社会治理政策精选(九篇)

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第1篇：社会治理政策范文

自中华人民共和国建立以来，我国改变了以往的封建自给自足的经济形势，实行了社会主义公有制经济，实行了比较单一的生产资料公有制。在改革开放后，我国渐渐的创立了社会主义市场经济，所有制形式成为了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的形式。因此，我国在社会治理方式必须要实行生产力的发展以及生产资料所有制形式的发展，要在新形势下不断创新，不断由单一向多元转变。只有政府不断创新社会治理方式才能更好地调节社会与经济之间的矛盾，更好地促进生产力以及社会各方面的

进步。

一、政府社会治理的重要性

政府社会治理是政府的一项重要职能，也就是政府利用自身的权威来缓解社会各个方面之间的矛盾，维护社会秩序的安全、稳定、有序，鼓励人民为社会主义事业建设贡献自身力量的活动。如果没有政府社会治理，我们所生存的环境就像一盘散沙，没有任何凝聚力和秩序，无法想象是会是怎样的混乱局面。因此，政府社会治理是非常重要的，但是，在政府社会治理方式上以及方式的创新上必须要以我国的国情为依据。

二、我国经济对政府社会治理方式创新的影响

在时期，我国的经济形势是社会主义公有制，生产资料归国家及集体所有，按照当时的国情，我国政府在社会治理方式上自然也就是遵循一切归国家所有的法则，来规划和管理、经营我国的经济发展。在我国实行改革开放以后，社会主义市场经济制度

确立，这一中国特色社会主义制度使得我国走向市场化，确立起了以公有制为主体，多种所有制经济共存的制度，生产资料不再是单一的归国家集体所有，而是国家、集体、个体以及其他共同所有，在这种多种经济形势共存的情况下，也就动摇了国家独自占有资产的地位，这种情况下，政府在社会治理方面必须统筹各种经济形式协调发展，权衡地位的高低，使得不同的经济形势可以优势互补、取长补短，从而推动我国经济的又好又快发展。政府在社会治理方式上采取的创新策略就是科学合理的制定经济发展规划，如我国当前的五年规划，根据国情调整产业结构，调整经济发展战略，尽可能的适应我国社会主义市场经济的发展；政府掌握着宏观调控的大权，在经济发展同时，

政府要尽可能的了解形势，通过制定相应的法律法规，政策来有效的调控经济，为生产者、投资者，经营者、消费者创造良好的服务环境，保障经济市场上的公平、公正、健康、有序。

三、多种社会群体对政府社会治理方式的创新策略的影响

在我国之前较为传统的社会制度下，我国拥有的社会群体以工人、农民、知识分子为主，

我国的社会制度决定了我国人人平等的政治地位，这中情形下政府社会治理方式也是比较单一的，人们都很容易接受。但是随着经济的不断发展，经济基础决定上层建筑，多种所有制的发展，自然也就出现了多种社会群体，私营业主、专业技术人员、外来投资人员、个体户、城乡失业人员，各种党派等等社会群体，这也就是说集权化管理方式已经不适合社会的发展，因此，对于这种群体多样化的现象，政府社会治理方式的创新策略必须由单一向复杂多元的形式转变。同时，政府治理的手段要复合化，比如，统一政策要考虑多种群体之间的关系与利益，使得公民的权利更好的实现。同时在群体多样化的情形下，要尽可能的增强人们的民主意识，维权意识、只有这样才能使得社会更加公平

公正。

四、随着市场化程度的不断加深，政府社会治理方式的创新策略要注重在价值观上的培养

在社会主义市场经济不断发展的过程中，为了满足不同层次人们的需求，再加上各种文化的交融和冲击，我国人民的思想价值观在不断地向多元化发展，对于这种情况要尽可能创新形式来加强政府社会治理，积极探索新的工作方式，宣传主流意识，积极发扬中华民族的传统美德，以正确的价值导向引领群众在主流意识形态下，使得各种正确的价值观在同一片天地中百家争鸣，百花齐放。

五、结语

第2篇：社会治理政策范文

【关 键 词】基层政府 社会政策 执行力 对策

近年来，在科学发展观的指导下，为构建社会主义和谐社会，加快以民生为重点的社会建设，我国制定了一系列惠及民生的社会政策，从免除农业税到实行种粮直补和购置农机具补贴；从义务教育到师范生免费教育；从农村合作医疗到基本养老和医疗保险城乡统筹制度；从经济适用房到租房补贴和保障性住房，等等。这些社会政策的制定和落实不仅有利于当前的民生建设，又有利于社会的长远发展。然而，基层政府在这些社会政策的执行和落实上往往不尽如人意。特别是近年来，社会政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行范畴，或者说这些问题与政策执行不力紧密相关。因此，基层政府社会政策执行力不足是一个值得深入探讨的问题。

一、社会政策与社会政策执行力的现状

我们这里所关注的“社会政策”，主要是指与民生紧密相连的各种社会保障和基本公共服务方面的政策，包括党的十七大报告所提出的面向全民的“六有”目标，即学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和贫有所助[1]。所谓执行力，就是为了完成某项任务而表现出来的各种能力的总和。社会政策执行力是指政策执行主体在准确理解各项社会政策的基础上，通过各种政策资源的集中调控和使用，有效地执行社会政策的能力和效力。其本质就是政策执行主体将制定好的社会政策转化为现实的过程中，所发挥出来的内在能力和力量。众所周知，社会政策的制定并不等于社会问题的解决，要彻底解决问题，则有赖于有效的社会政策执行。正如马克思所说：“一步实际运动比一打纲领更重要。”[2]可见，只有通过有效的政策执行，才能保证社会政策目标的实现，才能有效检验社会政策的成效。就目前而言，社会政策的执行主体主要是指基层政府，因而，如何提高基层政府社会政策执行力，是目前基层政府应该认真思考的问题。

近年来，我国基层政府社会政策执行力在逐年提高，以天津为例，天津已制定了200多项惠及民生的社会政策，涉及社会保障、医疗卫生、教育、就业、住房、人口、婚姻与家庭、公民福利、社会救济等社会建设的各个方面。比如，形成了“三种住房、三种补贴”的住房保障政策体系，为41万户中低收入住房困难家庭提供了住房保障。66个“城中村”改造全面启动，已完成20个。连续3年出台增加群众收入的政策措施，使城乡居民收入年均分别增长14%和10.4%。实施保企稳就业、创业带就业、促进高校毕业生就业等一系列就业政策，使得天津市新增就业186万人，城镇登记失业率稳定在3.6%。就业困难群体得到有效帮扶，1018户三类困难企业56万职工得到妥善安置。增加企业退休人员养老金。形成了“低保特困救助、优惠政策、社会救济”的救助体系，建立了基本生活必需品价格上涨与困难群众生活补贴联动机制，优抚对象抚恤补助、城乡低保、特困救助、农村五保供养标准都有新的提高。实施惠及广大农民的农村“三区”联动发展战略，等等[3]。这些社会政策的执行和实施收到了良好的效果。可以看出，这些社会政策的执行十分得力，也可以说，天津市基层政府社会政策执行状况有了质的飞跃。

然而，任何事物都有其两面性，在肯定基层政府社会政策执行力不断提升的同时，我们也必须充分和清醒地认识到社会政策执行过程中所存在的一些问题。比如，政策执行缺乏规范；政策执行手段单一；执行程序复杂；执行有法不依；执行人员素质有待提高，等等。其主要表现形式为：社会政策的机械执行、拒绝执行、部分执行、歪曲执行、象征执行、替代执行以及选择执行等。这些我们统称之为“社会政策执行力不足”。社会政策执行力不足这一现象还普遍存在。近年来，由于社会政策执行力不足而引发的社会问题很多，如钉子户事件、华南虎事件等，这些事件都涉及到了社会政策执行的问题[4]。当前，我国正处于社会转型期，各类矛盾集中凸显，社会政策执行力不足的情况也越来越明显。如教育乱收费、房价居高不下、食品安全等方面的问题，不论是已有的法律法规，还是新制定的政策措施，都能切中问题的要害，但实施效果却不能令人满意，可以说问题的关键在于基层政府执行力不够。因此，我们着重从基层政府执行力的角度，分析基层政府社会政策执行不足的原因，并提出相应的对策建议。

二、基层政府社会政策执行力不足的原因分析

造成社会政策执行不足的因素是多方面的，我们这里主要从基层政府的角度去分析，因为基层政府是各项社会政策执行的关键环节，可以说，任何一项社会政策在制定出来以后，最终要靠基层去执行和落实。在社会政策执行过程中，基层政府对政策的理解程度、执行态度、执行方式等因素都会影响社会政策的有效执行。因此，我们主要从以上三个方面分析基层政府社会政策执行力不足的原因。

（一）基层政府在社会政策理解上存在偏差

基层政府往往只是社会政策的执行者，而不是社会政策的制定者，因此，他们对社会政策的理解程度对于社会政策的执行至关重要。一般而言，基层政府只有正确把握了社会政策的内容和精神实质，才能准确地执行社会政策。从总体上看，基层政府能够认真学习并较好较好地理解社会政策的内容，但仍然存在理解上的一些偏差。具体表现在：一是在政策目标、政策原则、政策措施等基本要素理解上的偏差。这种偏差在具体操作过程中往往会造成社会政策目标的变形。比如，在城中村建设中所出现的强拆迁、偷拆迁等不良现象，在一定程度上正是由于某些基层政府对拆迁政策缺乏准确的理解而导致的。二是在社会政策长远目标和政策的长远价值上存在缺陷。如果基层政府对社会政策的长远价值、功能和作用没有充分的认知，势必会带来社会政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向。三是在理解和执行社会政策上往往凭经验、想当然，缺少联系实际的精神。这种主观片面的理解和执行政策，会使得执行不能正确地体现决策的意图。比如，在农村农业产业结构调整以及地区产业结构调整中，都存在产业雷同，缺少规模经济等问题，就其原因，在于基层政府在执行相关政策时，机械地照搬、照抄，不能结合实际情况因地制宜地实施政策，结果，没有取得经济效益，调整农业产业结构政策成效也不理想。

（二）基层政府在社会政策认同上存在障碍

任何一项社会政策一经法律程序作出并付诸实施，基层政府就要积极配合，无条件执行。这就是所谓社会政策上的认同。这种认同也可以理解为基层政府对社会政策执行的一种态度。实践证明，基层政府只有对社会政策的目标指向、遵循原则和内容规定认可和赞同时，才能以积极的姿态去执行。否则，就会采取马虎、不合作的消极态度来对待政策执行，从而出现政策执行的拖延和效率低下的情况。从实际情况看，基层政府对现有的社会政策基本上都能认同，但在一些利益分配上还不达到高度认同的状况。这里的利益分配主要涉及两大方面，一是与当地政府整体或局部利益相关时，比如，国家三令五申保护农民工权益，但很多地方仍然存在拖欠农民工工资的现象，国家号召“以科学发展观统领全局”，并投入大量资金，但仍有污染严重的项目存在；二是与执行主体个人利益相关时，比如，在农村推行的“费改税”政策主要依靠乡、镇政府工作人员执行，而“费改税”政策执行的结果，势必堵塞乡、镇政府乱收费，乱罚款的漏洞，甚至使许多乡、镇政府财政收入减少，政策执行人员直接利益受损[5]。这种政策执行与其自身利益的相关度，使政策执行人员在执行国家政策时态度和行动上比较消极。可见，基层政府作为社会政策的有效执行者，不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。这也是“上有政策，下有对策”现象仍然存在的原因之一。

（三）基层政府在社会政策执行方式上存在问题

社会政策能否顺利地实施，不仅与基层政府对社会政策的理解和认同程度有关，还与基层政府所采用的执行手段、执行方法和沟通方式有关。正如美国政策科学家安德森所言，“为了使某项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款，良好的控制和政策实施技术也是必不可少的”[6]。目前基层政府在社会政策执行方式上存在的问题主要表现在：一是，执行手段强调刚性。一些基层政府执行主体在执行社会政策过程中习惯于强制、命令式的方式，采用粗暴野蛮的手段。如在进行旧城改造、房屋拆迁的过程中的强制拆迁事件，城管与摊贩之间的抢、砸事件等，这些政策执行上的偏差和扭曲，不仅加剧了当地政府与群众的矛盾与冲突，也大大降低了政府的执行效力。二是，执行方法缺乏灵活性。一些执行人员的执行处于一种被动式，使得政府执行效率低下。对有关任务的执行方法简单机械、缺乏灵活性和创造性。如一些基层政府部门习惯于“陀螺式”的执行方式，往往是布置多、落实少，使得基层政府执行效率低下。三是，沟通协调不当。社会政策执行往往会涉及到不同的执行组织、执行人员和政策执行对象，这就要求基层政府必须使各级组织部门和机关有机配合，相互沟通和协调，保证执行活动的同步与协调。但在具体的政策实践中，由于一些执行主体之间缺乏完备的信息沟通和协调给政策的顺利执行带来很多阻力。例如，政府为了妥善解决下岗职工的基本生活保障，从政策上对下岗职工给予了一系列优惠条件，但在现实中这些优惠政策往往得不到有效的贯彻和落实。经调查发现，导致这方面问题的主要原因就是各地方政府与其职能部门、各职能部门与其职能人员之间存在着不沟通、不传达、不配合的情况[7]。

