公共治理能力精选(九篇)

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第1篇：公共治理能力范文

关键词：非政府组织；公共管理；功能

回顾我国社会的不同发展阶段，社会管理的主体在性质和存在状况是有所区别的，它们所采用的社会治理方式也存在着明显的差异。在农业社会，社会管理主体仅限于朝廷及其派出机构，社会具有同质性、封闭性和稳定性的特征，社会管理以权力为主导，朝廷简单粗暴的统治模式十分奏效。在这个时期，我国非政府组织多以商会、行会等形态出现，在政府独大的社会中，它们的发展处于被压制的状态，谈不上参与社会管理。工业社会，社会不断分化，出现了专业化分工，政府就是在此过程中出现并成为社会日常事务的直接管理主体，政府以法律为依据对社会实施管理。改革开放以后，我国逐渐形成“小政府-大社会”社会结构，非政府组织也在这一时期得到迅猛发展，成为政府实施社会治理的重要合作伙伴。而到目前我们处在后工业化时代，社会发展呈现出高度不确定性和高度复杂性，社会管理主体提出了更高的要求，社会治理模式必须是以服务为导向的。

公共管理理论的重要意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民的合作共治性，参与的主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织或民间组织以及公民。公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个和平、安全、稳定、有秩序、能实现良性竞争的社会环境的目标；最后，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。[3]

一、非政府组织的概念及特征

（一）非政府组织的概念。非政府组织是由英文“Non-gov

ernmental Organization”直接翻译过来的，它带有更多的政治方面的含义，一般指的是那些拥有正式组织结构并从事公益活动的社会组织。[1]最早使用非政府组织这一概念的是联合国，非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。之后世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。政治学辞典认为，在中国，非政府组织是由一定数量的自然人、法人或其他社会组织，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持续结成的，从事社会公共事业的民间组织。王名教授从非政府组织的“功能―结构―属性”这一视角，将非政府组织定义为：社会组织是独立与政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定社会功能的各种组织制度形式的总称。[2]

在我国现有法律《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》中，社会组织包括社会团体和民办非企业单位两个方面。社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

本文认为，非政府组织是人们在自愿、自主、自治原则基础上成立的，独立与政府体系之外的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

（二）非政府组织的特征。美国霍普金斯大学教授莱斯特・萨拉蒙（Lester・M・Salamon）将非政府组织的特征概括为以下几点：组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，这是国际社会普遍接受和认可的划分方法。综合萨拉蒙教授的观点，结合我国非政府组织发展情况，我们认为，我国非政府组织具有以下几个主要特征：

第一，独立自主性。非政府组织是公民自发自愿组成的，它们拥有正式的管理章程的和运行机制，享有在法律允许的范围内独立行使决策权而不受来自于政府强制权力的干涉的权利。非政府组织用有自己独立的财务管理系统，可以根据组织发展的具体情况对组织的财务预算进行自主安排，并对其自身的经济行为负责。第二，中介性。非政府组织处在政府和市场之间，具有很强的中介性 和中立性，在二者之间发挥沟通协调的功能。在“政府―非政府组织―市场”这样的结构中，政府位居高处，纵观全局，发挥宏观调控的作用；市场处于基础地位，充分优化资源配置，为社会主义建设打下良好的经济根基；非政府组织处于中间位置，联结政府和市场，形成一个“铁三角”式稳定的社会整体。第三，公益性。与企业不同，非政府组织不以提供服务获取经济利益作为自己生存发展的终极目标，仅将提供服务作为实现自己组织使命的一个手段，而更多关注的是公共利益的实现问题。非政府组织的运行和管理更多的是依赖于社会的支持，它们以各种方法和形式吸收来自于社会的公共资源，如资金、人员等，并将这些资源投入生产成公共产品用以满足社会其他成员的需求。第四，自律性。非政府组织的自律性有来自内外两方面的约束，一方面，组织内部章程可对组织内成员行为产生约束并对组织决策，以实现组织的自我管理；另一方面是来自社会监督的压力，包括政府监督和社会监督。社会监督以非政府组织在参与社会治理的过程中向社会所做出的承诺为对象，唯有依约行动，对自己的行为负责，其存在的合法性才能够得到真正的保障，否则，协助政府参与公共管理将成为空谈。

二、非政府组织的公共管理功能

非政府在组织的特征和性质决定了它能够作为公共管理的主体之一，在参与公共管理过程中发挥应有的沟通、协调、监督、服务等等的功能，具体有如下几点：

（一）搭建政府与民众间的沟通桥梁，维护社会稳定秩序。民主的基本要义就是人民当家作主，公民拥有参与管理国家事务的权利，实行公民对政府的有效监督。在“大政府―小社会”的情况下，作为单一个体的公民无法监督与之相比庞大的政府，更谈不上行使管理国家事务的参与权。不同于势单力薄的公民个体，非政府组织作为社会力量的集结器，集聚了一定的社会资源，拥有更多的参与社会事务管理的条件、机会和社会影响力，它们的存在为公民提供了政府和社会对话的渠道。一方面，非政府组织利用它贴近群众可以及时洞察民情、了解群众需要的优势，借由非政府组织自己的官网等媒体的影响力表达民众利益诉求，更容易引起政府的关注；另一方面，它们可以通过与政府相关部门之间的合作，利用彼此的资源优势，回应社会需求向社会提供服务。非政府组织是政府实现民主管理的必要前提，是沟通民众与政府的协调沟通桥梁。

（二）拾遗补缺，提供社会公共服务的职能。在改革开放的实践过程中，我国政府不断形成和完善了社会治理的理论体系和成熟的国家机器，社会主义市场经济的发展也取得了空前的成就，但政府和市场还是摆脱不了自身固有的缺陷，而出现了不同程度的失灵，尤其在人类赖以生存的公共领域。公共管理主体多元化是社会发展的民主开放带来的需求多元引起的，非政府组织就是主体之一，并在提供公共服务方面发挥了不可替代的作用。非政府组织拥有广泛的群众基础，是除政府之外最受人们欢迎和信任的公共组织，它具有很强的动员和整合社会资源的能力，这些资源包括获得社会捐赠等慈善资源、志愿资源以及其他公共资源。政府提供公共产品多以中位选民的的需求偏好为依据，实行大批量标准化生产，无法满足到社会上特殊人群对公共产品的需要。随着非政府组织数量类型不断增加，它吸引了越来越多优秀的高精尖人才，他们拥有专业的知识技能，富于创新精神，这是使非政府组织可以向社会提供政府和市场不想、不便也不能提供的公共产品，也在一定程度上满足了特殊人群的个性化需求。

（三）与政府协作调节经济，促进社会就业的功能。我国工商协会从20世纪80年代初开始发展，到80年代末达到一个。随着我国社会主义市场经济体制的不断深入发展，经济类的非政府组织已经成为推动我国社会经济健康发展中不可忽视的一支力量，在宏观经济与微观经济之间扮演者重要的角色：首先，非政府组织通过与组织内部成员沟通协调，制定符合经济发展的相关协议，规范和引导市场主体的经济行为，减少因政府政策漏洞带来的负面影响，提高市场经济秩序；其次，以组织作为信息中转站，搜集市场经济变动信息，并及时告知组织成员，定时向政府相关部门提供行业发展动态信息，避免信息不对称造成的经济损失；最后，非政府组织有自己独立的财务系统，在某些因政府资金紧张投入不足的领域，它可以通过组织财政预算填补政府资金缺口。此外，非政府组织数量的增多还为社会提供了大量的就业岗位，吸引了大量高素质人才前来应聘，这也为社会经济的稳定发展做出了不可磨灭的贡献。

（四）维护公民权利，制约政府权利，推进民主决策。在社会选择模式下产生的非政府组织肩负实现公益使命的同时，还培养了民众的民主参与意识。非政府组织是建立在全体成员利益一致的基础上，基于自主自愿并进出自由，其组织活动是民主自治和平等协商的，它能够在民主政治参与过程中反映和表达成员的利益诉求，能够进行自我管理和自我服务，实现共同价值目标。[4]要想让社会民主化造福人民，公民必须在有组织、有秩序的条件下参与社会问题的解决。[5]政府将部分权力归还给社会，让公民和非政府组织通过承接政府转移出来的职能，参与到公共管理当中来，既在整个社会中营造了一种公民参与的氛围，调动了社会积极性，并在与政府合作治理中达到了监督政府行为的作用，双方为彼此共同的政策目标商量博弈， 这个过程本身就是一个民主化的过程。

参考文献：

[1] 丽莎・乔丹[美]，彼得？范？图埃尔[荷兰].非政府组织问责：政治、原则与创新[M].中国人民大学出版社.2008年4月第一版：129.

