公共管理的运行职能精选(九篇)

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第1篇：公共管理的运行职能范文

随着经济的不断发展政府的公共管理职能显得尤为突出，政府的公共管理职能在宏观调控和国家的政治精神文明建设方面发挥着巨大的作用，政府行为和政府活动的边界对政府公共管理职能有着明显的影响，建立责任政府和有效的政府的前提就是解决好公共管理的边界，不能政府管理的边界过宽或者过窄，过宽或过窄都会出现问题。而且政府的管理职能不论是在经济领域还是文化领域，都要发挥其作用。

政府的公共管理职能首先是其基本的职能，这也是政府职能的基本性任务性职能，包括政治、经济、文化、社会等方面，而且这种职能还体现在政府公共管理活动的范围内，并且在发挥着政府对国家的整体作用。

政府公共管理职能其次就是政府公共管理运行职能，政府的管理职能必须在各个环节的合理运用下才能实现，在进行公共管理的过程中，政府的公共管理职能又包括很大一部分的运行职能。比如协调、控制、人事、组织、指挥、决策等方面的，不管是我国政府的基本职能还是运行的职能，这都与政府公共管理的服务水平和制度是相关的，在经济全球化发展的今天，政府公共管理的职能会对国家竞争力产生重要的影响，要想促进我国市场机制的大力发展，就要促进政府公共职能的发展。这样政府公共管理职能才能发挥其较大的作用。

第2篇：公共管理的运行职能范文

在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克•温斯洛•泰罗的效率革命推动了“以追求效率和系统化”的时代到来，科学管理被管理学界盛赞为一个时代的繁荣，同时效率革命也为整个管理史唱响了赞歌。泰罗提出的科学管理思想包括经济人的前提假设，“胡萝卜加大棒”的管理方式与职能工长制的监督方式，为管理思想注入新鲜血液的参谋制，任务管理与劳资共同利益说。这些震撼管理思想界的新提法奠定了泰罗在管理学界“科学管理之父”的地位。而后“以泰罗为中心，在美国进一步传播效能主义的还有卡尔•巴思、H•L•甘特、弗兰克•吉尔布雷斯和莉莲•吉尔布雷斯、莫里斯•库克、哈林顿•埃默森等。”泰罗的追随者们一起缔造了管理思想界的科学管理时代。他的追随者对科学管理思想进一步扩充发展，卡尔•巴思作为泰罗最正统的追随者严格执行了泰罗的方法；H•L•甘特的任务加奖金制度和甘特图发展了科学管理思想；吉尔布雷斯夫妇试图为科学管理正名，“科学管理是培养工人，而不是扼杀工人”；哈林顿•埃默森将伦理运用到管理咨询中，积极传播效率主义；莫里斯•库克把效率主义扩大到教育部门和市政组织。正是他们的共同努力与探索成就了科学管理思想的金字塔，同时也为管理学理论和实践奠定了发展基础，而公共管理也有幸承袭科学管理的雨露。公共管理从西欧中世纪的城市自治到中国古代的基层自治，走过了人类发展历史的春夏秋冬。经过实践与理论的充实和发展，公共管理的现代趋势是社会自治和政府公共行政的良性互动。在市场经济条件下，政府公共行政是公共管理的主体，大范围的公共事务依靠政府提供，社会自治则是补充，二者的良性互动成为现代公共管理的趋势。美国科学管理对公共管理的贡献王婷（西北大学，陕西西安710122）现代公共管理解决公共生活中涉及关乎公众公共利益的公共问题，从而实现公共利益，不仅对社会提供高效优质的服务，而且关注社会的公平正义，而公共管理的主体除了政府之外还有包括公共事业单位，非营利组织，社会团体，企业，第三部门等多元主体在内的非政府组织。管理活动自古就与人类生存发展息息相关，科学管理时代的出现为管理实践提供了发展的基石。公共管理作为管理实践的一种，与科学管理有着不解的渊源，科学管理与公共管理在理论与实践的碰撞中擦出了火花。

