城乡建设用地分类标准精选(九篇)

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第1篇：城乡建设用地分类标准范文

摘要：城乡建设用地增减挂钩项目是引导城乡用地布局和结构调整，扎实推进农村建设用地整理，促进节约集约用地和城乡统筹发展的重要环节，本文章就城乡建设用地增减挂钩项目中农户安置补偿，农民拆迁意愿征询等主要问题进行了探讨。

关键词：城乡建设用地增减挂钩 拆旧地块

一、城乡建设用地增减挂钩的内涵《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发【2008】138号）第二条“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”

二、城乡建设用地增减挂钩必须坚持的工作原则

首先以实际为出发点，必须符合规划原则

现状：城乡建设用地增减挂钩项目的拆旧地块必须是土地利用现状变更调查已确定的建设用地，包括农村集体建设用地和国有工矿企事业单位破产、关闭搬迁后的废弃地等，建新地块包括用于拆旧区农民安置用地和城镇建设用地。

规划：拆旧地块必须是相关县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）确定的可整理复垦区，建新地块必须是相关县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）确定的新增建设用地区。拆旧地块和建新地块同时要与相关县（市、区）城镇体系规划和村镇建设规划等相关规划进行衔接。

其次挂钩指标按计划归还，坚持增减平衡原则

完善相关实施计划措施，严格按计划编报项目计划，项目区城乡建设用地增减挂钩周转指标必须详细叙述其主要用途。挂钩周转指标必须专项用于建新地块，不得挪作他用，并应按照年度实施计划优先用于拆旧地块农村居民的安置和乡村基础设施等建设，使用后有节余的，可用于城镇建设。项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。

三、城乡建设用地增减挂钩项目的精髓

1、充分尊重农民意愿、维护农民的权益

加大农村建设用地整理法规和政策宣传力度，引导农民了解增减挂钩项目的相关政策和法规，让农民群总充分认识到增减挂钩工作是一项真实的利国利民的项目.城乡建设用地增减挂钩项目是以保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，本项目的顺利实施必须得到老百姓的支持，充分尊重农民的意愿，项目拆旧地块涉及到的农户有充分的知情权，国土部门在收集、整理项目拆旧区资源的时必须和当地的农民签署农民意愿书，征求农户拆迁意见，确保农户同意拆迁后将该拆旧地块纳入本次增减挂拆旧资源中。坚决反对强拆强建，切实维护农民利益，让农民的参与需求技术和制度相结合。国土部门及编制工作人员到项目区所在地就农户拆迁拆迁意愿、规划布局、工程设计与当地各方面的专家和群众进行座谈，广泛听取各部门以及群众的意见；编制小组人员深入调查，了解项目相关利益主体对项目实施的看法；组织当地群众参与到项目的规划中来，鼓励群众多提意见，提好意见，以保证本项目的顺利进行

2、农民的安置补偿必须依法依据

涉及拆迁户的安置房严格按国家规定一户一宅进行安置，按国家规定的占地标准进行建设。新建住房用地安排在各村闲置建设用地。建设由村委统一申请，统一安置。同时，对拆旧区拆迁农户的补偿主要以货币补偿为主，征求权利人的意见，按照征地方面的程序、规定和政府相关补偿标准进行补偿。综合考虑基础设施和公共设施，人均住房面积不小于100平方米，实行统规统建，并按可住房标准进行建设；配套基本生活设施，要求达到最起码的入住条件;人均配套8平方米养殖、杂物房,集中建设，分户饲养;完善公共服务设施，建立畅通的对内对外信息及交通网络等。

3、加强增减挂专项资金使用管理力度，严格审批、专项使用

为确保 “增减挂”项目顺利实施，当地部门应将“增减挂”项目经费纳入财政年度预算，设立“增减挂”专项资金，由“增减挂”项目领导小组统一管理，实行专款专用。为了拓宽农村建设用地整理的资金来源，除政府资金以外，也可已开辟集体、农民和经济实体共同投资的多元投资渠道，可通过项目招标、合作、合资等形式，广泛吸引境内外资金的参与，促进农村建设用地整理事业的发展。

4、项目区实施前后土地权属变更造册登记

土地权属关系调整是指对规划后的土地产权进行调整，其目的是既能增加有效耕地面积，提高农业生产条件和生态环境，促进农村经济发展；又能切实保护当事人的合法土地权利，避免发生土地权属争议，使规划后的土地产权关系明确；促进社会稳定。将土地开发整理权属管理各项工作做细、做实、做好，为土地开发整理事业提供有力的法律支持和产权保障，促进土地开发整理事业的健康发展。同时最大限度地发挥土地生产力，促进项目区社会稳定，经济发展。为此从以下方面开展土地的权属调整工作。

5、公众参与是增减挂钩项目能否顺利实施关键

公众参与是为了充分了解社会各界人士从各自不同的角度对城乡建设用地增减挂钩项目的态度和观点，反映他们的意见和建议。从而使项目的建设更加民主化、公众化，从而避免片面性和主观性，使建设项目的规划、设计、施工和运行更加完善，更加合理，使项目的顺利实施引导城乡用地结构调整和布局进一步优化，推进土地节约集约利用，促进城乡协调长远发展。技术承担单位和国土部门、各级政府部门人员一道进行实地踏勘，充分听取当地村民的意见。发放征求意见书，逐户获取村民的对拆旧区、建新区、安置区的意见。获得项目区的基础资料，经过综合分析、整理后实施规划草案，并再次征求意见，以使项目实施规划方案更切合实情。