三、改善基层政府社会政策执行力的措施

基于基层政府对社会政策的理解和认同程度以及政策执行方式上存在的不足，我们主要应从提高社会政策的理解力、宣传力和创新力三个方面来探讨改善基层政府社会政策执行力的措施。

（一）提高基层政府社会政策理解力

能否正确理解社会政策的指导思想、原则、对象、内容是提升基层政府社会政策执行力的重要前提。这就要求基层政府在社会政策执行上做好两个方面的工作：一是要全面透彻地了解社会政策。任何一项社会政策都有其特定的目标、内容、功能、价值、适用范围和实施条件，当一项社会政策制定和颁布后，基层政府只有真正地了解社会政策的目标和内容，知晓社会政策的功能与价值，领会社会政策的精神实质，明确社会政策的作用界限，掌握社会政策制定的理论基础与现实依据，弄清社会政策与他们之间的利益关系，才能保证社会政策准确无误的执行。二是要因地制宜的理解社会政策。一项社会政策的制定往往是从全局出发的，不能针对各个地区的情况都作出详细的规划。因此，这就需要各地方政府根据本地区的实际情况，对有关社会政策进行必要的加工和再决策，使各项具体实施的政策既与上级政策在目标上保持一致，又能适合本地区的具体情况。只有这样，才能使各项社会政策发挥其最大的效用。

（二）提高基层政府的社会政策宣传力

提高基层政府社会政策宣传力是实现社会政策目标的有力保障。这是因为，任何一项政策从制定到执行的过程不仅需要集思广益，充分利用民智民意，还要进行相应的宣讲和传播，“通过各种形式宣传社会政策，可以在更广泛的范围使政策执行主体和政策目标充分认识到所推行的社会政策与他们自身利益之间的紧密关系，使他们自觉自愿地、积极地接受和执行政策，从而为社会政策地有效执行奠定坚实的基础。”[8]同时，加强社会政策的宣传还可以为基层政府构建广泛的社会监控系统，对政策执行者进行公众舆论监督。因此，要提高基层政府的社会政策宣传力。采用的宣传方式是多种多样的，既可以根据实际情况组成宣讲团，对政策对象进行政策知识的宣讲，并进行必要的交流互动；也可以利用多种媒体进行宣传如报纸、杂志、网络、微博等；还可以充分利用一些智囊机构组织研讨活动，等等。这不仅有利于社会政策的顺利执行，也有利于提高基层社会政策执行者对社会政策有更深入的了解。

（三）提高基层政府社会政策创新力

创新是一个民族的灵魂， 是一个国家兴旺发达的不竭动力。同样，创新也是提升基层政府社会政策执行力的重要途径。这就要求基层政府在执行过程中，要善于创新，善于根据实际变通政策的执行方式，使社会政策的目标能够快速、准确、高质地完成。为此，我们要从以下几个方面提高基层政府社会政策创新力：一是社会政策执行手段要创新。社会政策的执行离不开一定的执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到基层政府社会政策执行的成效。我们要改变过去单纯的行政手段，强调综合运用行政、经济、法律、教育等手段来调整基层政府社会政策执行活动中各种不同利益之间的关系。同时，要注重强调思想教育的重要性，采取以柔为主，刚柔并进的执行方式，强化当地政府与群众的关系，提高基层政府的执行力。二是社会政策执行方法要创新。社会政策执行过程中，要在遵循社会政策执行的原则性基础上，增加一些灵活性。比如，可以根据不同时间，不同对象，不同地点，不同环境变通政策，以高效的执行力实现社会政策的战略目标。三是沟通方式要创新。这里的沟通既包括社会政策执行部门或执行组织之间的沟通，也包括社会政策执行主体和执行对象之间的沟通。为了使沟通效果更好，我们可以考虑建立必要的社会政策科学监控与效果效益评价机制，选择合适的评价主体和科学的评价标准，运用具体的评价技术和方法，对社会政策执行做出公正合理的评价。这样既可以对社会政策执行过程中不同阶段出现的问题进行分析，适时做出调整，还能为今后的社会政策执行和执行提供参考和借鉴。

此外，基层政府还要通过系统化学习，强化自身的综合素质，提高自身对社会政策的认同度，强化职业道德和思想政治觉悟，从而保证社会政策的有效执行。

参考文献：

[1]贡森，王雄军，丁宁宁.“十二五”期间社会政策体系的完善[J].江苏社会科学，2010（2）：30.

[2]马克思恩格斯选集（3）[M].人民出版社，1995：296.

[3]黄兴国.把握加强和创新社会管理着力点[N].人民日报，2011-4-19.

[4]闫超.公共政策执行偏差问题的执行主体因素研究[J].安徽广播电视大学学报，2011（1）：12.

[5]杨扬.我国政策执行阻滞的执行主体因素探析[D].吉林大学硕士学位论文，第10页。

[6][美]詹姆斯·安德森.公共决策[M].华夏出版社，1990：166.

第3篇：社会治理政策范文

睡前如厕强迫症症状是强迫症的一种行为表现形式，就本文而言是指案主晚上睡觉前必须去上厕所如不去，案主内心便会产生不安、焦虑等情绪困扰，并且在床上辗转反侧不能正常入睡，甚至对白天正常的生活造成严重影响的一种症状表现。

二、案例分析

（一）案主基本资料。李丽（化名），女，大学三年级学生，家住新疆阿克苏沙雅县，家中有四人，爸爸、妈妈、弟弟、她。李丽寄宿在学校，学习成绩优秀，性格开朗活泼。

（二）案例陈述

（1）背景材料。案主在家时无此症状，夜间上厕所均有家人陪伴。案主自上大学以来，就有上述表现，大一时案主家邻居因车祸去世，家人及案主心中略有恐惧，家人主动要求陪其上厕所，有时案主可以独自上厕所，但内心感到不安，害怕夜间上厕所突然有不明物出现。据案主描述其在家睡眠质量很好，但在学校期间睡觉较轻、易醒。

（2）案主面临主要问题的分析。案主陈述其从上大学以来就开始有此症状，但在家期间此症状便会消失，而且睡眠质量很好。平时在校期间，舍友会主动提醒案主睡前上厕所，至此睡前如厕强迫症症状一直持续了三年之久。根据此种情况我们分析案主的此症状持续之久与在校压力和室友主动提醒间接形成的刺激强化相关。

三、社会工作介入

（一）案主需求分析。与李丽多次接触以后，我们了解到案主有迫切改变其睡觉前强迫如厕的行为和意愿。

（二）矫治理论模式选择的分析。深入分析案主睡前强迫如厕这一行为，我们采用行为矫治理论模式。行为主义矫治理论主张把工作重点放在真正能够观察到人的外显行为上。它认为行为是个体对当前环境所做的反应，不适当的行为是个体对当前环境所作的不适当的反应。我们根据案主睡前强迫如厕这一不适当行为进行治疗及矫正，帮助案主学习和掌握恰当的行为模式。据此，我们与案主进行了积极有效的沟通和协商并共同制定了服务方案。

（三）介入过程分析

我们将介入过程分为四个阶段

第一阶段：

（1）时间：4月18日——4月23日

（2）目标：深入了解，验证案主的如厕行为是否符合强迫症

（3）介入策略：1、通过舍友观察 2、案主按时记录。

（4）分析：在此阶段社工给案主布置记录其在这一周内睡前强迫上厕所的次数及时间的小任务，根据对案主个人陈述、记录和其舍友观察的情况发现；案主一周内除了周日没有在睡前强迫自己去厕所外，每天都会在睡前强迫性的去厕所，以免因睡前不去厕所内心不安所导致的难以入睡。且案主的这种不良行为确实符合其所陈述的信息即案主有睡前如厕强迫症症状。这一阶段的目标和任务顺利的完成。

第二阶段：

（1）时间：4月24——5月1日

（2）目标：使案主睡觉前提前15分钟上厕所

（3）介入策略：实施阳性强化疗法

（4）具体实施：舍友监督、案主做记录，若案主在一周内按目标做到四次以上在12：45到睡觉期间控制自己不去上厕所。我们将对案主进行奖励。

（5）分析：在此阶段我们对案主实施的是阳性强化疗法。阳性强化疗法理论的基础理论是行为主义理论，行为主义理论认为人及动物的行为是后天习得的，是行为结果被强化的结果。如果想建立或保持某种行为，可以对其行为进行阳性刺激，即奖励，通过奖励来强化该行为。案主在 “五·一”放假期间去五家渠看“郁金香展”时我们为她准备一份意外的礼物，案主收到时很是意外和惊喜，并对坚持改变睡前强迫如厕意愿的积极性明显提高了。通过案主在这一阶段的记录我们可以看出案主在规定的时间内睡前强迫如厕的次数明显减少了；案主在这一阶段内有六天在12：45之前去厕所，睡觉前也没有再去如厕，且并未感觉到内心不安和辗转反侧不能入睡。因此案主按照双方的协议完成了目标。我们实施的阳性强化法对改变案主的强迫行为有了极大的作用，且在我们的预想之外完成了目标。

第三阶段：

（1）时间：5月2日——5月9日

（2）目标：睡前如厕时间提前30分钟，案主在此周内按目标做到4次即可

（3）介入策略：实施厌恶疗法

（4）具体实施：由社工监督实施，案主若在此周没能完成目标，我们便会在案主半夜睡着期间，打电话扰乱其睡觉，使其产生厌烦心理，从而按目标执行。

（5）分析：厌恶疗法，也是以行为主义理论为基础，通过给予个体不喜欢的强化物或厌恶刺激来抑制或阻断案主不受欢迎的行为。根据案主记录发现，其在这一周内有六天在12：30前去厕所，睡觉前没去厕所且行为自如，内心毫无不安。案主超额完成这一阶段的任务，因此我们取消了对案主实施的厌恶疗法。

第四阶段：

（1）时间：5月10日——5月19日

（2）目标：睡前如厕时间提前40分钟，案主在此周内按目标做到4次即可

（3）介入策略：巩固疗法

（4）具体实施：1、观察法：主要是由舍友，社工，对案主的行为进行监督，看其睡前如厕行为是否符合目标。2、自测；由案主对自己的行为进行测量，看其改变的行为是否达到目标。

（5）分析：在此阶段中，社工与案主一起回顾矫正的过程和运用的技巧、方法，从而帮助案主整合矫治的经验，巩固已取得效果，让案主认识自己的改变，鼓励案主有能力坚持改变。根据案主的记录、舍友的监督和观察我们发现案主睡前如厕的行为总体上有很大改观，但是在有较大压力出现的情况下，案主睡前如厕的强迫症症状会重新出现，这值得我们反思。

（四）评价分析

我们从三个维度对矫治效果是否达到目标进行评价和分析。

（1）案主自评，案主根据自己的日常行为即睡前如厕强迫症行为是否得到改变的称述中得知，案主表示她现在已经能够自如的上床睡觉，即使睡前不去上厕所，她都能够安然入睡，以前的担忧和不安都没有了。

（2）舍友观察，根据舍友的观察，李丽现在不会强迫自己睡前如厕了，以及舍友们已经不再主动提醒案主睡前如厕了。

（3）社工后期跟踪调查显示，案主现在已经改变了睡前强迫如厕的行为，即便案主睡前喝水之后也不会强迫自己睡前如厕了。

第4篇：社会治理政策范文

关键词：社会普遍服务；公共服务均等化；公共政策；预算管理

中图分类号：F812.2；F812.45　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2011)05-0061-05

对处于发展转型关键时期、进入快速发展阶段的中国而言，义务教育、基本医疗、环境保护、基本社会保障、基础设施等内容的公共需求全面快速增长，应对这一现实国情，公共服务均等化在政府发展纲领性文件中反复被重申为我国公共财政建设的基本目标之一。

关于公共服务均等化的规范研究，回答基本公共服务是否是可欲(desirable)以及是什么(what)、有何价值与意义等问题，理论界近两年做了比较多的理论挖掘与辨析。然而，很难从理论角度确立统一、客观、量化的标准来划分基本公共服务的范畴，因而，通常采用的务实做法是用“列举法”来确定基本公共服务项目清单，再开展分项的或整体的量化研究，不I―J政府部门也在某些具体公共服务项目上摸索推进均等化。目前需要更多关注的问题在于，如何运用有效的可操作性工具与制度安排去切实推进既定目标。

