家赔偿与补偿责任，使法律救济原则得到了进一步的丰富。

三、行政执行法及其修订

台湾《行政执行法》，渊源于1913年4月1日旧北京政府仿日本所制版本，公布施行于1932年12月28日，后经1943年与1947年的修订，但变化不大。该法在六法全书中列于第六部分“行政法规”篇。由于它总共只有12条，故不设篇章。该法规定了行政执行的适用范围，设立了间接强制处分与直接强制处分两种执行类别，为间接强制设置了两种手段，即代执行与罚锾，此外还规定了行政执行的条件与程序。

该法在台湾实施了50多年，遂暴露出它的诸多缺陷。不少台湾学者也纷纷评判该法，认为到了修订的时候。如有学者认为该法：1.名称欠妥；2.适用欠明；3.强制执行程序欠缺；4.“代执行”、“罚锾”与“行政官署”之名称欠妥；5.代执行之规定有欠周详；6.如何强制执行罚锾或代执行费用，法无明文程序与手段；7.罚锾金额标准及数额规定不妥；8.直接强制的名称与内容不符，与即时强制混同。[31]

经过几年的立法研讨，台湾终于在1998年11月11日公布施行了最新的《行政执行法》。新《行政执行法》与旧《行政执行法》比较，无论在形式上还是在内容上均有较大、较多的变化。

首先在形式上，共设五章44条，比原来12条增加了32个条文。三章的结构是：第一章为总则，规定了该法的适用范围、行政执行的定义、行政执行的原则、行政执行的程序、行政执行的管辖、行政协助、行政执行的救济与时效等；第二章为公法上金钱给付义务之执行，规定了该类执行的适用条件、执行主体、执行手段与程序、执行费用等；第三章为行为或不行为义务之执行，同样规定了该类执行的适用条件、管辖机关、执行手段、执行程序与费用等；第四章为即时强制，规定了即时强制的适用条件、手段、程序上的限制、损失补偿等；第五章为附则，规定了该法的生效时间。

其次从内容上看，变化同样明显，特别是增加了许多新内容。具体表现如下：

1.调整了《行政执行法》与其他法律的关系。

在旧《行政执行法》时期，虽然《行政执行法》本身没有表明其本身与其他法律之间的关系，但实际上它仅是一个行政执行方面的“补充性法律”。管欧先生对此作了清晰的说明。[32]《行政执行法》与其他法的关系，在当时表现为三种情况：（1）法律本身特别规定其强制执行方法的[33]，按该法律规定；（2）法律规定移送法院强制执行的[34]，亦按该法律办理；（3）无其他法律特别规定者，方适用《行政执行法》。新《行政执行法》改变了《行政执行法》原先的地位，它使《行政执行法》从“补充法”变为“先适法”。新《行政执行法》第1条规定：“行政执行，依本法之规定；本法未规定者，适用其他法律之规定。”

2.确立了行政执行法的原则。

旧《行政执行法》没有为自身确定基本原则，亦无这方面的条文。而新《行政执行法》第3条规定：“行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权利之维护，以适当之方法为之，不得逾达成执行目的之必要限度。”这就是说，公平合理、兼顾公共利益与人民利益，乃是行政执行法的基本原则。

3.扩大了行政执行的范围，理顺了行政执行的类别。

旧《行政执行法》没有把公法上的金钱给付义务之执行纳入行政执行的范围之内，新《行政执行法》则做到了这一点。另在分类上，旧《行政执行法》系从执行手段出发，把行政执行划分为间接强制与直接强制，间接强制又表现为代执行与罚锾。而新《行政执行法》换了一种划分标准，它从所执行的义务内容性质及手段性质出发，把行政执行列为三种：（1）公法上金钱给付义务之执行；（2）行为或不行为义务之执行；（3）即时强制。

4.增加了行政执行中的限制条件与要求。

新《行政执行法》增加了许多限制执行机关实施行政执行的条件与要求。如第5条规定：行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日进行；执行人员履行执行任务时，应对义务人出示足以证明身份之文件。这些内容为旧《行政执行法》所没有。