参考文献：

[1] 杨庆媛 城乡建设用地增减挂钩分析——以重庆市沙坪坝区为例（安徽农业科学，Journal of Anhui Agri．Sci．2007．35(8)：2377—2379）

[2] 林建平城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的探讨——以江西省定南县为例（江西农业大学学报(社会科学版)2008.03）

[3] 王君 对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨 （农村经济，2007.08）

第2篇：城乡建设用地分类标准范文

关键词：耕地保护 综合整治 科学用地 合理布局 统筹发展 土地利用总体规划

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）06-038-02

近年来，随着我国经济快速发展，各类建设项目用地大幅增加，尤其是工业项目用地。由于交通条件、地理位置、经济基础等各种原因，这些项目用地主要都集中在城镇周边，几乎没有什么项目在偏远乡村选址。这样一来，使得城镇周边的大量优质耕地被占用。尽管各地开展农村土地开发整理，有效地促进了耕地保护，但随着可开发整理的土地资源的日益枯竭，我们守住18亿亩耕地这条红线的任务越来越艰巨。为此，中央及时出台了城乡建设用地增减挂钩的政策。城乡建设用地增减挂钩是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，具体地讲是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。通过科学实施城乡建设用地增减挂钩，不仅可以有效地缓解用地压力，促进经济的发展，而且有力地支持了新农村建设，走出一条依法管地、科学用地、合理布局、和谐发展的新路子。城乡建设用地增减挂钩，解决了耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列难点问题。

为了使城乡建设用地增减挂钩真正成为得民心、惠民生、合民意的仁政工程，笔者认为应当做好以下几方面工作：

一、以城乡统筹发展和促进农业现代化为导向，不断增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件，从根本上切实维护农民权益

1.不断优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。

2.始终坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，推动农业发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要在增加耕地数量的同时努力提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平。

3.严格按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，进一步改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

4.必须把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持依法推动、群众自愿、统筹兼顾、因地制宜。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

二、以土地利用总体规划为依据，坚持科学规划和合理布局的原则，稳步推进城乡建设用地增减挂钩工作

1.要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在城乡建设用地增减挂钩中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村、单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

2.在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入城乡建设用地增减挂钩。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。

3.要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排城乡建设用地增减挂钩的规模、布局和时序。必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。

4.要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，应该为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。

5.开展城乡建设用地增减挂钩，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展城乡建设用地增减挂钩。必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

三、依照耕地分等定级技术规范和标准，严格进行土地整治新增耕地质量的评定和验收，切实做好农村土地整治工作

1.大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依照耕地分等定级技术规范和标准，严格的土地整治新增耕地质量的评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

2.规范推进农村土地整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展城乡建设用地增减挂钩的地区，不得将农村土地整治节约的建设用地指标调剂给城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先应复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。避免以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇建设用地规模。杜绝在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。

3.积极组织实施农村土地整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组织实施《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009―2020年）》确定的农村土地整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

四、加强组织领导，强化资金整合和使用管理，保障城乡建设用地增减挂钩工作顺利进行

1.以统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部门要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范城乡建设用地增减挂钩并切实做好农村土地整治工作。

2.整合资金，加大投入，建立多元化融资渠道。融资重点向多元化资金投入、市场化运作转移，整合各类资金，形成以政府投入为主导、社会多方参与的多元化投入格局。以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定。

总之，只要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，我们就能确保城乡建设用地增减挂钩工作规范、健康、有序开展。

第3篇：城乡建设用地分类标准范文

关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

1.5 从墙体改革入手，突出节地、节能、限制粘土墙体材料的使用

新型墙体材料的发展应用，在于保护土地资源和生态环境，节能利废、建设节约型社会的一项重要举措，是建筑功能改善不可或缺的一项重要内容，政府必须鼓励和支持新型墙体材料的科学研究、技术开发、引进和推广应用工作，对在新型墙体材料发展应用、科学技术研究、宣传教育等工作中做出显著成绩的应给予奖励。要鼓励利用矿产尾砂、工业废渣和废弃物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代资源发展新型墙体材料，在税收等方面给予优惠，要采取措施限制生产，使用空心粘土制品，逐步禁止生产，使用实心粘土砖（瓦）。对违令使用粘土制品的要给予严惩。禁实工作要从城市逐步向农村拓展。确保新建、改建、扩建的建设工程都能用上新型墙体材料。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法：（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源；（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地；（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

3 结论

土地节约利用是当前土地利用的主要趋势，只有从技术和管理两方面一起抓，才能达到理想的效果。

参考文献

第4篇：城乡建设用地分类标准范文

关键词：土地利用总体规划；弹性；云南省

中图分类号：S28 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-03-0050-1

我国第二轮土地利用总体规划的规划期限为1997-2010年，但由于工业化、城镇化的高速发展及规划制定的水平和规划体系存在的一些问题，经济社会发展与土地资源制约的矛盾日益突出，各类用地均呈现紧张状态。同时，科学发展观对土地利用提出了新的要求，要求在资源约束的国情条件下，用有限的土地资源来促进我国经济社会的可持续发展[1]。2004年，新一轮土地利用总体规划修编工作适时启动，并将于2011年全面实施，规划“弹性”的加强是其重要创新点。本文以云南省为例，解析新一轮土地利用总体规划修编中“弹性”的应用。

1 弹性的内涵

这里的弹性是相对于刚性而言的，土地利用总体规划的刚性指在编制和实施规划时必须遵守或禁止违反的事项；弹性主要是指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力[2]。

