公共管理的根本特点精选(九篇)

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第1篇：公共管理的根本特点范文

关键词：公共管理目标公共部门目标新公共服务理论

一、内容概括与评价

《管理的实践》全书将管理看作三项任务：管理企业、管理管理者、管理员工和工作。但是全书的特点又正在于并非单纯的分析每种管理任务，而是将管理作为一项整体进行思考的。我们了解到，这三项任务贯穿管理工作的始终，任何一项管理行为都会同时影响到这三项任务。所以，全书将管理分为三项任务只是全书的主轴。在主轴的引导下，全书主要分为了几个部分对管理进行了详细分析并得到了一系列的管理成果。对于企业和管理者的管理，我们收获了企业的终极目标是创造顾客和市场，我们明白了目标管理对企业和管理者自身的重要作用；在企业结构一部分我们知道了组织发展的不同时期需要怎样的组织结构；在员工管理部分，我们认识到了如何考评企业以及怎样设计合适的绩效标准等等。全书在不经意间已经向我们展示了管理学中的种种成果。

在此基础上，让我们进一步其思考其管理理论的基础是什么？全书的三条主线下面各种管理思想互相交织，密不可分。其管理都是建立在一种清晰的企业目标下的，即使在作者看来企业的目标有很多，包括：市场地位、创新、生产力、实物和财力资源、获利能力、管理者绩效、员工绩效和工作态度、社会责任。[1]以上八点均可以说是企业的目标，但是其基础始终是建立在终极目标：创造顾客的细化之上的。可见，管理是一项有清晰目标的行为。在明确了最关键的管理灵魂的条件下，下面我就将结合书中的观点对现在公共管理中涌现的问题做出一些个人的分析。

二、结合实情的分析

（一）《管理实践》的分析框架

首先，有人会说《管理的实践》从头到尾强调的都是企业，而企业和公共部门是存在显著区别的。诚然，我们必须承认企业管理和公共管理的区别，但是我们也应该看到其存在的统一性：一、作为传统公共行政的发展，现代公共管理理论主要涵盖了关乎公平的行政学和政策学部分，同时它也涵盖了关乎效率的治理工具方面的部分。而后者正是逐渐引进市场化管理手段的结果；二、德鲁克所指的管理并非通指企业管理，他说过“管理不仅是企业管理，而且是所有现代社会机构的管理器官，尽管管理一开始就将注意力放在了企业”。[2]结合这两点，我们可以肯定：用《管理的实践》一书中的观点去分析现在社会下公共管理存在的问题是有理论依据和实际意义的。

（二）公共管理和公共部门的目标不统一

新公共服务理论公民、市场、政府三者做出了准确的定位。在公共选择理论和新公共管理理论基础上变迁后的新公共服务理论明确了“公民掌舵，政府划桨”的管理定位。进一步说，政府及公共部门就是为公民利益服务的工具，是公民和市场关系的调节器。那么，我们可以认为：公共管理的目标是公民利益和公民公平。

然而我们再看看公共部门的目标是什么呢？由于存在多种有效性评价方法，导致了目前公共部门目标的紊乱。系统资源评价法只重视效率忽略了公民利益，参与者满意度评价法又太过于主观和武断；而一直比较简单的目标评价法也因为公共部门目标在不同目标框架下变得越来越复杂而不具备了操作性。[3]要说现在公共部门的目标到底是什么，相信没有谁能给出一个准确的答案。那么，很可能存在的问题就是公共管理和公共部门的目标不吻合，而造成公共管理没有真正起到其该起的作用。那么，为何我们不看看书中的观点呢？

尽管德鲁克也将企业的目标归结为方面，但是我们可以很清晰的看到，所有的目标均是为企业终极目标：创造顾客服务的。所有的目标都是终极目标的细化产物。而在公共管理中，却并非如此。如果我们将创造公民利益作为终极目标，那么在Gross设计的目标框架下，许多的目标诸如获得投资、获得资源等都是和维护公民利益大相径庭的。有可能从长远角度来看，这些目标都是能为公民造福的，但是在目前来看有的目标如成员利益是和公众利益完全违背的。我们都知道，在管理中，效率和公平是很难平衡的，但是如果真的要考虑公共部门的效率也应该建立在维护公民利益的前提下，单纯强调效率是毫无意义的。即使损失效率，也要首先保证公民利益和公平，这才是公共管理的初衷。连自己的终极目标都不明确的公共部门是很难将自身组织目标和公共管理目标联系上的，而其结果无疑是公共管理的失败和政府形象的损失。

（三）公共管理演化为部门管理

分析我国实际情况不难看出，当今政府公共管理部门化现象已经越来越严重。从公共资源的分配到公共决策的制定，最后到决策的执行都极强的反映出公共管理向部门管理演化的趋势。各公共部门为了部门利益最大化，忽略公共管理的公共目标，将部门利益凌驾于公共利益至上，其作出的公共决策最根本的政策目标视为部门争取资源和利益。而这种现象不只是个案，在行政机关的各个部门中都有明显的表现。