5.规定了执行时效制度。

旧《行政执行法》没有执行时效制度，新《行政执行法》填满了这一“真空”，确立了五年的执行时效制度。新《行政执行法》第7条规定：“行政执行，自处分、裁定确定之日或其他依法令负有义务经通知限期履行之文书所定期间届满之日起，五年内未经执行者，不再执行；其于五年期间届满前已开始执行者，仍得继续执行。但自五年期间届满之日起已逾五年尚未执行终结者，不得再执行。前项规定，法律有特别规定者，不适用之。”

四、公法上金钱给付义务的执行

第5篇：行政复议的基本概念范文

【关键词】行政法学；行政行为；行政过程

【正文】

   

行政机关为了实现特定行政目的（公共利益）往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。

一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求

在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。

（一）传统行政法学以“行政行为”作为核心概念

行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。

具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。[1]现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法（行政行为的主体）、行政行为法（行政行80为的行使）、行政程序法（行政行为的程序）、行政监督及救济法（对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济）四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。

（二）行政具有过程性的特征

“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。

行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性[2]的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟定方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”[3]而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。

（三）传统“行政行为”概念的局限性

如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。[4]具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。[5]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。

然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，[6]面对现代行政中行为形式的多样化以及现实行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。[7]例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。[8]第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。

二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念

对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。[9]这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。

（一）扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷

行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。[10]在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。[11]日本的学者在明治初期从德国引进“verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。[12]现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，[13]或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。[14]可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性（针对外部的行政相对人）、权力性（具有强制性）、法律效果性（变动或影响相对人权利义务）、具体性（针对特定相对人）、单方性（由行政机关单方决定）等性质，由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。

在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”[15]、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”[16]，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，[17]包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。[18]“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。[19]在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念（例如第2条、第5条等），但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。

为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。[20]这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。

（二）在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷

为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”[21]、“行政决定”[22]、“行政处理”[23]、“行政执法”[24]、“行政活动”[25]等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”[26]、“未型式化行政行为”[27]、“非强制行政行为”[28]、“非正式行政行为”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活动”[31]、“非单方处理性行政行为”[32]等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。

三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入

为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。

（一）传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡

“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定（如行政行为），而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对ottomayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。

在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。

（二）行政过程概念在行政法学中的导入

“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，[34]行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者（如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等）行使各自的权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。[35]行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，[36]而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。[37]

行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》（1966年）中的“在行政过程中个人的地位”。[38]而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》（1976年）中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。[39]而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法ⅰ》（1978年）中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。[40]但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。[41]在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。[42]其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。[43]即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。

因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。[44]1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。[45]此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[46]此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》[47]、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》[48]，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》[49]中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。

四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义

基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。

（一）行政法学中“行政过程”概念的含义

行政过程是指一系列连续的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。[51]就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。[52]从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。

从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的（公共利益）为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。[53]传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。

从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性（公共性）、连续性（动态性）、统一性（整体性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”[54]也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。[55]第二，连续性（动态性）。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性（整体性）。行政以实现统一的政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性（合法性）。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。[56]“行政过程”作为事实概念，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。[57]其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。[58]也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。

（二）“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义

狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。

基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。

【注释】

[1][日]山田幸男等編：《演習行政法（上）》，青林書院1979年版，第139页。

[2]在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。

[3]李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。

[4]叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。

[5]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。

[6]有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。

[7][日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。

[8]参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。

[9]参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。

[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。

[11][德]哈特穆特.毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。

[12][日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。

[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。

[14][日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》（第五版），法学書院2005年版，第18页。

[15]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。

[16]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。

[17]参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第295页。

[18]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。

[19]杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。

[20]田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。

[21]在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。

[22]例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。

[23]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。

[24]参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。

[25]参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。

[26]参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。

[27]参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。

[28]参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。

[29]参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵———基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。

[30]参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。

[31]参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。

[32]参见[德]汉斯.j.沃尔夫等：《行政法（第1卷）》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。

[33][日]室井力：《行政法学方法論議》，载広岡隆等編：《現代行政と法の支配———杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15页。

[34]在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。

[35]张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。

[36]例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。

[37][日]兼子仁：《現代行政法における行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集?公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303页。

