土地征收的法律程序精选(九篇)

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第1篇：土地征收的法律程序范文

[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

参考文献:

[1]李昌麒.经济法学.中国政法大学出版社,1999.

[2]陈小君,等.农村土地法律制度研究.中国政法大学出版社,2004.

[3]黄小虎.中国土地管理研究.当代中国出版社,2006.

[4]柴强.各国(地区)土地制度与政策.北京:北京经济学院出版社,1993.

[5]王卫国.中国土地权利的法制建设.北京:中国政法大学出版社,2002.

第2篇：土地征收的法律程序范文

【关键词】土地征收 补偿 公共利益

目前在我国,随着生产要素的集聚和城市的逐步扩容,大量土地被征收逐渐成为一种无法避免的趋势,这使得私有财产权保护问题日益突出。“不承认主体性的制度没有任何正义性可言”,现实中需要使用前置程序和补偿救济措施对集体土地权利进行保护。为此,立法者必须从一贯的公法思维中走出来,因为土地征收制度是一个与公私法和实体性规范都有关系的比较复杂的法律体系,其核心在一定程度上是受私法的物权保护制度所保护的,它恰好是这个土地征收制度中的原始基点。

“特别牺牲论”是土地征收的私法理论依据

每一种制度的出现、运行和发展都离不开理论的支持。土地征收制度也不例外。明确土地征收制度的有关法律基础有助于合理认识被征收人征收行为的法律性质和责任,还可以为依法确立征收补偿制度提供法律上的支持。任何社会的不同经济发展阶段都具有不同的理论,梳理从古至今的土地补偿理论,主要有以下几种:得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、公平负担平等说、特别牺牲说等等。自从1949年以来,我国学界一直比较认同的只有“特别牺牲论”。

“特别牺牲论”是以财产权平等保护的原则为出发点的,它认为财产权不仅具有社会性义务,而且应该适用平等保护原则。与一般公法上的限制不同,在财产征收时,权利人必须要等到具体的征收行为公告后,才能知道自己的权利是否遭到了征收的损害。针对少部分人为公共利益所做的牺牲,国家应该给予相应的补偿,使其恢复或维持原有的财产状况。虽然“特别牺牲论”承认征收本身违反平等原则,但是对于补偿标准的规定是不合理的。在市场经济条件下,土地一直在增值,土地价格也会随土地市场供求关系的变化而变化,但是,农民无法根据资源价值的高升持续获得补偿,只能一次性获得有限的补偿金。这种“买断”方式不仅使农民失去了土地增值带来的利益,也失去了土地承包权。这种所谓的“不完全补偿原则”是违背公平理念的。

关于我国土地征收补偿制度缺陷的私法分析

公权力对私权利的侵害。在我国土地征收制度中,自由裁量这个名词主要是针对公权力的,它涉及两个方面:

首先,公益性的认知问题。对于公共利益具体指的是什么,目前我国尚没有明确的规定。事实上,我们只是把原则上的规定带到了实际的操作中来,但是关于什么事业才是适合“公共利益”的,目前是没有明确规定的。如果只是简单地根据原则性规定对行政机关进行约束,这显然是不明智的。现行的征地制度不排除商业征收,这样会导致在征地过程中不能区分公益性与非公益性。不是用于公益性目的的用地,没有采取相应的方式进行转让的行为,有违公共利益的宗旨。如果在物权法出台之后还继续允许此种商业征收存在的话,不仅不能创造交易公平、秩序合理的土地市场,而且还会影响私人财产权保护制度的实行。

其次,程序制约问题。目前,在土地征收制度中,并没有全面的关于征收目的公益性的论证机制和审查机制。这包括:多方主体公开地对征地目的进行论证,以判定其是否符合公益性,此过程称为公开论证机制;相应地,对土地征收目的的审查行为称为审查机制。在我国《土地管理法》中,土地征收是要经过国务院或者是省级人民政府的批准后才生效的,但由于通常情况下征地主体和审查主体都是政府,因此,《土地管理法》的这种规定是根本起不到作用的。而关于土地征收目的公益性的公开论证机制更是不可能实现的。

集体所有权主体虚位。我国的土地所有权有两种形式:国家所有权和集体所有权。二者不存在隶属和派生关系,各自具有独立性,地位平等。当我们从所有权架构的理论层面进入实际中时,一些问题就会显现。例如:土地在集体所有者间的界定时常是模糊的,这就给确定土地征收法律关系中的权利主体增加了相当大的难度。《宪法》、《土地管理法》等相关法律规定农村土地由农民集体所有,集体土地由集体经济组织行使所有权。然而在实践中,政府部门不是集体经济组织而是国家机关,村民小组不具备独立的法律地位、无法确定与村集体的权属关系,当政府征用土地时,就出现了无人能够代表“集体”行使集体土地所有权的局面。对所有权主体的规定却造成了集体土地所有权主体的虚位,集体的土地本来归人人所有,然而却成了人人无权,结果在接受征地补偿过程中,分配规则也成了空谈。

对于完善我国土地征收补偿制度的一些建议

自我国加入WTO以来,土地征收补偿法律制度也随之突破传统计划经济体制的限制,与世界上其他国家先进的法律制度接轨,并处于逐渐完善的过程中。笔者认为,目前土地征收补偿制度应当从以下几个方面去思考:

树立农村集体土地权利的平等理念。宪法明确规定国家所有和集体所有是我国土地所有权的两种形式,那么二者地位平等,应受到宪法和法律的同等保护。因此,不能认为集体土地所有权是国家所有权的替补,不能用公权去刻意侵犯私权,更不能以国家所有权的名义去侵犯集体所有权的利益。为此,我们要改变对于土地所有权的立法思路,既要明确公权行使,也要用私法私权的关系安排征收关系,维护农村集体土地所有权是新时期农村土地征收法的目标。现行法律关于农村集体土地所有权的规定还是相当不完善的。集体经济组织往往是只有土地的占有权、使用权和收益权,并没有相应的处分权,更不能通过什么方式去实现土地所有人的利益。有关土地征收的行政过程是复杂的,一个平等的财产交易过程,既要适用行政法调整,也要适用私法的调整。但在市场经济条件下,土地征收仍然只是一种商品交换关系,还是应当遵循市场经济规则。因此,我们必须完善土地征收法律,确保农村集体所有权的完整和平等,合理适用私法,遵守法律并按照市场的规则来征收土地。

建立公平、公正的征地程序。在宪法中,程序是财产权保护的核心。土地征收是无法避免的,因此对于土地的保护表现在对土地征收目的的审查以及补偿标准和征收程序的核验上。我国规定,在土地征收过程中,征地补偿要发生在方案确定以后,相关地方政府应公告农民并听取他们的意见,但是这些程序只是一些原则性的规定,比较粗糙,与正当程序的差距还相当大,而且很容易造成土地非法转让等违法行为发生。因此,土地征收在程序上需要细化。我国可以借鉴国外的制度和程序。例如,提前三个月贴出土地征收公告,清楚公布征地原因、征地单位和征地的详细信息,以便增强征地工作的公开性,使被征土地所有者对于征地情况有详细的了解。如果在征地过程中发生异议,可以举行听证会,听证费用由征地单位承担。在省市人大常委会上建立土地资源审查委员会,由委员会在听证会举行之前,到现场去察看并准备一定的资料。在听证会上,用地单位和被征收地单位应该综合各方的意见、证据,最后由土地资源审查委员会进行裁决。这样可以让土地所有权者参与到土地征收过程中,使他们进一步了解被征地的实际面积以及国家土地补偿标准等具体情况,一方面有利于增强农民的法律意识,另一方面又可以提高土地征收过程中的公开程度,让土地征收制度和程序更加透明。

第3篇：土地征收的法律程序范文

（一）耕地减少问题

乡镇工业园区的建设占用大面积的农村集体组织所有的土地，致使原本的耕地性质发生变化，成为工业用地，引起耕地面积减少。耕地减少这一问题是对于大范围的群体而言的，对于因被占地而失地的农民而言，是失业、是丧失基本的衣食住行的生活保障。这也是建设乡镇工业园区前应考虑并解决的问题。

（二）原土地权利人参与土地增值利益的分享问题

乡镇工业园区征收农村集体土地过程中，补偿范围主要涉及土地、房屋、青苗、地上附着物、人员安置等，并未对土地权利人参与土地增值利益的分享问题作出约定。这种被征地人不参与土地增值利益分配的补偿模式，对于被征地农民是不合理的。

（三）原农村居民的安置问题

现行法规对被征地农民安置的规定比较笼统，对征地安置的目标、原则未作出明确的可操作性的规定，致使各地在征地安置中采取的多种途径，在操作和管理方面缺乏依据。实践中存在货币安置、留地安置、就业安置、社保安置等，其中主要采取货币安置方式。具体为：一是货币安置方面，除对土地、青苗、地上附着物、房屋的补偿款，对于未成年的农村居民一次性给予安置款；二是社保安置方面，对于女满55周岁，男满60周岁的农村居民，给予社保安置，未达前述年龄要求的，待达到年龄要求时享有社会安置保障。