我国的第二轮土地利用总体规划总体上是刚性有余而弹性不足，其虽然在保护耕地等方面发挥了积极作用，但也发生了大量土地规划不能保障区域内正常的经济发展，或是不得已违反规划，损害了其权威性的事情。

实质上，土地利用总体规划中的弹性和刚性，是规划的实践可行性与权威性之间的一对矛盾统一体[3]。科学的土地规划，刚性是前提，弹性是必要补充。土地利用规划应该是在刚性管控前提下划留适度的弹性，并严格弹性实施的条件，使土地利用总体规划成为一个动态稳定的系统。

2 规划弹性解析

2.1 预期性指标的设置

新一轮土地利用总体规划修编调控指标按性质分为约束性指标和预期性指标。约束性指标是为实现规划目标规划期内必须实现或不得突破的指标，如耕地保有量、城乡建设用地规模等；预期性指标是指按照经济社会发展预测规划期内应该实现的指标，主要包括园地规模、林地规模、新增建设占用农用地规模等。在约束性指标前提下，预期性指标的设置就为各地按照实际情况编制规划给予了一定数量上的弹性；并且，土地规划对指标实施分层管理，这就为土地规划在某个总量指标控制下在其内部的具体地类间弹性调整提供了前提。

2.2 有条件建设区的划定

新一轮规划中，根据各类建设用地的约束性控制指标划定规模边界，规模边界内的区域是允许建设区，是规划确定的可开展城乡建设的区域。而后，可在规模边界外规定范围内划定一个扩展边界，扩展边界和规模边界之间的区域称为有条件建设区。有条件建设区内的农用地可以在核减其对应的允许建设区一定的规划建设用地规模后，在规划的各类建设用地总量指标控制下转为建设用地使用。这就为建设用地在扩展边界内的空间布局调整提供了弹性。

2.3 基本农田多划后占

基本农田多划后占是部分省份的规划内容，其做法是有条件的地区在规划基本农田保护区时，多划出一定量的基本农田，在一些规划未能确定具体范围的或上级重点的建设项目而又必须要占用基本农田时，在基本农田保护面积指标和建设用地占用耕地规模指标的约束内，只需按建设项目占用一般耕地报批，从而简化了报批程序，提升了当地经济发展的效率。这样既保证了基本农田保护规模不低于上级下达的指标，又增加了建设项目占用基本农田范围的弹性。

2.4 城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是和土地整治项目结合在一起的，目前正处于试点项目阶段。具体为将规划用于土地整治的农村建设用地区与规划发展城镇建设的区域共同组成项目区，在农村建设用地复垦为达到一定质量标准的耕地后，其减少的农村建设用地量可相应的作为城镇建设用地的指标。这部分新增城镇建设用地将产生远高于原农村建设用的经济效益，而参与项目的城乡将共享此指标带来的收益，且特别要保障农民的利益。这样在统筹城乡发展，推动了节约集约用地的同时，在城乡建设用地约束性指标的控制下，扩大了城镇用地占城乡建设用地比重的弹性。

2.5 重点建设项目用地规划表

土地利用总体规划的成果包括规划文件、说明、图件及数据库等。其纳入规划的重点建设项目，除了在文本中明确外，还需在重点建设项目用地布局图上落到具体的空间。对于部分在土地规划时还未确定具体项目区域的重点项目，暂时不能编入规划图件时，可先只列入规划文中的重点建设项目用地规划表。最终，其项目用地只需符合建设用地的规划要求即可，这就加大了规划重点建设项目用地在选址时的弹性。

3 结语

土地对于一个区域发展的作用不言而喻，而土地利用总体规划是实行土地用途管制的重要依据，是指导土地管理和土地活动的纲领性文件。新一轮规划中引入弹性机制，是市场经济发展的必然要求，是落实科学发展观的重要创新，是实现土地规划意义的重要保障。弹性机制的贯彻情况直接影响着新一轮土地规划的质量，进而影响区域的发展，各规划编制及国土相关单位应学会用好规划的弹性，使土地利用总体规划能更好的为保障经济社会“又好又快发展”服务。

参考文献

[1] 胡存智.新一轮土地利用总体规划修编重点及创新[J].中国国土资源经济,2010,(3).

第5篇：城乡建设用地分类标准范文

一、我省土地整治工作的基本成效

近年来，我省高度重视土地整治工作，把土地整治作为优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，不断加大资金投入，采取一系列政策措施，大力推进农用地整治和城镇村建设用地整治，保护了耕地资源，保障了我省经济社会发展资源需求，促进了新农村建设和城乡统筹发展。

（一）农用地整治稳步推进。始终把垦造耕地作为国土资源开发保护的重点内容，2008年实施“百万”造地保障五年工程，共垦造耕地113.83万亩，其中低丘缓坡开发74.7万亩、滩涂围垦造地14.83万亩、建设用地复垦15.33万亩、土地整理8.97万亩，超额完成106万亩的目标任务。2013年启动的“812”土地整治工程计划5年再垦造耕地80万亩。加强耕地质量建设与管护，先后组织实施以吨粮生产能力为目标、以地力培育为重点的“千万亩”标准农田质量提升工程和高标准基本农田建设，推广冬绿肥及商品有机肥促进土壤有机质提升，普及测土配方施肥，改善耕地配套基础设施，构建耕地质量管理体系及评价技术体系。近4年共启动实施220万亩标准农田质量提升地力培育，累计完成地力培育1617.4万亩次，已建成高标准基本农田342.86万亩。大力推进低丘缓坡荒滩等未利用地开发，争取金衢丽低丘缓坡综合开发利用试点建设用地指标16.33万亩、甬台温建设用围填海指标12.5万亩、舟山群岛新区陆海统筹建设用地指标12万亩，保障了我省经济社会发展用地需求。