2.科学管理对公共管理实践与理论的贡献

2.1科学管理对公共管理实践的贡献

在科学管理兴起之后，一些行政学家开始通过科学管理来寻求政府行政效率的问题所在，而这一探索对公共管理中政府公共行政也同样适用。泰罗系统阐述的科学管理理论虽然来源于对美国私营部门的研究，但却为公共行政提供了方法，即使泰罗没有着力关注公共部门，却也在这一领域具有广泛地影响。一套完整的理论少不了一种契合的运行方式，泰罗的科学管理中的最佳工作方式使公共行政模式的运作成为可能。科学管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起构成了传统行政模式的基础，这一模式为公共管理提供了政府公共行政运作的实践“路标”。泰罗通过对时间与动作研究、任务管理制、职能工长制的探索发掘了现代管理中的效率原则。著名学者欧文•休斯说，“工厂装配线是体现泰罗思想的主要社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。”也正因为如此，泰罗的科学管理在公共行政领域一直占据着重要地位，为管理实践提供了专业化的管理知识，而这种管理知识恰巧也是公共行政管理所需要的。科学管理为政府公共行政实践提供了一种有效的参考，这种方式与传统公共行政模式中的官僚制模式配合形成了传统公共行政的运作模式。科学管理中任务管理制以工时研究为基础，制定精心的计划，管理部门以明确的责任来制定工作制度。泰罗的“工时研究”被移植到政府管理中来，深刻地影响了政府的职位分类，在政府管理中推广职位分类，奠定了公务员管理的基础和依据，建立了人事管理的统一体系，为公共管理提供了一种整体运行模式；职能工长制则作为一种监督方式配合任务管理的顺利实施；标准化工作和任务管理制为公共管理中政府公共行政提供了运行方式，使政府公共行政有了高效运作的可能。科学管理中时间与动作的研究提倡一种最佳的工作方式，任何工作都应该遵循一种标准化的工作方式，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，强调效率与工作绩效。虽然传统的行政模式随着政府改革的深入遭到许多质疑，但是科学管理为公共管理领域政府公共行政提供了运行“标尺”。公共管理领域的改革从未休止，人类一直在探寻最佳的政府公共行政运作模式，从传统行政时期到新公共管理时期，科学管理理论并没有随着科学管理时代的逝去而淡化，而是依然在为后来不断发展的管理理论提供借鉴和做出贡献。

2.2科学管理对公共管理理论的贡献

随着20世纪80年代以来政府规模的扩大，财政经济危机，和社会问题的不断凸显，西方主要发达国家开始了声势浩大的政府再造运动。“政府管理的运作亦发生了相应变化，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理转变。”欧文•休斯认为，一种完整的理论必须要有一种工作方式与组织方式。然而随着政府改革，政府再造的深入，“新公共管理运动”如火如荼地展开，传统行政模式渐渐淡出政府改革的蓝图，被新公共管理所取代。但这并不意味着科学管理理论的淡出，作为20世纪20年代声名大振的科学管理时代的理论支柱，即使在新公共管理时代，甚至后新公共管理时代都难以掩盖它的光芒。科学管理理论不仅仅能为传统公共行政模式所用，同样也可以为新公共管理理论作出贡献，而新公共管理运动发展的实践也证明了这一点。新公共管理打破了传统公共行政管理的相对封闭系统，将私营部门管理方法和市场竞争机制，广泛地用于公共部门管理之中，强调公共管理行政主体多元化。公共管理领域中这一全新的的价值取向表明：新公共管理不仅是政府行政管理形式上的变革，而且是在意识形态领域关于国家角色的突破，是对国家、社会、公民关系所作的全新思考与实践。科学管理理论在这一全新视角下同样为新公共管理理论的发展奠定了基础。新公共管理中对工作绩效的重视使绩效工资得到重视，而新公共管理关于人事管理的部分却与绩效工资有着水与鱼的密切关系。绩效工资的管理方式与泰罗的追随者H•L•甘特提出的任务加奖金制如出一辙，H•L•甘特的思想主要受泰罗影响，“在高工资地开支的过程中，甘特看到了激励制度的一些不同的可能性”他发明的任务加奖金制度可以说是绩效工资的前身，正是有了科学管理时代任务加奖金制的提出才有了后来绩效工资制的发展。而这种理论基奠为现代管理中绩效工资制奠定了应用基础。虽然在新公共管理运动的大背景下科学管理的最佳工作方式在实践运用过程中受到质疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基础之上进行改革的，泰罗的科学管理是基础性的奠基，有了这一奠基才有了新公共管理运动的发展，新公共管理并不是对科学管理最佳工作方式的全盘否定，而是在肯定其基础性作用的同时指出其引发的问题，进一步寻求解决问题的方法，是对最佳工作方式的完善和发展。新公共管理强调“顾客导向”认为公民应该被看做顾客，而政府则是公共服务和公共产品的提供者，是为顾客服务的，应该奉行“顾客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理时代政府的角色发生了转变，但是政府的运行依然需要最佳的工作方式，科学管理最佳工作方式的理念对新公共管理运动而言并没有过时。新公共管理也强调结果导向，注重产出，认为效率和效力缺一不可，强调政府的“掌舵”角色，注重授权、目标使命、产出、分权模式，在政府公共管理领域中引入市场竞争机制，调动各方面的力量，降低公共产品和服务的供给成本，提高公共经济效率。而这与泰罗科学管理的效率革命殊途同归，都是寻求最有效率的结果导向，唯一的不同就是所应用的对象，泰罗的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。传统公共行政模式无疑是一去不返，而新公共管理运动及其所引发的公共管理模式的变革，也将成为一股不可逆转的时代潮流。但是深究这盛世华章的背后，是科学管理的理论奠基为这一时代的繁荣提供了生长的土壤。