[38][日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。

[39]参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房1976年版。

[40]参见[日]室井力、塩野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐閣1978年版。

[41]另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

[42]例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。

[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ総論（第三版再訂版）》，青林書院2000年版，第131页。

[44][日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。

[45][日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為———行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。

[46]从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有[日]遠藤博也：《行政過程論の意義》，《北大法学論集》第27卷第3、4号，第585页以下（1977年）；[日]山村恒年：《現代行政過程論の諸問題（1－9）》，《自治研究》第58卷第9号、第11号、第59卷第3号、第7号、第11号（1982年、1983年）。还有，作为从行政作用法论的观点暗示行政过程论是[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34号，第206页以下（1972年）；[日]塩野宏：《o?バッハァ≌、w?ブローム「行政の現代的課題と行政法のドグマティーク》，《法学協会雑誌》第91卷第2号，第317页（1974年）；[日]佐藤英善：《現代経済と行政———経済活动へ行政介入》，《公法研究》第44号，第158页（1982年）；还有从行政概念再构成的观点积极提及行政过程论的是[日]手島孝：《行政概念の反省》（1982年）；从和司法审查的关系论述之的是[日]原田尚彦：《訴えの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下（1979年）。

[47]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

[48]朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。

[49]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第49页。

[51]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第55页。

[53]也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。

[54]翁岳生编：《行政法（二版）》（下），中国法制出版社2002年版，第163页。

[55]参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基準》，载室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代国家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14页。

[56]参见[日]兼子仁《現代行政法における行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303页。

第6篇：行政复议的基本概念范文

China''''''''sreformofthetaxsystemfromthemaincontent,inordertomeettheneedsofdevelopingcountriesofthesocialistmarketeconomy,theoriginaltaxsystemhasundergonemajorreformtoadapttotheshapeofthesocialistmarketeconomicstructureofthenewtaxsystem.

这次税制改革作为税收制度结构性的改革，尤其是流转税方面的改革，给企业财务管理工作和会计核算工作注入了新的内容，提出了更高的要求。企业财务会计工作要适应税制改革的需要，强化财务管理，提高会计核算水平，使之更好地为发展社会主义市场．经济服务。

财务管理和会计核算工作是纳税人正确计算和依法纳税的基础，税务核算又是企业财会工作一项十分重要的内容。本书以新税制为基础，重点介绍了增值税、消费税、营业税、企业所得税等税种会计核算科目的设置、与纳税有关的会计处理、税法和会计制度对有关问题规定的差异、税前对有关会计资料的调整及与纳税有关会计报表的编制等财会人员最为关心的实际问题。其具体内容在以后各章中将详细论述，这里根据税制改革的几项主要内容，强调以下几个方面：

一、适应企业流转税制度改革的需要，强化企业财务管理，提高会计核算水平

这次税制的一项重要内容，就是参照国际上通行的做法，建立了一个以规范化增值税为核心与消费税、营业税、资源税互相协调配套的流转税制。这次增值税改革的重要内容之一就是划分了一般纳税人和小规模纳税人，分别采用不同的税率和计税方法。根据增值税暂行条例的规定，划分一般纳税人和小规模纳税人的主要标准是：一是经营规模；二是财会核算是否健全，其关键在于会计核算是否健全，这就是说，一方面，凡是经营规模在规定限额以上的纳税，必须有健全完善的财会核算制度，才能按一般纳税人的规范办法缴纳增值税。另一方面，对于经营规模在限额以下的，只要财务制度完善、会计核算健全，也可以按一般纳税人的规范办法缴纳增值税。即使通过一般纳税人认定的企业，如果会计核算不健全，或者不能提供准确财务资料的，应按销售额依照增值税税率计算应纳税额，不得抵扣进项税额，也不得使用增值税专用发票。这就从税制上要求企业必须加强财务管理，努力提高会计核算水平。

同时，根据新的增值税设计的税负来看，一般纳税人的税负要低于小规模纳税人的税负，使得小规模纳税人在生产经营活动中处于不利的地位。在一般纳税人与小规模纳税人之间进行交往时，若小规模纳税人是销方，可由税务机关代开专用发票等，其价格要低于一般纳税人的4．5％时，才易被一般纳税人接受；若小规模纳税人不能由税务机关代开专用发票，其价格要低于一般纳税人价格的15％左右，才能满足一般纳税人不增加税负的要求。这种差别，使得企业为了自身的利益，就必须主动健全帐目，提高会计核算水平，做好会计核算工作。