（二）建设用地整治有序开展。争取部省合作城乡建设用地增减挂钩试点，编制省、市、县、乡四级土地整治规划，出台政策措施，规范项目立项审查、实施管理和验收，结合美丽乡村建设，项目设置向中心村培育、“空心村”复垦和下山搬迁倾斜。截止2012年底，累计启动1326个农村土地综合整治项目，使用增减挂钩周转指标12.17万亩，计划搬迁农户20万户，拆旧12.6万亩，可复垦耕地12.2万亩，可安排建新13.8万亩；目前已完成26个项目验收，复垦耕地0.655万亩，建新0.72万亩。推进城镇工矿建设用地整治，完成城镇体系规划、县市域总体规划、中心镇中心村规划的编制实施，优化全省城乡空间布局，全面部署“三改一拆”行动，推动城镇空间发展转型升级，启动实施“亩产倍增”行动计划，提高节约集约用地水平，开展建设占用耕地表土剥离再利用试点，加快废弃矿山复垦。2011年全省人均城镇工矿建设用地面积121.37平方米，接近规划控制值，2012年亩均建设用地GDP产出19.6万元，比2010年增长23%，2013年上半年累计拆除违章建筑5665万平方米、“三改”建筑面积4081万平方米，三年任务有望两年完成。

（三）整治资金投入持续加大。近两年，全省（不含宁波）共计投入土地整治资金159.9亿元，其中新增建设用地土地有偿使用费37.5亿元、耕地开垦费38.6亿元、用于农业土地开发的土地出让金10亿元、土地指标有偿调剂收入36.6亿元、其他财政性资金22.5亿元、引导社会资金投入12.2亿元、其他资金2.5亿元，资金投入逐年加大。省财政优化支出结构，突出扶持重点，安排“百万”造地保障工程资金15.9亿元、农村土地综合整治示范专项资金4.6亿元、基本农田建设保护资金11.5亿元，提高省统筹补充耕地补助标准至5万元/亩。各级财政出台政策，提高开发造地补助标准，加大耕地质量提升工程补助力度，推动农村土地综合整治项目启动实施，保障土地整治项目顺利进行。出台造地改田资金、省分成新增建设用地土地有偿使用费、农村土地综合整治资金等财政管理办法，鼓励资金整合平台建设，开展资金使用绩效管理，强化监管验收，不断提高土地整治资金使用效益。

（四）体制机制建设日趋规范。建立耕地保护共同责任机制，落实补充耕地责任和部门职责分工，严格建设项目占用耕地选址方案评估，尽量不占或少占耕地，加强垦造耕地项目及标准农田占补置换监管，实行“占一补一、先补后占”，落实项目挂钩制度，严格补充耕地验收，连续17年实现耕地占补平衡。加强城乡建设用地增减挂钩周转指标管理，从严控制农村土地综合整治范围和规模，按照封闭运行、规范管理、结果可控的要求，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量不增加，加强项目报备，督促增减挂钩指标及时归还。建立土地权属调整机制，按照确权优先的原则，理清土地整治范围内土地的地类和面积，明晰界址和权属，设立协调机构，公开公平公正地制订调整方案，项目实施后及时办理土地确权、变更登记手续。注重维护群众权益，合理制订农房搬迁补偿安置政策，建立群众监督机制和项目公示制度，土地整治项目选址、立项、实施充分尊重群众意愿，听取群众意见，土地调整互换取得农民同意。

二、土地整治工作面临的主要问题

近年来，我省土地整治工作得到明显加强，但也存在不少亟待解决的问题，特别是随着我省“四化”同步快速推进，“双保”矛盾将进一步突出，土地整治工作将面临更大的挑战。从调研情况来看，主要有以下几个方面：

（一）农用地整治困难重重。我省耕地后备资源较少，集中连片、立地条件好的地块也已先期开发，低丘缓坡开发难度日益加大，且易造成生态环境破坏；滩涂围垦计划指标少，且造地周期长；建设用地复垦补充耕地有限，且进度不理想。据估算，“十二五”期间我省各类新增建设用地需求量约263万亩，需占用耕地170万亩，补充耕地任务十分艰巨。目前，平原地区、城市郊区大批优质良田被占用，而新垦造耕地在项目选址、工程实施管理、质量验收等环节把关不严，加上地力培育投入大、周期长、见效慢等因素，造成新垦造耕地质量相对较差，个别地方还出现垦造耕地无人管、无人种的现象。基本农田建设与管理还不到位，标准农田质量提升缓慢。

（二）建设用地整治成效不明显。农村建设用地整治还处于起步阶段，城乡建设用地增减挂钩试点项目立项和建设管理还处于摸索之中，加上基层财力不足及农民意愿不强等因素，试点项目进展缓慢。部分农户搬新不拆旧，“一户多宅”，造成宅基地复垦难和农村土地资源两头占的现象，影响了政策的权威性，也造成新的社会不公。城乡建设用地规模日益扩大，超出土地利用总体规划指标，粗放低效用地等现象在各地不同程度存在，土地利用效益与好的省份相比仍有差距，“三改一拆”目前还处在“拆”的阶段，“三改”工作还没全面推开。