3.结语

第3篇：公共管理的运行职能范文

（一）政府职能的错位，法制观念缺失。在政府行政过程中，存在着政府职能错位、法制观念缺失等现象，主要表现在不该政府管的事情，政府却管了；该政府管的事情，政府没有管好。本来属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理。以及一些政府职能上的缺失，这些都导致政府部门事权不统一，国家利益部门化，部门利益法律化，没有事情的时候，各个部门都为自己争利益，而真有事情发生时，却都是相互推卸责任，缺乏法制观念等问题，这种政府职责上的错位极大地影响了政府公共管理的效能。我国政府公共管理存在的问题还在表现在我国政府官员在制定政策的过程中，只重经济指标，对官员的考核，偏重经济利益。在政策上的偏失造成政府在管理上的不到位。使得经济和社会发展长期积累的问题和深层次矛盾越来越多，严重影响着我国社会主义市场经济健康、可持续的发展。

（二）政府提供公共服务水平低，为民服务意识薄。长期以来，政府作为公共管理的主要推行者，由于在公共管理的机制上，存在着像政府对公共管理存在政策上的偏差等一系列的问题，导致政府提供公共服务水平不高、为人民服务意识淡薄等状况，在我国一些地区还存在着政府行政一直是以政府为中心，重管理、轻服务的控制型行政状况。并且，政府公务员的服务意识还并不高，缺乏相关理论与思想的知道，很大程度上存在着“门难进、脸难看、事难办”的问题。这使政府的行政效率低下，使为人民服务成为一句口号，并没有付诸实际的能力，使政府的形象受到极大的损害，在很大程度上，也影响了政府公共管理能力的提高。影响政府部门公共管理水平的因素很多，还存在着政府失灵、绩效亟待改善，以及政府回应能力有待增强等一系列的问题，需要我们在实践中不断地摸索与发现，并付诸于行动，探求出解决问题的办法。

二、提高政府公共管理能力的有效途径

（一）深化政治体制改革，打造服务型政府。随着我国社会主义事业的快速发展，对政府的公共管理的能力也提出了更多的要求，作为服务型政府，必须根据社会主义发展的规律和法律法规引导政府按照一定秩序行政，减少政府对社会事务的干预，更多的是通过引导和服务，深化政治体制改革使政府与市场的职责分开，提高政府公共管理能力水平。公共管理职能是政府的一项重要职责，它主要就是协调经济社会中的各项事务，使社会各阶层、各团体、各层面都能有序运作，和谐相处。深化政治体制改革，在政府部门深入贯彻与落实科学发展观，各级政府部门要坚持以人为本、全心全意为人民服务的原则，改革政府现行组织体制，提高政府各部门的协调能力，加强突发事件的应急能力，完善责任追究制度，提高政府的公共管理能力。

（二）坚持以人为本，打造学习型政府。随着全球化进程明显加快，在世界各国政府对市场经济产生广泛认同的情况下，传统的行政观念已无法适应“市场化”的变化，政府在行政观念上要做出适当的调整，即由传统的行政向学习性管理观念进行转变，不断调整政府的行为，提高政府的运行效率。作为政府工作人员必须提高理论水平，把新的管理知识投入到工作中去，坚持以人为本的工作原则，通过不断地学习，不断提高政府的公共管理能力与水平，建立社会主义的新型责任政府。

（三）完善政务公开制度，增强政府公共管理的透明度。政务公开是指政府等公共服务部门通过各种方式和途径公开其政务运作过程，完善政务公开制度有利于我国政府部门增强权力运行的透明度，充分认识到政务公开的重要性与必要性，建立公正透明的行政管理体制，增强公共服务意识，提高公共行政效能，为推行和深化政务公开营造一个良好的工作环境，建立政务公开的监督和评价制度，提升政务公开的法制化水平，真正地做到执法为民，提倡人们监督，提高政府工作透明度和公信力。