(一)学习、掌握新的税收财会处理方法

税收制度的改革，在财务会计处理方法上有些变动。一些税种的开征，一些税种的取消，同一税种内容的增减变化，都要求企业对原有的税收财会核算内容与核算方法进行相应的增减和调整转换。增值税由价内税改为价外税，要求将销售价款和应交税款分别核算，在会计报表中增设“应交增值税明细表”。增值税实行专用发票的办法，要求企业在“应交增值税”明细帐中，增设“进项税款”、“已交税金”、“销项税额”、“出口退税”、“进项税额转出”等专栏，对各项税额分项记录，分别处理。营业税的变化也是这样。消费税作为一种新开税种，是原来税务财会核算中所没有的。适应税制改革，尤其是流转税制改革后企业税收财务会计方法的变化，财政部门先后制订了《关于消费税会计处理的规定》、《关于营业税会计处理的规定》、《关于增值税会计处理的规定》。这就要求，企业要适应流转税制改革后财务会计处理方法的变化，学习、掌握新的财务会计处理方法。

(二)健全完善使用增值税专用发票的基础性规章制度实行根据发货票注明税金进行税款扣抵制度是这次增值税改革的一项重要内容。为了加强对增值税专用发票的使用管理，确保增值税凭发票注明税款抵扣制度的顺利实施，国家税务总局制定了《增值税专用发票使用规定》。对企业来说，应严格执行这一规定，做好增值税专用发票的基础性工作。这方面的工作内容主要包括：

1．建立专用发票的领、用、管、存制度；

2．建立以专用发票为基础的增值税各明细帐户的登记制度和报表编报制度；

3．健全与增值税专用发票相关业务有关的管理制度；

4．建立健全增值税专用发票的检查监督制度。

(三)设置各种明细帐户，做好各期纳税申报的填制、审核工作

1．依照新税法的规定，再设置一些原来财会制度中来规定的各种明细帐。这主要是：

(1)增值税的多栏式明细帐及各专栏项目；

(2)容易出差异的成本费用、营业外支出的各种明细帐户；

(3)各种税基的相关帐户和与此相关的各种栏目。

2．做好纳税申报的审核工作。纳税申报应该是税务人员的业务，但财会人员应对纳税申报进行审核。这也是一项基础性的工作，应尽可能地做好，必须顺利完成与纳税有关的各项业务工作。

二、适应企业所得税制度改革的需要，建立和完善我国的所得税会计制度

长期以来，我国没有建立健全税务会计制度，更没有完善的所得税会计制度，企业的应税所得的确定完全依赖企业财务会计制度。这次企业所得税制度的改革，采取了计税所得额(应税所得)的确定和企业财会制度相分离来制定计税标准的方法，用税法规定了扣除项目和标准，并规定纳税人在计算应税所得时，其财务会计处理办法同税法规定不一致的，应当进行调整。这就从根本上改变了长期以来我国企业所得税的确定完全从属于企业财会制度的状况。企业所得税制度的这一重大改革，不仅有利于保护税基，维护国家的财政利益，而且有利于进一步规范企业的财务利润核算，公平税负，使之与国际惯例接轨。这迫切要求企业适应所得税制度改革的需要，建立和完善我国的所得税会计制度，做好税务会计工作。