（三）土地整治资金投入不足。低丘缓坡开发、滩涂围垦造地的补助标准亟待提高，农田质量管护及高标准基本农田建设投资大、周期长，农村土地综合整治项目涉及拆迁、建新、复垦等也需要大量的启动资金，同时，新增建设用地土地有偿使用费等收入不稳定，各级财政收支矛盾突出，保障压力加大。土地整治融资渠道不多，地方融资平台清理后融资难度增大，风险较高，农村土地综合整治节余建设用地指标及新增耕地指标按照当前出让和转让的价格，收益难以实现项目资金自身平衡。田水路林等各部门涉农资金政策上整合不够，没有发挥叠加效益。

（四）土地整治管理机制难以落实。有些地方片面实施耕地占补平衡政策，破坏了部分区域的生态环境，耕地质量整体上也在下降，我省近半地市已无耕地可造，不能在本区域内实现占补平衡。城乡建设用地增减挂钩试点3年来，政策措施还需进一步完善，周转指标难以按期归还的问题还很突出。土地权属调整缺乏规范的管理制度，整治中农民的积极性不高，参与度不够，还存在部分农民“被上高楼”的现象。

产生这些问题的原因，既有客观上我省土地资源禀赋条件不好、耕地资源较少、国土开发利用强度已较高等原因，也有思想认识上的偏差和政策衔接及制度安排上的不足。部分地方政府只关注耕地的数量平衡，片面追求城乡建设用地指标，对补充耕地质量和后期管护关注不够，对城乡建设用地增减挂钩试点认识不深，对优化国土空间布局节约集约用地不够主动，工作中存在“重数量、轻质量”、“重建新、轻拆旧”、“重用地、轻复垦”、“重增量、轻存量”的倾向，影响了土地整治工作的顺利开展。同时，土地利用总体规划与土地整治、标准农田建设及农业“两区”建设等规划衔接上脱节，低丘缓坡开发存在零星基本农田置换及林地权属调整等政策障碍，滩涂围垦造地项目落地难，地方政府及相关部门也存在分类指导和监管不到位的问题。

三、深入推进土地整治工作的建议

面对这些困难与挑战，我们要贯彻落实科学发展观，坚持“三个最严格”的土地管理制度，大力推进土地整治，保障土地资源可持续利用，为落实干好“一三五”、实现“四翻番”的决策部署、建设“两富”现代化浙江提供重要的支撑。

（一）以强化责任意识为重点，加强土地整治工作领导。各级政府要切实转变片面追求建设用地指标的倾向，要从保障粮食安全、推动经济社会可持续发展的角度，深刻认识土地整治工作的重要性。进一步明确地方各级政府依法保护土地的责任，各级涉土涉农部门要加强协调配合，在农业“两区”建设、农田水利标准化建设、农村住房改造、中心村建设、地质灾害避险搬迁、下山移民脱贫致富等项目上要与垦造耕地、高标准基本农田建设、农村土地综合整治有机结合，相互衔接，统筹推进。建立健全土地整治责任制度，将耕地数量平衡及质量提升情况纳入地方政府目标责任考核，建立增减挂钩周转指标使用情况及农村土地综合整治项目进展的考核体系，把区域建设用地节约集约利用水平作为各地领导干部实绩考核内容之一，加快形成分级负责、逐级推进、共同努力的工作格局。

（二）以保护耕地资源为基础，深化农用地整治。坚持资源合理利用和生态环境保护相结合，开展低丘缓坡、沿海滩涂等耕地后备资源调查，摸清补充耕地资源潜力，编制并安排好垦造耕地的规模、时序和区域，有计划组织实施。加快农业用围填海项目的储备和报批，统筹使用好围填海指标，加大建设用地复垦和灾毁土地复垦项目推进力度，确保完成垦造耕地任务。推行耕地保护“数量、质量、生态”三位一体管理，在项目选址、实施、验收等环节更加突出质量监管，防止生态破坏和水土流失，全面开展移土培肥和耕作层剥离再利用，坚决落实补充耕地质量评定结果作为耕地占补平衡验收制度。按照“缺什么补什么”的原则提升完善农业基础设施，达到旱涝保收的标准，加大有机肥、速效肥、缓释肥推广力度，狠抓地力培育，鼓励耕地流转承包到户，发挥经济效益，全面建立地力监测机制，健全耕地质量等级更新评价制度，定期公布耕地质量等级状况。规范推进高标准基本农田及示范县建设，努力建成若干“万亩方、千亩方”基本农田保护示范点，粮食生产功能区要约束性种粮，坚决纠正“非粮化”现象，逐步推广基本农田保护补偿机制，鼓励建立村级农民耕地保护组织，探索管控性保护、建设性保护和激励性保护并举的耕地保护制度和共同责任机制。

（三）以节约集约用地为导向，深入推进建设用地整治。坚持城乡统筹，节约集约，按照“先减后用、增减挂钩、平衡有余”的原则，用好城乡建设用地增减挂钩试点政策，从政府推动型向农民意愿型转变，实现“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的多赢效应。把按时拆旧复垦作为农村土地综合整治工作的重中之重，加大对地方政府拆旧复垦率的责任考核，在有条件的地方实行先复垦后挂钩，“先补后占”，引导农村土地综合整治从建新主导型向拆旧复垦主导型转变，加快研究农民闲置宅基地流转和退出机制，畅通宅基地使用权收回渠道。全面推进县域村庄布局规划，促进乡镇合理布局和有序建设，探索“全域联动、全域整治”的整镇、整县大国土整治，大力推进新型城镇化建设，加快中心城市、中心镇和中心村培育，推动集聚集群集约发展，科学谋划“三改一拆”“拆”后土地利用和建设，以土地整治为核心推进“三改”工作。盘活城镇存量建设用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推进亩产倍增计划，实现土地整治从外延扩张向内部挖潜增效转变。