（四）乡镇政府职能与职责异化

乡镇政府对土地的管理权力主要体现在：规划权、用途管制权、土地流转签证权三个方面，关乎土地的利用、用途、使用权归属等。并且，这三种权力的行使都需要符合法律的规定和土地权利人的利益，经过法定的程序。但是，很多乡镇政府在行使这三种权力的过程中，未能符合法律的规定或者土地权利人的利益。

（五）相关法律、政策、制度的欠缺

第一，土地征收程序制度缺失导致程序的不规范。现行法规对于土地征收只有一些原则性的规定，而操作性规范的缺失使得征收主体在实施征收过程中违法征收土地，致使多征少用、浪费闲置等现象。第二，土地征收中被征收人权利保护的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中应该享有知情权、参与权、处分权、补偿权、行政救济权与民事救济权。而这些应有权利保护的不足有很多说法，其中一个重要原因便是征收权的商业化。这种征收权商业化的后果便是程序权利不周全、实体权利不充实、救济权利不完备和缺乏保障力。第三，对于耕地减少这一问题，有力措施、政策的提出和上行下效的贯彻实施，是缓解这一严重社会现象的关键。关键就在于措施的欠缺以及实施的不尽合理。第四，土地权利人补偿、利益分配、安置等政策的缺失。我国现有的法律法规中，对于土地征收的补偿、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工业园区建设所导致问题的重要原因。

二、建设乡镇工业园区引发问题之对策

（一）乡镇政府职权与职责的回归

乡镇政府职权、职责能否正确的行使和履行是土地征收是否合法合理的关键。乡镇政府职权、职责的回归，需要做到：一是考察被征地的价值。通过对被征地价值的考察，使征收方与被征收方双方的利益都能够得到公平、合理的实现。二是对征收主体的资格进行审查。征收方是被征土地的下一个使用权利人，应该对其进行资格审查，确定其是否满足使用并实现被征地土地效益最大化；同时，也能确定其是否具备违反义务时承担责任的能力。三是对被征地将来增值利益的评估。以进一步确定征地是否可行，同时也为被征收人参与被征地增值利益分配做大致预期。四是政府行权时应规范行权方式。职能、职责的异化在很大程度上也是因为行权方式错误导致的。

（二）法律、政策、制度的构建与完善

第一，土地征收程序构建。土地征收程序的不完善是导致土地征收问题出现的重要原因，故土地征收程序的构建显得尤为重要。首先，出台《土地征收法》，实现征地内容法制化。《土地征收法》中，对土地征用的主体、客体、条件、方式、范围、步骤、责任等都要有明确、具体的规定。其次，完善征地审查机制，保证被征地的合理有效使用。再次，被征地实行市场定价，保障被征地权利人的合法利益。实行市场定价制度。再其次，完善征地补偿程序。防止征收中，征收补偿款被拖欠和截留，保障被征地人补偿权。最后，规范征地行为，建立完善的征地监管程序。保障被征收人的合法权益不被征收主体非法侵害，促进征收主体实施征收过程的合法。

第二，被征收人权利保护制度的完善。在充分保护被征收人的知情权方面应做到：一是直接通知被征收人。需要告知义务人直接告知被征收人的信息有三种：第一种是征收申请人拟征收土地的信息；第二种是征收审批机关就土地征收事项作出的决定；第三种是补偿方面的信息。而在我国，相关的土地征收信息采取公告或告示方式，效果显然较弱。二是明确公告的地点和需要被告知的权利人范围。使被征收人尽早确定自己是否为权利人且利于被征收人获得征收土地方面的信息。三是增加告知的内容。一方面，规定被征收人可以查阅征收申请人向征收审批机关提交的申请材料以及被征收人可以查阅征收审批机关的审批材料和决定；另一方面，规定征收申请人向每个被征收人提供具体的补偿数额和安置办法及其确定依据。这两方面的内容在目前我国的征收法律法规中并未涉及。四是强化告知义务人违反告知义务的法律后果。保护被征收人参与权方面可以通过：一是允许被征收人参与决定土地能否被征收和征地的面积；二是允许征收申请人与被征收申请人协商确定征收补偿数额和安置办法；三是明确可以参与决定的权利主体的范围。对处分权的保护可以通过恰当地规定征收申请人范围的方式来予以解决。当前，世界范围内征收申请人范围呈现不断扩大的趋势，而我国目前的实际的征申请人范围不受限制，为了平衡征收人与被征收人之间的权益，适当缩小征收申请人的范围是必要的。行政救济权保障方面可以通过：一是清除运用行政救济权的实体法障碍与程序法障碍；二是缩小行政救济权的客体。土地征收的法律法规中作出明确的规定，使被征收权利人的权利可以通过司法程序得到强有力的保护。民事救济权方面，被征收人对征收补偿争议应该享有民事救济权。使被征收人最终获得的补偿在数额及给付时限上都有保障。

第三，防止耕地减少措施。主要有：一是对环境污染的有效控制。化肥、化学物质等对耕地的侵蚀，使得耕地丧失耕种性能，故防止环境污染对耕地减少是有效用的。二是禁止对耕地的非法、不合理的征收、征用。就乡镇工业园区征用农村集体土地的情形而言，在征收土地前，应该做好各方面的预算、计划，防止多征少用、症而不用的现象，浪费土地，减少耕地面积。三是合理开发可耕地。一方面节约合理用地，另一方面也应合理地开发可耕地。

第四，被征收人补偿、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的补偿方面，不仅要重视直接损失补偿，也要重视间接损失补偿。我国目前法律法规对征地补偿方面仅包含三方面：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。这种直接损失赔偿方式远不能实现被征地人的利益，有必要增加间接损失的补偿。具体包含：一是农民失业、转业损失等费用。农民大多数文化水平低，其他技能较为欠缺，失去土地将导致绝大多数农民丧失生活经济来源，因此，为被征地农民提供失业、转业费用以助其获得知识、技能，以解决长远生计。二是补偿方式应以货币补偿为主，辅之以其他补偿方式。首先，乡镇工业园区的建设不仅可以发展工业，对被征地农民而言，也可以提供工作岗位来获得生活经济来源。故征地方在对被征地人的补偿中增加对应的工业就业中所需的知识、技能的培训机构，提供培训服务，这种补偿方式对于失地农民也是有益的。其次，失地农民参与土地增值利益分配对策，需要法律、政策明确规定。原土地的价值不断提升，现行法律并没有规定原土地的所有人能够参与土地的增值利益分配，使被征地人参与土地增值利益的分配没有法律依据的支撑。况且，被征收人参与土地增值利益分配势必对其他享有土地增值利益主体产生利益分割态势，若没有法律明确规定，这些利益相关主体将难以协调。最后，农村居民安置方面，一是居民住房的保障。工业园区的入驻对农村居民住宅也同时予以征收，而当前住房保障主要是采取货币补偿以及为居民修建居民房方式。二是生活保障。满足条件居民转为社会保障，未成年人一次性给付保障费用。但未成年人的保障费用是极少的。笔者认为，在未成年人的保障上，除货币的给付，还应当在受教育方面予以保障，只有从教育保障中获得知识，才是对未成年人保障的长远之策。当前，与乡镇工业园区建设相关的征地补偿方面的法规并不完善，这是导致问题存在的重要原因。

三、结语

第4篇：土地征收的法律程序范文

[关键词]土地征收 土地征收程序 土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响和整个社会的安定团结。1所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、 土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动和社会。

二、 我国土地征收程序的缺陷

如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。

（一）我国关于土地征收程序的规定

我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

（二）我国土地征收程序的缺陷

1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：

（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：

首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。

其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。1

我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。2

（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。1从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。

（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。

（3）对被征收者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。

三、 我国土地征收程序的完善

针对当前我国土地征收程序所存在的，笔者认为应结合本国实际情况，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。

第5篇：土地征收的法律程序范文

关键词：农地征收;完善立法;改革制度;保障权益；失地补偿

加速城市化是我国“十二五”规划的重大战略抉择。随着我国城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用征收，大量的农业用地变成非农业用地，大批农民成为失地农民。并且由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益。失地农民的生存状况每况愈下，不容乐观，其生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题。作为宏观调控和征用征收土地主体的政府，应该履行怎样的责任来解决城市化进程中产生的各种失地农民问题，切实维护失地农民的利益，是本文研究的重点。

一、农民失地成因分析

第一，缺乏和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。

的基本要求是明确界定公权和私权的范围,将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私域。由于我国缺乏法治传统和意识,权力行使较少受到限制,私权得不到应有的尊重和保护,土地征收中任意侵犯集体和农民权益的现象十分普遍。

第二，法律规定不完备以及不同法律规定间的矛盾，导致征地权运用的不规范甚至征地权的滥用。

我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾,从而导致土地征用权的滥用。征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地也须征为国有,开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平,黑市交易事实上成为农民的理性选择。