建立和完善我国的所得税会计制度，是一项十分复杂的系统的工程，有许多工作要做。这里仅对所得税会计方面的基本理论和实际工作作一点初步的探索。

(一)所得税会计的基本概念及主要内容

1．税务会计的基本概念

税务会计，是以所适用的税收法规为依据，运用会计的专门方法，处理纳税人(企事业单位)的纳税事务，以至参与企业的投资决策，从而达到税负合理和保证财政收入的目的。它是会计的一个重要组成部分，是在财务会计方式下进行工作的。一般来说，税务会计与财务会计是既有联系又有区别的。在实际工作中，会计帐册的设置，会计报表的报送等都可以结合进行，以免进行不必要的重复劳动。在我国的税制改革以前，税务会计与财务会计是合二为一的。因此，税务会计与财务会计是互相联系的。但财务会计是根据公认的会计原则或会计制度进行记帐、计算、结帐，目的在于反映企业的财务状况和经营成果。税务会计是以税法为依据进行帐务处理的，当然应该遵守一般的会计原则和会计制度，但税务会计的目的在于贯彻落实国家的税收政策，在财务政策与税务政策不一致时，必须按税务政策执行。这是税务会计相对独立于财务会计之外的重要表现之一。在税制改革以后，新税法与新的企业财务制度之间有一些规定是不完全一致的，在实际工作中应特别注意调整。

2．所得税会计的基本概念

所得税会计是税务会计的一项重要内容，在一定意义说，税务会计就是指所得税会计。它的较为完整的定义是：所得税会计是全，面收集、记载企业各类所得的会计信息，经过加工整理、分析核算确定应纳所得税额，定期编制和提供所得税报表，全面履行缴纳所得税义务工作的专门会计。

《国际会计准则12——所得税会计》对所得税会计中的一些基本概念进行较为详细的说明。这些基本概念主要是：

(1)会计收益，又称会计所得，是指一个时期内，在减除有关所得税支出或加上有关所得税减免之前，收益表上所报告的包括，非常项目的总收益或总亏损。

(2)纳税所得，指按税务当局制定的税法规定所计算确定的收益额(或亏损额)，是确定应付(应退)税款准备的根据。

(3)应付税款准备，是指根据本期纳税所得确定的当前应付的税款金额，是根据税务当局制订的有关确定纳税所得的法规计算的。在许多情况下，这些税收法规与据以确定会计收益的会计政策是不相同的。这种差别的影响在于应付税款准备和财务报表上报告的会计收益之间的关系，不能表现税率的现行水平。

(4)时间性差异。这是指一个时期的应税所得与会计所得之间的差异，这种差异，发生于某一时期，但在以后一期或若干期内转回。

形成时间性差异的原因，是因税法规定的确认收入与费用的期间与企业在计算会计所得时确定收入与费用的期间不同，这种不同可分为四种类型：

A、某些收入包括在应税所得中的期间早于其包括在会计所得中的期间。

B、某些费用包括在应税中的期间早于其包括在会计所得中的期间。

c、某些收入包括在会计所得中的期间早于其包括在其应税所得中的期间。

D、某些费用包括在会计所得中的期间早于其包括在应税所得的期间。

(5)永久性差异。这是指一个时期的应税所得与会计所得之间的差异，这种差异在本期发生，并不在以后各期转回。

形成永久性差异的原因，是因为税法规定的收入和费用的范围与企业按公认会计原则确定的收入和费用的范围不一致，一些项目在计算应税所得时不允许包括在内，而在计算会计所得时允许包括在内，或者相反。

3.所得税会计的基本内容

根据新的所得税法的规定，我国企业所得税会计的主要内容是：

(1)会计期间。即就是纳税年度，自公历一月一日起至十二月三十一日为止。纳税人在一个纳税年度的中间开业，或者由于合并、关闭等原因，使该纳税年度的实际经营期不足十二个月的,应当以其实际经营期为一个纳税年度。企业清算时，应当以清算期间为一个纳税年度。这同财务会计的期间是一致的。

(2)递延所得税项目。按新所得税的规定，纳税人在年终汇算清缴时，调增的所得税税额，应作为递延所得税，在下一年度缴纳；纳税人在年终汇算清缴时，多预缴的所得税税额，应做为预付所得税，在下一年度抵扣。

(3)经营业务收入的确认。按新的企业财务会计制度的规定，纳税人应纳所得额的计算以权责发生制为原则。具体如何确定经营业务的收入在后面的企业所得税一章中详细讲解。

(4)会计方法的选择和变更。新的企业财务会计制度规定，企业会计处理方法的选择应该前后期一致，不得随意变更。为此，纳税人进行与纳税活动相关的会计处理时，应遵循一惯性原则，会计方法的变更不得漏计或重复计算任何影响应纳税所得额的项目。