[2] 王名.社会组织论纲.社会文献出版社[M].2013年3月第1版：88.

[3] 黄健荣.公共管理新论.社会科学文献出版社[M].2005年5月第一版：2-3.

第2篇：公共治理能力范文

一、社会组织承接政府公共服务职能的基本状况

社会组织承接政府公共服务职能转移与政府向社会组织购买服务内涵是相同的，其具体做法是政府引入市场机制，把直接向社会公众提供的一部分公共服务和社会管理事项，按照一定的方式与程序，交由具备条件的社会组织承担，并根据服务数量和质量向社会组织支付费用。

目前，江苏向社会组织购买公共服务主要有三种类型：一是政府定向委托。即政府部门采取“费随事转”的形式，将行业行政管理的事务性、辅职能，以授权、转移、委托的方式交由行业协会承担，由行业协会提供领域内相关服务，政府及其有关部门支付相应费用。目前，南京、苏州、无锡等市接受政府授权委托事项的行业协会达到455家。二是实施公开招标。这种形式有利于针对群众最关心、最现实的问题或特殊群体需要寻求最专业、最有效的服务。三是开展公益创投。全省各级民政部门大力开展社区公益服务创投工作，资助扶持社会组织开展公益服务项目，实现培育社会组织、提供社会服务的双重目标。目前，社区公益服务创投工作在全省范围内深入推进，得到了社会组织的强烈支持和社会公众的广泛认可，覆盖老年人服务、青少年服务、助残帮困、社区服务、社会工作等多种类型。据统计，2013年全省各级设立社会组织扶持资金合计7963万元。

到目前为止，全省鼓励各地采用多种方式建立社会组织培育扶持（孵化）基地，对社会组织予以资金、项目、人才、场所等多元化扶持，已建、在建各类社会组织孵化基地133个，培育各类社会组织1573个，共投入资金超过1.5亿元。同时，还通过向社会组织购买服务的方式，打造社会组织服务社会项目品牌。

二、社会组织承接政府公共服务职能存在的问题

应该说，我省推进社会组织承接政府公共服务职能方面已经做了大量工作，但仍然存在一些问题。

政府转移事务缺乏明确清单，不利于我省社会组织健康发展。从全国宏观层面来看，深圳、上海、北京、河北等地目前均出台了明确政策，将政府购买服务纳入财政预算，对全省多数地区，这一工作的开展还停留在“非规范化”、“非常态化”阶段，各地的实践依然处在各自为政状态，地区差异性较大。一些地方政府出台的向社会组织购买服务的暂行办法及目录等，在很大程度上属于纲领性文件范畴，并没有明确的细则，以及详细的监督、考核和问责等流程机制，不利于政府购买服务的长期可持续与健康规范发展。

竞争机制缺乏影响社会组织“积极作为”，存在腐败风险。政府购买社会组织服务过程中缺乏制度性的监督制约机制，以及良性的竞争淘汰机制，导致这一领域产生腐败风险的概率增大。这些情况包括社会组织缺乏自主性而成为政府的执行工具，购买过程不规范、不透明，缺乏竞争、暗箱操作，服务效率低下，社会组织营利取向过强等问题，应该引起警惕。

社会组织实际工作能力孱弱，承接政府职能作用发挥有限。整体上来看，江苏各类社会组织仍处于发展的初级阶段，自身建设薄弱，服务能力不足。一些地方仍抱有“求稳求全”的态度要求社会组织一开始就能非常专业、高效地开展各种工作，而没有认识到只有将社会组织的数量做大，才能形成竞争机制。目前一些地方政府集中资源大力展示个别亮点工程，这不利于社会组织生态系统的长期健康发展，也没有起到让社会组织为政府分忧的政策目标，更没能起到激活社会活力的根本要求。

购买服务缺乏财税激励机制，诸多的技术性配套措施仍需规范。政府向社会组织购买公共服务如何解决账目往来发票问题，如何区别界定社会组织活动的非盈利性，这些因素都会影响财政资金的使用效率。到目前为止，各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏法律依据。而地方政府自行制定、颁布的相关指导性意见往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大，在诸多制度性规范缺失的情况下，社会组织难以健康可持续发展。

三、提升社会组织承担政府服务职能的对策

更新观念，认识政府职能转移的重要性。明确政府与社会组织之间的职能定位，凡是社会组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关不应干预。政府要优先将社会组织的行规制定、行业的管理与协调职能（如协调、准入、评比等）、社会事务管理与服务职能（如法律服务、环境保护、宣传培训、社区事务、公益服务等）、技术服务与市场监督等职能（如业务咨询、统计分析、决策论证、资产项目评估等）转移给社会组织。

尽快确立转移事项清单，消除基层工作疑虑。参照发达地区的成功经验，尽快出台有关政府购买服务转移项目名录，在省级层面规范制度、流程与具体操作守则。政府各相关职能部门按照深化改革的实施意见精神和社会组织归口管理的要求，厘清目录清单，在程序上尽快确定哪些职能与公共服务可以转移或授权、委托给社会组织。与此同时，明确政府转移事项必须采用公开招标的方式，建立公开透明的招投标机制以及通报机制。

加大扶持力度，健全社会组织发展的保障体系。政府在职能转移过程中要建立完善促进社会组织发展的支持保障体系，加强社会组织建设。主要包括：一是在资金上给予支持；二是在人才政策上给予支持，对社会组织的专职人员进行专业培训，鼓励和推荐优秀人才参加社会组织工作；三是在业务上给予支持，政府职能部门要及时将有关的行业政策、动态和法规、规章等信息告知社会组织，扩大社会组织信息来源；四是对规模较大、内部管理规范的社会组织，给予重点的扶持，引导其在管理和运作上创新发展。

加快改革步伐，建立健全社会组织监管机制。激发组织活力需引入适度竞争机制。鼓励培养与退出淘汰并举，明确建立健全可操作的社会组织退出机制。对社会组织的违法违规行为依法追究责任，实行有序退出。完善社会组织诚信自律机制，下大力气规范社会组织财务行为。贯彻财政部《民间非营利组织会计制度》，指导社会组织健全会计核算制度和财务管理制度。社会组织登记管理机关和相关部门根据职责分工，推动完善社会组织财务信息公开披露制度，健全社会查询、监督和举报机制。努力打造社会组织公信力工程，建立健全社会组织规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障等机制。