两方国家并不存在“公共服务均等化”这一概念，但从理论上看，西方对服务型政府的关注和研究比较早，公平、正义、机会平等、公共利益等理念和价值深入人心，公共选择理论、新公共管理理论与新公共服务理论是现代公共管理理论的主流。然而，从国际实践来看，尽管存在多级政府间“财政能力均等化”的纵向与横向制度安排，但却似乎并不存在一个较为清晰的以“公共服务均等化”为目标的行动框架。引起笔者注意的足，国外的“普遍服务”政策实践，从它的概念界定与政策目标来看，均与我国提出的“公共服务均等化”具有同质性。事实上，同际经验中也可以看剑两者间曾发生过转化，例如，在20世纪90年代，欧洲的公用事业(电信、铁路、电力、能源等行业)在放松管制、服务自由化的过程中，因传统的“公共服务(public service)”概念受到质疑，欧盟转而使用具有盎格鲁一撒克逊起源的“普遍服务(universal service)”一词[1](P391)，并被欧洲国家广泛写入立法之中。在国外社会普遍服务的政策制订与实际施行过程中，已经形成了许多较为成熟的经验，值得我们在推进公共服务均等化的进程中加以借鉴。

一、概念引入与政策内涵

(一)公共政策中的“普遍服务”及其特征

“普遍服务”一词诞生于20世纪初的美国电信领域。最初，大型电信企业的盈利目标与服务社会之间的矛盾导致政府要求电信企业在美国领土内共同承担为社会成员普及电话服务的责任；1934年，“普遍服务”概念正式被引入政府的公共政策领域，写入立法，普遍服务目标被表述为，“要使全体美国国民以合理的价格、足够的设施，不具有种族、肤色、宗教、出生地、性别歧视地享受快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。”美国政府提供电信普遍服务的目标在于保障“公民参与社会交往和言论自由的基本权利”，基本人权保障是普遍服务最核心的价值内涵，这一价值取向使之成为被纳入政府公共政策的基本条件。

电信普遍服务最早进入政府公共政策视域，根据产业组织理论，普遍服务的模式也基本适用于其他垄断性网络产业，因而，比较典型的普遍服务包括电力、电信、邮政等产业的普遍服务。在这些行业努力推行普遍服务政策的实践过程中，普遍服务理念很快渗透到网络行业以外的其他社会人文领域，“普遍服务”一词出现在美国执政时期的医疗改革计划中，更多公共服务供给也不断引入普遍服务理念，如医疗普遍服务、教育普遍服务、住房普遍服务等。许正中等(2006)提出，“现代社会，普遍服务的提出已经不再局限于某一具体的生产或服务领域，而是一种理念、一项制度、一个系统、一个囊括整个社会及其成员的网络”。

(二)“普遍服务”与“公共服务均等4L"的比较

从概念的界定来看，无论在欧洲抑或美国，普遍服务都不存在一个精确定义，而是被应用于具体的规制性行业中的一个经济、法律和管理性的术语，通常指向一个国家内的全体居民提供最基本水平的服务的实践。

世界电信联盟在《世界电信发展报告1998》中指出，普遍服务是一个复合概念，由全国范围内的可用性、普遍可购性和非歧视性三个基本要素构成。我国于2009年10月1日起实施的新《邮政法》正式将“普遍服务”写入法律，将邮政普遍服务界定为“是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务”，并颁布了《邮政普遍服务标准》，比较系统地确定了普遍服务的基本内容、要求和服务规范。栗玉香(2006)指出，“教育社会普遍服务，是社会普遍服务在教育领域的反映，其要义是使全体国民都能得到可获得性、非歧视性和可接受性的教育服务。”

从国内学者对基本公共服务均等化的界定来看：陈昌盛、蔡跃洲(2006)将公共服务定义为，“通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务”；迟福林(2008)认为，“基本公共服务均等化的基本内涵，是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权、保证社会公平公正”；马国贤(2008)指出，“基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务”；贾康(2007)认为，“公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致”；《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006)中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。

从普遍服务与基本公共服务两者的概念比较不难看出，“普遍服务”理念与我国公共服务均等化的政策目标基本一致，两者具有同质性，在相当程度上都体现为保障人的基本生存权与发展权、积极促进社会“公平正义”、防止弱势群体的边缘化、强调创造出各类社会成员都能平等地分享经济发展成果的“人人共享型社会”。此外，普遍服务政策适用范围与我国对基本公共服务项目的选择具有一致性，都是采取“列举法”来确

定的，两者的范围具有重叠部分。两者同样都具有动态性，在不同的历史背景、经济、文化传统条件下，所包含的具体内容、服务水平等必然因公共需要的发展而有所差异。

通过国际视域考察，普遍服务兴起的重要背景在于诸多西方国家在发展自由市场经济过程中，过度的私有化使政府公共服务的供给能力与公平性遭到了侵蚀；由于地域、收入阶层等发展的不平衡性，公共服务丧失了为全体国民服务的要义而体现出更多的特权性。正因如此，越来越多的国家转而使用“普遍服务”这个新的词汇，从电信领域改革开始，采取一种各个击破的方式逐项重整公共服务的政策。在中国，尽管我们的垄断行业尚未出现过度私有化等情况，但公共服务供给过程中公平性不足同样是我们下决心推进基本公共服务均等化的基本背景。对公平性、基本人权保障的追求是两者产生发展的共同动机，其本质都是促进公共服务的普遍、均等化供给；但不可否认的是，两者发展的起点是不同的，西方国家是以高经济效率的市场化水平为起点，而我国则是转轨经济条件下政府与市场、企业关系调整为起点的。

(三)社会普遍服务政策的价值内涵

在美国示范效应的影响下，20世纪50年代以来，世界上越来越多的国家在电信服务领域推行普遍服务政策，如英、法、加、澳、印、巴等国乃至我国，并且取得了积极效果。一个引起笔者思考的重要问题是，普遍服务为什么能够从企业或行业的自发行为演变为一种重要的公共政策，并在众多国家得以实施?启示性的结论就是：社会普遍服务公共政策在人权层面、法律层面、伦理层面及经济层面均具有其重要价值。普遍服务的价值内核体现在公民基本权利的保障、社会公正的要求、经济福利增长的需要。因为，其一，普遍服务在人权层面上体现了人类基本权利的实现。对各种基本权利的界定与法律保障，是建立社会普遍服务的基本前提。从基本权利层面定义普遍服务，为普遍服务最终通过法律的认可奠定了理论和价值基础。基本的权利的满足，不仅是社会公平的需要，同时也是人的发展、社会经济发展的需要，是拓展了的“公共需求”。其二，普遍服务政策以立法为强制保证去实行，完善了国家的法律制度，并充分体现出依法治国理念。普遍服务提升了法律中的人权高度，同时，法律保障又为社会普遍服务的具体实施提供了前提条件与运行保障。其三，提升社会公正，是普遍服务伦理价值的体现。普遍服务通过一定的再分配机制，不仅保护了低收入者、残疾人、老年人和交通不便的农村居民平等地享受了体现人类基本权利的服务，而且成为社会正义价值追求的某种具体目标。其四，在经济层面上，普遍服务是促进经济发展、提升国民福利水平的有效手段，具有重要的现实意义。普遍服务提供用于提升社会成员的参与能力、交往能力最基本物质与服务保障，也在更大规模上为人力资本、社会资本的形成与积累做出贡献。

可见，在我国将社会普遍服务政策引入更为广泛的公共视域、采用战略式的普遍服务供给，是落实基本公共服务均等化供给的重要工具手段。

二、社会普遍服务的规范性分析

(一)社会普遍服务的界定与性质

我们认为，社会普遍服务的内涵在于：一国政府根据国情明确定义的、由全社会共同承担的普遍服务义务，向社会全体成员，尤其是不经济地区、弱势及其他有特殊需求的社会群体，提供一定水平的、价格可负担的、同质的、不受收入及地域限制的产品或服务。普遍服务责任的落实，其实质是政府履行职责，结合市场机制，使社会成员都能消费得起满足基本生存与发展需要的产品。

现代社会普遍服务涉及的产品与服务大致可划分为两类：一类是网络行业提供的产品与服务，如电信服务、水、电、邮政等；另一类则是社会人文产品与服务，如社会保障、义务教育、医疗、公共卫生等。至于如何判别社会普遍服务产品，笔者认为，这些产品(或服务)至少应符合以下三个基本特征中的一个：(1)具有消费正外部性，即该类产品的消费不仅给消费者个人带来效用，而且也产生明显的社会效益，如教育；(2)具有网络外部性，即增加额外消费者可以增加整个网络用户的利益，用户越多、网络效应就越大，如电信；(3)属于基本物品，即为公认的社会成员应该拥有的基本物品，是与人的基本生存、发展需要密切相关的私人产品，这些“基本社会物品”是每个理性的人都需要的，包括了权利、自由和机会，收入和财富以及社会自尊的基础。

社会普遍服务具有如下性质：第一，社会普遍服务具有强制性，也就是说，依赖市场是无法自发实现的，需政府提供立法保障、强制并规范实行。第二，社会普遍服务具有非歧视性，提供的服务是公平而且机会均等的，即不受收入多寡、所处地理位置、种族、性别、年龄等因素限制，国民在价格、质量和服务等方面都应得到一视同仁的服务。第三，社会普遍服务具有可获得性，即全国范围内的所有社会成员无论何时何地，都能够以支付得起的价格获得普遍服务。第四，社会普遍服务具有非赢利性，政府运用公共管理手段提供社会普遍服务，依法满足全体国民获得基本生存、发展需要，属于非赢利行为，同时也是相关企业与个人的社会责任的承担和具体体现。

社会普遍服务义务是由社会共同承担的，也就是说，政府具有组织社会普遍服务供给的责任与义务；社会强势成员有对弱势成员给予帮助的责任与义务，这种义务主要以相应义务主体分担对应社会普遍服务成本的方式来体现。对普遍服务成本的承担者而言(不论是政府还是企业)，这是一种强制性安排。不同类型的社会普遍服务的执行者因所处普遍服务项目的不同，所对应的权利、义务也不同。

有关经验说明，政府在电信服务领域推行普遍服务政策，至少应该注意解决好以下三个问题，即由谁来制订、实施电信普遍服务政策，如何为实施电信普遍服务活动筹集资金，以及如何为提供普遍服务产品的部门进行成本补偿。值得注意的是，“普遍服务”之外延扩张具有两种趋势：一是列入普遍服务的项目增加及其普遍性加强，二是普遍服务范围由局部向全民覆盖，且实现手段不断改进。

(二)社会普遍服务的支持机制

社会普遍服务不仅需要合理的政策安排作为法律与制度保障，而且需要有强大的资金支持作为物质保障，以对普遍服务的成本进行补偿。因此，需要设计切实可行的支持机制。在实施普遍服务的过程中，有多种筹资模式可以运用，政府税收、交叉补贴、普遍服务基金等，各种方案都有其优势和不足。下表对各方案进行了比较：

实现普遍服务并没有一种绝对好或差的方法，各国应根据不同时期国情，来选择对自身发展最有利的组合方式。在大部分国家普遍服务诞生之初，尤其对具有自然垄断特性的网络产业普遍服务而言，交叉补贴机制是最常用的支持机制。尽管有多种模式可供选择并交互使用，从各国的经验来看，在经过多年的探索之后，以普遍服务基金为核心的普遍服务筹资体制已经被越来越多的国家所认可。

“普遍服务基金”是指为支持普遍服务的实施而设

立的政府性基金，通常对普遍服务行业中的运营企业按照收入的一定比例收取。普遍服务基金要求某行业内的所有企业都按照一定方式出资，同时，所有提供普遍服务的企业都有资格从普遍服务基金中获得成本补偿。从理论上讲，“普遍服务基金”提供了更广泛的税收基础，并且可以减少企业只从事赢利项目的服务(“撇奶油”)的可能性。“普遍服务基金”的优势在于：一是普遍服务基金由所有服务业务经营者分担，体现了市场经济下的公平原则；二是普遍服务基金以服务收入为征收基础，符合普遍服务“技术中立”、“竞争中立”的原则，普遍服务基金的管理成本和管理难度相对较低，在运作上更符合WTO对普遍服务管理“透明性”要求；三是建立普遍服务基金可以用来鼓励承担普遍服务的公司向服务网络未覆盖的区域扩张网络，提高本国整体的普遍服务水平。

应该看到，筹集普遍服务基金的根本目的是为了对普遍服务产品提供者进行成本补偿，其核心问题是如何确定普遍服务活动的成本。一般来说，比较科学的做法是采用经济成本的概念建立成本模型来计算普遍服务成本，并据此对普遍服务提供者进行成本补偿。

基金的设立有利于形成第三方社会力量，提高社会的公益服务能力。长期来看，它不会成为企业的巨大负担，相反会为企业减轻负担，开拓市场、创造机会。

三、加快建设我国社会普遍服务政策的对策建议

人类社会发展的终极目标是实现人的真实自由，公平与效率的权衡与推进是需要政府通过公共财政和公共政策承担起的责任。社会目标的升级，意味着政府转型与政策工具的改进，因而，在我国政府由“控制型”转向“服务型”的过程中，社会普遍服务以其绩优性成为公共政策工具的必然选择。

