公共行政概念精选(九篇)
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第1篇：公共行政概念范文
随着新生代知识型员工大量涌现于职场，他们备受社会各界的高度关注，如何正确认识这一特殊群体是一项具有重要意义的基础研究。厘清了新生代知识型员工的概念内涵和分类情况，并分析了他们与企业中其他员工的同质性和异质性特征，以期为今后的学术研究和管理实践提供一些借鉴意义。
关键词：
新生代；知识型员工；同质性；异质性
中图分类号：F24
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）06008102
继农业经济和工业经济之后知识经济时代的到来，企业单纯依靠先进设备、雄厚资金等渠道获得竞争优势已成为过去，因为这样的模式极容易被模仿。在这新经济环境下，现代企业的竞争优势更多来源于人力资本，而知识型员工作为知识的承载者和所有者，已成为现代企业知识的创造、利用与增值，企业间竞争的重要依靠力量。新生代员工是伴随着中国改革开放成长起来的一代人群，逐渐成为社会的主力军，在现代各个领域的企业中发挥着不可忽视的作用。据2010年智联招聘统计显示，新生代员工数量在多数企业中所占比重过半，在高科技企业中高达70%，其中40.5%的知识型员工已经进入公司的核心岗位。
从上述可见，新生代知识型员工已经登上历史的舞台，在现代企业中扮演着重要角色，然而他们的思维和价值观不断冲击着传统的观念，与企业现行的人力资源管理产生了激烈的碰撞，他们不安现状，频繁跳槽，给现代企业的管理带来了很大的麻烦和冲击。如何正确认识这一特殊群体越来越受到理论界和企业界的共同关注。然而，目前国内外聚焦于以新生代知识型员工为研究对象的文献较少，多数研究忽视了企业员工的层次性和差异性，将新生代知识型员工等同于一般员工。只有针对不同群体行为采取不同的管理方式，才能真正激发他们工作的主动性和创造性，实现激励效能的最大化。鉴于此，本研究试图厘清新生代知识型员工的概念和分类，并分析他们与企业中其他员工的同质性与异质性特征，期望为今后的学术研究奠定理论分析基础，以及为现代企业的管理实践提供参考价值。
1 新生代知识型员工的概念及分类
1.1 新生代知识型员工概念的界定
知识型员工的概念最早是由世界著名管理大师彼得・德鲁克1959年提出的。他认为，知识型员工是指掌握、运用符号和概念，利用知识或信息工作的人。加拿大管理学者弗朗西斯・赫瑞比认为，知识型员工是那些用脑多于用手创造财富的人们，他们通过自己的创新、分析、判断、综合、设计给产品带来附加的价值。国内学者对知识型员工概念的阐述各有不同的侧重点，主要从职位论、能力论和学历论三方面进行界定。汪群认为，知识型员工一般指具有从事生产、创造、扩展和应用知识的能力，为企业带来知识增值，并以此为职业的人。惠调艳认为，知识型员工是在企业中从事生产、创造扩展和应用知识活动的构成企业核心竞争能力的企业关键人才，主要指高科技企业中的研发人员和管理人员。
国外学者认为新生代（Y一代）是在技术和信息背景下成长起来的，并具有自身创造性和想法的一代人。国内学者普遍认为新生代是出生在上世纪我国改革开放之后的人群。基于国内外学者的观点，本研究将新生代知识型员工定义为上世纪八十年代以后出生的具有独特个性和较强学习、创新能力，并能够充分利用专业化、现代化科学技术知识提高工作效率的脑力劳动者。
1.2 新生代知识型员工的分类
本研究依据新生代知识型员工所从事的工作性质和对企业的发展重要程度将他们分为四类，具体见图1所示。
图1 新生代知识型员工的分类
从新生代知识型员工的工作性质，可以将其分为技术类知识员工和管理类知识员工。技术类知识员工通常从事研发、产品开发、工程设计等工作，具有较强的专业技术水平和能力；管理类知识员工是担任领导职责或管理任务的人员，他们往往具有一定范围的职权，能自由地支配一些资源，但需要较高的管理能力和很强的创新能力。对企业的重要程度而言，可将新生代知识型员工分为核心知识员工和普通知识员工。核心知识员工一般掌握特殊的知识和技能，而这些知识和技能与企业的核心竞争力密切相关，能为企业战略目标做出卓越贡献，是企业的精英，是要重用的员工，如销售精英和高级技术专家；普通知识员工具有某方面的专长，能够为企业创造绩效，但与企业的核心能力不直接相关，如一般的财务人员和采购代表等。
在现实的管理实践中，现代企业应结合组织的实际情况，明晰新生代知识型员工的概念内涵和分类情况。换而言之，企业应明白管理工作的重心，了解什么是新生代知识型员工及其构成或具体分类。在此基础之上，针对不同工作性质的新生代知识型员工采取不同的培养管理模式，激发员工的潜能，调动其工作积极性。此外，企业在重用核心员工时，也应积极地培养普通的知识型员工，因为他们也具有从事生产、创造、扩展和应用知识的能力，能够为企业带来知识资本的增值或给产品带来附加值的能力，是潜在的核心员工，很有可能成为企业的核心员工。
2 新生代知识型员工的特征
在明确界定新生代知识型员工概念内涵和划分其结构构成基础上，研究还有必要深入分析该群体的特征。事实上，只有全面了解新生代知识型员工的特征，才能准确地预测该类群体的工作态度与行为。从整体角度上看，新生代知识型员工是在中国特殊环境下成长起来的一代人，他们既继承新生代人群相似或等同的特征，又具有区别与企业一般员工独特的特征。
2.1 新生代知识型员工的同质性特征
新生代知识型员工的同质性特征是指新生代知识型员工具有新生代人群相似或等同的行为心理特征。如：个性突出、抗压能力差、工作稳定性等。
（1）个性突出。
新生代人群多出生于独生子女家庭，个性突出，常以自我为中心，对个人的期望过高，不容许他人对自己的否定和不认可。在职场求职时，把个人的成长与发展放在首位，注重企业的发展前景和自己在企业的发展前途。在工作中对组织文化的选择性接受，对权威人士有自己的观点，易于提出自己的建议，希望能够得到领导有效的反馈。同时，他们热衷于接受有挑战性的工作，把成功作为个体价值的体现，渴望获得上级或同事的认同。
（2）抗压能力差。
相对于往代的员工，新生代人群在其成长期间基本上没有遇到过什么大的挫折。伴随着改革开放进程的加快，人们的经济生活水平迅速提升，再加上他们基本都是独生子女，在家里很是受到关注和溺爱。新生代人群对历史的记忆甚少，也没有经历过父辈的磨难，他们对生活的美好期望总是要比现实高出许多。在工作中一旦遇到些许不如意或者失败时，耐受力不足，情绪波动很大，很容易产生心理健康问题。
（3）价值观多元化。
多元化和开放性的市场经济潜移默化地影响和改变着当代人的价值观，加上外来文化尤其西方文化的影响，新生代员工逐渐形成了一种由“理想型”向“现实型”转变的多元化价值观。简单地说，干活之前先把自己的条件、回报等讲明白、列清楚，属于自己的正当利益，绝不会委曲求全。他们注重功利、强调实惠、重视眼前利益、追求物质享受，同时，也明白一切都要靠自己辛勤的汗水去获得。
（4）工作稳定性差。
由曼克斯研究院发表的《2010年中国大学生报告》显示，2009年应届毕业大学生半年内的离职率为：211院校22%，非211本科院校33%，高职高专院校45%，其中主动离职的高达88%。由此可以看出新生代员工流动性高，对企业的忠诚度低。不像以往几代人考虑工作的稳定性，新生代人群喜欢更为灵活的工作，不愿为任何工作安定下来，希望凭借自己的能力频繁地跳槽到工作条件更好薪酬福利更优的企业。
2.2 新生代知识型员工的异质性特征
新生代知识型员工的异质性特征指的是与企业一般员工相区别或不同的行为特征。他们异质性特征突出的表现在以下几个方面。
（1）专业能力强。
新生代知识型员工多受过良好的教育，有较高的学历层次，掌握的专业知识和技术能力较高。相对企业一般员工而言，他们具有强烈的求知欲，开阔的视野，非常强的学习能力以及其他方面的个人能力素养。新生代知识型员工了解自身具有的知识能力，因而他们更多地忠诚于自身的专业，而可能较低地忠诚于企业。因而，他们会选择一家有利于发挥专业知识与技能，有利于实现其职业生涯设计与人生目标的企业。
（2）独立性和自主性强。
与一般员工相比，企业中新生代知识型员工的独立性和自主性很强。他们有很强独立从事某项工作的意识，依据这种心理，主观上不愿受制于人，客观上不愿受制于物，更强调工作中的自主性。希望得到企业的信任和支持，更期望能够获得充分的授权，有一定自己的活动范围，严格的规章制度只能压抑他们的创作性。
（3）需求层次较高。
新生代知识型员工较一般员工具有较高的需要层次，这也是由他们教育背景、能力素质、社会地位等因素所决定的。其主要表现为三个方面：第一，一般员工更多地关注企业外在的物质报酬，而新生代知识型员工更注重较高层次的社交需求，即和谐的人际关系和良好的组织氛围。第二，他们希望在工作中充分发挥自己的专业技能，从而得到同事或者上级领导的认可和尊重。第三，他们希望在工作中获得支持与信任，实现自我价值。
3 结束语
在知识经济时代下，高素质和职业能力的员工是现代企业在日趋激烈竞争环境中取得成功的关键要素。同时，新生代人群已成社会的主流，而新生代知识型员工更是现代企业发展壮大的中流砥柱。在这样的趋势下，现代企业应将组织管理工作的重心转向新生代知识型员工。本文明确界定了新生代知识型员工概念内涵及分类情况，并通过与企业中其他员工作了比较分析，总结了新生代知识型员工的心理和行为特征，可以为今后学术界和企业界相关研究提供一定的借鉴意义。
参考文献
[1]张望军，彭剑锋.中国企业知识型员工激励机制实证分析[J].科研管理，2001，（06）：9096.