（四）明确政府职责，加强法制建设。在公共管理中，政府树立责任意识，理清工作思路，明确公共服务职能范围，划分好与市场、社会、企业之间的关系，实现公共服务市场化、社会化、全方位化，建立起以政府供给为主，其他主体共同参与的一主多元的公共服务管理机制，借鉴西方发达国家的有益经验，明确政府职责，优化公共管理水平，提高公共管理能力，打造良好的政府形象。加强法律制度建设也是提高政府公共管理能力手段之一。只有在严格的法律制度框架下，人们才会主动自觉地约束自身的行为，政府工作人员才能更好地约束自己的权力，所以政府在提高公共管理的效能的同时，一定要重视城镇基本社会保障与最低生活保障、财产转移支付、城乡户籍等制度建设，所谓是没有规矩不成方圆，通过这些制度更好地约束人们的行为，政府部门通过这些法律制度，来约束自己的行为，严格坚持依法行政，廉洁奉公为操守，树立良好的政府形象，提高公共管理能力。

第4篇：公共管理的运行职能范文

关键词；官僚体制管理主体新公共管理

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构；当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。

第5篇：公共管理的运行职能范文

新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面，一是政府职能的范围是有限的，一是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，这可以从以下三个方面理解:

第一，从公共管理的职能来看，新公共管理之所以是一种对公共的管理，不仅包括了对自身行政组织内部的管理，由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果与绩效。新公共管理的对象“外化”必然要求对政府的职能做出新的定位，政府对公共事务的管理不再注重对具体过程的管理，而要注重发挥政府宏观决策的作用，使政府对整个社会的经济、文化和自然的和谐发展起催化作用，成为社会发展的“掌舵人而不是划桨人”。正如美国学者彼得·德鲁克所言:“我们面对的不是国家的逐渐消亡，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导，从而把实干让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行实干的政府，不是一个执行的政府。这是一个治理的政府。”

第二，公共管理社会化。公共管理社会化，指在社会管理和公共服务领域，将一些政府职能通过向社会转移或委托等方式，转移出政府，以达到提高行政效能，节约财政开支的目的。其本质就是要运用市场机制的作用，推动政府管理现代化。新公共管理无疑是一种开放式的管理，在社会公共物品和服务的提供领域，新公共管理强调引入市场竞争机制，打破政府提供公共物品和服务的垄断地位，允许私人企业、社会团体参与服务竞争，改革政府、简化政府职能要做到还权于市场，将绝大部分的社会资源配置任务转交给市场机制;让权于社会，尊重社会自治，将一部分社会管理工作转给各种类型的行业协会与社区或基层群众自治组织;放权于基层，充分调动地方政府行政管理的积极性;在社区和市场管理领域，新公共管理极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的智能。总之，新公共管理是把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。

第三，从公共管理的手段来看，新公共管理主张从私营管理方法中汲取营养，认为政府公共部门应广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制。如绩效管理、目标管理、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以广泛地运用到公共部门的管理之中。它是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果，当公共管理主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任，那么私营部门在这方面所积累的诸多经验自然可以为改善公共部门的有效性所采纳。与传统的公共管理相比，新公共管理在政府职能的定位、公共管理的参与主体以及管理的手段上有了较为明显的转变。

可以说新公共管理的精髓就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理手段企业化的方法，使政府发挥新的、不同的作用。

二、新公共管理的积极和消极方面

(一)新公共管理的积极方面

1．以结果而不是以规则、用程序正确性来评估管理水平。韦伯式的官僚制为了保证行政的精确性与可靠性，特别强调固守规则、遵循程序的重要性，行政活动的结果相对于维持规则和程序而言似乎反而不重要了。新公共管理则强调行政结果即目的价值的优先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人员可不为僵化的规则、程序所束缚。新公共管理力图解除规制，增强管理人员的自，赋予他们以更大的自由裁量权。新公共管理的这些举措，使行政管理获得了空前的灵活性，提高了行政组织处理紧急情况应对特殊问题的工作效率。

2．职能限制与职能转向。基于韦伯式官僚制的政府的主要职能是管制，而且，官僚制的权力中心主义必然导致管制职能的无限扩张。政府管制职能的大规模扩张开始于20世纪20年代，表现为政府对社会生活包括市场的干预程度大大加深。无节制的管制扩张束缚了技术和商业的创新，导致了资源配置的无效率现象及政府规模的膨胀。新公共管理主张弱化政府的管制职能，将政府的职能严格限制在公共领域的确定范围之内，即政府的职能主要是提供纯粹的公共物品。对于在职能扩张过程中政府揽下的那些它“管不了”或“管不好”的事务，则应移交给非政府组织或非营利组织。职能的限制必然使得政府规模趋于缩小，因为承担己被移交给社会的职能的那些机构再也没有存在的必要了。这样，政府行政管理的开支也会下降，而管理效率则会相应提高。此外，“新公共管理”运动还重新定位政府的管理职能，由管制为主转向以服务为主。“新公共管理”运动把公众当作公共机构的“顾客”，以“顾客”的满意度作为公共服务的指标。这促使公共管理者不断提高管理工作的质量，也改善了政府形象。