(一)我国社会普遍服务制度建设面临的难点

以“普遍服务”的方式提供公共服务中的最基本项目是一种有效的供给模式。不过，也应该看到，我国在建设社会普遍服务体系方面也面临着很多困难：首先，作为发展中国家，我国市场化水平有待推进，承担社会普遍服务建设的经济实力与产业基础还比较薄弱，协调普遍服务供给与经济主体自我发展这两者间的关系是难点，如果为了提供普遍服务而扭曲市场效率，无疑是对市场经济制度与运行的最大破坏、不利于经济发展，这是同普遍服务的宗旨相矛盾的。其次，我国幅员辽阔，具有特定的社会文化环境，如何实现人观念的转变、生产要素的充分自由流动，保证社会普遍服务供给的效率也是难点之一。再次，社会普遍服务政策的实施涉及众多政府部门，如何规定各部门的责权利关系、实现其有效协调以及如何增强各部门的管理水平与行政能力等，同样是现实难题。可见，社会普遍服务的实现也必然大大推动我国政府创新。最后，社会普遍服务的市场化筹资活动还需要有效解决各类义务承担主体的激励机制的设计问题，以保证政府、企业、个人有效承担其社会责任。

(二)推进我国社会普遍服务的政策建议

社会普遍服务政策的推进，不仅有助于解决长期以来区域间、城乡间、社会阶层间存在的国家公共福利分配不均衡、发展机会不平等之问题，而且有利于将国家经济增长政策与国家反贫困政策加以整合以便尽快提升全体国民的社会福利水平，是推进基本公共服务均等化的重要手段。总结不同国家社会普遍服务机制的长期实践经验，无疑有助于我国政府积极落实基本公共服务供给。笔者建议如下：

第一，作为一项公共政策，社会普遍服务的推行必须具有较高层次的法律基础。社会普遍服务需要相应的立法活动来保证目标的确立、实施与监督管理，同时，没有法律强制力的保障，市场与企业也很难自发实现普遍服务。

第二，根据社会普遍服务项目的不同类型及相应的成本一收益特点，社会普遍服务的供给模式可有三种选择：普遍服务成本完全由政府承担，同时政府公共部门直接生产；成本全部由政府承担，生产任务全部或部分委托给市场或第三方进行；普遍服务成本由多方承担，政府监管公共服务的供给与生产。在构建过程中，政府应承担的最重要责任是法律制定、政策引导、制度设计、运行管理与监督方面的责任，否则，便陷入了误区。尽管建设初期，或者针对某些特定社会普遍服务项目，政府投入应为主要资金来源，但随着体系的健全与完善，其终极目标是让市场成为社会普遍服务运行机制的载体、相关企业与社会成员依据相应的权利与义务共同承担社会成本，政府出资将逐渐减少到最适经济规模并符合公共预算的合理比例。

第三，社会普遍服务的推进，可以按照如下步骤进行：首先，在确立普遍服务政策前，必须根据各地区人口分布、地理特征、自然资源及市场化发育程度等因素，客观分析各地区单位普遍服务供给的成本差异状况，根据本国经济的发展水平确定普遍服务应提供的项目以及要达到的目标与水平，但要注意，普遍服务要随着实际情况的变化、不断调整内容与水平，即普遍服务应该具有动态性质。其次，通过竞争机制确定具体提供普遍服务的市场主体，同时确定不同类型社会普遍服务活动的成本补偿标准，并按照公平、合理的原则进行资金筹集。最后，各类管理部门要根据分工确立的政策目标进行相应的项目管理和评估，对普遍服务产品的提供进行过程与结果的监督。

第四，普遍服务基金应该成为主要的筹资模式，并成立专门公共机构对普遍服务运行与基金运营进行管理，同时设计科学合理的预算管理模式。从基金的来源来看，社会人文普遍服务项目可以较多地依赖财政资金，然而，最优目标模式应是政府引导市场筹资作为有力补充，加强企业社会责任来筹建中华教育基金、社会住房普遍服务基金、医疗基金等；而网络产业提供的普遍服务项目则应该更多地依赖各类运营者提供的资金，政府补贴及政策优惠作为重要辅助。此外，个人、机构捐赠的资金也是重要来源。筹资原则应遵循公平、合理、效率扭曲最小化。具体筹资方式包括企业与行业内部的交叉补贴，财政税式支出，尤其可以考虑以大型国有企业利润分成中的一定比例成立普遍服务基金，以及建立其它筹资模式的接入基金、普遍服务基金等。普遍服务基金的设计遵循以下公平与效率的原则：促进普遍服务的所有补贴应该是显式的；普遍服务基金的来源应该是广泛的；普遍服务补贴的目标是专一的；普遍服务应当以相对中性的方式实现；普遍服务基金的存在和运作应当减少对其它部门的扭曲，且不以影响现有行业的发展为前提；基金的使用，要实现最大范围和最深层次的普遍服务；普遍服务基金征收数额的高低，则要根据服务业务生产企业的发展水平以及普遍服务的范围和目标来确定。

第五，建立公共选择沟通机制。公共服务的前馈控制、反馈机制、过程控制机制都离不开公众参与。必须确保公众能够有效实施对服务进行选择、利益表达与评估的权力，赋予公众各种可利用的合理选择资源。直接选择和间接选择制度的制约有助于减少替代选择者私人偏好的影响，使公众更有效地表达真实的选择偏好；以法律手段保障公共选择中信息通道的畅通，形成参与、约束机制。建议制定《公民投诉保护法》以实现公共服务选择的公众参与和对合理选择权的保护。

参考文献

[1]Lucien Rapp.Public service or unjversal service?[J].Telecommunications Policy，Vo1.20，No.6，1996.

第5篇：社会治理政策范文

关键词：上海自贸区;外汇管理;丝绸之路经济带;西安自贸园区

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（1）-0077-04

一、引言

自由贸易区通常指两个以上的国家或地区，通过签订自由贸易协定，相互取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制，开放投资，从而促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素的自由流动，实现优势互补，促进共同发展。据不完全统计，目前全球共有1200多个自由贸易区。

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）建设是我国经济体制改革进入深水区的一项重要国家战略，作为我国深化改革的实验田和桥头堡，上海自贸区在推进金融改革创新、扩大对外开放、便利跨境贸易和投资、促进实体经济发展等方面提供着难得的范本和经验。与此同时，陕西省正值提出建设“丝绸之路经济带”战略构想以及“关天经济带”、西咸新区国家级新区建设的重要历史机遇期，本文通过对上海自贸区一年来金融改革开放特别是外汇管理政策方面的实施政策和经验成效梳理，为探索丝绸之路经济带西安自由贸易实验园区（以下简称丝路经济带西安自贸园区）发展所需外汇管理政策支持提供思路，为探索内陆地区开放开发新模式、推进“一带一路”建设提供借鉴和参考。

二、金融支持上海自贸区建设情况

（一）上海自贸区基本情况

上海自贸区是我国在上海设立的区域性自由贸易园区，该实验区于2013年8月22日经国务院正式批准设立，9月29日正式挂牌开张。实验区总面积为28.78平方公里，范围涵盖上海市外高桥保税区（核心）、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。2014年1-8月，上海自贸区（企业）进出口货值达到5004亿人民币，同比增长9.2%，其中，进口3700.4亿元，同比增长8.9%，出口1303.6亿元，同比增长10.1%。截至2014年9月中旬，区内共新设各类企业1.2万余户，新设企业注册资本（金）总量超过3400亿元。经过一年的发展，上海自贸区在推进金融改革创新、扩大对外开放、便利跨境贸易和投资、促进实体经济发展等方面发挥着引领和带动作用，成为我国推进改革和提高开放型经济水平的实验田。

（二）金融支持上海自贸区建设情况

为保障自贸区内各项金融工作进展顺利，人民银行协同银监会、证监会、保监会等各部门出台了多项支持自贸区建设政策，明确了自贸区金融改革的总体方向，共同构成了金融支持自贸区实体经济发展的总体政策框架。据相关数据显示，截至2014年9月末，上海自贸区新设金融及类金融机构等超过3000家，人民银行、银监会、证监会、保监会累计51条金融支持自贸区的意见和13项实施细则（如表1）。

（三）上海自贸区外汇管理政策主要内容

为贯彻落实中国人民银行《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》要求，支持上海自贸区建设，服务实体经济发展，促进贸易投资便利化，经国家外汇管理局批准，国家外汇管理局上海市分局《关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设外汇管理实施细则的通知》。该细则按照服务实体经济、深化外汇管理改革、有效防范风险、“成熟一项、推动一项”原则，实施经常项目、直接投资、对外债权债务、企业集团资金集中运营管理、结售汇管理等外汇管理政策创新措施（如表2）。

（四）上海自贸区外汇管理政策的启示和借鉴

一是大幅度的简政放权。从具体内容看，不仅简化了区内主体和境外之间经常项目交易单证的审核，直接投资外汇登记的手续，还率先在全国实行外资企业外汇资本金意愿结汇，赋予企业结汇选择权，规避汇率风险;同时，还取消了相当部分的债权债务行政审批的手续，促进了跨境融资的大幅度便利化。在改进外债风险管理的前提下，赋予了微观主体更多的境内外融资的自主选择权。

二是实施负面清单管理模式。通过深入探索负面清单管理模式，上海自贸区投资管理制度更加开放透明。据了解，2014版负面清单将外商投资准入特别管理措施由190条减少到139条;负面清单以外领域的外商投资项目核准制和企业合同章程审批制全部改为备案制;企业准入由“一个部门、一个窗口集中受理”;服务业23项开放措施全面实施。

三是促进总部经济和新型贸易业态的发展。通过改进跨国公司总部外汇资金集中运营管理，外汇资金池及国际贸易结算中心外汇管理各项试点的政策，大幅度放宽试点企业的条件，简化审批流程和账户管理，有利于总部经济在自贸区大面积的集聚。

四是积极支持融资租赁业务在自贸区快速发展。允许非金融类融资租赁公司境内收取外币资金，简化飞机、船舶等大型融资租赁项目预付贷款手续。通过一系列的措施，极大地便利了区内融资租赁业务开展，促进区内企业开拓国际市场，提高企业的竞争能力。

五是对系统风险的零容忍。加强统计检测的分析预警，严格履行外汇数据信息报送义务，督促银行、企业等按照现行外汇管理规定，主动报告异常或可疑情况，防止异常跨境资金的流动;完善外汇收支预测、预警体系，对银行和企业的可疑情况进行提示;依法开展现场核查和检查，实施分类监管;在出现重大风险时，可以及时调整政策，采取临时性管理措施。

三、外汇管理政策支持丝路经济带西安自贸园区建设的借鉴与探索

近年来，陕西省对外开放的步伐逐步加快，已经获批建成西安综合保税区、西安出口加工A区和B区、西安高新综合保税区、西咸空港保税物流中心5个海关特殊监管区。2014年1月，经国务院批复，西咸新区升级为国家级新区。5月，《西安国家航空城实验区规划》获得国家民航总局批复，空港新城成为全国首个国家航空城实验区。2014年10月17日，陕西省委、省政府出台《关于加快西咸新区发展的若干意见》，明确提出：整合空港新城和西安国际港务区功能，依托西安海关特殊监管区和西安咸阳国际机场国家海关口岸，积极申报建设丝绸之路经济带自由贸易区;设立空港新城海关特殊监管区，开展国家跨境电子商务试点，打造丝绸之路经济带交通物流枢纽，建设国家航空城实验区。从国家战略到陕西省的决策部署，以西咸新区空港新城为承载，大西安、大空间的地缘优势不断被深入挖掘，陕西推动丝路经济带西安自贸园区建设逐步深入。

（一）借鉴上海自贸区经验，前瞻性开展丝路经济带西安自贸园区建设外汇政策设计

一是研究与贸易自由配套的外汇支持政策。进一步简化经常项目业务流程。建立前台“一站式”外汇业务服务体系，简化经常项目收结汇、购付汇单证审核流程。支持企业集团经常项目集中收付汇与轧差净额结算。督促银行按照“了解你的客户”、“了解你的业务”、“尽职审查”等原则办理经常项目收结汇、购付汇手续。推动海关特殊监管区域整合优化，探索负面清单管理模式。实施主体监管，对园区内重点企业建立一对一定点联系制度。探索差异化管理方式创新，鼓励园区内企业充分利用境内外两种资源、两个市场，便利跨境贸易。

二是研究与投融资便利配套的外汇支持政策。进一步放宽资本项目外汇管理。简化直接投资外汇登记手续，直接投资项下外汇登记及变更登记下放至银行办理，实行外商投资企业外汇资本金意愿结汇。加快推进“一带一路”建设，积极探索推动资本项目可兑换的有效途径，深化区域经济合作与创新，推动中国-新加坡第三个政府间项目在陕西落地，探索建立丝绸之路经济带能源金融中心，推进丝路基金在基础设施、交通运输、战略能源中发挥作用，促进陕西与中亚各国建立更为紧密的经贸金融合作关系。

三是研究支持总部经济和新型贸易业态发展的外汇支持政策。结合陕西企业发展特色，鼓励西电集团等公司总部外汇资金集中运营管理试点、改进外币资金池及国际贸易结算中心外汇管理试点政策，放宽试点企业条件、简化审批流程及账户管理。便利金融机构为跨境电子商务提供人民币结算服务。