[2]L.T. Ndlela， A.S.A. du Toit. Establishing a knowledge management programme for competitive advantage in an enterprise[J].International Journal of Information Management，2001：212.
[3]肖缓.基于心理契约的知识型员工行为激励模型[J].中国管理科学，2003，（05）：6570.
[4]彼得・德鲁克.变动中管理界[M].上海：上海译文出版社，1999.
[5]弗朗西斯・赫瑞比.管理知识型员工[M].北京：机械工业出版社，2000.
[6]汪群，王颖.浅谈知识型员工及其有效激励机制构建[J].现代经济探讨，2001，（08）：4446.
[7]惠调艳.知识员工激励因素研究[J].企业研究，2006，（05）：121126.
第2篇：公共行政概念范文
大兴县房改办：
你办《关于确定1999年向职工出售公有住宅楼房成本价的请示》（兴房改办字（1999）第2号）收悉，经研究，批复如下：
一、同意你县1999年1月1日起，出售公有住宅楼房取消标准价，一律实行成本价。
二、同意你县1999年向职工出售公有住宅楼房的成本价为每建筑平方米1236元。
此复。
第3篇：公共行政概念范文
关键词：社会公共行政；行政法；公共行政
行政分为私行政和公行政，公共行政即指与私行政相对的公行政。公共行政这一术语开始时仅表示国家行政，但随着时展，其内涵已得到大大扩展。现在，公共行政已普遍被承认包括国家公共行政和社会公共行政两方面的内容。政府公共行政是指政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。随着行政权社会化趋势的加强，社会公共行政引起了人们普遍的关注，不同学科的学者对此作了程度不一的探讨。对于行政法学界而言，社会公共行政这一领域具有巨大的冲击性，将会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。我们可以设问，行政法是否应把社会公共行政纳入调整范围？如何进行调整？如果答案是肯定的，由此将需要对原有的行政主体、行政组织、公务员等一系列问题作新的理解和解释。以行政主体这一概念为例，如按以上思路，它就应该包括社会公共行政的主体。
本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。
一
行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定主权行使之限度与方式：君主或主权者直接行使其主权，或其所属之高级行政官吏之行使主权者授予或委托之部分主权。1 英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。 2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3. 既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6
转贴于
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
二
在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。” 7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在Evans V .Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9 可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11 像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
「参考文献
1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。
2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。
4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社1998.年版，第11-12页。
5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社1999年版，第61页。
6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社2002年版，第66页。
7.Peter Cane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。
8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419 页。
9.395U.S296（1966）。
第4篇：公共行政概念范文
行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
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9.395U.S296（1966）。
第5篇：公共行政概念范文
[关键词] 公共治理；有效性；公共行政；性格特质；美德伦理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2013）01-0055-05
治理和善治是当代西方政治学和公共行政理论发展逻辑中的必然一环，是在克服传统官僚制危机的过程中孕育出来的政治理论和政治实践，它们既是当代西方公共行革的时代需要，也是西方传统文化和民主政治制度发展的现代产物，代表了人类未来政治发展的方向。然而，我国尚处于转型时期，现阶段的“治理”依然以“政府”为主导，以提升政府的执政理念和执政水平为追求方向。本文拟从当代西方公共行政美德伦理的缘起、发展线索和主要关注点入手，探讨公共行政美德伦理的主张如何能够在（当前我国）公共治理及其有效性中发挥其特殊的功能。
一、 公共行政美德伦理产生的背景
公共行政伦理在当代西方的产生和发展是经历了一个过程的，从最初的解决个别伦理问题，到探讨政策的伦理标准，再到为公共行政建立整合的伦理基础；从早期的引进伦理推理的演绎式的原则运用，到后来挖掘公共行政人员的美德和道德人格资源作为公共行政规范伦理的基础，无不是回应公共行政实践需要的产物，亦映射着当代西方政治哲学和一般伦理学的最新发展。
长期以来，规范伦理学理论，无论是以功利主义为代表的目的论，还是以康德为代表的义务论，均偏向于以规则伦理为中心，倾注热情于证明行为的准则，论证行为的正当性标准，而不是探讨行为主体内在的品格，致使美德的地位在伦理学体系中不断衰落。同时，现代生活的特有节奏和生活方式，亦严重冲击美德的地位。尤其值得一提的是，现代组织在规模上的庞大和结构上的极度复杂（例如现代科层制），使得严格遵循组织规则和制度本身成了“美德”，人们也不得不越来越依赖这些看起来比较“可靠”、“理性”、“易于操作”的组织规则和制度，而少诉诸组织内部成员（哪怕是领导者）的品德和人格，提倡美德看起来与正统的管理理论背道而驰。正如美国行政学者哈特所言，“首先，美德不允许对其原则作任何妥协，而管理的正统则将伦理视作组织成功的工具；其次，美德要求认真的学习和精深的（intensive）思考，而管理传统则将伦理降低到对伦理问题作出快速和轻而易举的处理的平台；第三，美德将人的生活品质置于组织成功之上，而管理传统则颠倒这个次序。”[1]美德和道德榜样作用的大幅度失落，必然导致公众缺乏对领导者的信任及对服务的满意度。
规则伦理存在许多值得诟病的地方，自然引起伦理学界的不满。学者们认为它将伦理学变成了法律和认知科学，把伦理变成冷冰冰、硬邦邦的“法律式”规则。伦理学家安斯库姆于1958年首先发难，指出“义务和责任的概念——亦即道德义务和道德责任的概念——和道德上的对错概念，还有‘应当’的道德意义……都该被丢弃。”[2]之所以如此，是因为它们虽然都诉诸某种“理性”，但这些理性都不过是“认知理性”，而不是一种“实践理性”；此外，这类伦理理论无法处理复杂的历史、文化及诸多的个性特征，全然撇开人的特殊规定（例如感情、社群等等），把道德变成公式的做法，显然过于简单而不可信。自此以后，强调道德行为者身上的道德敏感性（sensitivity）和感知力（perception）、正确地、精细地而真实地设想和描述其处境，并针对具体情形所进行的道德判断和行为的能力的美德伦理学重新得到恢复和发展，加之实践中不断有声音呼吁要重估美德，并将其作为一种重要的解决途径，美德伦理学的发展一度呈蓬勃之势。
就公共行政的实践而言，在中西方历史上，好的治理从一开始就是与有德的统治者捆绑在一起的。例如，历史学家普遍同意，乔治·华盛顿及其紧随的后继者们都竭尽全力要确保在其所任命的行政部门的重要官员中维持高水平的胜任程度。华盛顿本人坚持，除了“性格适切”外，其他考虑都不能进入其任命公共官员的视野中。然而，将其置于历史长河中，这一点被证明绝非永恒的现象。弗里德里奇·莫舍尔曾这样总结美国公共服务概念的发展史：1789-1829年是“君子政府”时期，只有此时才十分强调公共服务的高道德标准以及上层公共服务的高度声誉；1829-1883年是“普通人统治的政府”时期；1883-1906年是绩效型政府时期；1906-1937年是“效率政府”时期，而1937-1955年则是行政管理者的政府时期（即出现了行政管理，重申政策-政治/行政的二分）。[3]再后来就基本上是我们十分熟悉的新公共行政及新公共管理时期了，在这些不同的发展时期中，对伦理的重视处于反复状态，但总体而言美德的重要性不断下降，虽然它至少曾经被视作处理腐败问题的手段，但强调正直诚实的品德伦理学作为处理腐败问题的手段在20世纪中期就已经失宠了；而由于“政府再造”观念的影响和教育，“公共行政作为职业，既不能够也不愿意明确承认核心伦理-道德价值的重要性和相关性”[4]，在这样的背景下，美德的地位更是岌岌可危了。
就是在这样曲曲折折的历史发展过程中，在当代西方，特别是当代美国学界，当公共行政伦理学还是出现于20世纪70年代，顺应一般规范伦理学发展趋势，一开始也强调对规则的遵从，对普遍原则的应用。然而，一方面，学者们观察到，现实是复杂的，公共行政的实践是具体而微的，并不是抽象和简单的原则所能应对的；同时，受到美德伦理学的影响，学者们也意识到，提倡对外在规则的遵从而忽视道德主体的内在品格，使得规则的生命力被大大削弱，乃至变成技术性或法律性的程序。因此，伦理的实质需要再次回归到对行政人员个人的品质、人格和信仰的强调，对制度的失望又助长了这一趋势。就这样，无论是现实的需要还是对现实的批判，在过去二十多年的时间里，“美德伦理学的可见度从零一直上升到了令人瞩目的程度”。[5]