第三，征收制度的缺失，现行征地制度没有充分尊重农民的财产权。

现行土地征用制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚置,土地所有权益得不到充分保障。

第四，政府在政策执行过程中滥用权力。

由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象。

第五，农地征收补偿原则不合理，现行土地征用补偿标准低。

我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收的补偿原则未作明确规定，国家有关部门的文件中一般规定为合理(适当)补偿,实践中也一般采取合理补偿标准。在补偿标准中,适当或合理标准是最低的补偿标准。

二，应对失地农民问题的对策

第一，加强对失地农民问题的认识，更新立法理念，贯彻私权保护原则。

对于我们这个公权过于发达、私权屡遭漠视的国度而言,当今之要义则是唤醒人民的权利意识,拓展人们的自由空间,激发人们的创造性。法治是我们总结历史教训后作出的理性选择,而法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此,2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为制定其他一切法律的指导思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障农民权益为核心，改革征地制度，严格限制征收权的滥用。

由集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性与国有土地产权的平等性。政府只有为“公共目的”才运用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围都要有严格的界定。

第三,落实和保护农民的土地财产权利。

由于有些法律法规之间出现相互矛盾现象，某些规定本身既违反了宪法,又进一步公然侵犯了集体所有的土地的完全权利,所以必须做到违宪必纠,还农村集体(全体村民)对集体土地所有权的主体地位。

第四，健全土地征收法律程序,增强征收的公开性、公正性。

健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。健全我国土地征收的法律程序,应建立批前协商、听证制度,增强征收程序的民主性、公开性；设立事前补偿程序,防止补偿款的拖欠和截留；完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后,政府部门应及时在征地地点公告,集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以提起复议,复议后仍不能够得到解决的,可以提讼,寻求司法救济。

第五，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。

对于征用农村土地的补偿,必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用等多方面的因素。征用农村土地的补偿费用，应该和土地的市场价格差不多。只有这样,才能使失地农民的生活水平不致下降,才能使失地农民有资金用于新的创业,才能使失地农民没有被剥夺感,心理不致失衡。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中,任何单位不得截留。

第六，为失地农民可持续生计权利提供法律保障。

失地农民作为弱势群体,在其合法权益遭受侵犯时,由于缺乏足够的能力支付寻求政府行政或司法救济所需要的成本(如时间、金钱、知识等),客观地要求为失地农民提供多种方式的法律援助,从而在法律层面上保障失地农民可持续生计。重点是要尽快建立农村土地产权的法律制度,包括农村土地的所有权主体和处分权的法律确认。

三、结语

我国的城市化已进入高速发展的时期，在农地征用方面面临着许多的问题。由于我国现行的土地征用制度及某些有关法律在征地权行使和征用范围方面和在征地补偿方面都存在缺陷,造成了征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足，不可避免地导致了土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时,征地过程中，农民的利益往往得不到维护，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此,我国现行农地征用制度亟待完善与进步。（作者单位：四川大学）

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参考文献：

［1］ 商春荣，《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》,《农业经济问题》，1998第5 期。

［2］ 卢丽华，《加拿大土地征用制度及其借鉴》,《中国土地》，2000年第8期。

［3］ 李珍贵，《美国土地征用制度》,《中国土地》，2001年第4期。

［4］ 费安玲，不动产征收的私法思考［J］，政法论坛，2003,(1)。

［5］ 包永辉,陈先发，乱征地引发无地无业之忧，瞭望,2003,(23):16~ 18。

第6篇：土地征收的法律程序范文

【关键词】集体土地；征收；补偿

一、我国的集体土地征收

我国《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据该规定可知集体土地征收应该具备的两个前提是：①为了公共利益需要；②依照法律规定的权限和程序，且要维护被征地农民合法权益且要保障被征地农民的生活。

二、集体土地征收补偿存在的问题

（一）补偿标准过低

集体土地征收的补偿费是征地的核心问题，按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中的规定，我国的土地被征收有四笔补偿费：（1）土地补偿金，其标准是征地的前3年内平均收成的6-10倍；（2）安置费，其标准是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗补偿费，按照损失多少补偿多少来计算；（4）土地上的附着物，按照损失多少补偿多少的标准。

土地的补偿金归集体所有；被征地的农民没有被安置的，安置费可以归其所有；青苗补偿费和土地上的附着物全部归土地使用者所有，其补偿范围仅限于和土地有直接联系的那部分的损失，其它间接的损失不在补偿范围内。地上建筑物实践中是依据组织实施征收的政府所制定的标准进行补偿，通常该标准较低。因此，土地被征收后农民能得到的补偿很少，无法满足他们的生活所需。

（二）补偿方式单一

1、不完全货币化方式。该方式为以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利。主要包括两个方面：将其户口转为城市户口和进行就业安置。

2、完全货币化方式。第一种方式在我国被长期采用，国家支付相对较低的经济代价就可获得土地。但是随着经济体制改革和市场经济的发展，城市就业岗位主要由劳动力市场调节，国家就缺乏充分的支配能力，难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置，原有的就业安置已失去意义。完全货币补偿是一次性发放安置补助费，这对于大部分农民来说，不能从根本上解决他们的问题，他们的生活水平甚至无法达到土地征收前的水平。

3、征收补偿程序存在的问题

（1）补偿程序的可操作性差。目前我国关于集体土地征收补偿程序的规定过于简单，补偿程序中的一些比较重要的事项没有明确规定，致使在实践操作中引发了很多争议。比如关于征收行为何时发生法律效力，是在批准征收决定的作出后、征收决定的公告后还是在支付补偿安置费用后等规定都比较模糊。

（2）补偿程序存在不公正。在补偿的过程中有规定公告和听证，但农民的实际参和听证得不到保障。征地补偿的方案是由各市、县人民政府的土地行政主管部门会同有关部门进行制定，然后通过公告来告知农民。被批准后的方案的公告，只相当于对征地的通知，告知相关人其土地被征收的事实，但没有赋予他们质疑该征地行为是否合法的权力。实践中有的村委会补偿的收益分配过程中并没有征求全村农民的意见，仅通过村务公开的方式公布征地的补偿款和分配情况，而且还存在不少村干部以村委会的名义截留、克扣或挪用补偿金等不公正现象。

（3）缺乏补偿纠纷的救济程序。现行法律规定对于补偿决定缺乏中立性，将裁决权交由政府行使。对补偿决定或补偿裁决不服可否申请复议或提起行政诉讼等问题也没有具体规定，使得补偿发生纠纷后缺乏相应的法律救济途径和程序。

三、完善集体土地征收的补偿问题

（一）扩大征收补偿的范围

目前我国土地征收补偿费用仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，这和其他国家通用的补偿范围相差太大了。所以应该按照我国的实际，结合国外的补偿范围，适当地扩大我国的补偿范围，将各种因征地而支出的必要费用等可确定和可量化的财产损失也列入补偿的范围，确保被征收人的合法权益不受到侵犯。这也会促进被征收人积极配合集体土地征收的工作，保证征收活动顺利进行。

（二）提高征收补偿的标准

我国目前的土地征收补偿标准不能反映出市场的价值规律和保证农民的生活水平恢复到征地前的水平。随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高，这样才能更好地满足农民的需求和保障他们的生活水平。

（三）设立多种补偿的方式

除现金补偿外，我国也可以借鉴其他国家的考虑采取以下两种补偿方式：

第7篇：土地征收的法律程序范文

【关键词】古典征收理论 扩张的征收理论 公共利益 征收补偿

征收是国家以其公权力限制或剥夺私有财产权利的行为，也是一种严重危害公民财产权利的国家行为。为了保护私人财产，各国法律都对征收作了严格的规定。我国对它也作了相关规定，宪法第10条第3款规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地宪行征用。”但我国法律混淆了征收和征用区别，把征用当作征收立法，如此用法还可见《土地管理法》第45~51条关于土地征收的规定。现在学者起草的物权法草案正试图纠正这一概念上的误用[1]。本文仅讨论征收制度不涉及征用制度。为了更好地理解征收制度，需要对征收理论进行分析：

一、古典征收与扩张的征收理论

征收最初可追溯到罗马法中，在后世的大陆法系中，它得到很大的发展。在德国法律中，随着社会的发展，征收先后出现了古典征收和扩张的征收理论。古典征收理论始于1848年法兰克福宪法草案，其成例是1874年普鲁士邦公布的土地征收法。古典征收理论的主要特征主要为：（1）征收之标的，只局限于所有权及其他物权。也就是说征收的对象是有体物，包括动产和不动产在内。（2）为了征收所采取的法律手段，是行政机关以行政处分方式为之。因此，财产征收便形成在行政法体系内，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何为“公共利益”不易判断，因此，古典征收理论要求必须有一个公共事业或是公用事业单位存在（如自来水厂、电厂、政府机构及学校等等）。亦即必须该事业有需要被征收之标的物时，方可认为有充足的公益需求。（4）必须给予全额补偿方可。且补偿的范围，不仅包括被征物之损失，亦包括其他因征收而引起的损失。这种征收补偿范围的认定，系受到私法之损害赔偿理论极大影响。[1]古典征收理论是希望国家及其他行政机关，尽可能的不要侵犯作为人民基本权利的财产权，它是以保障私有财产绝对不可侵犯理念为出发点，从而抑制公权力侵犯私有财产权利。