四是研究支持融资租赁业务的外汇支持政策。取消区内融资租赁公司办理融资租赁对外债权业务的逐笔审批，实行登记管理。融资租赁类公司开展对外融资租赁业务，不受现行境内企业境外放款额度限制。鼓励合格外商融资租赁公司开展租赁外债业务，促进园区内企业通过开展设备融资租赁获取先进技术设备。允许非金融类融资租赁公司境内收取外币租金，解决货币错配问题。简化飞机、船舶等大型融资租赁项目预付货款手续。

五是研究促进外汇市场发展的外汇支持政策。根据国家外汇管理局要求调整辖内金融机构进入银行间外汇市场管理政策，鼓励园区内符合要求的金融机构加入中国外汇交易中心进行即期结售汇和衍生产品交易。便利银行开展面向区内客户的大宗商品衍生品的柜台交易，帮助企业规避大宗商品价格风险。

（二）深入外汇管理改革，创新性开展丝路经济带西安自贸园区外汇管理机制建设的探索

一是建立新常态下以负面清单为主的外汇管理政策取向机制。当前我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整。丝路经济带西安自贸区外汇管理也要适应我国经济发展的新常态形势，采取负面清单的政策取向，对现有外汇政策进行有效整合，打破经常、资本等条块分割的外汇管理模式，实现包涵经常项目、资本项目、国际收支申报等全口径外汇业务的企业主体管理，探索建立以负面清单为主的外汇管理政策取向机制，进一步减少市场主体运行成本，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，积极促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，为涉外主体创造更好的市场竞争环境。

二是建立跨部门监管政策配合的协调机制。自贸区建设涉及商务、海关、工商、税务、财政、人民银行、外汇局等多个部门，部门之间的政策不协调和沟通不畅将导致自贸区管理的盲点和空白。在丝路经济带西安自贸区建设中，一方面应推动跨部门监管政策协调的顶层设计，联合国际海事、各地海关、港口、税务、公安等部门搭建第三方监管信息共享平台，形成监管合力;另一方面，在推动丝路经济带西安自贸区建设中，应更好地协调商务、发改委、税务、海关等多个部门，探索建立丝路经济带西安自贸区建设跨部门联合监管协调机制，减少政策冲突和监管冲突，在简政放权的大背景下提升对企业的管理和服务的执行效率。

三是完善跨境资金流动监测预警和风险应对机制。通过将现有的多个外汇信息系统进行有效整合和连接，探索丝路经济带西安自贸园区内数据集中采集和集中监测体系。通过设计科学的指标校验关系、合理的指标预警值和判断风险的指标编制，进一步完善跨境资金流动监测预警和风险应对机制，加强对园区内企业统计监测与预警分析，有效防范外汇收支风险。指导督促银行切实履行代位监管职责，主动报告异常或可疑情况并积极采取措施，防范异常跨境资金流动;强化非现场检测与现场核查检查，实施分类管理，将外汇违规信息纳入金融业信用信息基础数据库，加大违规和失信惩戒力度。进一步探索建立健全宏观审慎管理框架下的外汇管理体系，牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。

参考文献

[1]冯宗宪.中国向欧亚大陆延伸的战略动脉―丝绸之路经济带的区域、线路划分和功能详解[J].人民论坛，2014，（4）：79-85。

[2]孙媛媛.丝绸之路经济带旅游效率评价与差异研究―以关中-天水经济区为例[J].丝绸之路，2014，（12）：20-24。

[3]谭林，魏玮.产城关系视角下我国丝绸之路沿线产业发展问题研究[J].西安交通大学学报：社会科学版，2014，（5）：58-64。

[4]吴绒丝绸之路经济带陕西段文化资源深度开发研究[J].丝绸之路，2014，（18）：5-7。

[5]张亚斌，马莉莉.丝绸之路经济带相关问题的述评及思考[J].未来与发展，2014，（9）：101-105。

The Reference and Exploration of the Foreign Exchange Administration Policies’ Supporting the Construction of Xi’an Free Trade Experimental Zone along the Silk Road Economic Belt

ZHAO Fei

（Xi’an Branch PBC， Xi’an Shaanxi 710075）

第6篇：社会治理政策范文

一、“维稳”政策的转型

长期以来，犯罪治理部门面对利益冲突加剧、突发、严重犯罪高涨的复杂局面往往通过应急处遇和突发问题解决机制而“被动维稳”，以“严打”、专项治理等为形式的运动式犯罪治理为主要路径依赖。所谓运动式犯罪治理，是指以“运动治理犯罪”为理念、以群体性犯罪治理运动为内容的犯罪治理运作形式和组合方式。

21世纪以来，我国进入社会矛盾的持续多发期。学界对传统“维稳”政策及其运作方式产生了质疑，开始研讨“维稳”问题。以往的被动维稳政策亟待改善的原因有三：

第一，被动维稳政策强调事后的应急犯罪处理机制，对引发犯罪的深层社会文化原因关注不足。被动维稳是一种应对导向的犯罪处理模式，关注犯罪的打击与控制，关注民意与舆情的平复；但忽视对引发犯罪的经济原因、社会原因、文化等原因的考量和关照。这样容易出现治标不治本的犯罪治理困局。

第二，被动维稳政策的实施成本较高，但未必能实现社会的长治久安。被动维稳出于“稳定压倒一切”或“用人民币解决人民内部问题”的思路，动辄出现“天价维稳”的乱象，“维稳”所需的高昂成本也成为各界质疑的焦点。这种维稳思路往往仅是将问题、矛盾、冲突暂时控制，但一旦类似诱因出现，犯罪高发和暴涨的局面仍将再次出现。

第三，被动维稳政策重打击犯罪轻人权保障，有违法治精神。被动维稳往往关注打击犯罪，但对犯罪治理中的人权保障关注不足。无论是深圳“治安高危人群”的清理活动，还是各种打黑扫黄专项治理，都频发侵犯相关当事人基本权利，违反法治精神的事件。

实际上，法治精神下的犯罪治理模式，不以消灭犯罪、消除冲突为目标，而以构建治理犯罪和冲突的制度化处遇方式为目标，故“维稳”就是“维权”。

二、运动式犯罪治理的式微与日常性犯罪治理的兴起

当前，以运动式治理为代表的被动维稳政策开始出现松动和嬗变，以日常性治理为代表的主动维稳政策获得更多的认同和践行。运动式治理是传统体制之下行政主导和政府统包统揽的，以群体性犯罪治理运动为内容的犯罪治理运作形式和组合方式。作为社会转型期的非常之举，一旦“维稳”处置不当，其本身就可能成为社会动荡发生的诱因。而日常性治理，是指以对犯罪进行日常治理为理念，以国家和社会的常态机制打击、控制及预防犯罪为内容的犯罪治理运作形式和组合方式。这属于国家和社会对待犯罪问题的一般性和惯常性应对方案。

作为学理范畴，日常性治理是一种较为理想的犯罪防控模式，但在实践中理想的日常性治理模式也并非是一蹴而就的，在人类治理犯罪的历史上，在某一特殊历史条件下日常性治理不完善或部分失控的局面也并不少见。如由于社会发展的巨大情势变更和“”对日常性治理的毁灭性打击，我国改革开放后日常性治理遭受第五次犯罪浪潮的冲击而显得力不从心和部分失控。我国运动式治理的再次兴起正是为了弥补上述日常性治理出现的失控，但囿于运动式治罪与法治相悖等诸多致命不足，重振日常性治理的呼声也不断高涨。

三、日常性犯罪治理的完善

第一，从基本理念上看，犯罪预防应从社会治安综合治理框架中的重要环节提升为日常性治理的核心环节；在预防工作中，眼光不能仅局限于具体的措施和手段，应当具备战略的眼光和深邃的犯罪学理论基础，从弘扬主文化与压制犯罪亚文化的维度出发加强犯罪预防的基础性工作。

根据《关于加强社会治安综合治理的决定》的规定，打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节，而防范仅是一个重要环节。作为综合治理的基本发展路径，日常性治理应该注重预防犯罪在犯罪治理中的关键作用，提升预防犯罪的地位，将犯罪预防从社会治安综合治理框架中的重要环节提升为日常性治理的核心环节，进而取代打击犯罪首要环节的地位。毕竟，社会治安综合治理的基本目标不在于片面打击犯罪，而在于将犯罪控制到社会所能容忍的限度之内，尽最大努力防控犯罪。同时，在综合治理规定的打击、防范、教育、改造、建设、管理六项工作范围中，教育、改造、建设、管理均是预防犯罪的应有之义。正如有学者指出，“从综合治理的宗旨以及治标和治本的关系等方面考虑，预防犯罪应是社会治安综合治理的中心环节和根本环节。”

作为日常性治理的核心环节，犯罪预防的着眼点不应仅局限于细枝末节的具体措施，而应优先考虑如何从人类最基本的生存方式上治理犯罪这种整体策略，即弘扬主文化与压制犯罪亚文化。对社会和国家来说，主文化通过法律、道德、价值观念、文本等因素表现出来，主文化是其得以自足的根本，也是其和谐、稳定、发展的深层保障力量。对于个人来说，主文化是其思想与行为的基本准则，主文化天然能够发挥纠正、矫治个人不良行为，评价个人越轨行为的作用。因此，主文化及其所蕴涵的规范性能够有效地防范、控制犯罪等社会越轨行为的发生，能够保障个人和社会沿着健康、有序的轨道生活和发展。由于主文化与犯罪亚文化之间存在激烈的文化冲突，因此，主文化的加强就意味着犯罪亚文化的削弱。在日常性治理中，弘扬主文化既需要从价值观念和意识形态层面大力提倡和宣传主文化的精神和思想、否定和谴责犯罪亚文化的消极影响，也需要从制度层面全面落实和贯彻主文化的规范性，加大打击和清理犯罪及犯罪亚文化的生存土壤和外在环境，还需要从社会生活的方方面面采取措施维护主文化的权威性，瓦解和控制犯罪亚文化形成的社会原因。

第二，从治理类型上看，立法反应具有间接性，司法反应具有事后性，行政反应能够最早介入犯罪和犯罪亚文化，因此，弘扬主文化与压制犯罪亚文化不仅需要在立法反应和司法反应中进行，更应该改变以往“重司法惩治轻行政治理”的做法，切实加强行政反应。

官方的日常性治理包括立法、司法及行政反应，这三种反应体现了主文化的规范作用，也是对犯罪及其亚文化的控制与瓦解。在治理实践中，立法反应通过制定相关规范性法律文件直接否定犯罪与犯罪亚文化、宣扬主文化的权威性，司法反应通过司法机构和司法程序追查犯罪人和犯罪嫌疑人的刑事责任，这两种反应长期以来均受到有关部门的高度重视，并在日常性治理中占有重要地位，而相关的行政反应则受到忽视。在对犯罪有组织的反应中，立法反应具有间接性，司法反应具有事后性，只有行政反应才能最早介入犯罪及犯罪亚文化，因此，日常性治理急需大力加强各种行政反应工作。

行政反应中的警察机构直接面对犯罪与犯罪人，这种警察反应需要改变以往单纯事后打击犯罪的做法，而应坚持预防优于打击的原则将警力部分转移到社区，开展社区警务预防等预防犯罪的活动，通过警察日常性的巡逻、检查等工作提前发现治安隐患，与潜在犯罪人保持有效沟通，深入体察有关潜在犯罪人的生存方式，与管区内居民和社会组织保持稳定的合作关系，事先监控和瓦解犯罪亚文化，将犯罪的危险消除于萌芽之中。因为犯罪与社会其他现象均有广泛的联系，行政反应中的其他机构在行使职权治理社会时，必将与犯罪亚文化中的各种致罪因素发生各种接触，如海关部门对各种走私犯罪的早期审查、城管部门对流动人口和复杂区域的监控、工商部门对各种诱发经济犯罪的经济违规经营先期管理等等。加强有关机构预防犯罪和社会越轨行为的职权，充分将犯罪亚文化所孕育的各种致罪因素控制、瓦解与压制在社会容忍的范围之内，必将有助于从社会整体意义上促进犯罪防控工作。

第三，从治理主体上看，目前亟需改变单纯依靠国家有关部门进行日常性治理的观念，应大力保障社会组织与公民个人在日常性治理中的主体地位，扶植以及促进社会组织和公民个人对犯罪与犯罪亚文化开展被害预防。

日常性治理的主体本质上涉及日常性治理的依靠力量问题。与运动式治罪相比，日常性治理不仅依靠国家有关部门治理犯罪，还要重视社会组织与公民个人的能动作用。同时，随着我国市民社会的不断成熟，社会分化程度在不断加剧，一定程度上的自治成为必要。因此，日常性治理不仅需要加强社会组织、公民个人与国家有关部门的配合、协作，更需要扶植社会组织与公民个人对犯罪和犯罪亚文化切实开展有针对性的被害预防工作。如企业和公司需要加强自身财务制度的制定、执行，将本单位内部诱发经济犯罪的犯罪亚文化事先加以控制；再如居民社区需要加强社区内部居民自治组织的建设，通过自治组织加强对流动人口和可疑人群的监控，加强社区内部安全防卫措施的实施，加强对社区居民违法行为、越轨行为的改造和教育，进而消除社区内部的治安隐患和犯罪亚文化赖以形成的土壤。