具体而言，20世纪80年代中期始，“听起来有些陈旧的术语——美德”（库珀语）一词重新进入公共行政伦理学的词汇之中，并自此成为一个重要的主题，一批学者相继涌现，特里·L·库珀，乔治·H·弗雷德里克森，大卫·K·哈特，帕崔克·多博尔等人，纷纷致力于论证美德在行政伦理中的极端重要性，使之形成一个独特的视角。公共行政美德伦理的首篇文献，当属弗雷德里克森与哈特的《公共服务和仁慈的爱国主义》（1985年），在该文中，作者们将重心从前一个十年文献中对有关处理伦理困境的伦理原则推理的强调，转移到以个人可能倾向于做正确事情的性格特质为焦点，这即是公共行政美德视角的主要关怀，其中被详细讨论的具体性格特质是“仁慈”，该特质被界定为“对他人广阔的和非工具性的爱”。[6]诚然，强调美德的重要性，并不意味着排他性地依赖美德，相反，人们普遍同意，人类需要设计良好的制度作为支撑。但在主张美德伦理的公共行政学者看来，美德具有首要性，在公共行政领域，它应该成为左右目标、政策和实践的目的。[7]
二、公共行政美德伦理的主要路径
在进行行政伦理的规范性基础研究的各种努力中，学者们所采取的视角，包括了公共利益的视角、公平的视角、政体价值的视角、公民身份理论的视角、美德的视角等。[8]不同视角之间的差别，在于强调在公共行政伦理中不同的伦理价值的基础重要性，例如，公民身份理论的视角，强调将公共行政伦理建立在行政人员的公民角色，即作为代表性公民、公民利益的管理者和促进者这一关键点上，以此为重点，整个公共行政伦理的核心，就应该围绕着公民及公民美德来进行，强调在治理过程中，公共管理者与普通公民共享的公民身份，而且需要以其积极的公民身份，调动公民参与治理的过程等等。在各类不同的视角中，美德视角虽然与公民身份理论的视角有共通之处，但它别具一格之处，在于试图建立以行政人员的内在心灵状态和美德为规范性基础的公共行政伦理模式，强调通过论证为什么行政领域特别需要诉诸实务人员的品质和性格，以及实务人员应该具备怎样的内在品质和性格，来促进行政伦理的研究和建设，以此为中心，当代西方公共行政美德伦理展现出以下几个典型的研究路径：
其一，通过理论分析，探讨一些必要的性情（或性格特质）以补充和支持对伦理问题的分析及对恰当原则的运用。这个路径的典型代表人物是特里·L·库珀。在《等级制、美德和公共行政的实践：规范伦理学的一种视角》一文中[9]，库珀指出，他的目的在于寻求一些值得追求的、能够促使人们去行动的性情，以此探讨能够补充并支持对原则的伦理分析。库珀并不一般地反对运用原则进行分析，他认为运用原则与美德伦理之间并不互相排斥。相反，他赞同弗兰克纳的观点，即为了支持人们通过某种分析过程所得出的行为方式，必然需要美德伦理努力寻求一些足以带来行动的性情。因此，库珀论证，完整的公共行政规范伦理必须包括以下几个内容：（1）对适当的伦理原则的理解；（2）探讨能够支持那些原则的美德；（3）分析技巧，可被用于具体情形中对原则的诠释。其中的（2）关系到“性情”或“内在倾向”，传统上称之为美德，能够激发公共管理者根据原则而采取行动，即使是在面对可预见的反抗或惩罚之时也是如此，这一点在规范性的行政伦理学的充分发展中应该得到更多的重视。库珀的观点在一些基本方面反映了亚里士多德的视角，都认为美德是一种行为的性情，不只是以某种方式思考或感觉；它们是性格特质，是以一种类似情况下大体一致的形式来行为的可靠倾向；美德不是天生的，而是修养来的。这个路径所强调的，是伦理原则需要美德的支持。
其二，通过案例分析，探讨公共行政领域的典范人物如何在他们的工作中展现其品格特征。也是库珀等人，专门编辑了一本书[10]，通过访谈等定性分析方法，具体分析了一些不同的案例，来阐释性格特征或美德在行政工作实践中，如何驱使那些道德典范人物抵制腐败，并使他们额外地付出努力，不但很好地履行责任，而且实现服务行政，拓展并延伸其职位的正面影响，给其同时代或后代的人们带去祝福。值得一提的是，该书也包括了对反面案例的分析，从中可见行政官员的“恶德”如何给行政实践带来负面的影响。
其三，通过历史回顾，寻求历史上曾经存在的“公民人道主义”传统，及（美国）立国者的意图，论证公共行政人员必须在促进公民人道主义方面作表率。[11]大卫·哈特等人认为，对美国立国者的意图的最正确理解，就是通过以美德为中心的公民人道主义范式，从中体现出对于公共行政人员的公民义务的重要含义。鼓励公民自主的责任、通过说服的方式进行治理、超越权力的腐败、成为公民典范，就是其中重要的义务。由于这些至关重要的公民责任在近年已经被严重忽视，公共行政应该在促进其作为好政府的标准方面起领导和表率作用。
其四，通过分析，总结公共行政人员所需要的一种整合性的（integrated）品格，以便更好地作伦理决定。[12]帕催克·多博尔论证，公共官员需要复杂的道德资源来行使其公职中的自由裁量权，对于站得住脚的和成功的自由裁量，有三个重要的领域是至关重要的，它们是政体的责任、个人的责任和审慎明智。政体责任包括法律、政策、标准的程序，对相关权威和公众的责任……诚实、公平和足够的参与，高效的和有良知的工作胜任能力；个人责任包括：乐观和勇气，承诺和誓言，人格和自尊，公共和意识形态价值，合法的自我利益，职业的胜任能力，友爱和家庭委身，基本的性格特质，良心，诚实，同情和怜悯，自律，自我反省，身体素质；审慎明智则包括：必要的权力和资源、政体的合法性……金钱政治和社会成本、准确的信息及对情境的历史的理解……一定的强迫和操纵，可得到的替代选择和相关代价……。其中没有一个独立的领域能够提供所有的资源在公共服务中进行判断，而且每一个都具有严重的局限性。个人诚实正直的理想作为道德责任的前提，可以解释个人作为公共官员如何能够并且应该拥有所有这三类的承诺。因此在其判断中，个人应该在这三个领域里斡旋，同时用其中的每个来权衡和强化其他两个。
以上可见，公共行政美德伦理路径多样，有的诉诸历史传统，有的进行概念分析，有的进行体系建构，有的进行实证研究，但万变不离其宗，都是强调美德在治理中的特殊重要性，并希图以此来建构一个不同于单纯强调伦理原则的行政伦理体系。诚然，学者们至今仍没有列出一个完整的穷尽的美德清单。如果说行政实践的不同层面都需要美德，那么，仁慈、勇气、理性、公平心及审慎、尊重法律、公民风范（civility）、理性、公平心、审慎、独立等都是经常被提及论述的美德。[13]
我国有悠久的美德伦理的传统，占主流地位的儒家伦理在其漫长的历史发展过程中，都将统治者品格的塑造和个体美德的培养作为其伦理要求的中心而不以一般的规则为重点，因此我们亦可将其归结为“美德伦理”。儒家伦理对美德的强调极大地影响着，甚至是直接决定了儒家对政治和行政的性质的理解，儒家经典将其表达为“政者，正也；子帅以正，孰敢不正”，“德，国家之基也”。简言之，儒家之重视美德对政治和行政的重要性，表明它所主张的是一种“人格政治”或“人格行政”，而不是“规则政治”或“规则行政”，即政治和行政伦理的规范性基础主要不是客观的规则，而是政治人和行政人的美德和人格。
儒家美德的精神，是以超越个人的自我利益达到对他人和社会利益的关怀这一道德责任为标志的，该精神在政治和行政领域中的表现，即是指拥有权力的统治者超越个人利益的打算，具备“爱民仁政”的情怀。如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要就来自统治者的美德，因为这些美德使得他们具备了自己限制自己权力的性格特质。套用库珀的话来说，儒家伦理将美德作为抵抗公共行政实践外在善（如对权力的追求）的关键因素。儒家伦理思想正是以这种方式规定了统治者和政府所应该承担的保障人民生活的义务，并始终把对社会承担的责任和美德以及对公共事务的关切作为首要的要求，对民生有高度的关切。
三、公共行政美德伦理对于治理有效性的意义
公共行政美德伦理的缘起至今，虽未发展到完备的地步，甚至也没有形成一个完整的体系，然而，这个视角的研究确实有别于其他视角，它给治理贡献了独特的价值资源。如果儒家的美德伦理与当代西方公共行政美德伦理的具体内涵对接，实现“中西合璧”，必将对我国治理的理念和实践、尤其是对治理的有效性产生深远的影响。
⒈ “正义”之德：公共治理有效性的根基
根据公共行政美德伦理，公共治理的“内在善”，首推对全体公民的仁慈与正义。所谓“仁慈”，其内涵争议不多，而关于正义的内涵，却歧义颇多。就目前的主题而言，我们拟以制度美德的正义作为讨论的焦点，并以罗尔斯的正义论为例。
罗尔斯的正义论属于典型的契约型制度正义理论，主张“正义是社会制度的首要价值……每个人都有一种基于正义的不可侵犯性……”[14]在这里，正义是制度设计（尤其是分配制度设计）的基本道德原则，这原则的精神必须能够体现每个人作为自由平等的个体在制度中的神圣不可侵犯性，罗尔斯因此得出了众所周知的公平式的两个正义原则，作为指导基本社会结构的道德原则。我们想借此说明，这里所谓制度所体现的正义价值，与公共行政美德伦理学者们头脑中作为公共行政实践的最重要的内在善之一的“正义”在精神上是同质的。它的基本涵义，是现代民主制度的政体价值，即公平、自由、财产权等，其中，公共权力属于全体公民、政体是全体公民的社会契约，行政人员的“正义”之德，必须是对这一制度正义价值的依赖和捍卫。
基于这一理解，在行政人员究竟应该具备哪些重要的美德问题上，正义的重要性得到突出地强调。学者们虽然至今都未列出一个完整的美德清单，却划分了追求公共利益的责任领域、尊重过程和程序的责任领域及对同事的责任领域。其中，追求公共利益的责任领域最为根本。在该责任领域中，对全体公民的仁慈和正义二者被认为是内在善，而在这三个领域中，无不提到各种看似杂乱繁多的德目，可将其归结为仁慈与正义两类。一般地说，仁慈的基本精神是以利他的方式表达对人的关爱和恩慈；而正义的基本精神则是对人我界线的认可，即对个人应得权利、尊严和独特性的尊重和维护。不仅如此，从以上德目中还可看出，在公共行政领域，正义具有特别的重要性，一些重要的德目，例如尊重法律、勇气、公民风范、理性、公平心等等，都可被归入“正义”之德。用库珀自己的话来说，“正义界定了最根本的公共善，它是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”[15]
回到儒家伦理的概念框架之中，我们看到，在儒家美德伦理所涉及的诸德之中，“仁”德占据核心地位，而且是诸德的源头，儒家经典充满了对仁德，尤其是统治者的仁德的阐述和推崇，这一点无须赘述。在儒家经典文献中，“正”与“义”未见合用，但这不等于儒家没有正义思想，否则我们不能理解为何儒家学说的倡导者对社会的种种不良现象忧心忡忡，义愤填膺，直至主张变革。
对于儒家伦理是否提供了一种类似于“制度正义”的主张这个问题，学者们的观点不一，对此表示怀疑的不在少数，却也不乏捍卫者。只是有一点依然不可否认，那就是儒家所建立其上的，是一种以宗法血缘关系为基础的等级制度，即便“君君臣臣父父子子”这种表面看起来是对等甚至是平等的主张，依然因其预设了君臣、父子之间内在的不平等的权利义务关系而趋于不公平。因此之故，则儒家关于分配正义的主张，套用罗尔斯的两个正义原则，侧重于第二个原则所处理的部分领域，即经济和社会领域，而未涉及第一个原则所处理的政治和公民层面的基本权利义务领域的分配。