(5)货币计量和外币折算。纳税人缴纳的税款，应以人民币为计算单位。纳税人取得的收入为非货币资产或者权益时，其收入额应当参照当时的市场价格计算或估定。若纳税人的所得为外国货币，纳税人在计算应缴纳税额时，应按照国家外汇管理局公布的当日外汇牌价折合为人民币计算缴纳。

(二)所得税会计的处理方法

按国际会计准则的规定，所得税的会计处理方法有：应付税款和纳税影响的会计方法。

1．应付税款法。这是以根据当期应税所得确定的当期应付税亭款金额作为当期的税款支出。在应付税款法下，时间性差额的范围《和可能的纳税影响可用附注的方法在财务报表上说明，它不符合权责发生制和配比原则。

2．纳税影响的会计方法。这是根据当期会计所得计算确定当期的税款支出，随同有关的收入和支出计入同一期内。时间性差额造成的纳税影响列在损益表中的税款费用内，而在资产负债表中则列在递延税款余额里。纳税影响的会计方法把所得税视为企业在获得收益时发生的一种支出，符合权责发生制和配比原则的要求。很多国家在所得税的会计中采用纳税影响的会计方法。纳税影响的会计方法在使用中分为递延法和债务法。

(1)递延法。这是指将本期的时间性差异的纳税影响递延和分配给以后时期，并在以后时期内转销这些时间性差额。由于资产负债表上递延税款余额，并不代表收款的权利或付款的义务，所以他们并不需要调整以反映税率的变更或新税的征收。在采用递延法时,一个时期的税款费用包括：应付税款准备、递延至以后各时期或自以前时期递延转来的时间性差异的纳税影响。发生在本期的时间性差额的纳税影响，用现行税率计算，前期发生而在本期转回的个别的时间性差异的纳税影响一般用当初的原有税率计算。

(2)债务法。这是指将本期时间性差异的预计纳税影响在报告中或者作为将来应付税款的债务，或者作为代表预付未来税款的资产，递延税款余额要按照税率的变动或按新征税款加以调整，也可以按预计的今后税率的变更而进行调整。在采用债务法时，一个时期的税款费用包括：应付税款准备；按照本期发生或转回的时间性差额预计应付的或预付的税款金额；为了反映税率变更或课征新税的需要，对资产负债表中递延税款余额进行的调整数。

在采用债务法时，本期发生或转销的时间性差额的纳税影响，以及递延税款余额的调整数，均应用现代税率计算确定。但如发生其他情况，采用另一种税率更为适当时，例如，业已宣告今后各年适用税率有了变更时，则为例外。

(三)发生纳税亏损时减免税的会计处理

企业发生纳税亏损，可按照税法的规定获得减免，或结转前期，从规定的过去期内已交的税款中办理退税，或结转后期，从规定的未来期内应付的税款中进行减免。

纳税亏损若结转前期而收回税款，则所收回的税款应计入当期净收益。

纳税亏损若结转后期，可能发生的税款一般不应计入当期净收益。

递延税款余额中有一个贷方金额，则在税法规定的期限内将要转回或现在可以转回的时间差异，可抵销纳税亏损，并按相应的税款减免列入本期净收益。

若亏损期净收益中没有包括相应的税款减免，则应在以后用纳税亏损与纳税所得相抵销的办法进行税款减免，并将其包括在实现期的净收益中。

(四)资产重估产生的纳税影响及会计处理方法

资产重估影响了企业资产的计价，相应引起会计所得的增加或减少，若这种调整为税法所不允许，应税所得与会计所得之间就会出现一个差额，产生纳税影响。

资产重估产生纳税影响的会计处理方法有两种：

1．确定与资产帐面价值增加有关的纳税影响，并将此金额从重估价帐户转入递延税款余额。

2．在会计报表上用注解说明在重估价时与资产帐面增加有关的可能发生的纳税影响金额。

(五)所得税的会计基础工作

所得税会计业务涉及面广，工作量大，其主要目的是适应企业所得税计税改革的要求，正确计算应税所得和会计所得，并要及时调整会计所得与应税所得之间的差异。其主要工作：

1．收集、记载企业各类所得的会计信息

这项工作不仅涉及到资产、负债等计价的正确性，还涉及各项收计量、确认的正确性及和相关成本费用的配比。

(1)资产。资产是会计的一个最为基本的要素，其计价的正确性是正确计算成本费用的前提条件，是正确反映企业各类所得的基础。这里需要说明的是税制改革对资产方面的信息有较大的影响。表现为：