第6篇：城乡建设用地分类标准范文

关键词：整治潜力；人均建设用地核算；用地现状

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）10-0062-03

随着社会经济的快速发展，各项建设需要占用了大量的农村集体土地，使得中国耕地数量大大减少，也使得建设用地需求与耕地保护之间的矛盾日益突出。城乡用地结构的调整与优化已成为土地利用规划的重点，如何将新农村建设与农村居民点整理相结合、统筹城乡发展，已成为新时期一个亟待解决的问题[1]。农村居民点整理是通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，使土地利用由粗放型向集约型转变，提高土地利用率[2]。农村居民点整治是通过改变农村居民点用地闲置、低效利用现状，有效增加耕地及其他农用地面积、促进建设用地节约、集约利用、优化城乡用地布局的重要途径，也是实现城乡统筹发展、推进社会主义新农村建设的重要手段之一[3]。

一、研究区概况

1.自然地理条件。望城区地处湘中东北部，湘江下游两岸，濒临洞庭湖区，隶属省会长沙，是长沙市新成立的第六区。地理坐标为东经112°35′~113°02′和北纬27°58′~28°33′之间。东北与长沙市岳麓区、开福区、长沙县交界，南抵湘潭县，西接宁乡县，北连湘阴、汨罗。全区在2008年行政区划调整后，土地总面积为90 830.9公顷。

望城区整个地形呈不规则的长方形，地势由南向北倾斜。东北部群山绵亘，区域内岗地面积较大；西北部为滨湖冲积平原区，土地平旷，渠沟纵横；中部多为丘陵岗地。

2.经济社会条件。望城区地处长江产业开发带的腹地和湖南省“一点一线”的战略区位，区位优势突出，被誉为“长沙市的后花园”。随着长沙市逐步走向特大城市，经济规模不断增大，势必对望城县产生良好的辐射作用。2009年，全区财政收入达15亿元，实现农业总产值35.32亿元，农民人均纯收入达9 343元。

二、用地现状分析

1.土地利用布局。受经济发展格局和土地资源禀赋基础的影响，望城县各类土地呈不均分布。城镇工矿建设用地集中分布在靠近长沙市的几个乡镇。其中镇建设用在县城高塘岭、星城镇、黄金乡等，三个乡镇城镇建设用地总规模为1 824.94公顷，占全县城镇建设用地的73.5%；耕地主要分别在县域西北部地势较平坦的乌山、格塘、乔口、茶亭等乡镇；未利用土地中水域面积为5 890.4公顷，占未利用土地的72.86%，主要为湘江水面，未利用土地中可作为补充耕地后备资源的草地面积较小，且在各乡镇均有零散分布，集中规模开发可行性小。

2.土地利用问题。（1）重用轻养，耕地质量下降。传统耕作方法在全区范围依然普遍存在，受长期形成的靠天吃饭的观念影响，加上农业种植效益低下，农户自身对农地投入不高，仅仅依赖政府财政投资，使得耕地质量和生产力有所下降，不少地区存在着撂荒的现象。（2）城乡建设用地缺乏统筹利用，土地规划制定不合理。城乡社会制度和土地制度的“二元性”决定了望城县存在着城乡建设用地“二元结构”突出，城乡土地利用缺乏互动，农村居民点用地并没有随着城镇工矿建设用地的增加而减少，不利于全县建设用地的节约集约利用。加之，地方政府对于地区发展前瞻性不够，土地利用未能做到科学合理规划，造成不少地方出现项目建设用地紧缺和集体土地空置难以流转的矛盾局面。（3）建设用地节约集约利用水平有待提高。2004年全省闲置土地调查中，望城县尚有闲置建设用地268.5公顷，全县城镇工矿建设用地单位GDP产出为25.15万元/公顷，虽在全省居于领先水平，但仍低于国内发达地区的水平。人均农村人口居民点建设用地为244.14平方米，远高于国标（GB50188－93）150平方米/人的规划上限。

三、望城农村居民点整治潜力研究

农村居民点整治潜力主要包括增加耕地及其他农业用地数量、农村聚落优化的潜力、改善生态环境的潜力、土地增值的潜力四个方面。本文主要研究农村居民点整理增加的净耕地面积。

1.研究方法。本文对望城区农村居民点整治潜力计算采用人均建设用地核算方法。依据国家规定的人均建设用地指标，在预期规划期末的人口数量的基础上，计算得到理论上农村居民点的用地面积，并将其与现状居民点用地的面积计算差值得到整理可获得的潜力面积[4]。

2.农村居民点人口的确定。结合望城区土地利用总体规划修编专题研究（2005―2020年），建立人口预测模型测算2020年的农村人口:

Qt=Q。（1+r）t±Q

式中，Qt为规划年农村人口总数，Q0为基期年农村人口总数，r为农村人口自然增长率，t为规划期，Q为人口机械变动量。

3.农村居民点人均标准。望城区各乡镇2008年现状人均居民点差别较大，但有11个镇街均超过了150m2的标准，根据《村镇规划标准》（GB50188―93）的规定，规划期末人均标准（见表2）:

4.农村居民点潜力预测。在人口预测模型计算的基础上，结合望城区2020年各乡镇规划城市化率，可以计算出2020年望城各乡镇农村人口数量。

根据人均建设用地标准化:

Mi=M现状i―M标准i

式中，Mi代表i单元农村居民点整理潜力面积；M现状i代表i单元农村居民点现状面积；M标准i代表i单元农村居民点标准面积。

最终可以计算得出2020年农村居民点整理潜力为6 054.01hm2。全区各乡镇潜力值（见下页表3）:

四、结论

1.人均居民点用地超标，理论潜力巨大。望城区农村居民点用地面广量大，各乡镇人均用地都严重超标，具有很大的整理潜力。经测算，望城区至2020年农村居民点整理潜力值达6 054.01hm2，占现状农村居民点用地的68.8%。

2.因地制宜，科学合理推进农村居民点整理。要充分考虑当地实际情况，因地制宜，探索合理可行的整理模式；积极开展城乡建设用地增减挂钩规划，尝试开展挂钩指标异地市场化调剂[5]；引入市场化运作机制，多渠道多方面筹措资金；注意尊重农民意愿，切实保护农民权益，提高农民参与整治的积极性。

参考文献：

[1] 孔雪松，刘艳芳，等.基于农户意愿的农村居民点整理潜力测算与优化[J].农业工程学报，2010，(8):296-301.

[2] 严金明，钟金发，池国仁，等.土地整理[M].北京:经济管理出版社，1998.

[3] 鞠军，王佳洁.农村居民点整理研究文献综述[J].国土资源科技管理，2010，(3):138-141.

[4] 吕沛璐.农村居民点整理潜力综述[J].合作经济与科技，2009:32-33.

[5] 石诗源，张小林.江苏省农村居民点用地现状分析与整理潜力测算[J].中国土地科学，2009，(9):53-58.

Study on the Potential of Rural Residential Renovation Theory of Wangcheng County

YU Zhi-biao，DUAN Jian-nan

（School of Resources and Environment，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

第7篇：城乡建设用地分类标准范文

关键词 快速工业化区域；建设用地；问题；制度优化；南海区

中图分类号 F293.2

文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2007)01-0096-06

世界经济发展的历史表明，所有已实现现代化的国家和地区，必然经历了由农业社会向工业社会的转型，工业化是现代化不可逾越的阶段[1]。改革开放以来，在我国珠江三角洲和长江三角洲等沿海发达农村地区，工业化快速发展，工业化水平迅速提升，经济社会结构急剧变化。与此同时，快速工业化区域普遍出现城乡建设用地迅猛、无序扩张，城乡土地利用混杂、相关利益冲突频繁等诸多土地问题[2～3]。而这些问题又与当前城市化过度滞后于工业化等现象密切关联[4]。

如何合理引导土地开发，构建紧凑高效、布局合理、发展有序的建设用地空间结构，是快速工业化区域持续发展的重要命题，而改革和完善包括土地管理体制在内的城乡管理制度，是解读该命题的关键。本文运用新制度经济学原理，结合典型案例，从制度变迁与创新的视角对快速工业化区域建设用地问题进行研究，并提出优化策略，旨在为这一新兴地域类型的建设用地发展提供理论参考。

1 新制度经济学关于制度优化的一般理论

新制度经济学发源于科斯的交易费用概念和替论，该理论与制度变迁等理论体现出深刻的制度优化、制度协调和制度转换思想。新制度经济学的研究表明，制度是继天赋要素、技术、偏好后经济理论的“第四块基石”。制度是一个社会的游戏规则和为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，是规范个人行为的规则，由正式规则、非正式规则与实施机制三部分构成[5～6]。制度的核心功能是给市场经济中的经济人提供激励与约束，而这一功能的发挥是通过抑制机会主义行为、提供有效信息、降低不确定性和交易成本等途径来实现［7]。

在新制度经济学看来，制度变迁是内在动力和外部竞争共同作用导致制度非均衡的必然结果。当制度外的变化促成了外部利润的形成，而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排内实现“内在化”时，人们就会寻找一种新的制度安排，以便获取这些获利机会[8]。制度优化或创新就是消除制度供给不足或过剩等制度非均衡，从而实现制度均衡和资源帕累托最优配置的制度安排。

改革开放以来，我国经济社会蓬勃发展，生产力与技术水平快速提升，经济环境发生显著变化，原有土地管理体制及相关制度安排的效率必然递减，无法适应和满足新形势下经济社会发展的要求，从而产生诸多土地问题特别是建设用地问题，形成新的制度需求，这在快速工业化区域体现得尤为突出。

2 城乡建设用地问题的实证研究

2.1 研究区概况

佛山市南海区位于珠江三角洲腹地，毗邻港澳，接壤广州，环境得天独厚，素称“鱼米之乡”，也是著名侨乡。土地总面积1 073.8 km2，辖2街道6镇，户籍人口106.6万，总人口约210万。南海区居广州往粤西、大西南、东盟地区交通要冲，广茂铁路、珠江干流、321国道、325国道、广佛、广肇、佛开等多条高速公路穿境而过，交通极为便利。