第四，从治理方式上看，作为建立在科学与理性精神基础上的日常性治理，不仅重视法律和社会政策的防控作用，更应注重专业机构的专业防控对犯罪及犯罪亚文化的压制作用。

犯罪亚文化的形成有其复杂的社会及个人原因，因此犯罪亚文化的瓦解不仅需要法律与社会政策的防控，还需要专业机构的专业防控。犯罪学研究较为注重对犯罪、犯罪人与犯罪亚文化进行专业性防控。如需要大力加强心理矫治机构对服刑人员、潜在犯罪人危险人格和扭曲心理的诊治和辅导，进而使更多的人摆脱犯罪亚文化的控制；加强专业戒毒机构对吸毒人员的医疗控制（吸毒是引发诸多犯罪的根源），进而瓦解吸毒这个犯罪亚文化形成的重要标志；在城市规划和建设中，为了便于防控犯罪，注重增强新建社区、建筑物的预防犯罪功能，注重改善旧城区在设计上的治安隐患，进而消除犯罪亚文化赖以滋生的外在客观环境。 同时，需要大力加强由公安或专业保安公司提供的技术预防犯罪服务。这主要是运用科技手段依赖各种技术装置，进而防控犯罪。“这种专业技术防控犯罪包括以报警装置和监视、监听装置为代表的监测装置，以防盗锁、保险柜为代表的保护装置以及各种自救装置。”这种技术预防能够有效的为犯罪亚文化和犯罪形成设置障碍。此外，上述专业预防仍需要专业的人员来执行，因此，相关领域专业人士的培训和教育也是日常性治理不能忽视的问题。

第五，从治理策略与趋势上看，日常性治理并非意味着完全排斥运动式治罪模式，运动式治罪走向没落并不意味着今后完全不运用该种模式；由于速效性和社会影响巨大，“严打”等运动式治罪在特定条件下也能够起到有效压制犯罪亚文化和弘扬主文化的积极意义。因此，有限的运动式治罪配合基本的日常性治理应是我国今后犯罪防控的主要发展趋势。

参考文献：

[1]于建嵘.《当前我国的主要类型及其基本特征》.中国政法大学学报，2009.6

[2]单勇，侯银萍.《中国犯罪治理模式的文化研究》.吉林大学社会科学学报，2009.2

第7篇：社会治理政策范文

Construction of Abatement Pattern for Agricultural

Non-Point Source Pollution Based on Polycentric Co-operation

Hong Yanting， Qiu Lei*

（Institute of Management Sciences， Hohai University， Nanjing 210098，China）

AbstractIn recent years， the load of agricultural non-point source pollution grew in step with its harm in China. And it has brought serious threats to the rural environment and even the whole ecological environment. Based on the analysis of current situation of agricultural non-point source pollution in China， the disadvantages of traditional abatement pattern were analyzed. And then the multi-subject roles involved in were relocated. Under the polycentric co-operative theory， the farmers， market and social forces were taken into account. Based on those， the agricultural non-point source pollution abatement pattern was constructed， which was expected to provide theoretical references to effective abatement for the agricultural non-point source pollution in China.

Key wordsPolycentric co-operative； Abatement pattern； Agricultural non-point source pollution

我国农业面源污染负荷量已远超点源污染，成为我国水环境污染物的主要来源。目前，针对农业面源污染研究主要集中在以下几个方面：基于经济学原理验证经济发展与农业面源污染的关系，如环境库兹涅茨曲线验证；基于农户行为考虑农户生产、消费和劳动力供给对污染的影响；或是从环境政策演变视角对污染治理提供建议等，而对农业面源污染治理方面的探索则相对匮乏。因此，本研究在系统分析我国农业面源污染现状的基础上，剖析传统治理模式的弊端，并

基于多中心合作视角，对农业面源污染多元主体角色进行重新定位，从而打破传统污染治理模式的局限性，构建新型多中心治理模式，为我国农业面源污染的治理提供借鉴。

1我国农业面源污染现状和传统治理模式的弊端

1.1我国农业面源污染现状

自20世纪70年代以来，我国农业环境污染日益严重，湖泊流域水体氮磷污染严重。政府自身局限性和传统环境污染治理过度重视经济利益，使得农业面源污染治理成效甚微。《第一次全国污染源普查公报》显示，农业面源产生的总氮高达270.46万吨，总磷28.47万吨，农膜残留量12.10万吨；《2013年全国环境状况公报》数据显示，2013年我国农业面源产生的COD总量为1 125.7万吨，占总量的47.85%。这意味着我国农业面源污染情况异常严峻，采取相应防治措施缓解我国水环境污染已然刻不容缓。

现有的研究调查指出，我国农业面源污染主要包括化肥、农药及农膜污染，畜禽水产养殖业污染、农村生活污水垃圾污染和秸秆废弃物污染等。

化肥、农药和农膜等农业生产要素的过度使用，造成土壤氮磷养分过剩，并通过渗漏、地表径流等途径进入水体，严重威胁生态平衡和农产品安全。而随着我国畜禽养殖和水产养殖规模的不断扩大，畜禽粪便和其它养殖废弃物也随之增加，且由于没有足够的配套设施和耕地消纳处理养殖废弃物，导致严重的农业面源污染。此外，农村生活污水未能像城市生活污水一样实现集中处理，大部分生活污水不经过有效处理就直接排放到水体中。生活垃圾收运系统在农村地区不完全覆盖则直接导致了垃圾的随意丢弃和堆放，严重影响农村卫生环境。同时，大量的秸秆资源并未得到妥善处理和综合利用，秸秆随意堆放会导致病菌传播，秸秆腐烂后产生的污染物通过地表径流对水体产生二次污染，秸秆焚烧产生大量的有害气体。

1.2传统治理模式的弊端――市场失灵和政府失败

环境经济学家认为，包括农业面源污染在内的环境污染治理可以通过市场机制的运行得到最优配置。他们主张在科斯定理理论基础上，通过产权界定，形成合理的价格机制，将农业面源这一公共物品转化为私有化产物，以此来避免环境污染和生态破坏。诚然，完善的市场机制可以从理论上解决外部经济问题，然而在实际操作过程中会碰到许多障碍，进而导致市场的严重失灵。生态环境属于公共物品，这一特殊物质属性和其复杂性使得有些环境资源的产权很难界定，或是产权可界定清楚，但实现私有化的交易成本可能很高。环境公共物品所具有的非竞争性和非排他性，致使收费变得不可能或者在经济上不划算，这导致环境很难作为商品在市场上交易流通。另外，“搭便车”行为和“负外部性”问题的存在和产生也是市场机制下农业面源治理所要面临的难题，如果没有政府干预和有效的防控措施，那么污染将会越来越严重。

然而，在市场失灵情况下，将环境治理归于政府中心治理，甚至是政府垄断治理同样是不可行的。过往研究证明，市场机制不能解决的问题，政府也不一定能解决，即使能解决，也不一定比市场解决得更好。在效率假设的基础上，政府权力越集中，其治理效果越明显，治理效率越高。政府责任是为社会谋求福利，这一观点随着凯恩斯理论的广泛传播而深入人心，政府干预也逐步合法化。然而相比较于政府治理取得的成果，污染治理过程中却往往隐藏着更为严重的政府失败。这是由于政府行为并非永远代表着公共利益，政府决策和执行过程也存在着信息不完全、政府能力有限和政企合谋等因素。例如，农业面源污染的不易检测性导致了污染物的难以估量，污染物总量的不确定进一步导致了政策制定依据的模糊性。此外，政府自身存在自利性。经济发展带来的政绩往往是以环境污染或者忽视环境污染为代价的，如忽视经济收益高但污染严重的企业。

综上所述，传统治理模式中，无论是市场机制单中心治理模式，还是政府单中心治理模式，在我国目前严峻的农业面源污染现状下，均不能提出有效治理农业面源污染的制度措施。因此，当务之急是探索农业面源污染治理的新模式，在政府干预和市场机制调节的基础上，引入农业面源污染的其他相关主体，包括农户、社会力量等，构建多中心合作治理模式。

2多中心合作农业面源污染治理模式的构建

2.1多中心合作概述

“多中心”的概念最早由迈克尔?波兰尼在《自由的逻辑》中提出。Ostrom等人在此基础上发展并完善了多中心理论，其核心思想在于多中心合作机制能使一群相互依赖的个体自我组织相互合作，进行自主治理，并有效防止搭便车、规避责任等行为的发生。多中心合作机制是一种以共识为导向的正式制度安排，在这种制度安排下，政府机构能够主动地将非政府的利益相关者卷入到环境决策和管理过程中。多中心意味着存在多个决策主体，每个决策主体之间相互独立，其强调在污染治理过程中各主体之间应该采取适合自己特点和能发挥自己优势的方式。这也将打破传统的以政府机构为治理主体的模式，取而代之的是一种新型合作治理模式，其实现过程是多主体之间相互依赖、沟通交流、自愿协作，调和不同主体之间的利益关系，维护共同利益的过程。农业面源污染治理具有非排他性及非竞争性，其成因复杂，治理过程涉及到众多利益相关者，与多中心合作思想不谋而合。而且，在多中心合作机制下，政府不再是单一主体，农户也不再是被动接受者，政府的主要任务就是通过宏观上的调控，吸纳各主体意见，制定相应政策，继而让他们进行自主治理。

2.2多主体角色定位

利益相关者理论和孙勇、陈晓宏等的研究分析认为，农业面源污染中的多元主体包括政府、农户和社会力量，各方关系如图1所示。在多中心合作视角下，对农业面源污染治理过程中涉及到多元主体重新进行角色定位。

2.2.1政府角色：管理者、引导者和监督者多中心合作既反对政府单中心治理，也区别于市场机制中的私有化。它不意味着政府从农业面源污染治理中退出，而是政府角色的转变。政府从单一主体转变为污染治理主体之一，其管理方式也从直接管理转变为间接管理。在多中心合作治理模式中，政府的角色行为包括制定农业面源污染治理的政策、实践和工作框架，制定总体规划、建立治理农业面源污染管理的一系列制度和体系以及对农户、公众及其他社会团体等的监督管理。因此，在农业面源污染治理过程中，政府既是政策的制定者和管理者，也是协助政策实施的引导者，更是农户减少污染行为的监督者。

2.2.2农户角色：污染产生者、源头治理者农户作为人类进入农业社会以来最基本的经济组织，也是最根本的微观经营主体。虽然目前文献对“农户”一词的解释很多，但直接定义并不常见。综合国内研究，认为农户是以姻缘、血缘或收养关系为基础，主要依靠家庭劳动力从事生产经营活动的农村家庭，具有生产和消费双重属性。农业面源污染来源于农户生产经营活动，包括化肥、农药、农膜的使用，畜禽粪便的不当处理等。农户既是农业面源污染的直接产生者――户主特征、家庭资源禀赋、家庭经营特征等因素对污染轻重产生不同程度的影响，但与此同时农户也是分析和治理污染问题的基本经济单位。治理农业面源污染最根本最有效的手段就是通过政策来引导农户行为，让农户自觉自愿地减少污染行为，从而到达治理效果。

2.2.3社会力量角色：监督者、调解者农业面源污染治理体系中的社会力量应包括公众、专家学者、非政府组织（NGO）和舆论传媒，这些主体协同一致构成公众参与的社会性监督。社会力量角色行为过程是一个连续、双向性意见交换的过程，能够增进对农业面源污染治理的了解，使得公众能够“捕获”政府的地方保护主义行为和其他违法行为，并将这种信息反馈给社会和监察部门。专家学者及非政府组织的知识和信息比其他团体更全面也更具专业优势，在政府制定政策时可提供有效建议；舆论传媒则可以通过新闻媒体等方式传播信息，形成社会反响。总的来说，一方面，社会力量有着传播信息、监督政府行为的作用，使得农业面源污染问题能引起政府的重视，对政府工作起到促进作用；另一方面，社会力量可以作为调解者，调解政府与农户之间因沟通、指导不到位产生的问题，促进两者之间的和谐合作和共同治理。

2.3多中心合作治理模式的构建

多中心合作农业面源污染治理模式的构建如图2所示，分为三个层面：农户层面、政府层面和社会层面。农户层面从微观角度出发，源头治理着手，对农户进行培训教育和农业技术的普及推广，旨在能从根本上缓解农业面源污染；政府层面意在转变治理方式，制定总体规划，把握全局，对污染治理实施宏观调控；社会层面则希望通过完善社会力量参与机制，发挥公众优势，起到监督、反馈和调解作用。

2.3.1农户主体学习机制和补偿机制农户既是农业生产的主体，也是农业面源污染的源头治理主体，更是污染治理成果的受益者，只有实现农户真正参与到农业面源污染治理过程中，才能实现污染治理目标。因此，政府要发挥管理者和指导者的作用，构建农户学习机制和补偿机制，加强农户个体行为决策，让农户自觉参与农业面源污染治理。