①应收帐款的计价受到了增值税的影响。这主要表现为一般纳税人对外销售商品时，要将收取的价款分为产品销售收入和销项税款所致。企业实际资产应为产品销售收入额减去销项税款。

②存货的计价受到了进项税额的影响。对小规模纳税人来说，因无计算进项税额的要求，可按税制改革前的财务处理方法记帐。对一般纳税人来说，可以以进项税额抵减销项税额，按二者的差额纳税，其采购物资的进价则要分为计入本期的采购成本与不计入本期的采购成本两个不同部分的内容。还有购入不同物资、或同一物资但用途不同，要在其进价上考虑进项税额的因素。

(2)负债。负债是会计的又一基本要素。负债计价核算的正确性对企业所得也有影响。税制改革对负债有影响的是流动负债的应付帐项和待扣税金。

①应付款项的计价受到了销项税款的影响，其实质与前面所讲的存货的计价一样。

②待扣税金在缴纳增值税的企业有了特殊意义。如果期末报表上的“待扣税金”为蓝字记录，其应为本期发生的出口退税、进项税额转出等的数额记录或为尚未交纳的增值税；若报表上的“待扣税金”为红字记录，则表明本期进项税额大于销项税额或多交了增值税。

(3)收入。收入是所得税会计需要反映和监督的主要内容。按所得税法的规定，纳税人的收入主要包括生产经营收入、财产转让收入、利息收入、租赁收入等。要按照税法的要求，确定其收入的实现。这里需要说明的是我国税制改革以前的经营业务收入包括了增值税、营业税、产品税等的内容，而税制改革以后销售收入中不含有增值税。

(4)成本费用。成本费用是计算企业应税所得的抵减项目，要注意有无少计或多计成本费用的行为，要注意收入与费用的配比。税制改革以前，企业财务上核算成本费用的规定与税法的要求基本上是一致的。但税制改革以后，两者之间不完全一致，应重点收集整理这方面的资料，为所得的计算提供准确信息。

2.分析归类会计信息，确定企业应纳税所得额

这是做好所得税会计的最为主要的内容，是非常重要的，具体为：

(1)确定收入类项目中税法与财务会计制度的差异，并计算出对利润总额的影响。

(2)确定支出类(成本费用及营业外支出)项目中税法与财务一会计制度的差异，并计算出对利润总额的影响。

(3)确定出依据税法规定的利润总额，即为应纳税所得额。

3．要定期编制和提供所得税报表

这是所得税会计必须做的一项工作。与所得税有关的报表除了财务制度要求编制损益表外，还要编制以税法为依据，将利润总额调整为应纳税所得额的明细资料表。

4．要按期全面履行缴纳所得税的义务

这主要包括记录企业应缴纳的所得税；考核企业是否及时、足额上缴了所得税以及上级制定的上缴所得税计划的执行情况。

5．要采取措施，促使企业所得税会计工作的全面展开

要使所得税会计工作落到实处，必须采取相应措施。这些具体措施是：指定专职所得税会计人员，使所得税会计人员提高水平，制订出各种规范化的调整企业所得税的备种报表等。

总之，适应企业所得税制度的改革，建立完善我国的所得税会计制度是当务之急，需要我们积极探索适应我国情况的所得税会计制度。

三、适应税收征收管理制度改革的需要，树立纳税申报意识，利用社会中介力量办税，提高税务财会工作效率

这次税制改革，为了保证税收政策和税收法规的贯彻实施，建立正常的税收秩序，对我国的税收征管制度进行了改革，要求企业普遍建立纳税申报制度，积极推进税务制度，建立严格的税务稽核制度，确立适应发展社会主义市场经济需要的税收基本法规。适应我国税收征管制度改革的需要，今后的财务会计工作应注意：