第2篇：公共管理的根本特点范文

论文摘要：经过分析，本文认为西方新公共管理运动的成功存在三个内在决定因素，即官僚制的高度发育、市场经济的高度发达、市民社会的发展及强大。

20世纪七八十年代初，西方各国政府开展了一场前所未有的、声势浩大的政府改革运动。对于这场运动，学者们有着诸多不同的称谓，“管理主义”、“新公共管理”、、“企业家政府”等。尽管它们的称谓不尽相同，却内在本质地一致，即针对传统公共行政范式所存在的问题.提出市场化方向、社会化方向的改革措施。这场声势浩大的改革运动，在西方取得了巨大的成功，“对政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响”。习新公共管理运动的影响在于它对传统公共行政范式的成功替换，使人们看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是传统公共行政范式存在的种种弊病及新公共管理范式示范效应，使人们坚信新公共管理范式是未来公共行政的发展目标模式，新公共管理范式取代传统行政范式是历史的必然。

在当代中国，这种思潮同样存在，将新公共管理范式作为未来中国行政改革目标模式选择的呼声不断。“从表面上看，中国政府也面临同西方发达国家类似的困境。行政效率低下，政府规模庞大。’，阴因此.我国许多学者通过研究认为，中国应该进行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作为未来中国行政改革的目标模式。我们无法否认新公共管理模式在西方国家所取得的成就，但这并非意味着它就能够作为我国行政改革的目标模式。“当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。’，闻对一个国家公共行政的研究，“不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政。正如里格斯所言:“只有以生态学的观点—亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治和行政。”满以，对新公共管理运动必须进行生态分析，找出其成功背后的决定因素，从而为我们对新公共管理模式提供更为深人的认识。

一、公共行政发展过程中存在的三种范式

澳大利亚学者欧文·E"休斯在其(新公共管理的现状》一文中将公共行政的发展分为三个阶段，即前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段，并相应地存在着三种公共行政模式，即前传统模式、传统公共行政模式和新公共管理模式。冈传统行政模式主要特点是“官僚制”，这是与工业社会相适应的。科层制为代表的传统的公共行政模式的建立，极大地促进了行政机构的高效运作，正是传统公共行政模式所获得的巨大成功，使得它成为全世界各国政府广泛采用。阶‘传统的公共行政学理论及实践是与西方工业社会的政府管理相适应的。’，IN随着社会的发展，西方各国逐渐由工业社会向后工业社会过渡。传统公共行政模式逐渐显示出与社会的极大不适应。无论是在理论上还是在现实中，传统公共行政学的理论、原则都受到了社会民众的普遍怀疑和指责，以“官僚制”为基础的公共行政模式被认为是政府众多问题的根源，公共行政遭遇严峻的挑战。

20世纪八九十年代，随着各国行政改革的不断深入，在公共部门中出现了针对传统行政弊病的新管理方法。这种新的管理方法在很大程度上可以克服传统行政模式的缺陷，同时也使公共部门的管理发生巨大的变化。“这种新的管理方法有着许多名称，‘管理主义’、‘新公共管理’、‘以市场为基础的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企业型政府’。无论它的名称有多少种，都是在描述着同一个现象，即对以“官僚制”为基础的传统行政模式的批判，主张用私营部门的管理思想、方法、技术来管理公共部门.将市场竞争机制引人公共部门中，强调市场取向等等。学者们把这一新的公共行政理论称为“新公共管理”或“管理主义”。

我们可以看到，西方在工业时期向后工业时代过渡时期.一方面是传统公共行政模式表现出了极大的不适应;另一方面是新公共管理运动在公共部门获得巨大的成功。这种巨大的反差.便得西方许多国家纷纷开始构建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成为一种国际思潮”。新公共管理的兴起，不仅仅是对传统行政模式的革新，更是代表着一种新的模式的建立，它代表着公共行政的发展进人了新的历史时期阶段。正如休斯在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)。层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形成。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统公共行政在理论与实践上都已受到怀疑，新公共管理的采纳意味着公共部门的领域中新范式的出现。”