3．由集权走向分权。传统行政管理体制以集权为中线。行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小［1］。官僚制体系的金字塔结构，导致了组织内部权力的高度集中和权力拜物教。从整个社会来看，则是公共权力完全被集中于政府组织，形成了政府部门对于公共权力的垄断。新公共管理理论认为政府不是行使公共权力的唯一主体，因而主张分权而反对集权。分权的要求既包括将一部分公共权力分给非政府组织或非营利组织，即与前述管理职能的部分移交相对应，也包括通过改变原来的金字塔式结构，建立扁平式的管理组织，来实现一部分权力的下移。新公共管理运动的分权使得管理组织具备更大的灵活性和适应性，能够更迅速地对社会的公共需求做出反应，也能够更好地调动基层管理人员的积极性和创造性。

(二)新公共管理的消极方面

1．对市场化的过分崇拜。批评者认为新公共管理运动的市场化取向体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”。实际上，市场机制自身也有其内在缺陷，这一点就连经济学家也不否认。过分崇拜市场机制就会忽略市场的缺陷，从而无视公共部门市场化过程中可能附带产生的一些错误，“如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。”［2］与此相联系，在公共部门中大量采用私营部门的管理手段也受到了非议。批评者认为公共部门与私营部门虽有相似性，但二者的差异却是本质的。由于公共管理在本质上不同于私营管理，故照搬私营部门的管理手段就很成问题。

2．政治化的风险。针对新公共管理否定政治──行政二分法的观点，批评者指出，在传统的“二分法”思想的管理体制下，公共行政人员的积极性也许受到了压抑，但这一思想的解除，会诱发新的更多的问题:行政人员权力过分的扩张和不受节制，会增加腐败及政治黑幕发生的概率，公共行政人员的任命与管理漏洞增大;对政党的行为的约束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政机构“政治化”而危及国家意志的表达［3］。此外，还有人批评新公共管理的分权导致了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;有人对重结果轻规则、轻程序的评估标准提出质疑，认为这样做有可能导致规则、程序的混乱等等。

三、我国行政管理改革的背景

第一，与西方发达国家相比，我国的第三部门(即非营利组织)还难以担负起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强的第三部门。1978年以前，我国长期处于计划经济体制下，非营利组织几乎由政府包办。改革开放以来，尽管出现了许多社会中介组织，但大多处于发育不良的状态，缺乏独立性，且在行政机关的庇护下，官方色彩浓厚。按照美国约翰·霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特·萨拉蒙的提法，中国不存在典型意义的第三部门。即使有少量组织符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等要求，也不会成为可以与政府部门企业部门等量齐观的一个部门，并且一些社会组织还是非法的，质量低劣，根本不能发挥其应有的作用，从而使政府放权授权缺乏社会的依托。

第二，我国法制建设尚不完善。法制的健全、法制意识的深入人心、健全有效的监督制约机制，是新公共管理理论的必要条件。而目前我国正处于体制转型时期，一些新的制度还没有建立起来，法制体系又不健全。引入新公共管理理论的一个前提条件是高度完善的市场经济体制。市场经济是法制经济，由于我国市场经济改革一开始是“摸着石头过河”，一部分人借制度、法律的空白点，先富了起来。这种不公平的竞争，导致一部分人以不正当手段谋求自身利益，影响了社会公平。所以，我们应尽快完善各项相关法律，进行法制宣传教育，加强监督机制。

第三，与西方非政府组织或非营利组织的充分发展相比较，我国的非政府组织或非营利组织在数量和质量上都远不尽如人意。西方发达国家的非政府组织或非营利组织数量多、管理水平高。在新公共管理理论中，当政府的一部分管理职能被剥离出来后，非政府组织或非营利组织就可以自然地承接并有效地行使这些职能。我国在计划经济时期，政府是所谓的“全能政府”，所有公共管理事务一概由政府承办。因此，非政府组织或非营利组织不但数量少，而且缺乏公共管理的相应功能。在由计划经济向市场经济的转轨过程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理运动那样，迅速而全面地将大量公共管理职能从政府部门剥离出去，就可能找不到合适的承接主体。而如果没有合适的主体承接政府剥离出来的管理职能，就会造成某些社会需求难以得到满足的局面。