(一)树立主动纳税意识，自觉履行纳税义务

新税制普遍建立了纳税申报制度，取消了过去税收鉴定和专管员固定管户的征管方式。实施纳税申报制度后，对按期不申报的纳税人，要进行经济处罚。对不据实申报的，均视为偷税行为，要依法严惩。这就要纳税人树立主动纳税意识，自觉履行纳税义务和行使权力。

纳税人在这方面要做的工作很多，概括起来包括自行纳税申报、计算和交纳税款、提供资料、接受检查、申请复议等方面的内容。就财会工作来说，应注意以下几点：

1.主动提供纳税申报的资料，并审核纳税申报的内容

按税法的规定，纳税人办理纳税申报时，应当如实填写纳税申报表，并根据不同情况相应报送下列有关证件、资料；财务、会计报表及其说明材料；与纳税有关的合同、协议书；外出经营活动税收管理证明等材料。在这些证件、材料中，最重要的就是财务、会计报表及说明材料，而财务、会计报表及说明材料只能由财务会计人员提供。因此，财务会计人员应主动提供纳税申报材料，并与税务工作人员一起审核纳税申报的内容。

2．计算和交纳税款

计算和交纳税款是税务工作的核心工作。而这项工作主要是靠财务会计人员来完成的。新税法规定的各税种税款计算的依据、税率、方法不完全一致，财务会计人员在计算时应注意各种税法的规定，正确计算税款，并按时交纳。

3.提供资料，接受检查

按照税法的规定，税务机关有权对纳税人的帐簿、记帐凭证。报表和有关资料进行税务检查，对扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款帐簿、记帐凭证和有关资料进行税务检查。由此看来，财务会计方面的资料是税务检查的一项重要内容。因此，财务会计人员应主动提供资料，接受税务等机关的检查。

(二)利用社会中介力量办税，提高税收财务会计工作效率，更好地履行纳税义务

建立和推行税务制度，是这次税制改革重大的突破性举措。所谓税务制度，是实行审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、税务咨询机构等社会中介机构纳税人办税的一项制度。

这项制度是随着商品经济的发展和多层次征税制度的形成而逐步建立和发展起来的，是目前国外较普遍实行的社会化办税形式。在我国，适应发展社会主义市场经济体制的需要，借鉴国外经验，大力推行税务制度，不仅有利于强化税收的征收管理，保障国家的财政收入，而且对于保障企业的合法权益制约和促进企业正确履行纳税义务，具有十分重要的意义。

税务制度的全面推行，要求纳税人要学会与税务中介组织打交道，借助税务咨询机构、税务人等社会中介力量办税，以提高税收财会工作的效率，更好地履行纳税义务。这项制度的推行需要做的工作很多，就财务会计的角度来说，应注意以下几个方面：

1．明确委托办理税务财会业务的范围

按照规定，委托税务人办理税收财会业务的范围：

(1)办理税务登记、变更税务登记和注销税务登记。

(2)办理发票准购手续，这主要进行购票申请，取得发票领购簿，购票，跨省区经营时向营地税务机关缴纳购票保险金及发票的按期销毁等工作。

(3)办理纳税申报或扣缴税款的报告。

(4)申报减税、免税、退税、补税和延期纳税。

(5)制作各种涉税文书。

(6)进行纳税检查。

(7)建帐建制，办理帐务。

(8)进行税务咨询、税收业务培训、受聘税务顾问。

(9)申请税务行政复议和进行税务行政诉讼。

(10)办理经国家税务局批准的其它业务。

2．配合社会中介力量办税，履行纳税义务，保护自身的权益

随着我国社会主义市场经济的发展，企业之间的竞争必将加剧，而税收直接关系到企业的切身利益，影响着企业的竞争实力。由于税务知识的专业化及其他原因，企业的财会人员不能完全及时、准确地掌握税务知识和有关法规，使企业在竞争中处于不利的地位。为此，财会人员应加强与社会中介力量的联系，并配合他们办理税务业务，以保护自身的合法权益。

这里所说的社会中介力量，是指可以从事税收查帐业务税收业务的审计师事务所、会计师事务所、税务机构等。这些人员，一般都有广博的税务、财务方面的知识，又有丰富的实践经验，能够解决纳税人自身难以解决的问题。