二、新公共管理运动的背景分析

我们知道，传统行政模式是以“官僚制”为基础，与工业社会的发展相适应的。休斯把传统行政模式的特点归纳为七点:"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在详尽方面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。3.官僚服务。4.在政治、行政二者关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。S.公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公共服务是无私的付出。6.职业化官僚制。7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。从传统行政模式的特点可以看出，“在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会，科层制模式的公共行政府和需要。20世纪70年代特别是80年代之后，随着后工业化时代的到来，高科技、信息技术的发展和普遍应用，全球化日益加强，这都深深地影响和改变着整个社会。新时代对政府提出了新的要求，而在社会变革的要求面前，传统行政模式却显示出力不从心。“与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝，而且使行政机构和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。时代变迁呼唤着新的公共行政模式。”rug于是，新公共行政模式应运而生。 针对新公共管理模式成功的原因，大多数学者认为来自四个方面:1.经济和政治因素将行政改革提到议事议程;2.经济全球化推动了西方政府和新公共管理的产生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的动力之一;4，传统官僚制的实效以及私营部门成功的示范性。ns}我们无法否认上述四方面在新公共管理模式产生过程中的巨大作用，但是笔者认为这些因素只是表面的。事实上，在新公共管理模式的产生过程中还存在着根本决定性的因素，而这些因累则构成了新公共管理模式产生的根本因素。或者说，如果缺乏这些必备的因素，即便存在上述四方面的所谓动因，新公共管理模式也不会产生。这些因素是:I.官僚制的高度发育;2.市场经济的高度发达;3.市民社会的发展及强大。

首先，高度发育的官僚制是新公共管理模式产生的直接因素。在西方社会由工业社会向后工业社会过渡中，传统行政模式所遭受到的严厉抨击的起因便是高度发达的官僚制，这也成为新公共管理产生的起点。事实上，建立在官僚制基础之上的传统行政模式，不仅能够确保行政的统一性，更能维持行政组织的稳定性。但是，过度发育的官僚制使得行政组织变得僵化、迟钝，无法及时、快速地回应社会发展的要求，与后工业社会极不适应。于是，对官僚制的不满日益增加，同时对新的行政模式的要求也日益强烈。在这种社会背景之下，新公共管理在对传统行政模式中的官僚制进行抨击，并在此基础之上提出了新的管理思想。所以，对高度发育的官僚制的抨击成为新公共管理的开始，是新公共管理产生的直接因素。在这个意义上讲，过度发展的官僚制成为新公共管理运动发起的导火索，为新公共管理运动的发起奠定了致变因素，为新的行政模式的产生埋下了成长的种子。

其次，高度发达的市场经济是为新公共管理提供生存的土壤。从市场经济制度的建立到后工业化社会时期，市场经济已经经历了相当长时期的发展，市场经济已日趋完善。市场经济的高度发达使得市场成为社会中资源分配最为有效率的手段，市场已经成为政府之外的私营领域中的唯一分配主体。与此同时，在公共领域中，传统行政模式下的政府其运行效率却是十分低下，与高效运作的市场极其不适应。正是二者之间的巨大反差，使得人们反思传统行政模式。一方面，高度发达的市场经济下的私营部门取得了管理的巨大成功，市场经济使得私营部门走向社会的前台。另一方面，传统行政模式与高度发达的市场经济之间的冲突为新公共管理产生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私营部门的成功经验，把市场规则引人公共部门。可以说，新公共管理脱胎于市场经济，同时它又回归市场经济，根植于市场经济。它的思想是来源于市场经济，它的主张又要依靠市场经济来实现。因此，无论从新公共管理产生的思想根源还是其主张的措施来讲，市场经济是新公共管理的生存土壤，离开市场经济，新公共管理便无法生存。

第三、市民社会的发展并不断强大是新公共管理成功的保障。我们知道，新公共管理模式主张将私营部门的管理理念、方法和技术引人公共部门，主张民营化、分权和社会化。这一切的措施都是存在一个逻辑前提的，这个前提就是强大的市民社会。在一个市民社会相对比较软弱的社会中，即便将一部分的公共权力回归社会，社会也是无法承担起公共事务的管理职能，当然更不会存在公共部门向私营部门学习的可能。因此，市民社会的崛起和不断壮大，使得私营部门不断成长和壮大，这是市场经济发展的必然结果，是新公共管理模式成功运作的保障。在市民社会相对强大的社会中，市场经济是高度发达的，私营部门也是高效运作的，这就提供了两种可能性:一是公共部门向私营部门学习的可能性，只有私营部门成功了，公共部门才会有动力去学习私营部门。二是私营部门能够承担社会公共管理职能。只有市民社会的强大，私营部门才有能力承担起社会公共管理职能。所以，在这个意义上讲，市民社会是新公共管理模式成功的保障。

第3篇：公共管理的根本特点范文

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartinsPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第4篇：公共管理的根本特点范文

一、概念界定

目前，学术界对于公共管理的概念没有达成共识，对其的界定主要从“公共”与“管理”两个方面阐述。本文认为公共管理是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。它是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。

［1］

私人管理的主体是个人和私人组织，由个人的私生活领域、家庭生活领域、私人企业活动领域和商品交易市场领域四个平行的不断放大的圆圈层形成。私人管理的对象是私人的事务,其目的、实质和原则就是实现私人利益最大化。

公共管理与私人管理存在差异性，他们的不同点主要表现在：（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的；（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强；（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任；（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格的多。［2］