第3篇：公共治理能力范文

（一）负责水法律、法规组织实施和监督检查；组织起草有关水利工作的规范性文件。

（二）组织制订全县水利发展规划和计划，并负责监督实施。

（三）统一管理全县水资源（含空中水、地表水、地下水）。会同有关部门制订全县水长期供求计划、水量分配方案并负责监督管理；组织实施取水许可制度和水资源费征收管理制度；负责全县节约用水和防治水害的监督管理；依法实施全县水政监察；协调处理部门间和乡（镇）际间的水事纠纷。

（四）按照国家和省资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分；组织全县水资源的监测和调查评价；监测河道、湖泊的水量、水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。

（五）组织指导全县河道、湖泊（包括人工水道、行洪区）、河口滩涂等水域及其岸线的管理与保护；组织全县河流、湖泊的综合治理和开发；指导管理全县水利工程的规划、设计，组织编制水利基建项目建议书、可行性研究报告和初步设计，负责审查、报批，并按分级负责的原则组织实施。

（六）负责水利行业管理，负责全县水利施工队伍的资质初审工作；对全县水利工程质量实施监督监理。

（七）负责全县防汛抗旱的日常工作。组织协调、监督、指导全县防汛抗旱工作，负责县属水利工程的调度运用。

（八）组织协调全县农田水利基本建设，指导农村供水、节水灌溉、人畜饮水等工作，指导全县农村水利社会化服务体系建设。

（九）主管全县水土保持工作；研究拟定水土保持规划、措施并组织实施。

（十）负责水利建设的计划安排及其资金的使用与管理；监督、检查水利系统国有资产的保值、增值。

（十一）负责编制并组织实施全县水利科技、教育发展规划；归口管理全县水行业对外合作与交流工作；指导和管理全县水利队伍的教育、培训和建设。

（十二）承办县政府交办的其他事项。

内设机构及其主要职责

（一）办公室（财务审计科）

协助局领导组织管理机关工作，协调机关各科室的工作关系；制定机关各项工作制度，起草重要文件和报告；负责会议组织、文电处理、信息、档案、保卫、信仿、卫生、计划生育、党群等工作；负责局机关和局直属单位的机构编制、人事劳动管理工作；负责机关离退休人员的管理工作；负责精神文明建设工作；负责编制全县水利行业教育发展规划和职工培训工作；负责全县水行业政策研究和全县水利宣传工作。

贯彻实施财政、税收、价格、信贷政策；监督管理水利系统国有资产的保值、增值，负责局属单位的财务审计工作。负责水利经济的规划、计划及组织实施工作。

（二）基本建设科

负责全县重点水利工程建设行业管理工作；指导监督水利工程施工的招标投标工作；负责全县水利施工队伍的资质初审工作；组织实施国家有关水利基本建设的质量标准，指导重点工程的县级初步验收；指导水利系统安全生产工作。

（三）水政水资源科（水利工程管理科）

负责组织实施水法规及水政监察，监督检查全县水利执法工作；研究制订水利工作规章制度；负责全县城乡地表水和地下水资源的统一管理与保护；组织全县水资源的调查、评价、监测并实施监督管理；会同有关部门制订全县水长期供求计划、水量分配方案；组织实施取水许可制度和水资源费征收管理工作；主管全县节约用水、计划用水和城市供水水资源规划工作；协调处理水行政执法和水资源开发利用方面的水事水污染防治纠纷；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制，监测河流、湖泊的水质，审核水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。

负责组织指导全县河道（包括湖泊、人工水道、沟渠、行洪区）堤防、涵闸（包括水工桥梁）、排灌站（包括灌区）、机井等水工程的管理保护；对全县河道和水工程的防洪安全进行行业管理；负责水利工程的调度运用。

（四）规划计划科（科技科）

按照国家、省、市和县颁布的水利方针政策和总体规划，组织编制全县水利发展中长期规划、年度计划；参与大中型和县重点水利基本建设工程的可行性研究报告的立项、申报工作；负责全县水利勘测设计前期工作的管理；负责全县水利工程投资计划的研究制订工作；负责水利综合统计工作。

综合负责全县水利业务技术工作；协调、指导、处理水利重大技术问题；负责全县水利科技推广工作；编制并实施水利科技规划、年度计划；负责县水利学会日常工作。

（五）城乡水利科

负责全县农田基本建设规划和实施工作；负责全县农田排灌、节水灌溉实施及土壤墒情测报网络的管理工作；主管全县乡镇供水、人畜饮水工作；协调处理县（区）间、乡（镇）间的水事纠纷；指导农村水利社会化服务体系建设；负责全县水土保持工作；研究拟定水土保持规划、措施并组织实施，组织全县水土流失监测和综合防治。

第4篇：公共治理能力范文

[关键词] 内部控制；内部治理功能；外部治理功能

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 08. 007

[中图分类号] F239.45 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）08- 0015- 02

1 内部控制治理功能的产生及发展

内部控制治理功能包括内部治理功能和外部治理功能。内部治理功能主要是指包括董事会、审计委员会在内的治理层，通过内部控制的实施对管理层的工作进行监督和控制；外部治理功能旨在强调投资者和社会公众借助内部控制对管理者实施的监督和评价，外部信息使用者借助内部控制有效性信息对企业财务会计信息披露真实可靠性的评价。内部控制治理功能主要经历了3个发展阶段。

1.1 没有治理功能的内部牵制阶段

内部牵制是早已在人类社会经济发展史中存在的内部控制基本思想和初级形式。直到20世纪初，内部牵制开始走向成熟，这个阶段的内部控制即内部牵制，以查错防弊为目的，以职务分离和交互核对为手法，行使辅助会计的职能，并没有被提出其具有治理职能。

1.2 强调内部治理功能的内部控制阶段

20世纪70年代，由于治理会计、成本会计、国际会计、企业治理等的发展成熟，要求企业内部控制的内涵有所增加。这时，董事会介入内部控制，对管理层实施监督和控制，人们开始注重内部控制的内部治理职能，即董事会对管理层工作的监督职能，要求董事会应当监督、检查和评价管理层的财务收支等经济活动，并对其经济责任的履行以及是否违规、浪费等进行检查，最终做出解除职务或追究责任的决定。

1.3 系统发挥内外治理功能的内部控制阶段

20世纪90年代，由于吸收了大量的治理方面的新思想，加之迅速发展的高风险行业和信息产业的影响，以及与日俱增的企业会计舞弊事件的发生，迫使美国会计界对内部控制进行更深入的研究。COSO委员会在1992年提出《内部控制——整体框架》报告，并在1994年对其做出进一步的补充，将内部控制的内部治理功能和外部治理功能有效结合，在要求企业内部董事会发挥监督职能的同时，还强调对企业进行动态控制，以便企业经营者对管理层行为进行有效的评价，并对其进行管理，从而为外部信息使用者提供真实可靠的财务会计信息。

2 强调内部控制治理功能的意义

2.1 为投资者和管理者提供有效信息

在内部控制治理功能的作用下，内部审计可以通过监督审计人员获得企业经济运行的信息，及时上报给董事会，以帮助投资者和管理者发现企业经营管理中存在的问题，这样缓解了投资者和管理者与被管理对象之间的信息不对称，并对被管理对象产生了行为约束，从而降低了其机会主义行为。

2.2 完善公司治理结构

通过内部控制治理功能的发挥，投资者对企业的外部治理将不只是局限于亲自对管理层的工作进行监督、依靠制定规章制度激励员工以及单纯的外部审计。经营者还可以在对管理层进行监督管理时充分发挥其对经营活动全程进行监督和管理作用，对所有经营活动都进行事前策划、事中控制和事后监督。