四、我国行政管理改革的思考

第一，在提升政府的服务职能和适度分权的同时，强化必要的政府管制职能。“行政管理的本质是维护公共利益、为公众提供良好的服务。”［4］行政管理职能由管理向服务的转变，正是反映了行政管理的本质要求。西方的新公共管理理论将政府职能定位于服务，受到了公众的欢迎。我国政府的宗旨是为人民服务，当然更应当提升政府的服务职能。但是，由于我国政府还担负着培育市场的艰巨任务，因此，政府的管制职能不能轻易放弃，特别是在维护市场秩序方面，政府更应当理直气壮地强化管制职能。只有当市场经济已经步入良性运行的轨道之后，才有条件考虑政府退出、弱化管制职能的问题。为了更好地实现服务，必须使集权式政府转变为分权式政府，因为分权比集权具有更大的灵活性和适应性，它能够使管理机构对公众多样化的真实需求做出迅速、及时的反应。但鉴于我国的特殊情况，与保留和强化政府的必要的管制职能相对应，我国的行政管理改革只能是适度分权，而不能一味否定集权的作用。有学者针对我国处于社会转型期，因而容易出现失控的特殊情况，提出“集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择。”［5］这种分权的思路较为切合我国的实际，值得参考。

第二，积极引入市场机制和私营部门的管理方法，同时又要对其做出严格的限制，避免陷入市场崇拜的误区。市场机制和私营部门的管理方法，确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的政府管理工作中也要积极引入市场机制和私营部门的管理方法。与此同时，要注意两个问题:一是由于我国传统上属于情理社会而非法理社会，且权力制约问题至今仍然没有得到根本解决，故在公共管理中引入市场机制和私营部门的管理方法，就有可能导致在一些西方国家政府“企业化”过程中不曾有或很少有的现象，如:“利益最大化”与权力结合形成新的腐败、政府官员丧失伦理责任感、恶意竞争等等。因此，我国的行政管理改革，在引入市场机制和私营部门管理方法的同时，要根据我国的条件对其运用范围做出明确而严格的限制。二是即使在西方发达国家，新公共管理运动引入市场机制和私营部门管理方法，也有导致所谓“市场崇拜”从而由市场缺陷引发一系列恶果的风险。［2］我国刚刚实现由计划经济向市场经济转型，故发生市场崇拜的可能性更大。因此，我国的行政管理改革，既要积极引入市场机制和私营部门的管理方法，又要清醒地认清市场的缺陷。在解决与“全能政府”相伴随的“政府失灵”的问题的同时，又避免陷入市场崇拜所带来的“市场失灵”的误区。

第三，尽快完善相关法律制度，使行政管理改革在良好的法治环境中进行。有法可依，是国家秩序的基础，也是有序地进行行政管理改革的基础。为了保障我国行政管理改革的顺利进行，我们一定要高度重视社会的法治建设，为行政管理改革营造良好的法治环境。我国的行政管理长期缺少从上而下的行政法规和个人负责制，这是机构臃肿和的重要病根。为了解决这个问题，我国行政管理改革面临着一个西方新公共管理运动无需特别考虑的重要任务，即:建立和完善各种行政法规，规范行政行为，实现政府机构职能、编制、工作程序的法定化。从目前的情况看，至少要完善三个方面的行政法规:行政机关组织法、部门组织法和行政程序法。只有建立和完善了各项行政法规才能为依法行政提供权威性的依据。

第6篇：公共管理的运行职能范文

关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府

20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。

虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。

一、新公共管理运动的内涵及实质

“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（OHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。

（一）新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。

首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本?D效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。

其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。

总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府?D社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。

3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。

二、对新公共管理运动的述评

西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。

（一）适应了时展的要求

经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。

（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式

对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。

（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段

1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。

2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。

3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。

4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。

5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。

（四）存在着一系列的缺陷

1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。

2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。

三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示

新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。

（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界

西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。

就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。

（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率

乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。

（三）推进基层公共事务管理改革

管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。

1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。

2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。

3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。

参考文献：

1、(美)理查德?布隆克.质疑自由市场经济[J].江苏人民出版社,2001.

2、陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).