二、公共管理与私人管理的同质性

通过调查研究，运用比较分析法和类比分析法等方法，本文总结梳理了公共管理与私人管理在以下五个主要方面的相似性：

（一）学科基础

公共管理与私人管理的学科基础是管理学理论。首先，管理职能。两者的管理活动离不开计划、组织、协调、领导、控制、激励等管理职能。其次，管理原理。公共管理与私人管理活动体现着管理的四大基本原理。第一，系统原理：管理者从组织系统性出发，按照系统要求从整体上把握系统运行的规律，对管理的各方面做系统的分析，进行系统的优化，并依据组织活动的效果和社会环境的变化，及时调整和控制组织系统的运行，最终实现组织目标。其主要包括系统优化原理、信息反馈原理、动态和弹性原理。第二，人本原理：即以人为本的原理。管理者在管理活动中坚持一切以人为核心，以人的权利为根本，强调人的主观能动性，力求实现人的全面、自由发展，其实质是充分肯定人在管理活动中的主体地位和作用。第三，动力原理：是指管理者必须有强大的动力，促使各种管理要素有效地发挥作用，产生强大的合力，使管理活动持续而有效地进行。其具体包括物质动力、精神动力和信息动力。第四，效益原理：管理者必须用尽可能少劳动消耗取得更多的劳动成果。最后，管理理论。公共管理与私人管理的管理都涉及基本管理理论，如古典管理时期的科学管理理论、组织管理理论和行政组织理论体系理论；行为科学理论时期的“需要层次理论”、“双因素理论”、“X”理论和“Y”理论；现代管理理论时期的决策理论、权变理论等。共同的管理学基础为公共管理和私人管理奠定了坚实的基础。

（二）文化基础

国内外的学者对文化已先后下过200多种定义，但至今仍未形成共识。总结而言对文化的定义主要分为两个方面。

第一，从词源学上谈“文化”，认为文化都有表示人类有思想地社会实践的成果和人类社会实践所体现的人类的思想的含义，而且这种人类思想的文明体现在人类生活的整个环节和各个领域，它也必然对后来人和其他人产生指导和教化作用。

［3］

第二，从分层意义上谈“文化”，广义的文化，是指人类有思想的社会实践的一切文明成果。英国文化史学者威廉斯《文化与社会》中说：“文化开始意指‘一种物质上、知识上和精神上的整体生活方式’。”［4］

狭义的文化，是指排除人们的物质创造活动和成果而专指人们的精神创造及其结果，主要包括信念、知识、文学、艺术、道德、法律和价值观等。美国人类学家克利福德·格尔茨认为：“文化是指一个群体或社会共同具有的价值观和意义体系，包括这些价值观和意义体系在物质形态上的具体化，主要包括人们的思维模式、生存模式和行为模式。”［5］

文化具有抽象性、依存性、类属性、继承性、功能性等方面的特征。因此，本文认为文化是一个群体（国家、民族、企业、家庭）在一定时期内形成的思想、理念、行为、风俗、习惯、代表人物，及由这个群体整体意识所辐射出来的一切活动。文化包含了一定的思想和理论，是人们对伦理、道德和秩序的认定与遵循，是人们生活生存的方式方法与准则。文化基础即规范就是最基本的道德与法律。无论是公共管理还是私人管理其行为活动都脱离不了所处的社会文化环境，即其行为活动、利益追求都要受所处社会文化的制约，都要遵循最基本的社会道德与法规的要求。

（三）活动与行为基础

公共管理与私人管理在活动与行为基础上的相似性表现：第一，两者管理所具有的基本要素大致相同，都包括了管理的主体：即由谁管，谁去管理；管理客体：管什么，即管理的对象；组织环境或条件：在什么情况下管理，包括了内外部环境；管理的手段：怎样去管理，通过什么去管理，虽然可能具体运用的手段会有所不同，但是都必须通过手段或方式去管理。第二，从抽象的层面上讲，在GULICK和URWICD的经典论述中，两者都运用一套通用的管理职能即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等，其首字母组合为POSDCORB。第三，都注重效率与品质的提升，重视绩效：公共管理人员需要提高工作效率及公共服务的良好品质，新公共管理提出了确立目标并设定绩效标准；而私人管理也要注重提高效率，提供良好的品质的产品或服务。

（四）方法与技术基础

公共管理与私人管理在具体的管理活动中都要运用管理手段才能达到管理目的。在管理方法上都运用到以下基本方法。第一，行政方法。行政方法是依靠领导者的权威，运用命令、指令、指示、监督等行政手段，按照管理层次，行使管理职能的一类管理方法，具有权威性、垂直性、强制性、稳定性和非经济性。行政方法的使用能够有效地贯彻上级的方针和政策，迅速排除阻力及时解决问题，保证各方面工作的顺利进行。第二，法律方法。法律方法是运用立法和司法的手段行使管理职能的一类管理方法，具有强制性、规范性、稳定性和平等性。在经济管理中法律方法的使用能够保证管理的秩序，协调管理中各利益群体的关系，促进管理科学化、法制化。第三，经济方法。经济方法是运用经济杠杆和其他经济手段，调节人们之间物质利益关系从而行使管理职能的一类管理方法，具有利益性、间接性、灵活性。经济方法的使用一方面能够调动利益主体的积极性，提高利益主体的收入，促进利益主体自我实现；另一方面实现管理者的目的，提高效益和效率。第四，教育方法。教育方法是利用一定的培训、教育等方式，全面提高人的素质，以影响和调节人们的经济行为，达到行使管理职能的一类管理方法。其教育主要包括心理教育和心理教育两个方面。教育方法的使用不仅能够提高被管理者的素质，而且能够提高整个组织的实力，从而更好的实现组织责任和使命。