2.3 增加企业价值

内部控制治理功能的发挥，促进审计监督的实施，提高财务报表的可靠性，可以对内部控制等企业的规章制度进行认证，促进经营管理的有效进行，可以为管理活动提供咨询服务，提高企业的管理水平，保护了企业内部信息，降低企业信息泄露的风险与成本，而且通过检查企业内部控制系统的运行，使得企业的内部控制系统能够正常、无偏差地运行。

3 我国内部控制治理功能存在的问题

3.1 内部审计观念落后

目前审计人员将大部分精力投入到财务数据的真实性、合法性的查证及生产经营的监督上，审计的主要职能不是分析企业管理状况和提出管理建议并对其进行评价，而是进行账务的查错防弊，审计对象以凭证、账簿、会计报表以及相关资料为主要内容，审计工作没有深入到管理和经营领域仅仅集中在财务领域，审计方式多数是事后审计。

3.2 内审机构和审计委员会缺乏独立性

目前，内部控制机构作为企业的一个治理机制，其工作范围是董事会决定的，内审机构和审计委员会的独立性在一定程度上受到其组织地位的影响和企业高层的制约，其独立性的缺失使得审计工作不能客观公正地进行，从而导致内部控制无法有效实施，当然更不用谈内部控制的治理功能的发挥了。

3.3 内部授权缺乏合理性

近年来，虽然越来越多的高层管理者意识到“授权”对组织生存和发展的重要性，而且也实行了不同程度的授权，但很多企业并没有得要其预期的效果，一方面，领导层对所有的事都亲力亲为，不信任下属甚至低估下属的能力，导致工作避重就轻失去重心，打击了下属参与工作的积极性，大大降低了企业的工作效率；另一方面，许多领导者在授权之后就放任不管了，使放出去的权利无法得到保障，导致无法及时获得企业经营管理各方面的最新信息来调整各个部门的发展战略或更改决策，也不能积极有效地根据各种变化指导下级员工的工作。

3.4 内部控制信息披露存在缺陷

我国上市公司内部控制信息披露的目标仅停留在满足监管的要求上，对现行的内部控制制度仅仅在完整性、合理性和有效性方面进行评价，出具评价报告，并提出改进建议，没有对审计人员在对于公司是否披露真实的内部控制信息方面发表意见提出要求。另外，没有界定内部控制的责任主体，对内部控制信息披露相关主体的责任界定也不明确，缺乏对信息披露的形式、格式以及内容的详细规定和统一要求，使上市公司在披露内部控制信息时存在很大的随意性和选择性。

4 内部控制治理功能现存问题的应对措施

4.1 转变内部审计观念

随着经济的发展，公司逐渐建立起有效的治理结构，企业内部审计的职能应该转为为企业内部管理提供服务，而不仅仅是传统的财务会计层面的“查错防弊”，与此同时，我们应该将审计的重点放在企业风险控制和内控制度评价上来，从而及时发现问题并解决问题，达到对内部控制制度进行改进和完善的目的，不断提高企业生产经营活动的效率，增强企业经营活动的效益，并努力达到预期的效果，将企业内部审计职能充分发挥。

4.2 强化内部控制主导者独立性

由于不同规模的企业在公司治理结构、组织方式上存在不同，导致内部控制在其公司治理过程中发挥作用的途径也不尽相同。在我国，企业的内部审计模式主要有“财务负责人领导制”“纪检监察部门负责人领导制”和“总裁或副总裁领导制”，其中，“财务负责人领导制”和“纪检监察部门负责人领导制”独立性较差，无法保证内审机构的客观性和公正性。在我国鉴于监事会组成人员的专业胜任能力有限，董事会充分发挥其制衡机制的作用，可以对中小投资者的权益进行保护。此外，审计委员会的专业胜任能力和独立性高于监事会，其在公司治理中职能的发挥将更为有效，所以应建立由独立董事组成审计委员会的内审模式。

4.3 规范内部授权行为

企业经营管理是一个复杂的系统工程，为了保证这个系统的正常运行，实行合理授权是必然的。管理者必须清楚地认识到有一部分权责必须亲力亲为不可以授予下级，包括公司内部的重大人事安排权，重要法规制度的决定权，机构设置、变更和撤销的决定权以及对组织重大行动及关键环节执行情况的检查权等。对可授予内部控制执行人员的权责要有“度”，要在企业内部针对各个控制环节的需要进行不同程度的授权，这样才能保证内部控制制度运行的有效性。所以企业需要严格控制、认真分析其经营活动中的关键点，包括关键领域和关键流程等内容。严谨的内部控制，不仅要对企业经营管理的各个方面实行全方位的有效控制，而且要对企业经营管理的重要方面、重要环节实行重点控制，做到抓大放小，充分利用有效资源。

4.4 有效披露内部控制信息

首先，明确界定内部控制信息披露的责任主体，将其责任主体界定为管理当局或董事会单独承担，亦或者二者协调工作共同承担；其次，建立完善的内部控制信息披露体系，并对其进行规范，每个公司的董事会都要将内部控制信息在年报中进行披露，并对审计委员会提出评价内部控制的要求，并对其内部控制的可行性发表评价意见。为了对上市公司在进行披露时的行为进行规范，并强化相关制度的可行性，中国证券监督管理委员会还要具体规定上市公司内部控制信息披露的格式和内容。最后，在鼓励上市公司自愿披露内部控制信息的同时对其进行监督管理，加重查处内部控制信息披露的违规行为，使违规的公司承担的违规代价加大。在证券法中努力完善有关上市公司的民事赔偿制度，对其通过实施违法行为取得的非法利益做出规定，对受到损失的投资者进行赔偿。其次，要建立政府监管、社会监督和行业自律“三位一体”的监督管理体系，要求监管部门在监管程序方面做出改进，壮大监管部门的人员队伍，并对监管法规做出进一步完善，同时建立内部控制信息披露的风险预警系统，为监管部门的监管工作提供保障。从而强化证券监管系统有效监管效用。

主要参考文献

[1]程晓陵，王怀明.公司治理结构对内部控制有效性的影响[J].审计研究，2008（4）.

第5篇：公共治理能力范文

功能性子宫出血是一种常见的妇科病，笔者近年用来采用宁宫汤治疗本病76例，取得满意疗效，现总结如下。

1 一般资料

76例患者均符合《中药新药临床研究指导原则》[1]中功能性子宫出血的诊断标准。临床表现为阴道异常出血，排除由于内、外生殖器的器质性因素，以及妊娠、流产、炎症、激素使用不当和全身性因素引起出血者。年龄18～54岁；病程15～30天41例，1～2个月26例，2个月以上9例。

2 治疗方法

宁宫汤药物组成：黄芪、马齿苋、旱莲草各30g，党参20g，炒白术、生地、阿胶、香附、益母草各10g，乌贼骨15g，炮姜、甘草各5g。加减：气虚者黄芪加至50g，党参30g；血虚者加鸡血藤、制首乌各15g；阴虚者加龟版15g，生地加至30g；阳虚者去生地，加鹿角胶(烊)10g，仙灵脾15g，艾叶炭5g；血热者加地榆炭、黄柏、贯众炭各10g；气滞者加川楝子10g，柴胡6g；血瘀者加茜草炭、炒蒲黄各10g，三七粉(冲服)3g。每日1剂，分2次煎服。

3 治疗结果

3．1 疗效标准：参照《中药新药临床研究指导原则》[1]中疗效标准，痊愈：控制出血后，连续3个月经周期的周期、经期、血量均正常，自觉症状消失，血红蛋白在100g／L以上。能恢复正常排卵，黄体期不少于12天。或更年期妇女血止后绝经者。显效：控制出血后，月经周期、经期、血量基本正常，但经期仍较长，自觉症状基本消失，血红蛋白在100g／L以上者。有效：月经周期、经期，部分症状得到明显改善，血量减少，血红蛋白在80g／L以上者。无效：以上各项均无改善。