第7篇：公共管理的运行职能范文

关键词：政府质量管理目标模式

客观地说，当前学术界热衷讨论并在政府积极实践的“新公共管理运动”仍没有完全脱离企业型模式的窠臼，只是随着社会对公共服务质量要求的提高而进一步突出了“顾客导向”、“服务导向”的内容，体现了质量管理与现代公共管理的契合点。可见，政府质量管理在现代意义上的目标模式是顾客导向的服务型模式，其核心是公共管理职能和方式的转型。结合我国公共管理的实际情况，包含以下几个方面的转变：

一、由等级管理向参与管理转变

我国传统的公共管理体制等级森严，个人的人格权威往往高于其职务权威，“官大一级压死人”的现象比较普遍；上下级之间也存在类似现象。

公共管理过程充斥着上行下效、惟命是从、只对人不对事的思维和行为倾向。这一传统造成了我国公共管理无的放矢、盲目指挥、高成本、低效率的现状。社会利益结构分化使利益主体形成强烈的主体意识和利益意识，要求实现公共管理的科学化和高效化，以现代化的决策模式和执行手段为社会提供公共产品服务。这就要求充分发挥政府内部一般人员和低级机关以及社会组织和公众的积极性、主动性和创造性，参与公共决策的制定和执行过程。

二、由依人管理向依法管理转变

我国传统公共管理体制中与等级观念紧密相联的是人治观念。“官本位”观念和“官大学问大”的观念结合在一起，更强化了这种人治传统。其必然结果是导致公共管理中的经验主义倾向和“人情风”盛行。经验主义扼杀了管理创新，助长了；人情风置原则于不顾，混淆了公私界限。人治传统反过来又强化了“官本位”色彩，以致有法不依、执法不严的现象普遍存在，腐败现象日趋严重。市场经济的勃兴和利益结构的分化为法治型行政体制的确立提供了契机，要求政府在保持合理的自律机制的同时，注重发挥以健全法制、依法行政为核心的他律机制的制约作用。

三、由控制管理向调节管理转变

在计划经济条件下，政府对整个国家的政治、经济和社会等领域实行高度控制，造成公共行为的严重失范。社会主义市场经济要求规范公共管理行为，一方面，应继续强化政府宏观调控职能、计划指导职能和监督协调职能，使其成为公共政策的制定者、监管者，而不是既充当干预者、仲裁者，又是市场的直接参与者；另一方面，公共管理职能应体现更多的公共性，即提供公共产品和服务、提高社会保障和就业水平。政府参与市场的方式，要以市场调节为主，调整公共投资方向，增强公共投资的带动作用。

四、由集权管理向分权管理转变

计划经济体制在政治上的集中表现就是中央高度集权，公共管理体制中的集权传统主要体现在中央向地方高度集权。在其影响下，我国的公共管理系统不可避免地产生了角色错位、功能失调以及边界模糊等诸多问题，严重束缚了公共管理体制的深入发展。同时，集权性质的公共管理体制也难以充分调动地方的积极性、主动性和创造性，致使资源配置失当，经济发展失序。社会利益结构分化使利益主体与政府之间的关系带有某种自愿契约的性质，地方政府为谋求社会公众的信任和支持，倾向于寻找发展经济与提供服务的最佳结合点。它们在不断增强其公共精神和服务意识的同时，必然要求相应的中央政府在更大程度上的放权、分权。

五、由包揽管理向服务管理转变

随着国民待遇、贸易自由化与公平竞争等原则的实施，政府通过行政命令垄断经营的市场资源要回归社会重新配置。公共管理的职能主要是掌舵而不是划桨，是整合社会的公共资源以满足社会公众的需要。因此，政府应通过广泛授权和分权的方式，把原先承担的一部分事务交给公民社会，或各种私人部门和社会中介组织以及社区、家庭、学校、志愿者组织等，让他们通过与政府在特定的领域的合作来分担公共管理责任，以建立起对公共事务的多中心治理。

六、由政治导向向公众导向转变

传统公共管理的政治性突出，存在着只对上级负责，不对下级特别是公众负责的倾向。现代公共管理的理论和实践表明，公众信任是公共管理合法性的本质，也是政府履行公共管理职责的根本。政府应该以公众的需求为导向，并向其提供优质的公共产品和服务。公众满意程度应成为衡量现代公共管理绩效的一个根本依据。基于此，政府应该通过多为公众办实事、办好事，在社会公众中树立良好的形象。

七、由扩张管理向自律管理转变

我国政府的过度膨胀是人所共知的事实，表现为机构的膨胀和人员的增加。这种扩张伴随着公共管理事务的增多，有其必然性的一面。但我国政府扩张如此之快，在世界各国都是少见的。据统计，建国之初我国的官民比例是1∶600，而现在是1∶34，增长了17倍；20世纪80年代的行政事业费开支是404亿元，90年代超过1400亿元，增长了2.5倍，远远高于同期财政收入增长的速度。公共机构和人员的膨胀，使国家公共管理费用急剧增加，加重了社会的负担。随着社会利益主体利益意识的增强，国家与社会在利益博弈过程中的优势已愈来愈不明显，愈来愈难以维持管理费用支出。鉴于此，我国有必要建立廉价的政府，在公共管理体制中增强自律成份，形成系统内的动态平衡机制。