（五）组织基础

第5篇：公共管理的根本特点范文

我国传统的公共组织人事管理制度及模式其特点是，无论党政机关工作人员，还是企事业单位的管理人员、技术人员，科研单位的研究人员，统统称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。这种集中统一的管理模式与传统的计划经济体制和政治体制相适应。但是随着我国市场经济建设进程的不断推进，它的弊端日益明显地凸显出来，在实际工作中必然带来一系列的不良后果。

其一，高度集中的单一管理模式，使各部门、各行业不能根据业务工作性质、难易程度等特点，灵活有效、有针对性地管理干部，从而造成责权分离，人与事相脱节。

其二，管理权限过分集中，把人事工作简单化，人事关系简单化，强化了“人治”，忽视了法治。

其三，“国家干部”身份在根本上排斥竞争和个人才能的发挥、个人利益的实现，强化个人的人身依附，个人主动性、独立性被极大地扭曲和受到压抑，阻碍了竞争机制发生作用，也不利于优秀人才脱颖而出。

二、公共组织人力资源管理理论及模式的兴起

人力资源管理来源于传统的人事管理，但又超越并取代了后者。无论在管理范围、管理内容、管理体制及管理方式上都有本质的区别。这些区别主要表现在如下三个方面：

（一）地位不同。传统人事管理处于日常事务性管理的范畴，而现代人力资源管理已经上升到创造价值的职能范畴。

（二）性质不同。传统人事管理贯彻的是行政管理模式，它体现的是以资为本或者以官为本的原则。而现代人力资源管理贯彻的是人性管理模式。

（三）内容不同。传统人事管理主要限于招聘、分派、工资发放、档案保管等日常性、细琐性工作上，业务内容是零星的，不成体系的。而现代人力资源管理逐渐增加了岗位分析、培训开发、绩效评价、薪酬制度设计等内容，从而形成了系统化业务体系。

公共组织人力资源管理是指对公共部门就业人员特别是政府公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配到离退以及人力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实施的管理，其目标是调动公共部门就业人员的积极性，提高工作能力，改善服务质量。它是企业人力资源管理模式在公共组织人事管理活动中的推广和应用。

公共组织人力资源管理体现企业人力资源管理的基本哲学：人是第一资源；让人的才能和潜力得以发挥，自身的价值得以实现；把人力或人事管理当作组织发展战略的组成部分；注重组织文化建设等等。

三、公共组织人力资源管理的特征

公共部门就业人员特别是政府公务员有着一些不同于企业员工的特点。前者所从事的是公共事务活动，他们行使公共权力，追求公共利益，提供公共物品，担负公共责任。因此，公共部门人力资源管理就具有某些企业人力资源管理所不具备的内容和特质。一方面，它要反映一般人力资源管理的基本哲学，采取某些与企业人力资源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作为一种公共管理新哲学，必须反映与公共权力的行使密切相关，具有政治性或公共性的特征，以区别于企业的人力资源管理的公共管理本质特征。

1.管理的公开性

企业管理与公共管理有许多相似之处，都必须履行一般的管理职能。但是公共管理在许多重要方面是与企业管理存在着差别的。它是公共事务的管理者和公共服务的提供者，以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。

公共组织尤其是政府中的人事管理系统比企业中的人事管理系统更加复杂和严格。它们接受公民的委托，代表公民去做公共组织人力资源管理的有关事情，它们要向公民负责，同时接受公民监督。正因为如此，公共组织内部管理制度的公开性成为其人力资源管理的重要特点。企业人力资源管理制度往往是企业商业秘密的一个组成部分。公共组织人力资源管理制度的公开性在保证实现组织人力资源管理公平性方面会起到积极的作用，但同时也增加了人力资源管理的难度，提高了对人力资源管理部门专业人员的职业化水平的要求。

2.管理的复杂性

与企业管理不同，公共管理包括了广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的。它是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构体系，要求目标统一、责权统一和功能配置统一。公共组织人力资源管理既受到政府组织的影响，也受到其它部门的影响，它的这一特殊性增加了对其管理的复杂性，提高了公共组织人力资源管理的难度。

公共组织人力资源管理的复杂性还表现在对公共人力资源的绩效管理难度上。公共部门绩效评估面临着诸多的难度：产出难以量化；目标缺乏准确性；绩效指标难以确定；评估信息系统不健全；管理者与评估者相对立等等。这其中有些困难如产出的特殊性和目标的多重性是无法通过努力就能改变的。