3．2 治疗结果：76例经治疗后，痊愈35例，显效19例，有效18例，无效4例。总有效率94．7％。获效患者服药最少5剂，最多20剂。

4 病案举例

张某某，女，45岁。2004年8月20目初诊。患者末次月经于2004年7月15日先期10天转潮，量中，6天净，因农忙劳累过度，月经干净2天后复转，量多，色淡红，无血块。曾到某医院求治，检查B超示子宫附件异常，予替硝唑片、宫血宁胶囊口服，经水稍减但未已。而来本院求治，收入住院。刻下见阴道出血量中，色淡红无血块，伴头晕神疲乏力。舌质淡红、苔薄，脉细。证属劳倦过度，损伤脾气，脾虚气陷，统摄无权，冲任不固，不能制约经血。治拟补气摄血，养血固冲。宁宫汤加减：黄芪50g，党参、煅牡蛎(先煎)、旱莲草各30g，炒白术、阿胶(烊)、香附、益母草、鹿角胶(烊)各10g，乌贼骨、仙灵脾各15g，炮姜、艾叶炭各5g，马齿苋20g。3剂后阴道出血已净，尚感神疲乏力，胃纳不香，舌质淡红、苔薄，脉细，上方加减治疗5剂后出院，随访4个月，月经量及经期均正常。

5 体会

功能性子宫出血属中医“崩漏”等范畴。多系气血不足，冲任损伤，不能制约经血，故经血从胞宫非时妄行。根据“急者治其标，缓者治其本”的原则，塞流止血乃是当务之急。《景岳全书》曰：“凡见血脱等证，必当用甘药先补脾胃，以益发生之气。盖甘能生血，甘能养营，但使脾胃气强，则阳生阴长，而血自归经矣。”故以益气固摄为治疗原则。宁宫汤以黄芪、党参、白术益气健脾、升阳举陷、摄血塞流，生地、阿胶、旱莲草滋阴养血，香附理气调中，乌贼骨、煅牡蛎收涩止血，马齿苋、益母草行滞止血，炮姜温中又可引血归经。全方既可益气摄血固冲，而又无血止留瘀之虞。现代药理研究表明，党参、白术、黄芪、阿胶等能增加红细胞与血红蛋白，生地能升血小板，益母草、马齿苋能促进子宫收缩，其收缩子宫力强于西药麦角新碱等，通过促进子宫平滑肌收缩而

使血管闭塞，子宫内膜脱落加速，从而达到缩短经期、减少出血量的效果。

6 参考文献

第6篇：公共治理能力范文

职工乐意来培训，但目的不是培训

培训中经常会碰到部分电力职工，他们表示很愿意参加培训，但他们的目的不是来学习新知识、新技能，而是换个工作环境，他们认为出来培训可以愣愣神、认认人、聊聊天。这种纯粹以度假为目的的培训也不会达到预期效果。

职工害怕培训

在培训中还发现部分职工很害怕培训，一提起培训来就很头疼。他们认为单位的考核制度给他们带来很多压力。如果培训成绩不达标，一方面要承担经济费用，另一方面又觉得丢面子。对于害怕培训的职工，因为缺少了培训的自信心和乐趣，培训效果自然可想而知。

培训中心要创造良好的生活和学习环境

培训中心要改变生活和学习的环境，让学员喜欢这个地方。干净整洁又有良好服务的酒店总是受人欢迎的。学员离开家离开单位，要参加培训就不得不生活在培训中心，不管时间长短，这也是临时的一个家，一个大家都熟悉又陌生的家。既然没有给培训定位为体验艰苦生活，而是职工的福利，那么这个福利就一定要让职工舒舒服服地接受。不提倡奢侈浪费，不提倡度假享受，但要使员工感受到家庭般温暖的关怀、以人为本的细节服务和不虚此行的收获，让学员真正从心里接受并喜欢培训中心。

培训教师的转变

培训中心的教师要不断提升自己，转变上课方式，用自身的魅力来吸引学员。自身能力的提升在培训的职业生涯中是个永恒的话题。如果教员上课总是在黑板上写，或者总是不停地播放幻灯片，肯定是不能吸引学员的。培训师必须走出教室，走出课堂。进入工作现场是培训师自身技能提升的捷径。不断地充电，学习上课技巧、语言风格是培训师开展职工培训工作不可缺失的重要内容。以新疆电力公司教育培训中心为例，2011年培训中心下决心提升培训教师素质，鼓励大家报考国家企业培训师，并请专家上课辅导。不能说通过一次考证和一次培训水平就能得到显著提升，可效果是显而易见的。从思想到行动，这只是大家在提升自身水平过程中的一小步。

培训课程的变化

为更好地提升培训效果，培训师要改变培训课程。在掌握职工学员特点的情况下，针对他们的特点进行课程设计和安排教学计划。纯粹的理论课程一般都不能满足学员的需要，职工来培训就是想知道某一类问题如何解决、工作中最容易碰到什么问题，通过讲授他们会突然想起并立刻掌握解决问题的方法。实操课程很好地弥补了理论教学中的不足。但是如果开设的实操课程只是就设备论设备，学员会觉得这是机械的学习，大家在一起玩一场机械游戏。

有人也许来了两次还是同样的学习内容，虽有收获但绝对谈不上收获颇丰。以有的实操项目为例，笔者提倡以武会友，用比武来刺激培训、提升培训，甚至可以在培训课程中设计分组比赛环节，一方面可以激发学员的兴趣，另一方面可以促进大家的相互交流。是比赛就要分名次，这种没有过多压力的比赛只要培训师在组织环节上注意方式方法是很容易调动大家积极性的。

另外，在培训过程中，培训教师应多用实例并创造更多的机会使受训者将自己所了解、掌握的知识和技能表现出来，以供其他受训者参考。用灵活的培训方式来培训那些因倒班不能来参加培训的人员，可取得更好的效果，达到全面教育培训的目的。

考核方式的转变

培训中心要在职工培训考核和考核方案上进行细致规划。虽然是培训就要有考核，但笔者认为要针对不同的培训、不同的培训目的制订不同的考核方案。例如有的宣贯类培训，办了好几期效果都不是很理想。应付差事的培训是没有效果的，学员最后的考核只是象征性地测验是不行的，最好的方法是学员一来就告诉他们考核方案，有针对性地学习才能在最短的时间内取得最好的效果。而对于取证类、职称评定类培训，不要过分强调考核结果。

每个人都想通过考试取得证书，大家已经自觉很有压力了，要引导他们如何复习以取得良好的成绩。笔者曾经亲眼目睹个别学员在取证类考试中压力很大，不停地擦汗、手发抖，最后结果可想而知。只有考核方式的优化才能为培训项目的考核打好基础。

第7篇：公共治理能力范文

【关键词】建筑节能；施工管理；质量控制

1 技术与管理的控制

1.1 施工资质

承担建筑节能工程的施工企业应具备相应的资质。目前，国家还没有制定专门的节能工程施工资质，施工企业(总包或专业分包单位)暂应具备相应建筑工程承包资质或专项装饰资质，专业分包需与总包签订分包合同。