因此，我们认为，儒家伦理并不缺乏正义观念，但其正义观所反映的，不是现代意义上的个人平等权利观念。换言之，儒家正义价值的特色，不是以个人尊严，尤其是公民个人的政治权利为起点的。而缺乏现代意义上的制度正义的支撑，是对儒家美德的严重削弱和掏空。没有正义保护的“仁慈”是缺乏刚性的，不但可能使仁慈迷失方向，而且使仁慈失去了其基本的平等内涵，变成了“施舍”和“恩赐”。如此，我们的结论是：儒家伦理的美德体系如果能够通过制度正义的补充，并真正建基在人民的基本理念之上，是有可能作为公共行政伦理的规范性基础的。不加分析地回归儒家的政治和行政美德传统，则可能有损无益。因为，在公共行政美德伦理的框架中，如果缺乏“正义”一环，则公共治理的“公共性”就失去了前提，这就是缘何当代西方公共行政美德伦理别强调对政体价值和价值的忠诚，对“公平心”和“正义”的推崇。因此，使我们的传统美德体系扣紧当代西方公共行政美德伦理的正义内涵，这对于实现行政转型及真正意义上的“治理”，至关重要。
⒉自由裁量权的有效行使：治理有效性的必然要求
裁量权通常被认为是在“制度约束之外”，是制度规定不到，或无法明确规定和规制的区域，或只能大体规定却无法覆盖具体细节。狭义的行政自由裁量权是指行政主体在法定的权限范围内就行为条件、行为程序、作为与否和何种作为方面作合理选择的权力，它是行政效率和服务行政的必须。公共行政虽然是执行的领域，但依然存在大量需要自由裁量的空间，因此，公共治理领域存在大量的自由裁量权。其实，广义的自由裁量无处不在，我们甚至可以说，在某种程度上，公共治理有效与否，就是取决于自由裁量权是否得到充分运用、运用得合理与否。
众所周知，在其他条件同等的情况下，办事主体的个性特征、行为习惯及内在素质品格的不同，是使所办事情的质量和效果不同的决定性因素，这是因为每件事情几乎都存在自由定夺或自由裁量的空间，必须由办事主体或行为者根据自己的认知和行为模式以及价值观而作出判断、选择和决定。具体到行政领域，行政人员的内在品格和价值观，也会严重地影响到自由裁量权使用的状况，只有当行政人员充分发挥其美德，自由裁量权才能够被恰当行使，公共治理才能具备有效性，因为美德能够提供公共行政所必须的“实践理性”，使治理过程的效果和效用最大化。
那么行政人员的美德如何更好地促进其行使自由裁量权从而实现治理的有效性呢？我们以“公共利益”为例。公共行政人员行使自由裁量权的目的是为公共利益服务，但公共利益恰巧是个抽象模糊的概念。既然如此，什么样的思想或心灵状态可被认为是“服务公共利益”的，其中包含怎样的美德？这样的心灵状态，被认为是“目光清晰、思维理性、行为公正、仁慈”。换言之，当一个公共行政人员（尤其是官员）能够将其心灵状态调整或训练成具备上述的条件时，那他就一定会选择公共利益。所谓“目光清晰”，表明能够透过错综复杂、千变万化、真真假假、多元分歧的情况而洞悉真正的公共利益所在，不患近视或远视症，也没有盲点或误区；所谓“思维理性”，表明能够排除主观臆断、个人成见、关系的亲疏远近或带有浓重个人情感偏好的因素而进行冷静客观的思考；所谓“行为公正”表明他能够在思考中不卷入自己的利益打算、将自己当作一个中立的旁观者那样进行；而“行为仁慈”则表明，能够富于同情地关怀公共利益和行政当事人，好象公共利益就是自己的利益一样。这表明，在抽象且模糊的“公共利益”面前，要真正达到正确的理解，必定需要自由裁量，而良好的心灵状态和美德会使人更为清楚且准确地判断什么是公共利益之所在。如果说抽象的公共利益可以如此，那么美德在具体的情形中的作用就更可想而知了。
美德的作用不只是表现于制度健全之处，即行政人员的美德使得制度的生命力得以充分彰显，并使规则具有必要的弹性，而且，在制度和规则不足之时，美德更弥补这个不足而促进公共治理的有效性。在唐山地震之前，唐山市附近的青龙县委书记冉广歧，出于对全县百姓的生命安全考虑，根据国家地震局及地方地震检测的相关临震预报资料果断地震预报，使得全县虽然房屋损坏18万间，其中倒塌7300多间，却只有1人直接死于地震灾害，就是一个很好的例证。而我们在日常的公共治理实践中，也常常看到，儒家那种父权式的爱和关怀，在目前的国情之下依然具有重要意义，它们在很大程度上弥补了制度不足的缺陷，并在一定程度上以仁慈来护卫百姓的权利。
值得一提的是，与前文所述儒家美德伦理的转型相衔接，在我国目前的情境下，行政自由裁量权的有效行使，实际上预设了“服务行政”的理念，而后者需要行政人员具备相应的心灵状态和美德类型，以便有效地实现从“官员”到“公民管理者”的角色过渡，以此深刻把握公共行政合法性的基础，并将其贯穿于公共行政人员的角色意识、责任意识和美德类型的追求之中，透过自由裁量权的有效行使在更深层次上实现公共治理的有效性。
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第6篇：公共行政概念范文
西方公共行政学理论发展概述
19世纪末20世纪初，西方主要资本主义国家相继进入了工业化、城市化行列，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理经济社会公共事务活动变得越来越重要，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列社会公共事务问题。为了加强对经济社会公共事务的管理，缓和、解决各种社会问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预经济社会公共事务，推行社会福利计划，增进全民福利，政府成为一种所谓的“全能政府”。尤其是随着市场机制的失灵，西方国家原有的政府管理方式已经越来越不能适应时代的要求，迫切需要有一门专门的行政学，即公共行政学来指导政府管理经济社会公共事务的活动，创建健康的社会公共生活，维护社会公共利益。
公共行政学的基本理论方式是由威尔逊和马克思・韦伯等人奠定的。现代美国行政学家威尔逊在其著作
《行政学研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，确定了公共行政研究的理论前提。在他看来，公共行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好这些恰当的事情。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺扬弃了政治学上的立法、司法和行政的三分法，对威尔逊提出的政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥，确立了公共行政学的理论前提。他认为，“政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。”后来，美国行政学家怀特进一步强调，“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率。”从此，人们便把政府管理经济社会公共事务作为一个科学的事实研究领域，开始了更加专门地集中研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的管理行政范式。所谓公共行政学就是指专门研究现代政府管理经济社会公共事务的科学。所谓范式就是指一定的科学共同体所共有的信念、观念和方法的模式和框架。范式的作用在于对科学研究的定向和规范。马克思・韦伯通过对官僚制理论的建构，把威尔逊等人所创立的行政管理原则变成了可以实施的制度性方案。在他看来，随着传统社会结构的解体，新兴工业化进程的加快，各种社会组织的发展，最关键的问题应是使组织合理化，管理合理化，从而为新的资本主义政府管理方式提供所需的效率，而官僚集权组织恰恰是可以满足这种需要的组织形式。为此，他详细分析了官僚组织的功能、结构和管理方法，揭示了行政组织的许多重要特征和管理原则，探索了公共行政的科学化、技术化出路。例如，关于专业分工、职责、权限、层级节制、考试录用、人际关系的非人格化、工作报酬等。他把政府管理问题和效率问题紧紧结合在一起，主张政府管理的实质就是最大限度地追求效率。这些行政观念和原则构成了公共行政学的基本理论内涵，反映了前期共公行政学的理论研究成果。
随着公共行政学研究的深入发展，前期公共行政学的缺陷越来越凸显出来。人们发现政治与行政、事实与价值并非是决然分开的，效率原则的过分推崇遮蔽了公共行政的社会公平价值。因此，公共行政学者开始强调应把社会公平作为公共行政所追求的目标，倡导一种社会性效率，即效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来。例如，西蒙通过引入行为主义研究方法和决策概念对以往的公共行政学所主张的政府管理经济社会公共事务原则进行了批评和改革。他认为行政行为中也必然包含某些决策活动，有决策就很难避免决策者的价值观念。他试图确立一种以决策过程为核心的新公共行政学理论。受其影响，行政学研究的焦点由对制度、结构等静态层面的研究转变为对决策过程的动态研究。也有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”。一种以行政决策为主导的公共行政学研究逐渐成为西方行政学的一个重要潮流。
总之，公共行政学开始更多关注价值观、伦理等问题，逐渐走向了既独立于政治学又独立于管理学的新公共行政学。由于新公共行政学并没有从根本上改变前期公共行政学的理论方式，只是在理论论域方面作一些拓展和调整，因而我们将之称为后期公共行政学。后期公共行政学以公平为核心，以好的管理为目标，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织结构形成。后期公共行政学的出现既是公共行政学自身发展的逻辑后果，也是20世纪60年代西方社会公共行政改革在公共行政学研究上的一种回应。如果说前期公共行政学是一种官僚行政理论，那后期就是一种民主行政理论。无论是官僚行政理论，还是民主行政理论，都还属于管理行政范式。
政府职能转变与公共行政学研究转向分析
到了20世纪70年代，英美等西方各国政府对经济社会公共事务的过度干涉引发了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大、效率低下。人们称之为“政府失灵”。广大民众对政府丧失了信心，现实对既有的公共行政学理论构成了挑战。新自由主义乘机兴起，强调“经济自由”，反对政府对经济社会事务进行干预。人们要求限制政府干预的呼声逐渐增强。于是，从20世纪80年代起，西方兴起了一场政府改革运动。这场改革运动表现为：重新调整政府与社会、市场的关系，优化政府职能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”；改革政府部门内部管理体制，实行分权管理，实施顾客导向，建立扁平状的政府组织机构体系，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。政府要尽可能地实现社会自我管理，把一部分对社会公共事务管理的任务交给社会非政府组织，并引入竞争机制，实施政府部门业务合同出租制；政府努力寻求经济社会公共事务的市场调节和政府干预的最佳结合点。由此来看，政府的基本职能转变为公共政策的制定和监督执行。这场政府改革运动反映了一个历史趋势，那就是政府公共政策化和公共管理社会化，最终将走向公共服务化，公民参与制度化、经常化，个别领域乃至志愿化，将公共管理变成一种公共服务，使提供公共服务成为公共行政的本质之所在。