3.管理的稳定性

公共组织的结构很少发生变化，管理模式也很少发生根本性变革，与企业组织相比，公共组织具有相对稳定性的特点。这对人力资源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于组织结构和管理机制稳定，员工的组织预期和行为方式可以长期化。不利的是，公共组织往往不能像企业那样，通过组织结构的变革，为员工提供更多的发展机会，激励手段缺损。

4.管理的法制性

由于宪法、法律和各项行政条例等法律手段是公共组织实现人力资源管理的主要方式，因此公共组织的人力资源的规划、开发等活动都是有法可依的。一方面国家制定专门的法律和法规对公共组织人力资源的组织机构及其宗旨、行为规范等一系列管理行为进行规定，另一方面公共组织要依法合理地行使行政管理和人事管理的权力。这也是不同于其他社会组织人力资源管理的一大特点。

5.管理的权威性

公共人力资源管理与一般组织人力资源管理的最大不同就在于管理主体的不同。公共组织与其他社会组织相比，具有至高无上的地位和权威。无论是资本主义国家还是社会主义国家，国家权力都属于公共组织，公共组织就是凭借国家权力和公共资源对公共人力资源进行管理，公共组织制定的有关公共人力资源的各项管理措施，其他社会组织必须认真贯彻执行。

四、公共组织人力资源管理发展的新趋势

21世纪以来，随着公共管理环境的变化，公共组织人力资源管理又呈现出了新的特点和趋势，主要有以下几个方面：

1.知识工作者的兴起以及公共组织职业化

随着知识经济和信息社会的日趋发展，公共组织管理复杂性的增加及对大量信息的需求，公共组织管理日趋技术化和专门化，公共组织对专门性人才的需求更加强烈，这一切都导致了知识工作者的兴起。与此同时，知识和信息工作者在公共管理领域内将占主导地位，知识和专家的权威更加凸现。

2.从消极的控制转为积极的管理

传统的公共组织人力资源管理，是一种以控制为导向的消极管理，其基本特点在于：强调效率价值的优先性；强调从业者的工具角色；强调严格的规划和程序；重视监督和控制；强调集中性的管理等。这种消极管理不免使得人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共组织人力资源管理更具积极性，强调“授能”，即授权赋能，致力于创造使人潜能得以更好发挥的良好环境，促使工作者具有使命感，从而促使组织目标的达成和效能的实现。

3.人力资源发展的重视和强调

面对知识经济和信息社会的日益发展，面对新知识和新技术的挑战，越来越多的公共组织认识到公务人力资源发展的重要性，即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能。更为重要的是，由于今天公共组织管理者面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公共组织人力资源发展的核心。

参考文献：

【1】陈振明.《公共管理学》，中国人民大学出版社，2008版。

【2】董克用.《公共组织人力资源管理及其特点》，载《中国人力资源开发》，2004.9。

【3】郑海航.吴冬梅.《企业人力资源管理》,经济管理出版社，2007版。

【4】张成福，党秀云.《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001版。

第6篇：公共管理的根本特点范文

［关键词］公共管理能力；社会主义新农村；农村经济

1农村基层公共管理能力特点

农村基层公共事务管理工作是农村进行农业生产等其他各方面工作的基础。随着社会主义新农村的建设与发展，要充分发挥农村基层公共管理的作用，为农村经济发展提供政治保障。随着城乡一体化的建设与发展，农村和城市之间的矛盾逐渐激化，发挥农村基层公共管理部门在解决矛盾方面的重要作用，有利于推进农村城市化发展，可以有效解决农村发展中存在的“三农”问题。而且农村基层公共管理能力的建设，可以保障农村社会稳定发展。随着市场经济深入农村经济发展中，农村出现了很多社会经济组织，农村基层公共管理能力的建设要适应新时代的发展趋势，与时俱进，保证农村经济稳定发展［1］。农村基层公共管理能力建设，是政府在农村基层中处理农村公共事务时表现出的综合能力。农村基层公共管理工作的开展，要通过科学的方法，以法律法规为依据对农村经济和社会进行管理，并全面建设和实现我国社会主义现代化。农村基层公共管理能力建设，是村级组织在上级政府的领导下，根据法律法规制度，在农村基层中发挥村基层组织的公共事务管理作用。农村基层公共管理能力主要是在公共事务管理过程中表现出的领导力，农村基层公共管理能力建设主要是在农村基层中把政府的政策方针落实到位，从而带动农村地区的经济和政治发展。