1.2 施工现场质量管理

按照GB50300 A.0.1制定现场质量管理制度、质量责任制、分包管理制度、工程质量检验制度，进行人员培训、技术交底及施工技术标准配备等一系列工作。

1.3 节能施工依据的文件

节能施工的文件包括施工图设计文件、施工技术标准、施工组织设计文件、法律法规及规章、规范性文件。

1.3.1 施工图设计文件包括施工图、设计变更、引用的图集等，是工程个体特性的集中体现，需认真领会设计意图，做好图纸交底、技术培训。施工单位应该按照经审查合格的设计文件施工，由于材料供应、工艺改变、建设单位要求等原因，需要改变节能设计的需注意：① 建筑节能设计变更实施前应该办理设计变更手续，并获得监理或建设单位的确认。②设计变更不得降低建筑节能效果。③ 当设计变更涉及建筑节能效果时，应经原施工图设计审查机构审查；并需建设单位重新办理建筑节能设计审查备案手续。④尽可能维护已经审查确定的节能设计要求，减少不必要的节能设计变更。图集一旦被设计引用，就具有与施工图同等地位，强制执行。

1.3.2 施工技术标准是对工程共性特性的总体控制，现场施工必须遵守，施工质量控制不得低于标准要求，做好标准的学习贯彻和实践总结。施工技术标准包括与节能工程施工有关的工艺标准、验收标准、材料标准、检验标准等，不仅包括国家标准(GB)、行业标准(JGJ)、地方

标准(DB)，也包括企业标准(QB)、施工方案和作业指导书等。现行建筑节能工程施工标准主要有：

《建筑节能工程施工质量验收规范))GB5041―2007；

《外墙外保温工程技术规程》JGJ144―2004；

《膨胀聚苯板薄抹灰外墙外保温系统》JG149―2003；

《胶粉聚苯颗粒外墙外保温系统》JG158―2004。

1.3.3 施工组织设计文件包括施工组织设计、专项施工方案，是节能施工的纲领性文件。①单位工程的施工组织设计应包括建筑节能工程施工内容，需有针对性、统领性，为专项节能施工方案的编制提供依据。②建筑节能工程施工前，施工单位应编制建筑节能工程专项施工方案，方案需具有符合性、针对性和可操作性，并经监理或建设单位审批。③施工组织设计、专项施工方案实施前需对相关管理人员及施工作业人员进行方案交底。④发生设计变更及施工方法的变更需及时修改施工组织设计及专项施工方案，并报批。

1.3.4 法律法规及规章、规范性文件是国家、行业、地方、部门为了统一、推进建筑节能制订的文件，属于施工依据的文件，要理清文件中对节能施工的要求。常用文件有：

民用建筑节能管理规定(建设部令第143号)；

关于印发《民用建筑工程节能质量监督管理办法》的通知(建质[2006]第192号)；

关于印发《民用建筑节能工程质量监督工作导则》的通知(建质[2008]第l9号)。

1.4“四新”技术

建筑节能工程采用的新技术、新设备、新材料、新工艺，应按照有关规定进行评审、鉴定、备案。施工前应对新的或首次采用的施工工艺进行评价，并制定专门的施工技术方案。对于“四新”技术的应用，应采取积极、慎重的态度。

2 材料与设备的控制

2.1 禁限要求：①严禁使用国家明令禁止使用与淘汰的材料和设备。②建筑节能工程使用的材料应符合国家现行有关标准对材料有害物质限量的规定，不得对室内外环境造成污染。

2.2 管理：明确了建筑节能材料管理各项制度和要求：对外墙外保温、外墙内保温材料实施建筑节能材料备案登记。其材料供应商应当有建筑节能材料备案登记。建设工程优先选用建材类行业协会评出的行业质量诚信优胜企业的产品，查验和了解其质量诚信状况及相应的不良记录。文件归纳了禁止或限制生产和使用的建筑节能材料有：禁止使用普通单玻建筑外门窗、不得使用非断热金属型材制作的单玻璃、外墙内保温不得使用浆体材料。

2.3 进场验收：材料和设备应进行检查验收，并经监理工程师(建设单位代表)确认，形成验收记录。①对材料和设备的品种、规格、包装、外观和尺寸等进行实物检查验收。② 对材料和设备的质量证明文件进行核查――出厂合格证、说明书及相关性能检测报告、定型产品和

成套技术的型式检验报告、进口材料和设备的出入境商品检验。③按照规范现场抽样复验，建筑节能工程复验均应为见证取样送检。由于部分材料和设备检验周期较长，需及早送检，严禁先施工后复验。检验批数量和检验项目要满足要求，防止批量不足或检验项目短缺。

3 施工过程的质量控制

3.1 施工前，加强图纸会审和技术交底，编制冬季、雨季等施工技术措施，措施不到位不施工。应对从事建筑节能工程施工作业的人员进行交底和必要的实际操作培训。

3.2 施工时，先做样板房(间、件)，请验收小组评价合格后推广施工；施工单位加强自检与复验，从人、机、料、法、环五方面予以控制，及时质量测控、纠正不合理偏差；由于建筑节能工程工序多、层次复杂、节点构造多样，隐蔽验收非常重要，需及时做好隐蔽验收；材料未经检验或检验不合格不得用于工程，上道工序不验收或验收不合格不进行下道工序施工。

3.3 施工后，建设单位组织好验收，验收达不到节能标准的，整改后重新组织验收。

3.4 加强成品保护，避免成品损坏或“开肠破肚”。

3.5 正确处理好工期、质量、成本的关系，坚持“质量第一”的方针，保证建筑节能各层的工艺间歇(特别是保温层施工前要尽量达到墙体干燥)，合理安排工期，确保建筑节能工程的施工质量。

3.6 节能保温设计型式多种多样，可采用相应节能施工工法施工。目前，相关节能的施工工法有28项(国家14项――1999~2000年度1项，2003~2004年度2项，2005~2006年度11项)，可上网查询。

3.7 节能保温材料不得长期、避免风吹雨淋，施工后及时做抹面层。

4 质量验收

第8篇：公共治理能力范文

【关键词】社会组织；政府治理；路径分析

一、社会组织在地方政府治理中的功能

（一）社会组织为社会政府治理的有效性提供了良好的方式

在我国，社会组织的成长和发展是经历了曲折的过程，公民社会或市民社会发育不全，但是在党的十和十八届三中全会之后，社会组织的引来发展新的契机，社会组织协商就被明确提到，为理清社会组织角色提供了新的思路。社会组织的角色扮演主要就是在社会协商过程中得以进行的，只有社会组织真正执行好社会协商的功能，才能在社会治理中发挥组织优势，弥补政府治理失灵，提高治理绩效。

（二）社会组织协商构建了社会组织与地方政府协作的桥梁

地方政府是基层治理中最为重要的治理主体，承担了巨大的公共服务和公共管理职能，但是反观治理实践，政府治理效果并没有达到预期的目标，人们对政府的合法性和公共性存疑，出现了政府治理失灵。政府只是众多组织中的一种形式，在社会问题出现了巨大的变化之后，政府的执行模式和治理路径需要吸纳其他非政府组织参与治理，改善社会组织协商的渠道，为社会组织协作治理以实现治理目标。

（三）社会组织参与治理促使政府职能加快转型

政府职能没有较好地履行好自身的职责，即是说在政府应该做什么方面没有清楚界定，政府与其他组织的边界模糊不清，而社会组织的参与就是有助于解决社会冲突问题的。在转型期政府治理中应该就社会问题的性质采取针对性的措施，更多是结合各种组织之优势，相互促进，以协商的方式或者逻辑解决问题。

二、社会组织实现有效社会治理的路径

（一）“自上而下”与“自下而上”路径相结合

组织实现治理的路径依赖是根据组织沟通的结果。“自上而下”的路径指的是政府职能转移，而社会组织承接职能；“自下而上”路径则强调的是政府向社会组织购买公共服务，收集民情等，这涉及公民、社会组织和政府三大主体，以社会组织为公民服务为核心，大量公共事务交由社会组织解决或政府与社会组织协同解决，而政府重点工作应在于监管。