八、由过程管理向结果管理转变

传统公共管理往往只注重过程而忽视结果，造成许多浪费。究其实质而言，公共管理应力求以较小的投入获取较大的收益，实现公共管理的高效化。政府必须重视其对社会公共事务管理活动的产出和结果，既要注重资源配置的有效性，又要考虑利益分配的公平性。政府要致力于以相对低廉的成本为社会提供高质量的公共产品和服务。从质量管理的角度来说，公共资源配置效果要与管理人员的业绩联系起来，强调按照业绩进行管理和付酬，建立企业型政府。

九、由封闭管理向开放管理转变

与根深蒂固的小农经济相联系，我国传统公共管理体制的封闭性、保守性和排外性非常明显，主要表现为部门主义和地方主义。公共管理系统中各部门、各地方各自为政、条块分割，致力于追求本部门、本地方利益的最大化，而不是以国家的整体利益为重。同时，系统也很少与社会其它系统交流，公共管理缺乏必要的信度和效度。由于社会利益结构的分化，社会系统的异质性空前增加，有关社会系统运行的信息种类和数量空前增多。相应地就要求公共管理系统内部各组成部分统筹协调、互相配合，克服各种形式的部门主义和地方主义，而且还要与外部系统加强联系，扩大交流，协调发展。在公共管理上，要用普遍主义取代保护主义，用进取外向的开放意识取代故步自封、画地为牢的封闭意识。wWw.gWyoO

十、由常规管理向创新管理转变

公众的政治民主意识和主体意识不断提高，对公共产品和公共服务的质量要求越来越高的情况下，公共管理也要不断创新，以进一步改进公共管理的技术和手段。在管理技术上，要向办公自动化迈进，逐步实现公共管理技术的现代化，为公共决策和执行创造有利的条件。积极推进政府上网工程，不断提高公共管理的透明度，提供公众参与公共管理的多种渠道。在管理手段上，要合理运用工作激励、成果激励、教育激励等激励措施，充分调动政府内部工作人员的积极性，激发其内在的工作热情，形成以实绩评优劣的平等竞争局面，不断提高工作人员的思想素质和业务水平。同时也要注重发现和及时宣传好的典型，通过标杆管理增强其创新取向和进取精神。

参考文献：

1.尤建新，张建同，杜学美.质量管理学.科学出版社，2003

2.王家合.行政文化创新的成本约束及其道路选择.学术交流，2003(3)

第8篇：公共管理的运行职能范文

公共管理制度创新的另一个重要目标是建设社会主义民主政治。构建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全离不开制度创新。因此，实现社会主义民主政治的规范化、制度化必须加强公共管理制度的创新。社会主义民主政治是一个历史的过程，公共管理制度的创新要贯穿于这一过程的始终。这样才能不断提高党的执政水平、保证实现依法治国、规范党政关系、优化公共资源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度办事、靠制度办事的长效机制。

二、我国公共管理制度创新面临的困境

1.公共管理多元主体竞争不充分。

由于历史因素影响，我国公共权力的配置表现出单极化、单向性的特点。公共权力多为国家垄断，国家与社会、统治者和被统治者的划分不清晰。改革开放后，社会阶层日益分化，社会组织逐渐兴起，但不管在运行机制还是组建模式方面，都是政府占主导地位，突出表现在政社界限模糊、运行模式固化、解决问题的能力不强。社会组织缺乏市场竞争的自主性。政府的行为模式是自上而下的贯彻执行并不是自下而上的公共抉择，加之法律制度与民主化制度的不健全，导致公共管理多元主体的竞争环境很不充分，多元利益与公共权力的分散不能很好地整合，一些社会组织的利益与公共事业的利益很可能发生矛盾，导致新的不稳定因素。值得注意的是，我国数量庞大的职能性社会团体挤压了公共主体的竞争空间，也造成了主体竞争不充分。

2.政府与民众面临的困境。

公共事业的决策者可能会为了少数人的利益而忽视大多数人的利益诉求。在公用事业的决策过程中，如果在决策中没有社会的监督，就有可能出现损害人民利益的情况发生。除此之外，政府部门存在行政效率低、执行力不强的问题。这些情况就要求公共事务的管理必须出现新思路、新方法。而民众的参与是现代社会治理民主化的重要标志，公共事务的管理有赖于民众的参与。但在公共事务的具体管理中，民众的参与往往受到各种因素的制约。一些在经济上处于优势或者具有较强政治话语权的人或组织往往拒绝民众参与公共事业。

3.多元主体参与公共管理的措施。

第9篇：公共管理的运行职能范文

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者――各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众――公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别――一般――个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。