第7篇：公共行政概念范文
一、公共行政价值取向的演变：从“政府本位”到“社会本位”
1.政府与社会的关系直接决定公共行政的价值取向。
公共行政的根本宗旨决定于整个政治系统的性质。但就公共行政运行过程所直接体现的价值取向而言，则取决于政府与社会的关系模式，即政府与社会的力量对比关系。由于政府与社会关系模式的不同，公共行政的价值取向可以作“政府本位”和“社会本位”的区分。
政府与社会的区分源于国家的产生，国家的产生又导致了以下两个结论：一是作为社会主体的人随着社会的发展被区分为统治阶级和市民阶级，统治阶级从社会主体中分离出来，上升为权力主体也即政府主体；二是政府通过公共行政使统治阶级的权力固定化、合法化，统治阶级对市民阶级的控制是通过其意志执行系统——政府对社会的控制来实现的，社会从属于政府，欧洲的中世纪和中国的封建时代尤为如此，因此，政府与社会的力量对比关系表现为“政府本位”，与之相应，公共行政的价值取向也必然是政府本位。然而，随着人类社会的不断发展，生产力的进步使社会日益强大起来，国家（政府）必将以被社会日益包容的形式而渐趋消亡，在政府与社会的力量对比中，重心逐渐向社会倾斜，所以，政府与社会的关系将逐步实现由“政府本位”向“社会本位”的转变。
在社会主义条件下，由于建立了生产资料公有制，消灭了本来意义上的剥削阶级和被剥削阶级，建立了人民当家做主的国家制度。广大劳动人民既是社会的主体又是权力的主体。政府成为人民（而不是少数人）意志的执行系统，其宗旨就在于为全体劳动人民服务。因此，社会主义在根本上实现了国家（政府）利益与社会利益的统一。所以，社会主义国家的出现开始了公共行政由“政府本位”向“社会本位”转变的历史。
2.中国社会的体制转轨与公共行政价值取向的转变。
作为一种社会现象，公共行政的历史与政府是同样悠久的，但是在概念的运用上，我国长期以来是用“行政”来代替“公共行政”的。“公共行政”的概念只是近几年在政府职能转变中才明确提出的，它旨在强调公共行政的“公共”精神，也反映了我国公共行政价值取向的转变。
在社会主义条件下，政府自身没有特殊的利益，政府的存在是为了最大限度地实现整个社会的利益，这就要求社会主义国家确立“社会本位”的国家（政府）与社会关系模式。然而由于社会主义的建设事业没有可资借鉴的经验，对什么是社会主义和怎样建设社会主义也存在某些误解，加之受传统制度的影响，我国逐步建立起了权力高度集中的经济政治体制。政府成了社会生活的组织者和社会各系统的指挥中心。整个社会被高度政治化，表现为政治、经济、文化高度一体化。但是，政府与社会毕竟是两个互相区别的领域，政府虽然确立了为人民服务的根本宗旨，在公共行政运行过程中，却忽略了对政府具体服务职能的建设，强调政府是一个管理机关，以政府利益代替社会利益（公众利益），奉行典型的“政府本位”价值取向。在政府与企业的关系上，政府以国有资产所有者的身份直接进行生产经营，造成政企不分；在政府与公众的关系上，以政府是由人民选举，人民组成，为人民服务为政治前提，强调政府管理的权威，忽视对具体民主参与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺少监督；国家利益（集体利益）与个人利益的关系上，强调国家利益是最广大人民群众利益的集中体现，人民公仆（政府官员）没有自己的私利，从而在奉行国家利益至上观念的同时，严重地忽视了个人利益，造成了以国家利益代替个人利益、社会利益的局面。
在传统体制下，以政府为本位的公共行政一定程度上有利于政府进行社会动员，统一配置资源和保持社会平衡发展，但是，它的弊端却随着生产力的发展，特别是改革开放的不断深入日益暴露出来。它抑制了人民群众进行社会主义建设的积极性、主动性和创造性，造成了公共行政效率的低下，并且由于权力过分集中，缺少制约，滋生了比较严重的和大量腐败现象。因此，公共行政改革就成为现代化建设的重要体制基础。
社会主义市场经济体制的建立，在给经济生活注入活力的同时，也带来了整个社会领域的变革。政府与市场、政府与企业、政府与公众的关系作为政府与社会关系的具体化，在市场机制和市场观念的作用下，凸现出来。市场取代政府成为资源配置的主导力量，这实际上是公共行政在政府与社会之间的重新分配；企业要求成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，这实际上是要求摆脱政府与企业之间的行政隶属（或母子）关系；公众在市场竞争中强化了主人翁意识、平等意识和利益观念，这实际上要求政府在公共行政过程中，要充分尊重作为国家主人和纳税人双重角色的公众的政治民利和经济合法权益。社会主义市场经济条件下政府与社会（市场、企业和公众）关系模式的变化客观上要求公共行政的价值取向由“政府本位”向“社会本位”转变。
建立以社会为本位的公共行政必须着眼于两个方面进行努力：一是政府要强化与其宗旨和职权相对应的责任意识，以树立“责任政府”的形象；二是实施行政民主，以达到公共行政主体与相对人的和谐与合作。
二、公共行政的职权与职责：从“无限行政”到“责任行政”
1.传统体制下的公共行政面临着责任缺位的困境。
社会主义条件下公共行政的宗旨在于为公众服务。但是，一段时期以来，公共权力的滥用现象成为严重的社会问题，非但如此，政府机关的作风、效率低下问题、机构膨胀问题等都成为了公共行政改革的原因。而如上所述实际上是政府责任缺位的一种表现，传统体制下政府责任的缺位主要源于两个方面，一是传统以政府为本位的公共行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，因此，虽然确立了政府为人民服务的根本宗旨，但是政府在提供服务时，处于一种“恩赐者”的位置，服务的内容和方式都是由政府自上而下计划配置的，公众没有就自身利益向政府提出要求的权利，也难以对政府的服务质量提出质疑。二是政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，但政府的能力总是有限的，这种有限一方面是基于哲学意义上的理性的有限性，即人类关于自然和自身的知识永远是相对的、有限的、发展的，政府作为由人组成的决策和执行团体，它的理性也必然是有限度的。另一方面是基于人性学意义上的政府的自利性，也即政府虽然在名义上是一个公权机关，但是政府仍然有自身的利益。政府官员的利益和各级政府组织的利益以及压力集团的利益等，使政府在决策时都有可能在主观上背离理性的轨道。这样政府自身能力的有限性与其职能的无限性就形成了矛盾，政府没有能力承担无限责任，因而也就淡化了责任意识。
2.市场经济呼唤政府的责任意识。
(1)责权关系的失衡呼吸政府的责任意识。
政府职能的配置需要赋予职能机构以一定的权力，与此同时，也必须使公共权力机关负起相应的责任，使权力与责任相符（也就是法律意义上的权利义务相一致），政府机关行使职权的过程，同时又是履行职责的过程，是政府职能实现的过程。但是长期以来，在传统体制下的公共行政过程中，权责脱节的现象却时有发生。一是由于强调公共行政的管理性特征，在政府职能配置过程中，常常是赋予行业或产业管理部门以管理权，却没有相应地为职能（权力）机关制定具体的可操作性的管理目标（责任），而且不同政府机关的管理职能还经常出现交叉，结果，当行使权力的时候，不同部门都争着当婆婆，而当需要承担责任的时候，又找不到婆婆。二是由于权力的高度集中和政企不分的管理体制，致使企业经营权与经营职能分离，拥有法定经营权的政府管理部门并没有真正履行企业的经营职能，而没有法定经营权的企业经营层实际却履行着企业的经营职能。结果，有经营权的政府部门不会为企业资产的保值增值负责，无经营权的企业经理层也不会为企业资产保值增值负责。三是由于在公共行政过程中，很多决策是集体做出的，所以，一旦决策出现失误，常常以集体承担责任的方式来代替个人承担责任，人人负责任结果导致人人没有责任。官僚腐败现象正是在权责脱节的公共行政过程中产生的。
从总体上说，中国政府机关并不缺少权力，而是缺少责任，没有责任约束的权力一方面容易导致权力的异化，另一方面又会使权力失去应有的权威，长期以来在公共行政过程中存在的“上有政策，下有对策”现象，其主要的原因就在于职权缺少相对应的职责约束。所以，适应当前市场经济体制的公共行政改革，在界定政府职能，重新配置权力的同时，更要唤醒政府在公共行政过程中的责任意识。现在，在很多政府部门中逐渐推行开来的以行政目标责任和行政救济责任为主要内容的行政责任制度，正是强化政府行政责任意识，保证权责一致的重要方式。
(2)纳税人意识的觉醒要求政府树立“顾客至上”的观念。
市场经济的发展使纳税问题成为一个事关政府能否有效地提供公共服务的重大问题，市场化进程初级阶段偷漏税现象的泛滥迫切需要整个社会树立起纳税人意识。纳税是公民应尽的义务，与此同时，公民（包括所有应纳税主体）纳税意识的觉醒也必然呼唤政府树立“顾客至上”的责任意识。从法理上说，市场主体（公民和企业）作为纳税人向政府交税是其义务，而要求政府提供服务是其权利；政府向纳税人收税是其权力（利），而向纳税人提供服务则是其义务。这里体现了政府与公众之间权利义务的平衡，“政府是由纳税人供养的”，因此，政府为公共服务就是一种责任而绝非恩赐。承诺制是政府体现“顾客至上”责任意识的一种普遍形式。为了强化政府责任意识，提高公共服务的质量，近年来，承诺制在我国也开始出现。由于承诺制内含了现代公共行政的价值观念，所以，一度成为人们关注的亮点。
(3)市场经济条件下的政府应树立经营者的“成本—收益”责任意识。
市场经济的发展使人们对资源有限性的认识更加深刻了，公共行政的运行是需要成本而不是无代价的，因此，在公共行政领域客观上也存在着一个“成本—收益”的核算问题。由于在计划经济体制下政府预算缺少硬约束，因此，公共行政基于“成本—收益”而进行自我约束的意识比较弱，但是，随着社会对高效政府的期望和对政府预算资源的制约，政府也必须有一种经营意识、成本意识，不能只考虑投入，还必须考虑产出，因此，市场经济条件下政府所应树立的“成本—收益”意识实际上是公共行政的“绩效’意识。在政府财政预算既定的情况下，必须尽可能地提高行政效率和效益，这既是政府树立自身形象的要求，更是政府的一种责任。从行政管理费用占财政预算的比例和公共行政人员与总人口的比例来看，我国政府运行的成本是高昂的。
就财政负担人口与总人口的比例来看，50年代为600∶1，70年代为155∶1，现在则达到40∶1，扣除事业单位的人员总数，按800万党政工作人员算也有156∶1。1995年行政管理费用为996亿元，占国家预算的14.6%，自1978年以来平均年递增18.9%，全国近一半的县财政为“吃饭”财政，政府拿不出资金用于提供公共服务。由于行政经费缺少成本约束，政府机关的自然膨胀倾向也就缺少了硬约束，导致机构臃肿，人浮于事，机关变成了解决就业和待遇的福地。