（二）社会组织与地方政府协作治理

社会组织的协商主体是各类社会组织，主要有在民政部门登记注册的基金会、社会团体和民办非企业，由于在社会治理过程中，社会组织的能力和组织明显没有政府组织较强，所以要发挥社会协商的效果，除了政府吸纳社会组织以外，社会组织自身也需要主动参与政府治理，实行协作性治理。

三、积极培育社会组织，推进国家治理能力和治理体系现代化

（一）建立健全相关法律法规，为社会组织的发展提供制度供给

我国社会组织为什么没有西方发达国家发展迅速和有能力，并不是我国经济社会发展对社会组织没有需求，而主要是其遇到制度供给缺失，同时束缚社会协商治理机制的实施。因此，社会组织的发展需要一个制度化的环境，以提供其合法性基础，得到法律和相关机制的支持。

（二）积极培育社会组织孵化基地，提升社会组织的能力

建设和发展社会组织孵化基地是促进社会组织参与政府治理的有效平台和基础。因为在我国社会组织发展薄弱，社会需求和治理要求的情况下，只有政府通过人财物等支持以建设孵化基地而培育社会组织，才能把社会组织的优势体现出来。在“强孵化基地建设―培育社会组织―提高参与治理能力”循环中，协商治理机制才具有实质性的效益。

（三）重构社会组织内部结构，增强内生性治理

组织内部治理结构是否合理对参与政府治理是有极大的影响力。要增强外部协商的能动性，需要加强内部的结构调整，使其适应社会发展所需，也就说内部治理结构是有秩序的，使组织制度更具弹性，调适性较高，对外部环境的变动有回应性。

（四）社会组织参与政府治理，实现协商治理绩效

协商是具有中国特色社会主义民主形式，是我国政治体制改革的要求，同时提出协商概念是符合现阶段我国治理需求的，意味着实现治理绩效是一种协商的结果，而不是单一主体强力推行的结果，因此社会组织参与地方政府治理会有助于实践协商治理机制，并探索出一条适合我国政府治理的新路径。

四、总结与评论

国家治理能力和治理体系现代化是一项系统性的工程。治理主体的多元化能够保障治理的有效性，巩固政府的合法性基础，使政府更多注重公共精神。在治理谱系中，社会组织在政府治理中的功能影响着政府治理方式和机制的转变，从较多采用行政和法律手段转变为以平等的身份而协商治理，实现组织目标。

地方政府治理目的在于回应社会问题，保持社会稳定，保护公民权利，促进社会和谐的一种有效方式。它的实践效果仍需要在实践中不断探索和创新，以形成有益的治理经验和技术。同时，社会组织协商是协商治理机制一种形式，是能够从微观层面处置问题或矛盾的不可缺少的途径，国家治理的现代化需要社会组织参与治理，因此充分发挥社会组织与政府治理的各自优势，扬长避短，推动政府治理现代化，以实现社会治理绩效。

参考文献

[1]高勇.参与行为与政府信任的关系模式研究[J].社会学研究，2014，（5）.

作者简介

杨成来（1992-），男，土家族，贵州铜仁人，贵州财经大学公管学院硕士研究生，研究方向：公共行政与地方政府管理。

第9篇：公共治理能力范文

关键词：里治；秦汉；行政组织

里萌芽于春秋时期，战国时在诸侯国得到运用，到秦汉时期，随着统一国家和中央集权国家制度的建立和不断完善，地方行政制度中的行政区划和行政组织在战国时期的基础上得到了完善。秦统一后首创中央集权制度，建立了一整套完整的从中央到地方的封建官僚体制，在县以下设置乡、里作为基层行政组织。自此、里作为乡的一个下辖组织，开始成为秦汉时期基层管理的重要组织。可以说，里作为一个最基本的基层行政组织出现在秦汉地方行政组织中，是秦汉时期乃至我国古代国家治理制度的一大进步，对后世基层管理组织的发展产生了深远的影响。今天我国的村级管理机构就是这一制度的延续和发展。

一、里吏的设置

秦代，作为一个标准的里，其里吏的职位和数量设置情况为：二十名伍长、十名什长；二名里监门；田典、里典各一人；一至二名里佐；社宰、里治中从事各一人。在秦代里吏中还设有里佐，数量为一里一人，其地位仅次于里典。但是汉代没有设置这一职位。汉代里吏在秦代的基础上增设了里祭酒和里祭尊两种职位，数量通常为一到两个。里正（里典、里魁）、田典、里佐、秦代的伍老、汉代的里祭酒、里祭尊等是核心里吏，他们构成里部政权的中心力量。什长、伍长、里监门、社宰、里治中从事等是里吏，他们受核心里吏领导，性质上属半民半吏。而对于里吏职位和数量的设置，地方政府可以根据里具体的户数来灵活确定，并非是一成不变的。

二、里的行政职能

（一）户籍管理

首先，民籍的填报。户籍是封建国家行政管理的基本环节，是国家赋税征收、徭役征发、以及军事政治、经济文化政策制定和实施的重要依据。秦汉时期不同层级的政府组织在户籍管理中承担着不同的职责。其中，里级组织在户籍管理工作中承担了重头角色，各家各户基本状况的报表、以及各种统计汇总数据，都是通过里级相关里吏的收集整理上报的。里典和伍老是向乡级组织提供户籍信息的最后责任人，这从《秦律杂抄》载：“匿敖童，及占癃不审，典、老赎耐。百姓不当老，至老时不用请，敢为诈伪者，赀二甲；典、老弗告，赀各一甲；伍人，户一盾，皆迁之。”可以看出来。这有力说明了户籍草稿是由他们负责填写的。

其次、基础管理。户籍的基础工作主要是由乡吏来完成，但是里吏提供重要的辅助和配合。第一、配合乡部按时组织民众参加年度案比；第二、配合乡级分管官吏开展户籍的迁移、拆分等日常工作；第三、配合乡级吏办理新生儿的入籍手续。

（二）治安管理

首先、教化民众。秦朝崇尚法家思想，统一天下后更是焚书坑儒，独尊法家，推行以法为教、以吏为师，强调通过官吏对百姓进行教化，而在这一过程中与百姓接触最为直接、最为密切的里吏就充当了秦代教化民众的先锋角色。这种以教化百姓为基础的治安管理模式，从治本的角度出发，不仅有效减少了治安案件的发生，还有利于促进人民文化素养的提高。在汉代，基层增设了老、孝者、悌者、贞妇等对民众进行教化、各级官吏也被要求使自己的言行作为百姓的榜样。

其次、建立里部门卫制度。秦汉为强化基层治安管理建立了里部门卫制度。以里监门负主责任，其他里吏负连带责任，民众人人参与、人人有责，共同保障基层居民的生活安全。《二年律令・户律》：“令不更以下更宿门。（简号：309）”注释：“更，轮值。”从这一记载中我们不难看出，这一时期的里部门卫制度已经比较完善和成熟。是当时维护基层社会治安的重要制度。

再次、什伍与里吏连坐制度。对于连坐制度，稍有历史知识的人都不会感到陌生，这一制度起源于商鞅变法，后来被历代统治者所沿用，刘邦为了收买人心曾经短暂废除。为了强化对民众的控制和惩治各种犯罪行为，秦汉以里部作为基础建立了严格的什伍连坐制度。这一严格的连坐制度主要包括：同居连坐、诬告连坐、家族连坐、里部全民连坐、伍人连坐、以及里吏连坐等。这一严格的治安管理制度的实行，虽然广受后世诟病，但是在维护当时基层社会治安，保证国家整体稳定方面起到了极大的积极作用。