扩张的征收理念始于魏玛宪法第153条第2项，这也是征收制度第一次出现在宪法之中。扩张的征收理念与古典征收理论相比，有以下几点不同：（1）征收标的的扩充。征收不再以剥夺或限制所有权及其他物权为限，只要是任何具有财产价值之权利包括债权在内，皆可列入征收侵害的标的范围。（2）征收可以经由行政征收和立法征收[2]来完成。（3）征收不再以一个公用事业企业或政府机构之存在为必要。（4）征收之补偿只须“适当”而不必全部补偿。扩张的征收理论认为征收不限于对财产的全部或部分的剥夺，只要是限制该财产权利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有财产负有社会义务性为出发点，所有权及财产权应为公共福利之需要而由法律限制的结果。现代国家多采用扩张的征收理论来指导立法。

征收理论由古典征收向扩张的征收的理论转变，有其深刻的法哲学背景。19世纪欧洲新兴资本主义国家奉行自由放任主义的经济政策，国家不干预经济运行，只充当“守夜人”的角色；这反映在私法上是由当事人意思绝对自由形成的，自由主义和个人主义法哲学。这种法哲学观成为私法发展的坚实基础，意思自治绝对。所有权绝对（或私权神圣）原则等成为民法的基本原则。私有财产神圣不可侵犯的理念确立行人的所有权观念，排除了国家对私人财产权的侵犯，除非有充足的、正当的公共利益需求允许国家征收私人财产，并得按财产的实际价值给予完全赔偿，此即古典征收的理论。但在19世纪末期，资本主义国家奉行自由放任主义经济政策产生了诸多的负效果，如两极分化，贫富悬殊等严重社会问题。于是兴起团体主义、社会主义思想，因法国人权宣言和拿破仑法典而获得立法表现的个人本位的权利观念，尤其是个人的所有权思想，渐被社会的所有权思想所取代。社会的所有权思想主要内容是指所有权应负有社会义务，应有利于社会公共利益增长。在历史上，首先积极提倡社会的所有权是德国学者耶林，他在《法律目的论》一书中，特别强调所有权行使之目的，不仅应为个人利益，同时应为社会利益，因而主张以社会的所有权替代个人的所有权。其后为日耳曼学者基尔克，基于日尔曼法之传统精神，更加力倡社会的所有权思想。[1]在法国主张社会的所有权最烈者，首推狄骥，他一反天赋人权说，而倡社会连带说，以为财产权之所以获得尊重，在于促进社会利益，而权利人亦负有此种社会义务。在上述学者的提倡下，从19纪世末起，社会的所有权思想逐渐取代个人的所有权思想，而成为社会思潮之主流。[2]从个人的所有权到社会的所有权思潮的转变，对征收理论亦产生了深刻的影响，财产权是负有社会义务的，并不是绝对不可侵的，公共利益的需求可以对抗私人财产权利，导致对征收的限制也日渐放松。从而严格的古典征收理论渐渐地被扩张的征收理论所替代，成为现代国家征收立法的指导思想。

二、征收的涵义分析

一般来说，一国以宪法为基础的法律体系中，任何一个法律概念的内涵与外延都应是一致的，不应出现分歧。但我国在不同法律中使用的征收概念却有不同，主要有以下三种情形：

（一）土地征收。是指国家基于建设的需要，强制地将属于农村经济组织集体所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对农村经济组织和土地使用者予以补偿的行为。究其实质，它是国家因社会公共利益的需要，以补偿为条件，将农民使用的农村集体所有土地强制地变更为国家所有的土地的行为。我国《宪法》第9条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条也有类似规定。这些法律关于征收的规定仅限于对土地的征收，对其它不动产和动产的征收均未涉及。这反映当时我国立法者持古典征收理论的严格立场。

（二）财产征收。梁慧星教授领衔起草的物权草案建议稿第48条：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其它公共利益。征收执行人，对于对自然人、法人因财产征收所承受的全部损失，应当予以公平补偿。征收不得适用于商业目的，国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的，只能通过合同的方式。”[1]这种征收的对象是自然人和法人的财产。从土地征收到财产征收，扩大了征收的对象范围，舍弃古典征收理论，而采扩张的征收概念，并明确公共性原则、法定程序原则、公平补偿原则，实属善良的立法。[2]但是，财产有广义和狭义之分，广义财产包括有形财产和无形财产，而狭义财产等同于民法中的（有体）物，那么这里征收的财产究竟是广义的财产还是狭义的财产？这其中的关键差别在于无形财产是否可以属于征收的对象范畴问题。笔者认为，这里的财产应是狭义的，即征收的对象只能是有体物，包括动产和不动产，但不包括无形财产，理由在于财产征收是出现在物权法草案中的，物权法的调整对象是仅限于有体物，故依逻辑推理财产征收的对象也只能是有体物。这种财产征收相对于前面的土地征收而言，具有很大的进步：不仅表现在征收对象的范围扩大，而且表现在对被征收人的全部财产损失进行公平补偿，且在征收目的上坚持以公共利益为限。基于公共利益的不确定性，采取了列举式的立法技术，明定哪些属于公益，以区分公共利益与私人利益。从列举的内容来看，草案设计者突破了古典征收理论要求存在一个公用事业或政府机构的条件限制，接受了扩大的征收概念，如文物古迹及风景名胜区亦属于公共利益即是明证，这种立法理念与世界各国关于征收的一般规则相吻合。但是，草案把征收的对象仅限于有体物而排斥无形财产的做法，似乎不妥。

（三）合资企业与外资企业征收。《中外合资企业法》第2条第3款：“国家对合营企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”《外资企业法》第5条有基本相同规定。在涉外投资领域，国有化与征收一般系同义语而同进使用，但严格而言，国有化含有为公共利益的目的，而征收则可能是统治者的个人目的和需要，从相关行为的规模和范围考虑，前者的较大、较宽，后者较窄、较小。[3]本文将二者作为同义语使用。对合资企业、外资企业的征收，其征收对象的范围似乎较前面的财产征收概念又扩大了，因为企业的财产既包括有形财产，也包括无形财产如知识产权、商誉等。对企业的征收意味着无形财产和有形财产一并予以征收并综合地给予补偿，可见，对企业的征收就是对广义的财产进行征收，这与前列狭义财产征收是不同的。

综合上述分析，我们可以发现我国法律在使用征收概念上是有差别的，在不同的法律领域中征收的对象范围存在很大区别。由此导致的一个问题是：征收的对象究竟是什么？其实也就是何为征收的问题？

征收的对象是财产无疑，但财产是应取广义抑或是狭义？我们认为应该是广义的财产征收，即动产和无形财产也应包涵在征收的对象中，不仅仅是不动产才能征收。理由如下：（1）对不动产土地的征收是最常见的，但是征收不动产时，土地上附着的动产如林木、青苗等也一并被征收了，因而动产也常常成为征收的对象。（2）无形财产权利可因征收受到损害，如企业的商誉可能因企业被征收而降低或不复存在，或企业经营的特许权丧失等。由于征收导致无形财产利益的减少，实际上使无形财产成为征收的对象。（3）对合资企业和外资企业的征收中也包含了对动产、不动产和无形财产的一并征收。（4）在知识经济时代，私人拥有的无形财产可能比其拥有的有形财产更有价值，征收作为国家侵害私有财产权的强制手段，只补偿有形财产是说不过去的，这既不能体现对公民私有财产权之基本权利的保护，也未体现出国家对其侵害公民基本权利的必要的财产回复性补偿，更不能表达出对公权力的限制功能。因此，征收的财产应是广义上的财产，包括动产、不动产及无形财产在内。另外，征收是一种国家强制行为，是国家通过行政强制手段把非国有财产变为国家所有财产的强制行为。非国有财产主体包括自然人、法人以及非法人组织如合伙企业，个人独资企业，宗教团体等，自然人、法人的财产可以征收，同样，非法人组织的财产也可构成征收，然而梁慧星教授的物权法草案第48条恰恰遗漏了这一点。[1]此外，征收时给予被征收人相应的公平补偿，这是征收具有合法性的前提和基础。因此笔者认为，征收是国家通过行政手段把自然人、法人和非法人组织所有的财产强制性地收归国有并给予公平补偿的行为。

三、征收的目的和程序

在凡是确立公用征收制度的国家，宪法及民法上都无一例外地将征收的目的明确限定为公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美国，宪法修正案第5条将公用征收的目的明确限定为公共使用（publicuse），尽管随着公共需要的不断拓展，法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可以行使征收权而不得不对“publicuse”使扩展解释，将“publicwelfare”解释为“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，这一系列的扩展解释都没有离开“公共”需要这一公用征收的基本目的。我国已有的两个物权法草案都有把公共利益作为征收的目的规定，由于公共利益是一个宽泛的概念，为了防止滥用征收，有学者还列举了公共利益的内容。[2]根据征收的目的来划分，征收分为公益征收和商业征收。商业征收应通过合同方式来变更财产权利，但公益征收不需采合同方式。此外，还规定了征用的程序和补偿方式，以及对征收异议的法律补救途径。[3]