3.确立有限政府是实现责任政府的关键。
(1)政府的限度在市场失效的地方。
如果说责权平衡原理在于揭示政府强化责任意识必要性的话，那么，确立与政府能力相适应的职能则是实现政府责任的内在条件。政府只有在能力范围内才能对自己的行为负责。
在市场经济条件下，政府与市场的互动是推动社会发展的动力，市场机制成为经济社会发展的基本模式。因此，以市场作为参照物，确立政府的限度就是把市场（或社会）干不了、也干不好的事务界定为政府的职能。所以，政府社会职能的确定从某种意义上说，就是弥补市场的缺陷，弥补市民社会自治能力的不足。
一是提供市场不愿提供的公共产品。所谓公共产品，是指那些不具有消费排他性的、能同时供众人共享的产品和劳务，如公共设施。由于公共产品的使用在一定范围内不具有排他性和对抗性，其产权边界难以界定，而市场发挥作用的前提是产权明晰，因此，市场难以有效地提权不明晰的公共产品，这样，提供公共产品的责任就落到了政府身上。市场经济条件下政府应当向社会提供的公共产品主要包括以下几类：公共设施，主要有市政建设、邮政通信建设、学校医院及环境工程建设等；公共服务，主要有办理各种证件、各种信息、提供投资咨询等；军队、警察、监狱等，这是任何一种社会制度下政府所必须提供的公共产品，它既是政府政治职能的体现，同时也是社会的功能性需要。由于我国长期以来奉行全能主义的政府职能观，所以，确立政府提供公共产品的观念就意味着政府要缩小职能范围，把适宜由市场自身承担的职能移交给市场。
二是熨平市场自身难以克服的波动。从自由市场经济到国家干预主义的发展历程说明了一个问题，市场不是万能的，在市场机制作用下，受个人理性支配的市场行为常常导致集体的非理性，这就是市场波动——表现为经济的周期性以及经济总量、结构的失衡。这是市场本身所无法克服的，因此，又成为政府的责任所在。这就需要政府运用经济计划，通过财政、货币、信贷、优惠、制裁等经济杆杠和行政、法律手段，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时，通过制定发展战略、发展计划和产业政策，对关系国计民生的重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。因此，与计划经济体制下政府职能定位的特点相比，市场经济的发展要求政府弱化微观领域的职能与职权，强化宏观领域的职能和职权。
三是保护市场竞争中的弱者。市场竞争遵循“强者生存，弱者淘汰”原则，然则社会之所以区别于自然界就在于它不抛弃弱者，而是为竞争中的弱者提供人道主义的救济。从政治经济学的角度来看，这实际上是一个通过政府再分配校正由市场初次分配所造成的贫富差距问题，每个国家由于国情的不同对于贫富差距的态度有别，但各国在发展市场经济过程中，都应根据国情建立起以保护市场竞争中弱者为原则的社会保障制度。社会保障制度既是市场经济发展中对政府提出的一般要求，同时，因为它实际上是一种超经济的社会再分配，所以，还体现出一个国家意识形态和基本制度的特点。我国在借鉴西方国家社会保障制度的时候，理应考虑到社会保障的政治意蕴。
(2)政府的限度还取决于社会的自治能力。
从总体上看，我国政府职能转变的一个特点就是从“全能政府”向“有限政府”转变。这就意味着政府要把相当一部分职能转移给社会，但是政府向社会转移职能的范围和进程不仅是自身职能定位的问题，还取决于社会自身的自治能力。所以，确立有限政府的一个重要方面就是扩大社会自身的自治能力，其方式主要有：社会主体要在经济上成为独立自主的实体，经济上的独立自主是社会自治的前提；大力培育社会中介组织，中介组织是联系政府与公众（企业）的纽带，在市场经济条件下，中介组织的建设一方面是增强社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的重要方式，同时，从系统论的角度看，社会组织能够以"1+1>2"的结构性力量扩大公众在行政决策中的影响力。
三、公共行政方式的演变：从“行政管制”到“行政民主”
1.市场经济的发展使公共行政民主初露端倪。
在传统计划经济体制下，公共行政模式的特点可以概括为：“命令—服从”，也即政府通过等级隶属的行政权力和无所不包的行政命令来实现对整个社会的高度控制——配置资源、组织生产、实施管理；社会的各个主体都被锁定在由政府规定的社会位置上而难以流动。因此，这种公共行政模式被称做管制型的行政。市场经济在呼唤政府改变干预经济方式的同时，也昭示着一种公共行政革命在悄悄到来。政府在推行公共政策时不再满足于让相对人服从（因为害怕受到惩治而被迫执行），而是积极寻求相对人的认同和内化（感到自己应该去执行）；政府的指令少了，指导多了；政府变得更容易倾听民众对于政策制定和执行的意见；公共行政过程中的暗箱开始变得透明起来。在公共行政领域发生的这些现象都昭示着政府将要以一种崭新的行为方式来取代旧的行为方式。公共行政民主初露端倪。
行政民主是指政府的行政机关（区别于立法机关和司法机关）在制定和实施公共政策以及社会管理中的民主制度、民主作风和民主意识。行政民主不同于一般的政治民主，如果说政治民主取决于政治制度的本质的话，那么行政民主则是直接与社会的经济政治体制相联系，它是与体制上的集中相对而言的，因此，行政民主不仅包括行政参与，而且包括行政分权、行政咨询和行政监督等。行政民主反映了行政主体与相对人的辩证关系：行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，从终极意义上说，行政主体与相对人是一种服务关系而非统治关系；行政主体与相对人之间并非是一种单向的管理关系，而是一种双向作用的合作关系。
2.开通行政民主的渠道。
(1)强化指导性行政。社会主义市场经济需要一个法治的政府、高效的政府、民主的政府、廉洁的政府和具有引导功能的政府。政府采用的职能行使方式也要适应和体现市场经济的各种基本原则。因此，公共行政不仅要把公民看做管理对象，更要把公民作为合作伙伴。这就要求在行政管理中要淡化权力色彩，改变传统公共行政中单一的“命令—服从”模式，广泛采用非强制性方式。使公共行微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理。非强制性的行政方式主要包括行政合同与行政指导。
无论是行政指导还是行政合同，作为行政发展的一种价值取向，都包含着平等观念、权利观念、自由意志观念、等价有偿观念、协作观念，都旨在提高相对人一方与行政主体的对话能力，平衡行政主体与相对人之间的权利义务关系，改变行政过程中行政主体只有权利而无义务，而相对人只承担义务而不享受权利的局面。它体现了公共行政民主的精神。
(2)扩大行政参与。随着社会公众及各种公众组织自主意识的提高，公众已越来越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己间接地参与政治，而希望能够由自己信任的团体组织甚至由自己直接参与政府决策。参与式行政便应运而生。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解也不同，但是，它们都尽可能采取各种方式，在不同的程度上让公民参与管理国家和社会事务。
我国公民在公共行政中的参与从建国以来就受到重视，改革开放以后，政府更加重视公民在公共行政中，特别是行政立法和重大行政决策过程中的直接参与。目前发展参与式行政需要关注的是：其一，要利用现代化的手段（如电讯、互联网等）健全社会信息反馈机制，使公众意志和利益及时地体现在公共行政中；其二，要建立重大决策的公众论证、提议（案）、民意表决制度，使公众直接参与公共决策。当然，公民参与行政还受到其参与意识和参与能力的限制，因此，政府在发展公众参与公共行政的进程中，还要特别注意提高公众的参与意识与参与能力。
(3)推进行政授权。所谓行政授权，就是指随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府把本来由自己履行的职能和职权转移给社会，在政府与社会边界比较模糊的情况下，这种职能与职权的转移实际上就表现为一种行政授权。例如，由于传统体制下的政企不分，国企的经营权实际上是由政府行使的，而为了实现政企分开，在经营权的分配上就表现为政府对企业的授权。行政授权还可以体现为一种行政系统内部的民主，它主要是指在行政等级系统中，行政决策机关要赋予下级决策执行机关以更大的灵活性，或者说要给执行机关以更大的自由裁量权。这样可以提高行政的效率。
(4)实行政务公开。列宁说：没有公开性而谈民主制是很可笑的。政务公开既是公众了解公共行政程序和信息，参与公共行政的需要，同时，也有助于把政府置于公众的监督之下，保证政府的透明和廉洁。政务公开是全球公共行政的发展趋势，各国大都把它列为公共行政的一条法治原则。第二次世界大战以来，西方发达国家大都通过了以政务公开为内容的“情报自由法”。以美国为例，1966年美国国会通过、1974年再次修改的“情报自由法案”规定：除有关国防和国家安全的情况外，公民有权了解政府的情况，有权申请使用政府的文件、记录、政策、声明等档案材料，并限定了政府的答复时间。对拒绝提供情况的政府进行司法审查，对任意拒绝提供消息的政府官员可以实行罚款。
我国历来重视把国家的法律、法规、政策、重大决定以及重大事件通过各种渠道公之于众，但是，随着改革的进一步深入和公共行政程序的不断完善，必须把政务公开纳入法制化轨道。与之相应，要重视发掘报刊、电台、电视台、电话、互联网等现代通讯渠道对政务公开的作用。
3.从行政民主到民主行政。
公共行政只有建立在民主的基础上，充分综合和表达民众的意志和利益，才能树立行政权力和行政决策的权威，唤起民众的社会责任意识，主动接受政府的公共政策与公共管理，实现民主行政。这是公共行政的最佳状态。民主行政对于公民来说主要是确立三种意识：
(1)主人翁的责任感。与政府的责任意识相对应，社会主体自身也应有一种责任意识。由于中国政府在改革中所起的主导性作用，人们容易产生的一种倾向，就是让政府承担改革的一切代价。在当前完善市场经济体制的历史进程中，认为政府必须为几乎所有失去工作的人提供新工作机会，提供医疗保障，提供退休金，提供供房，提供……事实上，由于政府能力和财力有限，它无力为改革进程中出现的一切问题负责，也不应对一切都负起责任。在改革进程中，不断强大的市场社会必须提高自我组织、自我管理和自我服务能力，承担起相应的社会责任。所以，在保持政府权责一致的同时，还应强化公民作为主人翁的责任感。
(2)认同内化意识。政府的行为不可能达到“帕累托最优”（每一个社会主体都受益），在实践中它总会使一部分人的利益绝对或相对受损，而这种现象在转型时期尤为突出，因为改革是一种利益关系的调整，由于改革中贫富差距拉大和财富的相对集中，就容易使社会各阶层（暴富阶层除外）感到一种相对剥夺感。“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的现象部分反映了这一问题，因此，改革的顺利推进，需要公众在公共行政民主过程中建立起对政府的信任，对公共决策要有一种认同内化的意识。从中国改革的实际来看，公众对公共决策和公共权威的认同和内化是公共行政得以顺利开展的基础，而行政民主由于实现了公众意志和利益在公共行政中的表达，因而有助于这一认同和内化过程的实现。