最后、对基层治安事件进行初步处理。在汉代乡、亭、里具有一定的司法管辖权，例如：秩、啬夫……亭长，《史记・高祖本纪》《史记・高祖本纪》正义云秦法：‘亭长，主亭之吏。……民有讼诤，吏留平辨，得成其政。’”但需要注意的是，虽然里部具有一定的司法管辖权，但是并没有司法处置权，只能按照上级官吏的要求，参与处理里部中的各类治安案件。具体来说这种对基层治安案件进行初步处理的职能主要表现为：上级官吏到里部办理案件、或者是开展与司法相关的工作时，里吏必须参与配合；如果里中有刑事、民事案件发生，里部要协助上级官吏开展调查取证工作，并在按照上级要求对现场进行妥善保护的基础上先行进行简单的处理。

（三）赋税征收

首先、口赋征收。从文献来看，秦汉时期的算赋和口赋又统称为口赋，而对其是如何征收的，传世文献没有明确的记载。直到上个世纪七八十年代，在湖北江陵凤凰山10号汉墓出土的木牍、竹简才解开这一谜团。从出土简牍的内容来看，算赋的征收是以里为单位，先由里正统一收齐，再上交乡部。在上交乡吏时，必须要有秩（或啬夫）和乡佐共同核对签名，方可进行记录存档。而关于献费和户赋的征收，出土文献则没有记载，但是可以假定应当与口赋相同。

其次、田租征收。《云梦龙岗秦简》：“租者且出，以律告典、田典，典、田典令黔首皆知之。（简号：196）”按照这一记载内容，国家在征收田租之前会将法令先通知里典和田典，再通过他们告知编户民。但是对于田租征收的方式，文献却没有记载，但是从由里吏转发法令的记载来看，征收也必然会有里吏的参与。

再次、刍藁征收。根据《田律》以及凤凰山10号汉墓简牍的内容，我们可以看出刍藁征收是这样一个过程，由县先预算一县的总量，再分摊到各乡、各乡根据下辖各里的人口和土地等情况分配各里应交的数额，而里正负责核算每户应交数额，并负责征收。里正征收完成以后上交乡，上交时由秩（或啬夫）和乡佐共同核对无误后签名存档。

（四）劳役征发

众所周知，秦代劳役征发非常频繁，各种各样的大型工程建设需要大量的劳动力征发，秦为保证劳役征发的开展制定了相应的法律，并且依托里部开展劳役征发。有秦一朝，里部成为劳役征发的主要执行者和责任人。秦简《秦律杂抄》：“匿敖童，及占癃不审，典、老赎耐。百姓不当老，至老时不用请，敢为诈伪者，赀二甲；典老弗告，赀各一甲；伍人，户一盾，皆迁之。”从这一记载中我们发现，在劳役征发中里吏是主要的责任人，里部承担着为国家进行徭役征发的职能。而在汉代无论是国家、还是郡、县的劳役征发最终都和秦代大同小异，都是由里部来具体负责实施，不同之处在于汉代的劳役征发相对于秦代要轻、且对百姓的要求不是特别残酷。

三、自治功能

（一）邻里生产生活自治

秦汉时期里的自治功能在邻里生产生活自治方面主要表现为：邻里经济自治、无偿施与、自由结合凿井、合伙从事商业活动、婚丧嫁娶自治、安全互救、友好往来、内部矛盾解决等形式，《汉书 》《后汉书》《史记》《凤凰山10号汉墓简牍》《九章算术》等文献有相应记载。

（二）宗族亲戚自治

宗族亲戚自治主要表现为：宗族亲戚发生困难时予以无偿经济援助、收养宗族孤弱，救恤宗族。对于宗族亲戚自治的形式《后汉书》《东观汉纪》以及汉代碑文等都有记载。

（三）里吏参与组织的自治活动

首先、生产生活自治。主要表现为农业生产自治和其它经济自治。秦汉时期、耕牛、耧车等生产工具价格昂贵，普通的单个农户难以负担这些农具的购置和租用，因此里部常常协调农用工具的购买和互通有无。保证农户按照时间顺利耕作。而在收获季节，里部通常以什伍组织为基本单位，里吏组织民众共同整理场圃。通过里吏参与生产生活自治，有效解决了农业生产中的蓄力不足、生产工具缺乏、劳动力不足等问题，保证了农业生产的顺利进行

其次、其它经济自治。汉碑中记载有里吏倡导里中经济条件较为宽裕的上户、中户捐款治井的内容。这些内容印证了农业生产以外的经济自治活动。

再次、劳役自治。从汉代碑文、简牍、汉印、封泥等的研究中学者们发现了许多关于当时里吏参与组织里中劳役自治活动的证据。其中有里部富裕上户通过捐款修建公共工程，从而减免里部劳役调发、减少额外征收工程费用投入的内容。以及上级支持里吏提出的关于劳役的合理建议等内容。这些都佐证了秦汉里吏参与组织劳役自治的观点。

（四）祭祀文化自治

在汉代里吏设置中出现了祭尊这一职位，其主要作用就是主持里部的祭祀活动。在汉代里部祭祀实际上已经比较普遍了。《史记・封禅书》载：“高祖十年春，有司请令县常以春〔二〕月及腊祠社稷以羊豕，民里社各自财以祠。制曰：‘可。’”汉书・郊祀志》亦云：“高祖十年春，有司请令县常以春二月及腊祠稷以羊彘。民里社，各自裁以祠。制曰：‘可’。”师古注曰：“随其祠具之丰俭也。”当时乡级社祭属于官方活动，费用由官方承担。而里部级则属于民众自发活动，费用由民众自理。国家对里部祭祀以诏令的形式加以承认，以使之规范和制度化，以法律形式确定每年春秋两祭的形式。

（五）父老单与孝悌单

有学者认为父老单是里部自治团体。团体中的里祭尊具体负责求雨、止雨、社祭等活动，以及祭祀活动经费的筹措。汉代里中每年的春秋两次祭祀，每个家庭约要出三百钱，这对于一些困难家庭来说是巨大的经济负担，往往无力承担。设立父老单的目的之一就在于解决资金筹措这一问题。

孝悌单和父老单一样是一种里部内宗法性团体。“祭尊”由宗族长担任，孝悌单的成员，至少应当包括本宗族所有守法男性成员。建立“孝悌单”的目的，在于祭尊督促调动其家族成员接受孝文化。汉代崇尚以孝治天下，特别是尊儒以后这种思想更是得到推崇和接受，“孝悌单”组织在里部内的普遍建立是汉代以孝治天下的最主要的措施之一。

四、结语

秦代里行政由于沿袭了秦国严厉的刑罚思想，缺乏教化功能和人文关怀意识，更多的是在于强化对百姓的控制上。汉兴以来，一反秦严刑峻法的苛政，提倡与民休息，里行政制度在继承秦代的基础上不断完善，内容不断丰富，里组织从以往相对单一的行政功能向行政功能与自治功能兼而有之的方向演变，在基层管理中越来越体现出人文关怀的精神。成为汉代国家治理体系走向成熟的一个重要表现。在强调社会主义新农村建设的今天，这一制度中的自治功能仍然有较高的借鉴价值。

（作者单位：贵州工程应用技术学院人文学院）

参考文献：

[1]仝晰纲：《中国古代乡里制度研究》，济南：山东人民出版社，1999 年版

[2]万昌华，赵兴斌：《秦汉以来基层行政研究》，济南：齐鲁书社，2008 年版

[3]卜宪群：《从简帛看秦汉乡里组织的经济职能问题》，《史学月刊》2008 年第 3 期