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公用征收的程序是对被征收人的一种法律保障，是公用征收制度中十分重要的组成部分，因而，征收程序备受各国立法的重视。在美国，由于联邦行政程序法典是宪法修正案第5条关于“正当法律程序”在行政法上的具体化，因此，政府的公用征收适用并受制于联邦行政程序法典关于正当法律程序的规定。在法国，公用征收程序之复杂令人注目。法国行政法上将征收的程序分为行政程序和司法程序两个阶段。征收的行政程序解决两个问题：一是审批征收的目的，二是确定可以转让的不动产。为此，行政法上为行政程序设定了四个环节：一是事前调查。二是作出批准公用目的的行政决定。三是被征收财产具置的调查。最后再由行政首长作出被征收财产可以转让的决定。而且，对于行政机关作出的批准公用目的的行政决定及可以转让的决定，相对人及其他利害关系人不服都可以向行政法院提起诉讼。公用征收程序的司法阶段主要解决另外两个问题：即移转所有权的裁决和补偿金确定。[4]在我国的两个物权法草案中，王利明教授的草案明确了这种司法程序，第65条第2款规定：“征收执行人违反法律规定的程序或者作出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提起诉讼，请求给予合理的补偿。”但梁教授的草案却没有相关规定。

四、征收补偿问题

对于一个侵害他人财产权利的立法行为，究竟要如何区分它是一个应予以补偿的征收行为抑或系一个不必补偿的单纯的财产权限制行为？它的回答关系到该行为是否应由国家予以补偿的问题。在德国理论界产生了多种学说：（1）个别处分理论：征收是针对个案的、特别的情况。相反，倘若因一个法律规定而对人民的某种财产有侵犯之时，则这种侵犯是概括的规定，由于规定该种类的财产权利皆一律地受到侵犯，故是一种财产权的社会义务性限制，而非个案的征收。（2）特别牺牲理论：也称修正个别处分理论，它肯定了“个别处分理论”的主张，但是它将理论重新置于宪法强调所欲保障的平等权基础上。因此，限制财产权的法律是不可违背平等权的法律；而征收则不然，征收是违反平等权保障的，而只使少数人的财产权遭到侵害。因而针对少数人为了公共利益的牺牲，基于负担均分原则，补偿的必要性是确定无疑的。而财产权之社会义务性，是一般性财产权限制，无特定的损害人，自无特别予以补偿其损失的必要。（3）可期待（忍受）性理论：它视征收是对财产权利的重大侵害。因而判断一个立法行为是属于征收还是归于财产权社会义务性的一般限制规定，纯粹视该措施之严重性、效果、重要性及持续性作为事实上断定之标准，故财产权之限制是对财产权极轻微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是对人民财产权极为严重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理论也称“严重程度理论”。其他还有“应保障性理论”和“实质减少理论”等。[1]学界及实务界一般都认为征收是被征收人为了公共利益所遭受的特别牺牲，当他和拥有与被征物相同种类的财产权人所处的境遇相比即可见这种牺牲。笔者也赞成征收对于被征收人来说是一种特别牺牲，应予以合理的补偿，这与基于财产权社会义务性的一般限制是有区别的。

由于公用征收中的被征收人既没有特定的行政法义务（这一点与纳税不同），也没有过错与违法的存在（这一点又与没收等财产处罚有别），它完全是基于公共利益的需要所做出的特别牺牲，因而，依据公共负担面前人人平等的原则，他应当得到公平的补偿以回复其财产损害，且由于征收本质上是违反宪法保障的平等权的，它使少数人的财产权遭受侵害，因而对于宪法上的财产权保障，在征收的方面就转换成被征收财产价值保障，即宪法应保障被征收财产获得公平的补偿。在德国基本法上因此形成著名的“唇齿条款”，依此条款，征收他人财产，必须有法律依据且该法律应同时规定征收的公平补偿原则，否则此法律依据不能生效。“无补偿无征收”已经成为立法者和执法者遵守的底线，因而在宪法的体系中，财产权保障、征收和补偿三者，不仅在经济上也在法律上，都已融合为一体而不可分离。[2]可见，征收补偿具有非常重要的意义，它不仅是征收法律规定的生效要件，更是该法律规定符合宪法要求的关键条件。

征收补偿原则有三个：充分、及时和有效的补偿原则。适当合理补偿的原则和不补偿原则。不补偿原则已基本上不为国家所认可。现在征收在国际投资法领域，发展中国家与发达国家关于补偿原则的分歧很大，发达国家多坚持充分、及时和有效原则，而发展中国家普遍赞成适当合理的补偿原则。我们认为征收补偿原则的争议对于实际补偿工作而言，意义并非那么重要，因为在众多国有化和征收案例中，即使是非常坚决支持完全赔偿标准的发达国家也几乎无例外地接受了不完全的赔偿。对于征收补偿的关键是补偿的范围问题，即何种损失可以得到补偿的问题，因为征收补偿，在本质上是一种损失补偿。这种损失补偿的构成要素有三个方面：一是被征收人财产的的损失，它应以合法的国家征收行为行使为原因；二是财产损失须仅为使特定少数人遭受的特别牺牲，如果是任何人都有的负担不能包括在内，它属于财产权的上限制；三是原则上须有法律上的特别规定，其损失才给予补偿，如无规定则不予补偿。征收补偿，目的在于填补被征收人财产所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则，所以征收补偿的范围及标准，不在于征收财产使用者的获得的利益，而在于被征收人所受到的损失。也就是说，征收补偿应相当于被征收人因征收行为所遭受的各种损失。

总体而言，被征收人可以能遭受的损失内容：包括物质上的损失或精神上的损害；或直接损失与间接损失。对于这些损失，是给予全部补偿，还是部分补偿，理论上有“完全补偿“和“相当补偿”两种学说。完全补偿理论的侧重点在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回复与征收前同一的生活状态，所以从“生存权”、“基本人权”、“公平保障平等权”角度，对受害人应予以完全补偿，包括物质损失和精神痛苦所导致的损害。所谓相当补偿，其侧重点在于弥补被征收人所受的物质损失，基于“特别牺牲”观念，认为财产负有社会义务时，目的是为了社会公共利益、给予相当的补偿已经足以。它仅补偿物质损失，对精神损害不予补偿。而物质损失又可分为直接物质损失和间接损失，对于这些物质损失是否全部予以补偿，仍应详细分析：

（1）直接损失：直接损失是指因征收行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，它又可以分为征收财产的实体损失和其它直接损失两类。实体损失是针对征收财产本身而言，故对征收财产的丧失的财产权利补偿，又称为“实体补偿”，而对这种实体补偿之标准，是财产被征收时的市价（财产的交易价值或实体价值）。征收补偿主要在于补偿征收标的损失，且以市价来界定其实际价值。因而其补偿之目的，乃在于因回复已被剥夺之权利，因此是一种客观价值的补偿。其他直接损失是指实体补偿之后，原财产权人仍存在的物质损失，对于它应在斟酌公益及私益后，而予以补偿，它是一种与被征收物质本身无关的，因征收行为而产生的直接的必然损害，这种损失是超出实体范围之外，存在于不同个案中的一种特别损失，它是经征收之后果所直接带来的具体损失，也称之为“后果补偿”。[1]对于直接损失，国家都应给予补偿。

（2）间接损失：间接损失是由征收引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式给予任何补偿的损失。间接损失是否应予以补偿，根据判例分析，它应区分是合法的国有化征收还是违法的国有化。合法的国有化不需补偿被征收人的间接损失，违法的国有化则要赔偿，如AGIP公司诉刚果人民共和国案之判决。理由在于：合法的国有化行为是一种允许的不当得利行为，所有赔偿的范围以限于补偿外国投资者所受到的实际损失：而违法的国有化行为属于侵权行为，赔偿相应还要带有惩罚性，即要补偿投资者可能的预期利益，包括从最新的实体损失到一切可能发生的损失（间接损失）[2]。但是，国有化行为是一国主权行为，并非不法行为，除非某一特定的国有化行为明显违反法律规定或双边（多边）条约义务。因而，要求征收主体对征收人补偿间接损失是很困难的，而且间接损失本身也很难确定，在适用上有很大不方便。笔者认为，间接损失只有在一个国有化征收行为被明确视为违法的，那么才能得到适当的赔偿。

五、我国征收立法之完善

在我国现行立法实践中，征收制度的规定存在诸多问题，在立法时应予完善。

1、宪法规定征收的对象单一，仅为不动产土地，对其它财产的没有规定。这使相关法律在规定征收其他财产时有违宪之嫌，有损宪法的权威性。宪法应采扩张的征收理论，把征收对象规定为广义的财产，包括有形财产和无形财产。把征收主体规定为国家，这太模糊，实践中征收主体过多甚至乡镇一级政府都行使征收权，权力滥用现象比较严重，宪法应明定只有省级以上人民政府才享有征收权。并且宪法应规定征收补偿的标准为适当、合理的补偿原则。