第8篇：公共行政概念范文
“效率”本是个物理概念，它指能量转换过程中输入能量与输出能量的比率。在这个意义上，效率只是个数量概念。19世纪末，科学管理“运动的倡导者们，把”效率“引入到管理中，使之”成为表现管理水平和管理成果的一个专有名词。20世纪初，随着西方国家机器的日益庞大，政府管理工作日趋复杂，效率“又”被逐渐引用到政府工作中，从而产生了“行政效率”的概念。行政效率可以理解为在保证政府活动目标方向正确并给社会带来有益成果的前提下，行政活动投入的工作量与获得的行政效果之间的比率。行政效率也可以用公式简单地表示为：行政效率=行政产出/行政投入行政效率自产生以来，一直就是公共行政管理的核心问题，也是衡量政府工作状况的基本综合指标，是政府行政能力的主要表现。追求高效率的政府是人类社会孜孜以求的共同愿望，然而实践中，公共部门的行政效率普遍偏低却是客观存在的，它既是政府工作中的主要顽疾之一，也是社会公众批评政府管理活动的主要方面。
一、公共行政低效率的主要表现及其影响公共行政低效率的现实表现主要有：
公共部门在处理日常事务时常常推诿扯皮、相互掣肘；文山会海的大量存在；行政审批程序众多，办事手续繁琐；铺张浪费严重；行政人员不负责怕负责；工作人员服务态度普遍偏差等。
一方面，公共行政低效率将会产生政府财政危机。最直观的解释源自于行政效率的公式，行政效率低、数值小，就意味着在分子一定的情况下，分母偏大。即在维持一定行政产出的情况下，行政投入过大，而行政投入资金来源主要是税收。也就是说，是超大的财政支出在支撑着巨大的行政投入。这一形势发展到一定程度必然引发财政危机。需要特别指出的是，西方政府财政支出的大部分是用于为纳税人提供诸如医疗保障、贫困救济、公共教育等公共服务，政府雇员自身的支出和日常的管理费用支出比例却较小。而在我国，政府部门不仅自身运转的支出占了相当大的比例，甚至于许多乡镇、县级财政实质上已经破产的情况下，仍然不改大手大脚花钱的毛病。
另一方面，公共行政低效率还会导致政府信用缺失，引发政府信用危机。所谓政府信用缺失就是指政府在行政管理活动中，不能很好地坚持诚实守信的原则，未能科学地、负责任地行使行政权力、履行自己应当承担的义务，从而导致政府信用的不断丧失、降低，逐渐失去公众的信任。面对行政效率低下产生的社会消极影响，我们有必要去探究一下公共行政低效率的原因。
二、公共行政低效率的成因分析
（一）西方行政管理理论对公共行政低效率原因的探讨在西方行政学研究领域对政府工作机构低效率进行了深入分析且极具影响力的首推公共选择理论。该学派的主要代表人物美国经济学家布坎南认为：
（1）缺乏竞争机制；
（2）缺乏降低成本的激励机制；
（3）政府机构自我膨胀；
（4）监督信息不完备；
（5）政府的寻租行为是导致政府工作机构低效率的主要原因。
公共选择学派中官僚经济的集大成者尼斯坎南则从经济人假设出发，认为官僚群体也是个人利益的最大化者，为追求个人的地位、权力和收入，官僚必然追求本机构预算的最大化，故官僚的目标函数是最大预算而并非最大效率。而且议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断性质决定了官僚机构实际上获得了公共决策中的优势，它是政府低效、官僚主义等政府弊病丛生的根源所在。
公共选择学派中委托——理论则认为，官僚作为人，在接受政治家的委托直接生产公共物品的过程中，常常为追求个人利益，以“选择性效率”去完成委托人委托的任务：对于己有利的任务高效率完成，而对于己不利或关系不大的则拖拉、勉强应付。
（二）结合我国的具体国情，笔者认为我国公共部门行政效率低下的主要原因
1、垄断性特征与竞争机制的缺乏。尽管目前我国公共部门的主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。垄断意味着对竞争的排斥和限制，其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也免除了提高效率和服务质量的内在动力。而且行政人员也不会因为工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。
2、缺乏降低成本的内在压力。一方面，公共部门的活动绝大多数是不计成本而且即使计算成本也是很难做到精确的，这导致行政人员长期缺乏成本的观念，更缺乏节约成本的意识；另一方面，在许多情况下，公共部门的产出是无形的，其质和量缺乏确定性和可量度性，如国防、教育、基础设施建设等，其效益都是很难用货币尺度去分析衡量的。这又使得利润的概念难以在公共部门形成。所以公共行政管理中，成本与收入的不确定性与割断性使得公共资源的低效率配置程度大大增加了。
3、缺乏有效的监督。有效的监督必须建立在监督者对被监督者信息的全面、有效掌握的基础上。然而，由于公共部门所处的垄断地位导致社会公众无法接触到其全面、真实、准确的信息，所以公众对公共部门的监督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相对于政府来说，众多的社会公众是分散的，社会公众要形成有效的集体行动是困难的。因此，在形成对公共管理活动有效的社会监督机制上，社会公众相对处于弱势。
4、权力过分集中。行政管理必定受制于国家政治体制。我国长期以来经济、政治、文化等都实行高度集权的管理体制。权力过分集中于中央政府，地方和基层的自主权过小，地方政府的活动常常需要层层请示汇报，这当然地影响了行政效率的提高。
第9篇：公共行政概念范文
1．秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动，其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异，行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征，传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准，“正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念，但“正当性”也不是一个大而无当的名词，它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标，也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制，无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来，以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。”无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则，其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益，形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端，只是打造有限政府、守夜政府的理论武器，单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度，对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。
2．福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为福利国家由英国W·坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容，其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性，削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界，社团主义福利国家强调权利的平衡，社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异，但也存有基本共识，那就是国家应该矫正市场失灵，维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架，但也向行政机关提出了新的挑战，那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变，大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国，对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”，即比例原则，通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系，由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧，转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为，凡是不属于不合理的，就是合理的。具体而言，不合理包括两个层次，一般不合理和实质不合理，一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素，以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理为英国格林法官创设，是指明显荒谬的，极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。
3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。显然，在上述理论看来，传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作，并且被视为有效制度设计之理论依据，但是，面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求，市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说，传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务，或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少(强调效率)而在现代社会，民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外，还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求，加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中，著名的西瓦(沃尔多)之争中，西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论，也就是能使公共行政学成为一门科学，沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题，建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标，终极问题应该是“为何而效率”(Efficientforwhat)”。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。