2农村基层公共管理能力建设存在的问题及原因

2.1缺乏正确的认识

农村民主政治的领导力弱化，基层公共管理部门核心领导力不足。村民通过民主选举产生村民委员会，村民委员会要对全体村民负责，在对村级事务进行处理的时候，要在村干部及村民同意和支持的前提下开展下一步工作。有些农村基层公共管理工作人员不能把握好农村经济和民生发展的方向，而且对自身不能进行准确的定位，因而无法指导村民委员会开展工作。农村基层公共事务管理部门对相应的业务不熟悉，不能顺利开展村级公共事务管理工作，不能发挥农村基层公共管理的领导核心作用。很多农村基层公共管理工作人员不能明确自身职责，少数工作人员对农村公共管理事务不熟悉。村公共事务管理工作人员不熟悉相应业务，缺乏系统的培训学习，不能发挥农村基层公共管理的真正作用。在农村的基层组织中，农村基层公共事务管理部门要认识到自己的工作是为农民群众服务的［2］。

2.2政策执行力不足

有些农村基层公共管理部门在落实国家的“三农”政策时存在弱化的情况，主要是因为工作人员自己没有准确理解上级精神，对政策精神的认识仅仅停留在文件和开会的讲话内容上。对“三农”方针政策的实质理解不透彻，在执行过程中过于重视形式，不能切实把政策落实到实际工作中。而且工作人员缺乏正确的理解和鉴别能力，对村级工作不熟悉，没有长期的工作计划，不能发现村工作中存在的问题，因而不能从政治全局对村级工作进行全面考虑。很多农村基层公共管理工作者在工作中对上级领导的检查存在应付心理，这样农民群众就不再信任他们，村民对村级公共管理部门失去信心，严重损坏了农村基层公共管理部门在村民心中的形象。农村基层公共管理工作人员作为政策上传和下达的重要桥梁，要认真贯彻落实国家“三农”的政策方针，这样才可以推动农村经济稳定发展。

2.3组织调控能力不足

农村基层公共事务管理部门对资源的整合能力不足，缺乏有效的组织调控能力。随着市场经济深入农村经济发展中，农村各种各样的经济组织和社会组织得到了快速发展，这就给农村基层公共事务管理部门在组织调控方面提出了新的高要求。在新时期，农民的利益诉求呈现多样化发展形式，不仅可以向基层村、乡镇府反映问题，而且可以向社会组织和媒体组织来表达自己的诉求，这就需要基层公共事务管理部门可以有效地对村民进行组织。但是，有些工作者不能对自己的角色进行准确把握，对组织利益关系不能进行合法有效的协调控制，不能把农村的多种组织凝聚在一起，这就不利于社会主义新农村的建设和发展。农村基层公共管理部门缺乏组织调控能力，村民对基层公共管理工作者失去信心，这样基层公共管理部门对村民的组织调控能力便会减弱，进而给一些黑恶势力和宗族势力提供了破坏社会稳定的机会。社会主义新农村建设处在发展时期，农村社会呈现复杂化和多样化的特点，这就会因为利益问题造成农村社会出现不可避免的矛盾，尤其是违建拆除和资产清理等基层治理矛盾问题。在发生矛盾的时候，基层公共管理部门要及时、有效地采用必要的措施进行管理，但是其缺乏处理突发事件的能力，不能采取有效的组织调控措施来解决问题［3］。

3农村基层公共管理能力建设策略

3.1提高相关人员的学习意识和能力

为加强农村基层公共管理能力建设，要提高基层公共管理工作人员的学习能力和学习意识，确定基层公共管理工作人员的学习目标，努力提高农村公共管理部门的业务能力。农村基层要营造良好的学习氛围，提高基层公共管理工作者的学习积极性，采用因材施教的方法对工作人员进行分类指导，提高工作人员的理论知识水平，提高其公共事务管理能力；制订学习计划，有针对性地对公共管理工作人员进行培训，提高他们的农村公共事务业务能力，建立一支本领过硬、能发挥积极作用的基层公共管理工作队伍。各级政府对农村基层公共管理工作人员的学习教育要有足够的重视，提高工作人员的工作能力，依照法律依据全面依法办事，为农民群众服务，带动农村经济发展［4］。

3.2树立正确的工作观念

农村基层公共管理工作的开展要以人民利益为出发点，坚持为人民服务的原则来服务村民。农村基层公共管理部门要树立为农民服务的正确理念，一切都要以人民利益和服务群众为根本出发点。建立长期有效的群众沟通平台，让农民群众可以对自己的需要进行诉求，农村基层公共管理部门则及时对农民群众的需求进行掌握并做出妥善的处理。村领导干部要用心为人民服务，并做好农村公共事务管理工作，在农民群众中树立良好的威信，这样才可以更好地推动农村经济发展。农村基层公共管理部门的社会资源是有限的，而且执行权限范围小，所以打造服务型公共管理工作队伍要量力而行，进行正确的角色定位，努力提高自身的公共事务处理能力，更好地服务于农民。农村基层公共管理工作者要提高自身的群众服务能力，以更好地推动农村基层公共管理能力的建设。