目前在我国大部分农村地区，农户不是没有参与农业面源污染治理的意愿，而是对农业面源污染认识不深，没有意识到其危害，农户参与污染治理缺少利益驱动。基于此，应从两方面着手予以扭转：一方面，通过构建农户主体学习机制，加强生态经济、和谐发展理念的普及和农业技术应用推广，提高农户的环保意识和科技素质，增强农户责任感，让农户从根本上认识到农业面源污染的危害，意识到污染治理不仅可以带来生态收益，更能带来经济收益，从而端正农户生产行为，实现环境经济友好发展；另一方面，通过落实农村补偿机制，调动农户参与农业面源污染治理的积极性，鼓励农户采取环境友好型农业技术和生态经济型生产资料，从源头上减少农业生产活动中化肥、农药和农膜的使用量，从而达到减少农业面源污染的目的。

2.3.2从政府单中心治理到政府参与传统治理模式是以政府单中心治理为主，即政府是治理体系中的唯一主体，其权利涵盖从宏观政策制定到微观措施执行。这种治理模式下，制度实施、管理方式乃至市场资源配置均以政府为主体，直接点对点操作执行，农户被动接受政策，没有动机和积极性去进行污染治理，公众等社会力量作用不明显甚至发挥不了作用。因此，构建多中心合作的农业面源污染治理模式，首要条件是转变政府单中心治理方式。需要强调的是，治理方式的转变，不是否认政府的作用，而是政府角色的转换：从单中心治理、垄断治理向管理者、监督者和引导者的角色转换，即强调政府政策法规上的宏观调控和政策落实的监督及引导。政府部门应当集中力量健全法制建设，抓好宏观调控，做好综合决策，完善监督体系，确保政策实施到位和监管公正，加大宣传力度、广度和深度，积极提供农户和公众环保素质。政府要学会放权，将市场自身能够解决的交由市场自行解决，从繁琐冗杂的事物中走出来，仅在宏观上把握政策和政策实施，具体的管理实务和落实行为则交由其他主体执行。

2.3.3完善社会力量参与机制环境管理实践证明，社会力量参与在生态环境保护中的作用是不可替代的。同样的，农业面源污染治理离不开公众、舆论传媒等社会力量的互动参与。社会力量参与治理并不顺利，人们更多的是关注污染治理过程中的利益分配问题，但作为农业面源污染治理主体之一，社会力量具有其他主体所没有的专业优势和重要作用。因此，政府要清楚认识到社会力量参与治理的必要性和重要性，在完善监管机制的基础上，鼓励公众参与，可以设立专门部门，预留专项资金，及时收集整理和利用公众反馈的信息。此外，政府还应该认可非政府组织及其他民间环保组织，承认其合法地位，必要时候可以提供资金帮助和政策扶持。只有这样，才能真正使新型多中心农业面源污染治理模式的最后拼图――社会力量充分发挥作用。

第8篇：社会治理政策范文

(一)以人为本原则

人的生命是至关重要的，没有任何因素可以超越或凌驾于人的生命价值之上，“以人为本”的原则就是将人民群众的根本利益放在首要位置，尊重每一个人的生命价值，保障公众的生命安全。在公共危机管理中，必须要坚持以人为本的原则，把生命的重要性时刻放在第一位，一旦危机发生，作为国家应急部门和应急指挥领导必须迅速召集所有资源进行救援。迅速救援的行为就是体现“以人为本”的原则，从人的生命价值角度来看，危机损失补偿则是对危机过程中人员的伤亡的全方位抢救。“以人为本”原则要宣传危机教育的思想，把保障公民生存环境和生命安全作为首要任务，增强公民的自救能力和危机意识;尽最大可能地预防公共危机事件的发生，若公共危机一旦发生，最为关键的是着力保护人员安全，减少公共危机造成的人员伤亡;公共危机管理中的最高准则就是要把“以人为本”作为整个活动的根本出发点和落脚点。

(二)协同治理原则

公共危机管理能力要很好地体现“以人为本”的治理原则，同时也遵循“协同治理”的原则，这两项原则是公共危机管理中的核心原则，也是有效处理公共危机事件的基本要义。“协同治理”这个词最早是由西方学者所提出，在社会治理的过程中只是依赖于单一的主体处理社会事务容易出现失效现象，更多的情况下，“公共危机协同治理旨在实现子系统间的协同效应，其方式是通过改变控制参量与改变序参量，即改变相变过程中各子系统的地位和关联的方式，使系统向控制的有序结构转化。”公共危机补偿过程中的协同治理要求积极动员社会多元角色的参与，重视危机治理与环境之间的动态平衡关系;确保危机治理中社会秩序有无序状态向协调有序方向转变，从环境当中获取治理危机所需要的各种资源信息。公共危机带来的损失需要社会协同多元要素参与补偿，尝试整合社会中分散的各要素之间的效用和功能，通过公民、社会与政府三者间的密切配合与协同，构建现代型动态系统，以通过“协同治理”原则来减少危机管理成本，提高危机管理效率。从整个危机管理的结构和分层来看，可以将政府部门、非政府部门、企业和公民个体都纳入进来，这样做的目的就是让政府的部分权力下放的过程，也是民主执政、阳光执政及提高政府公信力的表现之一。“协同治理”原则最核心的内容就是在政府与其他社会组织共同公共危机管理的过程中权责的一种合理分配，构建公平与高效的协同应对机制。“协同治理”原则的执行也要以充裕的社会资源保障作为补偿条件，包括人力资源保障、技术资源保障、资金与物质保障资源等;构建协同治理信息平台，信息是保障危机得到遏制和补偿的前提和基础，信息的畅通与否直接关系到危机灾难的程度大小和损失大小，为了尽可能地得到以政府为核心的损失补偿，协同治理信息平台必须在第一时间内获取危机中人员伤亡的数量及财物损失的情况及时，参与救援和治理的组织会全力以赴保障受灾群体及时得到救助和补偿。“协同治理”原则也需要一定的社会资本来实现其目标原则，完整的社会制度和公共政策是危机补偿过程中不可或缺的因素，同时社会资本也是重要的因素。面对重大的危机损失，社会力量通过多种途径参与危机治理中，一些公共危机发生后的心理辅导、宣传教育、道德抚慰等社会资本需要作为“软条件”来补偿受灾群体的困境，“需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本。”在危机管理补偿与“协同治理”过程中，“关注弱势群体，缩小各社会阶层的差距，营造共同利益，将有助于相对封闭、分散的社会资本整合为共用的社会资本，进一步提高社会民众的一致性，使整个社会处于稳定状态。”

二、补偿目标

(一)公平与效率目标

“公平”和“效率”始终是经济发展和社会管理所追求的指标之一。社会公平是保证社会稳定、缩小贫富差距的核心，社会公平是整个社会价值观的指向，也是有效减少社会突发事件的因素之一。从社会管理的视角来看，公平是多维度的表现，“应该包括起点公平、过程公平(程序公平)、结果公平(分配公平)在内的规则统一体。”社会发展需要将公平视为一种最基本的价值尺度来衡量社会成员的利益诉求，把多种利益放在同一水准线下分配。公共危机带给社会更多的属于损失，按照当前我国的的基本国情和社会阶层结构现状来看，处于社会阶层底部的弱势群体还是数量不少，尽管部分群体逐渐在改善“自身”条件，但就当前来看，也只能说是“边缘群体”，所有这些群体一旦受到灾难，利益损失的几率更大，最为担忧的是能否及时得到救助保障，这些保障是否会实施得满意，补偿过程是否公平等问题。在公共危机补偿过程中，单纯地追求并实现“公平”目标也是不理性的表现。社会资源分配的过程中既需要“公平”目标，也需要“效率”目标，二者相互补充，协调发挥，单方面追求“公平”目标，只会适得其反。效率目标和公平目标要统筹兼顾，效率目标的实现最关键的是分配好现有的资源运转和社会动员筹集过程。危机发生以后，动员社会力量的速度越快，越能将危机带来的损失降低，越不容易造成社会恐慌和社会动乱局面;同时，在第一时间内筹集齐物质资源并积极补偿受灾群众。危机的损害程度有大小之分，针对不同程度的损害匹配相对应的救助规模和力度，确保在段时间内保证受灾群体的生活需要，其次再考虑如何公平补偿物质损失等。补偿机制追求的“效率”目标还要求管理过程中的高效率，尤其是在物质资金的管理成本和交易方面的效率，确保政府、第三部分及公益组织等筹集善款合理高效透明地管理，公开资金补偿效果的信息。

(二)激励目标

公共管理是当今政府的基本职能之一，公共危机补偿机制是体现政府宏观职能的基础，危机损失补偿是政府实施社会管理职能不可或缺的部分。社会的可持续发展核心归根到底是如何处理好政府和市场的关系，进一步来讲就是要明确其在当今社会管理和资源配置中孰轻孰重的问题。不论社会发展的程度高低与否，最为关键的是设置科学合理的政策和机制作为最基本的制度保障。危机补偿管理需要实现的激励目标就是一种科学合理的目标，“即能够有效鼓励和调动各受灾单位、风险管理主体积极参与风险管理预防和损失控制的积极性，使灾害的发生率减少和损失程度与范围控制在一个最低水平。”要顺利实现补偿机制中的激励目标是目前政府面临的问题之一，社会治理中不仅要考虑到危机带来的损失程度，更要考虑到如何才能有效调动各社会成员或群体积极投身到社会治理中来。公共危机的发生会让更多的受灾群体物质和精神方面均受损失，这些群体中尤其是处于社会中的弱势群体可能将注意力集中于损失的财产，很少顾及到如何积极投身或协助解决危机局面，很大程度上是因为公共危机损失了其自身的利益，这些群体面对的是如何得到及时的救助、如何摆脱困境及寻找新的生存环境。政府作为核心的危机处治主体使危机局面恢复到之前局面关键在于选取一种“抓手”，即“善治”，同时要激励和呼吁更多的社会成员及群体参与到危机的恢复中来，这就是政府在公共危机损失补偿中要实现的既定目标。“善治的过程就是一个还政于民的过程，善治表示国家与社会或者说是政府与公民之间的合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。”“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治，所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。”政府治理公共危机要转变职能，要在实现激励目标的基础上采用更多的“善治”方法，潜在的社会公共危机或者危机已经带来了公民的财产损失，这些都是可以通过积极调动社会成员参与公共治理中来共同解决。公民参与公共危机治理有利于多方面的受益效果，公民因为危机带来的一切损失会导致其价值观发生根本性的变化，从而产生更为强大的社会责任感。实现补偿过程中的激励目标更大程度上是要积极鼓励公民参与政策的制定过程，在社会管理中要积极将其考虑进去，这就是对于公民参与的可操作性的一个新的视角，也是有效降低社会成员情绪、补偿损失的有效方法。

三、补偿方式

(一)公共政策补偿方式

公共政策是政府调节社会内部冲突、动员人民协同对外、向社会成员提供各种象征性的奖励和实质性的服务、以税收的形式从社会中汲取资金的过程。有效的公共危机补偿机制不限于物质资金的补偿过程，更重要的是从公共政策角度考虑，把公共危机管理过程与补偿过程有机地联系在一起。公共政策是实现社会效益最大化的理性工具，也是对过去政策的补充和修正。公共政策的制定是为了更好地满足现实社会政策运转的需要，从危机管理的过程来看，公共政策不仅是政府要选择如何制定管理社会的政策，同时更要培养集体和公民个人对于公共危机管理成本的概念。公共危机政策评估可以直接为管理者提供政策运行可靠和有效的信息，以便全面对危机中受灾群体重新进行资源配置和补偿措施，借此构建良好的公共关系。公共危机发生后，事件的各种表现形式及特征都将随着时间的推移而逐步显露出来，这就要求对事件造成的各种影响进行整理分析，并对时间未来的发展趋势进行科学预测。公共危机管理过程中的动态评估则是公共政策评估的关键环节，包括动态物资管理、动态组织管理、动态信息管理。为了提高危机管理补偿过程的效率，就要根据危机事件发生的阶段和状况进行连续、实时的调整。同时，危机灾害损失评估对于政策评估至关重要，是损失补偿得以顺利实施的条件和基础。在掌握丰富的历史和现实灾害数据资料的基础上，运用政策分析方法对灾害可能造成的、正在造成的或已经造成的人员伤亡与财产损失进行定量的评价与估算。评估内容要涉及具体受灾群体或可能受灾群体;灾害发生领域;灾害损失大小与损失承担者及损失事件的多角度关系等。公共政策评估在公共危机管理中扮演着越来越重要的角色，目前我国尚无完全适用于所有灾害的集成化损失评估系统，随着社会风险的频发和社会危机的多样化，公共政策评估系统会更加趋于完善。公共政策的合理性与现实性直接关系到公民自身的切身利益和社会心理感触，公共政策关乎的不仅是社会的长足发展进步，更应该从社会成员需求和利益表达作为出发点和归宿点。公共利益是危机补偿过程中的关键，按照目前的现状来看，社会阶层结构的存在更容易让部分相当的“既得利益者”获取更大的自由。这些现象的存在致使更多的补偿机会和补偿行为从多数群体手中转至少数甚至个别群体手中，这个过程中缺少一种将“权力”关进笼子的制度，因此，社会缺乏严格意义上的公平和效率，容易引发社会贫富差距或社会不稳定现象。社会需要治理与善治并举过程，以公共政策的视角来看，当前亟待淡化社会对于社会阶层划分和社会阶层结构的意识，让社会阶层中处于弱势群体者从意识上走出阴影;同时，更要淡化社会阶层中处于优势地位的群体意识，改变其对于阶层位置固有的依赖观念，这样才能从政策的角度平衡各社会整体利益的分配，在公共危机损失补偿过程中，才能真正把公平和效率作为补偿行为中的核心目标。