2、制定一部统一的《公益征收法》，整合我国法律对公益征收的规定。由于征收制度涉及宪法、行政法、民法等诸多法域的调整，这些法律各自分散规定难免会出现诸如征收内涵不一的现象；并且现行的行政法没有对征收制度的行政程序作出相关规定，因此有人认为应在行政法中建立征收补偿的行政程序和司法程序来完善行政（征收）补偿法。[3]2000年通过的《立法法》规定：对非国有财产的征收只能制定法律。因此，为完善我国征收制度，应制定《公益征收法》。其主要应包括三个方面：一是公益征收的目的及其判断（即征收的合法性问题）；二是经济补偿的具体标准（即经济补偿的合理性问题）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救济程序。（即征收程序的正当性问题）。

3、民事基本法缺乏征收的一般规定。我国《民法通则》对征收制度没有规范，正在起草的物权法草案中虽规定了征收，但也还存在缺陷，如对被征收人规定不全，遗漏非法人组织如集体组织、合伙企业等主体。此外财产概念权限于有形财产不尽合理，应扩及动产和无形财产（权利），采扩张的征收理论。这样即可保护被征收人财产利益，又可与国际投资法中规范统一。并且应规定被征收人对违法征收或征收补偿异议的司法救济途径。

第8篇：土地征收的法律程序范文

近年来，伴随着中心城向周边地区的扩张越来越迅速，以“中心带动地方，地方支援中心城发展”的发展模式导致农村房屋拆迁速度逐年递增，由于房屋拆迁的法律保障不健全及拆迁进程环节存在诸多不规范的做法，由房屋拆迁引发的利益冲突事件逐年上升。征地拆迁关乎民生与乡村社会和谐稳定，分析农村房屋拆迁过程中存在的矛盾问题与原因，提出理顺房屋拆迁关系、诉诸法律规范程序，明确补偿原则、补偿方式，通过权利救济以确保农民合法权益。

［关键词］

公共利益；房屋拆迁；拆迁安置

1当前农村房屋拆迁的现状

国家以公共利益需要为基础，对农村的集体土地和城市的国有土地按照法定程序进行征收。农村房屋拆迁可以看作是农村集体土地被征收的一个环节，当集体土地被征收时，房屋作为附着物与集体土地作为一个整体被征收。土地征收是按照一定程序进行的，一般先将集体土地征收为国有土地，然后对国有土地就行处置，比如房屋拆迁。房屋拆迁是土地被国家征收并被新的所有人对土地进行改造的行为，房屋拆迁的目的是为了获取房屋下面的土地，并对土地进行开发改造。如果国家征收集体土地上不存在农村房屋的事实，自然也不存在房屋拆迁的问题。我国房屋拆迁速度逐年增加，每年被拆迁的房屋不计其数，在房屋拆迁的过程中存在很多问题，这些问题不仅存在于开发商，更存在于政府相关部门。拆迁使得拆迁人与被拆迁人之间的矛盾日益恶化，由此导致的社会问题日益严重，近些年的农民诉讼及上访次数较之前一段时间有明显增加的趋势，且大多数农民上访的原因都基于房屋拆迁安置不合理这一问题上。实践中，类似于此类问题的出现举不胜举：南京市的拆迁安置争议自焚案；北京农民半夜由开发商找来的打手拖出自己的房屋进行强制拆迁并被殴打；武汉被拆迁农妇被挖掘机活埋等等。房屋拆迁这一行为，早已成为社会各界关注的焦点。

2农村房屋拆迁过程中存在的问题

征地拆迁是将集体土地转化为国有土地，再将国有土地进行处置的过程。这个行为本质上存在着“国有化”的性质以及对私有财产的消灭。在具体实践的过程中，房屋拆迁面临的矛盾远比想象的还要多。

2.1对“公共利益”的认识及界定没有具体的标准

对“公共利益”的追求，是对政府进行征地拆迁行为的正当合法性的有力说明。“公共利益”，按照通俗的理解，是指对国家和社会团体等大多数不特定人群的利益。由于我国的法律体系还不是很完善，并未对“公共利益”作出具体情况的规定和具体含义的界定，因而“公共利益”这一概念在征地拆迁的过程中经常被滥用。地方政府利用征地拆迁获利屡见不鲜，以小额补偿甚至是无偿，通过强制手段征收，再以高价转让给各个开发商，挣取高额差价，农民作为被拆迁人，他们的利益收到很大损害，基本得不到拆迁补偿，甚至无法保持基本的民生。在一个法治国家中，政府在拆迁补偿中的作用应该是监督、审批和引导，不应过于干涉，至于补偿问题应该由政府引导，开发商和被拆迁人之间按照相应法律进行商议并签订相关条约。

2.2对于农村集体土地房屋拆迁，现存的法律过于陈旧且相互矛盾

我国的法律包括《宪法》在内，都规定征地拆迁必须合法且按照相关程序进行。但就目前而言，我国并没有一部专门针对征地拆迁以及拆迁补偿等行为的完整、完善的法律。《土地管理法》中规定，征地拆迁过程中征地上面的苗木和房屋等附着物的补偿标准由各省、自治区以及直辖市规定。目前，我国大多数省、自治区以及直辖市已经完善该标准，但仍有少数地区将该权利授权于下属部门进行制定，这是与《土地管理法》中规定的条文相违背的。除此之外，大多数省、直辖市以及自治区原先已经制定实施的政策法规也存在程序欠缺、内容不清以及权力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是与上位法相左的，这些规章制度是不能够作为征地拆迁的法律依据。虽然《物权法》得以实施，但是该问题仍未得到很好的解决，《物权法》只对拆迁应给予拆迁补偿，维护被征收土地人的合法权益作出规定，并未对拆迁应该遵循的规章及程序以及对被拆迁房屋的所有人赔偿细则做出具体层面的规定，这种法律条文“重原则，轻务实”。

2.3政府的多重角色及权力过度，拆迁过程缺乏法制，却又处处存在“法制”

合法规范的程序是房屋拆迁顺利进行的保证和前提。农村房屋拆迁必须要按照正式的法制法规约定的程序走下来。但是目前我国并未有一部对房屋拆迁程序做出规定的法律法规，《土地管理法》只是对征收集体土地的程序做出规定，并未对房屋拆迁的程序做出相应规定。各个地方的地方性法规太过于局限，并且存在规定程序笼统、繁多且透明度不高等问题，不仅可操作性极差，而且忽视了被拆迁农民的基本人身权利，比如知情权及参与权等。强制拆迁是指拆迁人与被拆迁人未在拆迁的期限和补偿标准达成协议时由拆迁人向相关部门提出申请行政裁决。如果拆迁人已按照安置补偿标准对被拆迁人进行补偿，被拆迁人未按规定日期搬迁的，由当地政府拆迁管理部门依法申请人民法院实施强制拆迁的行为。强制拆迁有其存在的必要性和正当性，但在实际拆迁过程中，政府的权力过于庞大，不仅身兼要职且身兼数职：集政策制定者、征地拆迁的决定人、拆迁安置项目的规定者以及强制拆迁的执行者于一身。虽然被拆迁人不服裁决可以上诉，但基本上不会得到回应，法院基本上不会考虑审查被拆迁人的合理性，只会考虑拆迁人是否按法定程序进行审查，这表明被拆迁人的合法权益基本上无法得到保障。强制拆迁基本上可以说是政府手上强有力的工具，一旦确定某个地方适合拆迁，走所谓“程序合法”的流程，基本上说拆迁行为就是确实能够进行的，并不会考虑到民生民怨。

2.4作为被拆迁人这个弱势群体，农民的权力得不到保障，安置补偿达不到合理

公益拆迁是由政府直接制定安置补偿方案，但商业拆迁的补偿安置方案是由开发商拟定再经过政府批准即可实施的。该过程中完全没有作为被拆迁人的农民参与其中，而且被拆迁人是无权对行政机关的行政行为提出行政诉讼的，即使为了自己的补偿安置事项提出民事诉讼，人民法院为减少诉讼压力，也不会接受诉讼，如此一来，被拆迁人的司法救济渠道是行不通的。房屋拆迁必须给予被拆迁人合理的补偿，而且必须是被拆迁人丧失房屋大致相当的补偿。补偿的方式大致有三种：一种是将被拆迁人规划安置到统一区域的安置房；二是等价补偿，就是按照相应补偿标准用货币的方式补偿被拆迁人；三是重新在新的区域审批宅基地，并给予一定的货币补偿。实践中，补偿安置问题未必如此简单，主要存在以下几个问题：

2.4.1补偿标准太过于随意。

由于在该方面，国家并未对补偿做出统一的明文规定，各个地方的补偿标准大都不一，甚至于同一乡镇的不同村落之间的数额差距都极为巨大。不同拆迁性质的拆迁，补偿的标准更是大不相同，公益拆迁的补偿数额在实践中要远远低于商业拆迁。被拆迁人对于此种情况往往抱有不满与抵触情绪。