3.3加强农村基层公共管理工作队伍建设

为提升农村基层公共管理工作者的综合素养，把政治标准作为首位，对工作人员进行科学、严格的考核。基层农村应建立工作人员培训机制，并建立系统的考核制度，对工作人员的政治意识和业务能力进行严格把关，提高工作人员的综合业务水平。加强党对农村人才工作的领导，完善农村公共管理型人才队伍建设体制，保证党在全局工作中的重要领导作用，提高农村基层公共管理工作人员的公共管理能力，建立服务群众的优秀队伍。坚持公平、公正的原则，建立健全农村公共管理型人才选拔体制。通过公开选拔，培养优秀的农村公共管理型人才，从而推动农村经济发展［5］。

4结语

加强农村基层公共管理能力建设，有利于国家政策方针在农村的贯彻落实，保证广大农民的根本利益，推动我国农村经济健康发展。加强农村基层公共管理能力建设，有利于农村基层公共管理部门更有效地服务于农民，有利于促进社会主义新农村建设。

参考文献

第7篇：公共管理的根本特点范文

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

第8篇：公共管理的根本特点范文

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。

这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

第9篇：公共管理的根本特点范文

    国家公务员的管理机制大致由激励机制、竞争机制、保障机制、风险机制、更新机制、监控机制等部分组成,其中激励机制处在非常重要的位置。所谓激励就是指激发鼓励,通过激励调动公务员的积极性,勉励全体公务员向期望的方向努力。而激励机制则是要求建立一套合理有效的激励办法,使其达到激发鼓励的效果。本文在阐述建立和健全公务员激励机制的必要性,以及有效激励机制应当包括的主要 内容 的基础上,通过 分析 现行激励机制的特点和存在的主要 问题 ,着重论述了如何建立有效的激励机制,如何组织实施激励机制的问题。

    一、建立有效激励机制的必要性 建立和健全国家公务员激励机制,既是政府加强对公务员管理的一项重要内容,也是政府有效组织公共管理、公共服务的基本手段,十分必要,突出表现在三个方面。

    (一)是调动公务员积极性,发挥好政府公共管理职能的需要 目前 ,国家公务员队伍中工作责任性不强、办事效率低、乱用职权、服务态度差等现象还存在,有些问题还很普遍。存在这些问题的人思想上安于现状,工作中得过且过。他们认为:轮得到的肯定少不了,轮不着的也争取不到;多干多差错,还不与不干。认识上的偏差导致行为的失职。消极思想、行为的产生与管理机制、公务员自身修养、职业道德,以及公务员职业的低风险性有关,但缺乏有效的激励机制是根本之所在。根据归因原理,要改变这些消极思想和行为,充分调动公务员的主动性和积极性,应当加强对公务员的 教育 引导和激励推动。 国家公务员是政府公共管理职能的组织者,也是政府公共管理权力的行使者,其行为能力、管理水平直接 影响 政府公共管理效果。政府只有激发出公务员与时俱进的思想,积极进取的精神,勇于创新的胆色,才有可能不断提高公务员 科学 判断形势的能力、驾驭市场 经济 的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力,才能切实履行好政府的公共管理职能,管理好 社会 事务,服务好民众民生,始终代表最广大人民群众的根本利益。要更好的调动公务员管理好公共行政事务工作的主动性、积极性,就需要对公务员实施激励,通过有效的激励,激发公务员管理公共事务的热情,自觉提高公共管理的能力和行政服务的水平与质量,切实承担起政府的公共管理职能。

    (二)是公务员完善自我,实现自身价值目标的需要 影响公务员自我完善的因素很多,也很复杂,但从系统论的角度来分析,对其起影响的不外乎内部环境和外部环境两个因素。内部环境是公务员的自身因素,即,文化素质、道德修养、竞争能力和理想定位等,包括自我需求、自我效能、自我激励和成就动机等;外部环境主要是工作氛围、条件和机遇,也包括上司的引导、同事的监督和部门的激励。唯物辩证法认为,事物 发展 外因是条件,内因是根据,外因通过内因而起作用。如果说公务员的自立自强是内因,那么,政府对公务员的鞭策、激励便是推动公务员完善自我,实现其价值目标的外因。造就一位优秀的公务员需要内外相长——良好的自身素质与完善的激励机制相得益彰。实施有效的激励机制能够从物质与精神的角度刺激公务员能力、水平的提高;能够用惩罚与奖励的手段来鞭策公务员的行为意识,使之符合制度规范和社会需要。毫无疑问,有效的激发激励在公务员实现自我完善和发展的过程中发挥着十分重要的作用,是公务员实现自我完善的主观需要和外部推动。

    (三)是适应市场经济发展,规范公务员管理的需要 市场经济讲究公平竞争和平等待遇,同等的条件下创造同等的价值应当享受同等的待遇。有效的激励机制建立在 应用 价值 规律 基础之上,追求效益。有效的激励使公务员的付出与获得相对应,能够营造一个较好的竞争环境,推动公务员资源的市场化配置。