(二)法律补偿方式

第9篇：社会治理政策范文

论文关键词：知识产权 治理多元主体 中介组织

知识产权首先是一种私权，市场成为知识产权的主要激励主体。同时，知识产权又具有准公共产品的特征，政府必须介入知识产权的供应和管理。随着经济全球化和政治民主化的发展，国家公共管理模式因权力的单向性和一维性而走入困境，以开放协商、分散治理为特征的公共治理模式日益受到人们关注。笔者认为针对公共领域的公共治理模式同样适用于知识产权领域。本文提出知识产权治理这一概念，提倡社会主体积极让人知识产权产品供给从而形成多元治理机制，以弥补市场失灵和政府失灵。认为应当明确界定多元主体的角色和功能，合理构建政府、市场以及社会主体三者的良性合作机制，以实现知识产权的善治目标。

一、知识产权治理概念

罗豪才教授认为：“所谓公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成。”开放的公共管理具备集体选择优势，公民参与拥有个人选择优势，将集体选择和个人选择进行整合的治理模式能兼具两者的优势。把这种治理模式引入到公共产扫领域中来，就形成了知识产权治理。笔者认为，所谓知识产权治理，是指在知识产权的创造、运用、管理和保护过程中，基于多元化参与主体平等协商、良性互动而形成的管理模式。与传统的管理模式相比，知识产权治理呈现出以下几个特征：首先，强调多中心的治理，政府不是唯一的权力来源；其次，强调政府和社会的合作，不再坚持政府职能的专属性和排他性；再次，强调管理对象的参与，希望在管理系统内部形成一个网络，加强系统内部的组织性和自主性；最后，在治理手段上，政府摒弃单一的权力手段依赖，积极开发新的管理工具，以不断提高管理的有效性。

本文主要从治理的主体多元性特征出发来研究知识产权治理问题，这一特征也是知识产权治理的本质特征所在。这种研究不仅关注于多元参与主体，还关注于多元参与主体之间的合作。知识产权治理主体大致可分为三类：一是政府主体，包括正式政府组织及政府授权的组织。二是市场主体，主要包括企业等基于利益驱动而从事知识产权创造的主体。三是社会主体，主要包括知识产权中介机构、高校和科研机构以及非政府组织等从事知识产权服务的社会组织。

二、实现多元治理的依据

(一)知识产权领域中的市场失灵

市场机制对知识产权的创造、应用、管理和保护有着不可替代的作用，但市场机制不是万能的。“市场并不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对整个社会产生不良影响的方式进行，市场机制自身并不足以实现所有的经济职能。”这种市场失灵现象在我国知识产权领域同样存在，主要表现为以下几个方面：第一，市场垄断。知识产权本身就是一种独占权和专有权，是一种法定的垄断权利，但在市场经营活动中，这种法定的垄断权常常被滥用，滥用形式包括拒绝许可、搭售行为、差别对待、掠夺性定价、过高定价等行为，其目的在于限制或阻碍正常的市场竞争，最终会损害他人利益和社会公共利益。第二，市场主体缺乏投资动力，导致知识产权产品供给不足。对于一些基础领域和战略领域来说，由于研发周期比较长，投资比较多，投资效益不确定，投资风险比较大，很多企业缺乏足够的动力进行投资。这样在市场机制就无法提供足够的利益驱动力来带动市场主体进行相关知识产权的创造。第三，知识产权保护目标的异化。由于专利丛林现象的存在，实力雄厚的跨国公司组成专利联盟实现内部的专利交叉许可，专利由最初的激励创新的工具异化为阻碍竞争的工具。中小企业由于技术基础相对狭窄而较少得到机会与大型公司实行专利交叉许可，从而导致不公平竞争。第四，市场的不完全性。由于“跨国公司拥有的知识水平和技术缺乏合理的定价机制；市场信息交流的不完善导致市场交流的时滞及中间产品供给的不稳定”，技术产品价格难以反映出真实的市场供需，这源于市场本身的缺陷，因此难以依赖市场本身而得到改善。上述市场失灵现象的存在，表明知识产权产品的有效供给不能仅仅依赖市场，必须有其它力量的介入。

(二)知识产权领域中的政府失灵

有学者认为，政府干预可以有效弥补市场失灵。事实上，市场失灵并不能为政府干预提供充足的理由，政府本身同样存在着失灵现象，市场做不好的事情，政府不见得能做得更好。美国学者沃尔夫认为：“在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务。”反映在我国知识产权领域，政府失灵现象主要表现为以下几个方面：第一，管理效率不彰。目前我国实行的是一种行政保护与司法保护并存的知识产权保护机制。这种机制下存在着多头执法、政出多门、执法部门之问缺乏有效沟通等等弊端，降低政府知识产权管理效率。除了体制方面的原因，专利申请量大幅度提升、专利管理人员素质低下、专利管理人才缺乏等因素也导致知识产权管理效率低下。第二，决策信息缺乏。在信息爆炸时代，政府由于难以充分占有相关知识产权信息，从而导致决策失灵的现象屡见不鲜。第三，公共政策失效。政府在制定知识产权政策时，政策供给往往并不取决于市场需求，而是来自政府自身的判断。由于政府的决策能力有限，往往凭长官意志决策，或被某些利益集团所影响，从而导致公共政策失效，政策与实际市场需求相脱节。第四，寻租与腐败。在知识产权领域，政府的大规模介入同样会产生寻租和腐败问题。在财政政策、税收政策和政府采购政策等与知识产权密切相关的公共政策方面，企业在争取政府官员的政策支持过程中极有可能通过寻租活动以获取较其它企业更为有利的资源。

(三)市场失灵和政府失灵要求实现多元治理

知识产权领域内市场失灵和政府失灵并存要求寻找其他途径实现有效治理。随着公民社会的兴起，有学者主张引入社会中介组织来弥补政府和市场的双重缺陷。需要指出的是，社会中介组织并不能作为公共产品主要提供者。基于资源不足、人才缺乏等各方面的因素限制，它们只能作为有限的替代途径。当前很多国家都在尝试多元治理模式，比如欧洲专利局针对当前专利系统失灵的现状，对2025年的专利系统提出了四种规划方案：以市场为导向的灰色方案、以国家为导向的红色方案、以社会为导向的绿色方案和以技术为导向的蓝色方案。其中任何一种规划方案都不可能单独起作用，而是市场、政府、社会和技术相互交织、相互作用、相互制约和相互补充而协同产生效用。当前，社会主体的在知识产权治理的作用受到了越来越多的重视。在我国，知识产权中介组织不仅包括商会等行业协会还包括知识产权服务组织，如专利机构、商标机构等。这些知识产权中介组织在知识产权创造、应用、管理和保护的实践中具有重要的地位，成为了知识产权治理过程中促进知识产权合理流动和扩散的重要社会力量。因此，在当前如何发挥知识产权中介组织的作用，在政府、市场和社会主体之间构建一种良性的互动关系，使三者在充分发挥各自作用的同时形成一个多元治理结构，是当前推进我国知识产权战略过程中所面临的重要课题。

三、多元治理机制的构建

(一)多元化参与主体的地位及其功能

1．政府的地位及其功能

笔者认为，当前政府在国家知识产权治理中应当居于主导地位。在全球化的背景下，知识产权是国家竞争力的核心要素，有着日益重要的地位。我国企业在推行知识产权战略过程中，存在着一些共性问题和公共需求，“这些公共需求无法或难以依赖企业自身满足，因而不可能完全脱离政府”。正如俞可平教授所说：“政府无疑还是具有压倒一切的重要性……代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国家及其政府仍然是国内和国际社会中最重要的政治行为主体，处于独占鳌头的地位。国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位。”因此有必要积极维持和发挥政府在推进国家知识产权战略中的主导作用，当前任何削弱政府地位的企’图既不可能，也不现实。

政府重要职能之一在于提供公共产品。政府在知识产权领域内提供的公共产品包括制定国家知识产权战略，改革和完善产业政策、财政政策、税收政策、采购政策等各项相关政策等。在制度方面，尽管我国已经建立了较为完备的知识产权法律体系，但由于立法比较分散，并不能适应高新技术发展和实施自主创新战略的要求。因此政府仍需要在以下几个方面继续努力：第一，继续完善我国知识产权制度，并逐步与国际知识产权保护制度接轨；第二，加强和改善知识产权执法建设，实现行政执法和司法模式的良好对接，维护市场秩序、营造良好的知识产权法律环境；第三，提供资金，打造企业知识产权产业化所需要的技术平台，如在大型重点项目、基础设施建设、航空航天、生物医药、信息通讯等领域，政府直接资助以提供公共产品；第四，督促企业和各级地方地府积极推行国家知识产权战略；第五，打造电子政府、数字政府，加强政府的信息化建设，以提供知识产权信息平台；第六，组织科研攻关等。

2．企业的地位及其功能

企业是知识产权战略中的核心力量。企业是市场经营活动的主体，是知识产权创造、运用的主要主体。当前我国企业知识产权环境存在诸多问题，如知识产权意识薄弱、国际竞争能力较弱、市场机制尚未完善、企业整体经济实力不强、相关知识产权政策有待于进一步改革、知识产权法律环境有待于进一步完善等。在这种情况下，企业提供知识产权产品的能力和动机非常有限。

要提升企业的知识产权能力，可以通过几下途径进行：第一，加强知识产权的组织管理，并成立专门的知识产权管理部门，以形成自身独立的知识产权管理体系。由懂技术、会管理、精通知识产权法律和国际规则的人员组成知识产权管理部门，制定本企业的知识产权保护与防御措施，专责把握技术研发动态，关注与本企业有关的国际技术的发展新趋势，处理涉知识产权事务；第二，加大资金投入，提高企业技术创新能力，增加知识产权的产出量，注重企业在技术创新和科技投入中的主体地位，使企业的知识产权体系化；第三，加强国际交流，开展国际合作与研发，建立技术战略联盟等；第四，加强产学研的合作，以促进新技术的产业化。此外，还要加强知识产权意识的培育和知识产权管理人才的培养。

3．知识产权中介组织地位及其功能

知识产权中介组织是提供知识产权产品补充和推动力量。在市场经济条件下，知识产权中介服务机构成了促进科技与经济结合，将研发、推广与应用联系起来的桥梁和纽带。因此，要积极发展知识产权、评估、交易咨询和诉讼等中介服务机构，提高服务水平、拓展服务功能。同时要加强对中小企业、风险投资企业的信息咨询服务，突出专利事务所、商标事务所的职能，细化评估标准，推动知识产权中介服务向社会化、专业化、现代化和国际化发展。

从世界各国的经验来看，知识产权中介组织是知识产权战略中不可或缺的力量，日益受到世界各国的重视。知识产权管理和保护越是发达的地方，知识产权中介组织越是活跃。当前在我国，知识产权中介组织的功能并没有得到很好的发挥。究其原因有两点：一是对这类机构和服务认识不足，没有形成接受社会服务的观念，企业习惯性地接受政府服务；二是社会自治能力不强，知识产权中介机构发育不成熟，本身支撑能力不强，不能充分满足市场的需要。因此必须积极培育我国知识产权中介组织，增强其提供知识产权服务的能力，并加强对其引导、规范和管理，使其成为知识产权创造、应用、管理和保护过程的重要力量。

(二)多元参与主体合作机制的构建 首先，推动政府、企业及社会主体的合作。这种合作包括两个方面：一是政府积极主动参与到企业和社会主体的知识产权活动中来，为其提供政策支持，协调各方关系，必要时为之直接提供资金支持。这主要表现在：第一，制定财政政策、税收政策、投资政策来协调企业与社会团体之问的利益关系，促进和加强企业与社会之间的合作，推动“产学研介”战略联盟的建立。第二，政府通过采购行为，支持企业技术创新，提高其竞争力。在企业投资失灵的领域政府直接投资提供知识产权公共产品。第三，完善社会中介服务支持体系，大力促进孵化器的发展。第四，营造良好的政策环境积极引导民间资本进入等等。

另一方面，企业和社会主体可以充分参与到政府决策中来，企业、社会可以用其拥有的市场信息或专业知识为政府决策提供支持。企业和社会主体可通过听证会或座谈会的方式，广泛参与政府关于知识产权问题的决策过程并提出自己的观点和见解，使政治系统的政策产出更具有合理性和回应性。