2.4.2补偿范围较窄，补偿标准太低。

首先应该明确一点：房屋拆迁的目的是为了取得拆迁后宅基地地表所占全部土地的使用权，并不仅仅局限于房屋之上所占土地，还包括庭院、以及附属空地上的土地。而在实践中，虽然现今实行的拆除房屋面积一对一交换安置房屋面积看似公平合理，实则不然。农村居民与城市居民不同的生活习性，农村房屋与城市房屋还是存在很多的区别：农村居民比较依赖庭院及附属空地的使用，比如种菜养花，还有的把庭院当成发展农家乐旅游的招待处等，因此只按照房屋所占面积给予补偿是相当不合理的。其次，忽视农村房屋拆迁的区位补偿，现阶段只有北京对郊区拆迁实行此种补偿制度，众所周知，城市内的房屋拆迁是按照区位对补偿标准进行划分的，对农村房屋的拆迁也应该施行此种补偿制度。再者，拆迁补偿的金额太低。国家并未对拆迁补偿的补偿标准做出明文规定，而是要求各个地方政府按照实际情况给予补偿。通常情况下，政府制定的补偿标准都是相当低的，一般拆迁过后，被拆迁人的生活质量不但不能提高，反而会降低很大一个档次。

3关于农村房屋拆迁的对策

征地拆迁会导致私有财产权消灭，本质上是一种“国有化”的措施。为防止政府滥用征收权损害农民利益，必须从以下三个方面对政府的征地拆迁行为进行严格控制：第一，征地拆迁的目的必须是为了公共利益的需要；第二，征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行；第三，必须给予补偿安置，保障被拆迁人的居住条件。

3.1制定专门法律、补充及完善相关法律

政府对农村土地的征收及拆迁行为关系到个人私有财产的剥夺，必须完善该过程的监督控制，国外很多政府都对此制订了专门的法律法规。我国目前还没有针对此问题的专项法律出台，因此，我国立法机关应尽快将有关土地征收和房屋拆迁的法律制定问题提上日程。建议将土地征收问题及拆迁安置问题分别制定相关法律，达到专项专治、专项专法，并应对拆迁安置过程中的双方责任、法律程序、补偿原则以及补偿额度进行规定，不仅有利于公民权力的保障也给相关部门的保障和监督提供便利。在专项法律出台之前，建议先完善现存的《土地管理法》及《物权法》。

3.2建立公正公开的公共利益的识别机制

是否基于公共利益是征地拆迁的前提条件。为了防止借着公共利益之名，行商业开发赚取高额利益之实，同时损害着农民的权益这种现象的存在，必须对公共利益的概念从法律这一正规途径做出具体规定。但是公共利益这一模糊的概念很难从法律上做出具体明确的规定。虽然不能明确规定，但可以从其他程序对公共利益做出规范。现今对公共利益的规范由政府单方面判定，政府不仅是征地的征收人，也是公共利益的鉴定者，这一现象是相当不合规范的。因此，应从其他方面对公共利益进行规范。最简单的一种方法就是由同级的人大和常务委员会对公共利益进行识别，政府对拆迁具体步骤进行实施；另一种方式就是在公共利益识别时召开公共利益识别会议，并派半数涉及相关利益的农民参会并投票表决。不仅能规范该进程，也与权力制衡制度相呼应。

3.3设立公正、透明、完善的拆迁程序

绝大多数国家的拆迁程序都是公正与透明的，以美国为例，美国将土地征收这一行为规定为九个具体的法律步骤，并使其透明公开化。我国在此方面可以借鉴国外其他国家的做法：首先，在征地决策做出之前，应当充分考虑民意，与农民代表进行相关方面工作的协商，如果多数农民对此质疑，可遵从前面提到的公共利益鉴别机制对此作出界定。其次，拆迁补偿的制定不能政府“一家独大”，这样不仅有失公正，更容易造成拆迁方和被拆迁方矛盾的恶化。应举行拆方代表和被拆迁方代表、相关专家以及政府部门的三方听证会议，对安置补偿方案进行商讨及拟定。这样不仅可以减少暗箱操作，而且能使政府对拆迁工作更深入的了解，提前做好项目预算，也可对可能出现的问题及矛盾提前做好相应准备。最后，被拆迁人的司法救济渠道必须通畅。当拆迁安置达不成协议时，被拆迁方要有申诉自己权利和利益的渠道才不会引发使用暴力手段维护自己权益的这种不和谐现象。如果当事人认为自己的合法权益受到侵害，便可以。如果不将该程序正式实施，政府还是“一家独大”的局面，农民作为被拆迁人的利益及权益根本无从保障。

3.4优化补偿制度，提高补偿标准

征地征用的不是房屋，而是房屋下面的土地，房屋只是作为一种附着物被征用。被征用土地不仅其附着在土地上面的房屋存在价值，还有其土地的潜在的价值。因此，拆迁只补偿房屋价值而忽视了土地的潜在价值是相当不合理的一种做法。现今的补偿制度只对房屋外其余土地实行小额补偿，甚至于不补偿。只有当拆迁行为补偿覆盖到房屋外的土地价值时，被拆迁人才会觉得安置补偿方案比较合理、公平。我国的拆迁补偿制度要向发达国家看齐，既从现在一般现金补偿的“基本补偿”制度，向发达国家补偿土地实际价值和精神补偿的“完全补偿”制度看齐。对被拆迁的农民进行土地实际价值补偿和精神补偿能从根本上消除被拆迁人对拆迁标准和拆迁制度的不合理情绪。

3.5建立被拆迁人的社会保障体系，保障其拆迁后生活质量

西方国家一般都为被拆迁人提供完善的社会保障，我国在此方面相对欠缺。我国应尽快完善该方面的配套设施的提供以及相应制度的出台。主要可以从以下两个方面着手进行：一是可以从前面所说的土地增值价值中拿出一部分作为被拆迁人的防老、医疗基金，以及其他社会保障；另一种是对拆迁农民的补偿款可以分期支付，且每期支付额度应满足被拆迁人的生活所需，以此种方式作为被拆迁人的生活保障。这两种方式都需要政府相关部门的认真监督。同时，农民以土地为生，当土地被征用时，农民便会失业，为失地农民组织职业培训这一环节必不可少，不仅要为农民提供培训，更要为其提供工作的机会，减轻其就业的压力。在培训时应该特别注意失地农民的年龄结构以及文化程度等特点，针对不同特点给予其不同的培训。另外，政府可以为失地后自主创业的农民提供财政帮扶，保障其创业顺利进行，并应进行相关的调查走访，为其排忧解难。此外，要为失地农民的文化需求以及失地农民子女的教育问题提供相应的配套设施，达到社会的公平公正并缓解征地拆迁行为带来的社会矛盾。

［参考文献］

［1］王淑华.城乡建设用地流转法律制度研究—以集体土地权利自由与限制为视角［D］.上海：复旦大学，2011.

［2］王才亮.房屋征收与拆迁［M］．北京：北京大学出版社,2011.

第9篇：土地征收的法律程序范文

【关键词】房屋拆迁；公共利益；个人利益

一、房屋拆迁的现存问题

（一）房屋拆迁的背景

房屋拆迁是城市化进程的重要推进力。始于上世纪 50 年代，经过 80 年代的“危房改造”，直至 90 年代，我国城市化进程加快，日益增长的经济态势与人民的物质文化需求对城市的发展与扩大提出了新的要求。旧城本身的硬件、软件设备的位问题开始暴露，我国的城市主要面对的问题在于城市规划先天的缺陷，有限的基础设施、极低的土地利用率、恶劣的居住环境……这些问题的凸显严重制约了经济的发展。城市亟需大规模扩张。城市化进程必然带来房屋性质改变及房屋大范围拆迁的现实影响。在新科学规划下，利用财政资金和商业资金进行房屋拆迁，使得我国城市整改颇见成效。城市功能的提升与居住环境的改善反过来也促进了经济发展与社会稳定，是利国利民的良策。

我国房屋拆迁主要包括国有土地上房屋征收与农村集体土地的腾退两大类。国有土地上房屋征收即常提的城市房屋拆迁，是指在国有土地所有权与国有土地使用权相剥离的情况下行政机关代表国家以旧房改造等其他公共利益目的而开展的收回房屋使用权的征收行为，具有行政行为的性质。农村集体土地的腾退是指集体经济组织基于土地所有权授权于房地产开发商，开放商以此与基于宅基地使用权而实际享有房屋的村民签订腾退补偿协议，这样一个三方的合同关系，摒弃了行政的色彩，具有民事合同的性质。

（二）房屋拆迁现存问题的产生原因

居住环境发生翻天覆地的变化的另一面，是房屋拆迁过程产生各种问题。住房的供需矛盾激化，暴力执法、抗法增多，“钉子户”频出、自伤行为等拆迁纠纷时有发生，群众上访事件增多，诉诸媒体又加强了渲染，给拆迁工作造成了很多阻力，给社会增加了不稳定因素。