4.企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性“行政主要指国家行政，也包括非国家行政，非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效，现代企业是典型的营利法人，财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动，“现代管理学之父”法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一，它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样，应集中处理，并且与企业的一般活动应当分开，独立执行。正因为如此，管理专业才得以发生。但是，企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴，企业治理的目标就是为了生存，所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员，在本质上都是属于追求经济效益的经济人，他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减，其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因，股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利(行为成本)。以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以，在企业私行政管理活动中，判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的，因为岗位责任是被分解了的企业目标，是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。
二、公共行政问责与企业问责差异比较
1.必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排，责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制，这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制，即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制，如政府内部的行政监察，公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。企业问责强调行政岗位自律，更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外，企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内，因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为，贻误工作，给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制，对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标，是十分有益的。第一，企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”，切实改变在岗人员工作作风，增强责任感。第二，可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性，无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制，无论是厂长经理，还是普通职工，都会更加兢兢业业，努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责，但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标，企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化，形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中，其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员，更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。
2．启动公共行政问责与企业问责的前提不同企业问责是典型的绩效问责，它强调的是“有为”、“增收”，企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节，标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效，但由于公共行政服务的特殊性，就决定公共行政服务在进行时，除了要考量效率(最大多数人的最大幸福)之外，还要考虑促进社会公平正义等问题。正因为如此，启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时，因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意，从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中，因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足，甚至是损害了社会或者民众的合法利益，或是有损社会公平正义，从而启动问责。所以，第一，公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益(损他);企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二，企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰，即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物，其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责，但企业问责在所不问。综上，公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。
3．公共行政问责与企业问责的问责依据有差异企业的问责机制是一种企业的自治行为，属于同体问责，其没有资格去建构一种异体问责机制，异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责，其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点，通过问责制形成一种系统性的结构力量，发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此，公共行政问责与企业问责所依据的规范不同，对于规范的有效性所偏重的要素更不同。规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言，企业问责更加强调合理性，即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同，合法性是进行行政问责的基础，而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性，只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时，它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定，因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定，企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面，因为企业的服务对象较为单一，在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面，一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功，其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。
三、局司合一的烟草公司适用不同的问责标准
1.烟草公司政企一体的特点“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一，烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能，它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权，行使烟草专卖的一般公共管理权限，同时，作为烟草生产性企业，其又致力于追求企业的绩效增长，所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二，在烟草公司，行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离，但岗位职位固定了，人员却未固定，保持着流动的灵活性，这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难，同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。