1. 立法的重大缺位

我国房屋拆迁方面的法律法规并不完善，我国没有出台明文的拆迁法律，主要是地方性规范性文件与非规范性文件在调整。就城市拆迁而言，现行有效的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而具体实施细则地方性色彩浓重，以北京市为例，就包括《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《实施意见》、《北京市城乡规划条例》、《北京市房屋拆迁评估规则》、《北京市建设征地补偿安置办法》、《北京市人民政府办公厅关于进一步明确拆除违法建筑物或者设施有关执行程序问题的通知》、《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》……中央政策缺乏、北京市条例与办法繁杂、具体区县的细则不胜枚举。这充分说明，繁多的规范性及非规范性文件效力低、操作差，房屋拆迁决定具有相当的随意性，各拆迁主体在拆迁行为过程中无明确的法律法规可循，无正当程序所依托，被拆迁户利益受到侵害后救济道路不明确，探索实践的道路步履维艰，我国的立法现状堪忧。此处尚未考虑立法内容的合理性问题。

2. 拆迁行为背后的多种利益冲突

拆迁行为是由多方主体构成的，法律关系错综复杂。国有土地上征收的主体是国家行政机关和城市居民；农村集体土地腾退的主体是集体经济组织、房地产开发商、集体经济组织成员。几方利益冲突时有：（1）国家公职人员的贪污贿赂行为导致拆迁款流失，执法人员不乏暴力执法，使得被拆迁户对行政机关工作并不信任，不配合拆迁工作乃至暴力抗法，这是上层的污泥；（2）被拆迁户的贪婪欲望，在社会矛盾少量突出的现实情况下，尤其是旧房改造和农村集体经济组织的贫困被拆迁人把拆迁当做是此生翻身转运的唯一机会，将拆迁作为发家致富的新方法，这是底层的贪婪；（3）行政机关的监管职责不到位，部门间分工不到位，被拆迁户的救济途径不明确，这是监管的漏洞；（4）媒体捕捉新闻的敏锐角度恰恰在于新闻的震慑力，难免添油加醋、夸大事实或虚写材料，新闻媒体的热力炒作正是拆迁矛盾的助推力。

二、房屋拆迁的合法性分析

（一）公共利益的法律论证

法律中自宪法开始就肯定了公共利益作为房屋拆迁目的的合法性地位。2004年修订的《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时，第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年修订的《土地管理法》遵循《宪法》的精神，在第22条中规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。……”2007年修订的《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益……”第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。2011年颁布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该条例第8条用概括式加列举式的立法模式对公共利益做出了努力的描述。这些法条与理论上关于房屋拆迁合法性论证是一致的。

（二）公共利益的理论论证

公共利益作为房屋拆迁合法性基石的地位虽然在法律上得到了肯定，但法律并未明确给出公共利益的含义界定，这一缺憾形成了房屋拆迁行为的阻力的本质来源。推进房屋拆迁行为的合法进程，必须明确界定公共利益的内涵，进行公共利益的理论论证。

从理论上来说，公共利益之所以是房屋拆迁行为的合法性支撑，主要有两个原因：

1. 社会契约论和人民说

根据社会契约论，一个运行良好的社会需要人和人之间的契约契约关系；根据人民说，国家的一切权力来源于人民。前者从公共利益和个人利益角度选择支持公共利益，后者从权力来源肯定了公共利益。这两大学说共同奠基了西方政治文明的发展史，同样影响了我国的政治发展进程，公共利益的价值理念是被这两大学说认可的。房屋拆迁行为作为国家意志的表征，必须以公共利益为价值选择。

2. 所有权的附随义务

权利不能脱离义务而存在，所有权享有占有、使用、处分、收益的权能，因而更要践行公共利益之义务。德国1919年的《魏玛宪法》第153条规定：“……公用征收，仅限于裨益公共福利及有法律根据时，始得行之……所有权为义务，其使用应同时为公共福利之役务。”这里所说的公共福利，即公共利益。之后的《德国基本法》第14条第2款规定：“财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利。”此为所有权固有的约束，自由与限制相伴相生，构成所有权的内容。

公共利益之于房屋拆迁的合法性地位毋庸置疑，如何界定公共利益才是关键。“整体国家观”在公元前6世纪古希腊肯定了全社会存在与社会成员的一致性，之后，哈耶克对公共利益中“公共”的概念做出了整体的界定，由此将公共利益看做整体的普遍的利益，与个人利益、少数人利益区分开。边沁认为，公共利益不是独立于个人利益的特殊利益，他认为全社会的公共利益是每个个体个人利益的加和。随后，博登海默认为前述观点未区分公共利益和个人利益，他认为公共概念本身意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，提出了“外部界限”的概念，“外部界限”是指个人利益的实质范围，他认为公共利益的基本前提就是个人利益的实质性范围。

本文认为，公共利益是在提取个人利益的实质成分之后将其衍生出全社会的共同需要，具有社会导向性，并非个人利益的简单加总。公共利益依照不同的地域、时间的比较标准，有时差异很大，在践行时，须从本质着手，不可片面。公共利益并不等于将少数被拆迁户的利益让位于代表多数人的政府决策。

三、房屋拆迁争议的解决机制

（一）以公共利益为导向引导立法

1. 扩大行政公开，完善拆迁公共决策中的公民参与

拆迁是国家之于民众的行为，具有强烈的行政色彩，因此要遵守行政公开、行政参与原则，这与宪法规定的民主原则是一致的，这也是民主法治的彰显。行政公开原则是第二次世界大战之后提出来的，这一原则要求政府等行政机关公开行政权力行使的依据、过程和结果。这一原则必然要求公民的行政参与，利害关系人在行政公开的前提下，参与行政行为，反过来，通过利害关系人的参加，提高行政效率并减少行政风险。在拆迁这项浩大的工程中，当事人必须要参与拆迁的决策，得到质证和辩驳的机会。行政机关要通过展开政府信息公开、调查研究、听证程序等制度，使被拆迁户有效地参与到规划决策的过程中去。被拆迁户只有在知晓政府信息之时在决策过程中充分表达自己的意见，才能在实施程序中捍卫自己的合法权益。

2. 规范最低限度的拆迁实施程序

就农村集体土地而言，仍适用《土地管理法》，而《土地管理法》最新一次修订在2004年，亦不足够满足现状。

以城市土地为例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经于2011年1月21日公布并实施，新条例相对于旧条例，在拆迁实施程序中由5个步骤增至20个步骤，充分说明了我国立法的不断发展。该条例第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”取消了行政机关自行强制拆迁的规定。强制执行其实是对私有财产的征收，关系被拆迁户最根本的财产权益，对待应谨慎，新条例中仍需完善：

（1）引入提存程序

（2）引入强制执行见证制度

（3）加强对拆迁违法行为的制约

（二）完善监管部门职能界定

以国有土地上房屋征收为例，本级政府的职能定位在组织人与负责人，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。实践中，无论是国有土地上房屋征收还是农村集体土地腾退，政府以行政许可或行政裁决的形式介入商业拆迁或成为拆迁当事人参与其中，以牟取暴利，这种来自官位的压迫侵犯被拆迁人应获取的利益。法律的规定使政府既是拆迁的负责人又是监督人，这种界定很容易使得政府等行政机关。没有有效的监督就不会有稳定的秩序，政府的权力应有一定的限度和范围，政府不能直接成为拆迁当事人，过度干预房屋征收与腾退工作。

（三）丰富拆迁补偿方式

我国目前的拆迁补偿方式只有两种：货币补偿和房屋产权调换。前者是由评估机关作出的评估价，不低于拆迁决定公告之日前的市场价格。实际上，目前的补偿标准正伴随着经济发展逐步走高，越是新公布的拆迁决定，补偿标准越是优越。然而，也正因如此，新老补偿标准不一致，很多老拆迁户会群体性上访来斥这种不公平，这是思想心态的问题，在此不予置评。后者是指计算置换房屋的价款，清结原房屋价款，再由被拆迁户来补其间差价。两者可以互相选择。

本文认为，这两种补偿方式不足够满足被拆迁户的需求，应增加以下几种方式：实物补偿、安排就业、通过税收方式支持兴办企业。实物补偿可以提供被拆迁人的现实物质生活需求，安排就业能够长久地从收入源保证被拆迁户的生活能力，兴办企业的税收支持能够更有效促进被拆迁户的未来发展。这几种方式与货币补偿、产权置换相配合，才能从根本上帮助被拆迁户减少拆迁对其产生的负面影响，保证其过渡期的生活质量。

（四）完善被拆迁户的救济途径

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了被征收人行政复议和行政裁决的权利。这两者都是有限的司法变更权，复议机关大多是行政机关自身，充斥了行政性质，被征收人仍处于弱势地位，其权益很难得到真正救济。本文认为引入司法审查程序是较为中立、公正的做法。步入诉讼程序，法院系统独立于行政系统也独立于被征用人，法院内部独立，法官有更多的司法自治权，不偏不倚，以此适用法律法规，发挥主观能动性，合理使用自由裁量权。法院须审查拆迁的前置程序是否符合法律规定以及本案具体行政行为的相关证据。审查行政机关只能有否越位，法律法规应用是否得当，行政机关工作人员有无违法违规行为，最终标准在于是否符合公共利益。

参考文献

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