改革开放以来，南海经济社会有了很大发展，民营经济兴旺发达，“南海制造”熠熠生辉，2005年南海位居全国百强县（市）第六名，参照H・钱纳里的经济发展阶段模型，已进入工业化中期阶段的后期。由于南海改革开放初期实行分散化的农村工业化和城镇化政策，推行“六个层次一起上”的发展方针，“村村点火、户户冒烟”办工业，导致工业用地为主的城乡建设用地(本文研究的城乡建设用地包括城镇、农村居民点和独立工矿用地，不含其他建设用地。)全面粗放扩张，中心城镇发展滞后。目前全区非农产业和非农就业比重均超过90%，而本地城镇化水平仅约50%[9]，城镇用地仅占总建设用地面积的15%左右，半城市化现象及其问题较为普遍，土地集约、合理、可持续利用受到制约。如何通过制度创新，适时调整社会经济与城镇发展战略，实现空间重构和资源重组，优化城乡用地结构和布局，是当前南海及其他快速工业化区域亟待解决的重大课题。

唐常春等：快速工业化区域建设用地问题与制度优化研究――以佛山市南海区为例中国人口・资源与环境 2007年 第1期2.2 建设用地主要特征与问题分析

2．2．1 规模急剧扩张，内部发展失衡

快速工业化区域由于国内外资本的快速投入与集中，第二、三产业特别是工业迅速发展，必然带来对土地的旺盛需求。虽然长期实行“单一口子”供地政策，但市场机制不够完善，市场对土地资源的基础配置功能未能充分发挥，供应难以反映、满足和引导需求。在当前我国相关法制不甚完善的背景下，由于经济利益和制度设租的刺激，快速工业化区域普遍滋生土地隐形市场，最终导致城乡建设用地规模失控，人为加剧用地矛盾。

根据历史统计数据和最新土地更新调查成果，20世纪90年代以来，佛山市南海区城乡建设用地规模急剧扩张，所占比重迅速提高（图1、图2）。1991年城乡建设用地规模为12 339.1 hm2，占土地总面积的10.72%[10]；1998年规模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末规模进一步增至45 468.2 hm2，比重高达42.34%。近年来，随着全区产业逐步升级、经济发展质量提高和土地管理制度的加强，城乡建设用地扩张速度有所减缓，但建设用地供需矛盾依然突出，建设占用与耕地保护之间的冲突未能明显缓解。

全区城乡建设用地规模变化的内部差异显著（图2），其中独立工矿用地上升幅度较大，占城乡建设用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高达1 894.24 hm2。20世纪90年代以来，南海相继撤县设市和撤市设区，城市建设发展较为迅速，用地不断增加，目前用地规模达到2 330.6 hm2，但仍仅占城乡建设用地的5.13%，土地总面积的2.17%。同时，南海建制镇和农村居民点用地缓慢增长，从用地角度反映出全区城镇建设明显滞后于工业化发展速度，农村剩余劳动力未能真正大规模向城镇迁移，建设用地的级差收益和综合效益未能充分实现。

2．2．2 空间无序分散，结构严重失调

改革开放以来，南海区受“离土不离乡”、“进厂不进城”等农村工业化政策影响，实行“遍地开花”式工业化发展道路，工业园区过多、过滥建设，导致工业用地全面扩张，“村村像城镇，镇镇像农村”，城乡混杂，居住与工业用地混杂，用地布局分散，并衍生出重复建设、权益纷争、环境污染、景观破坏等诸多土地问题，土地集约化、规模化利用以及城乡协调发展受到严重制约。

通过计算南海区土地利用类型区位熵（专门化率），可以找出全区具有一定优势的用地类型；通过分别计算某用地类型在各镇（街道）的区位熵，则可大致反映该用地类型的空间集中程度。用地类型区位熵（Q）计算公式为：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a为某镇（街道）某土地利用类型面积;A为全区该土地利用类型面积;b为某镇（街道）土地总面积;B为全区土地总面积。

南海区城乡建设用地整体分布比较分散（图3），除中心城区桂城以外，各镇（街道）Q值均处在0.50～1.50之间，其中里水、丹灶、西樵和九江等区位较为偏远的镇域Q值＜1.0，距离因子作用有一定显现。各用地类型中，独立工矿和农村居民点用地集中程度均较低，区域差异不甚明显，很大程度上决定了全区建设用地的空间分布特征；城市和建制镇用地集中度相对较高，但整体规模偏小。

独立工矿和农村居民点用地的片面、粗放扩张，大大削弱了快速工业化区域城镇发展的产业拉力和空间动力，妨碍了土地集约高效利用和第二、三产业的快速发展。目前南海区独立工矿和农村居民点用地比重过高，分别占城乡建设用地总量的59%和24%；而城市与建制镇用地比重过低，仅占5%和12%（图4）。城镇建设中亦存在工业用地偏大，道路广场和市政公用设施用地不足，建筑密度过高，环境质量偏低等问题，用地结构需作重大调整。

2．2．3 城乡缺乏统筹，区域协调不力

快速工业化区域城镇密集，农村经济较发达，城乡界限模糊，城镇规模等级不甚明确。近年来南海区城镇化进程加快，但城镇化水平提高在促使城镇用地增加的同时，农村居民点用地未能相应减少。1991-2004年，全区城镇用地与农村居民点用地分别增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城乡用地缺乏互动的二元结构，不仅导致农村用地集约度较低、闲置和低效利用状况无法根本改变，同时也影响到城乡各类用地问题的整体解决，制约城乡的协调发展。

由于行政管理体制等局限，快速工业化区域用地发展缺乏横向协调，功能布局冲突，协调力度亟待加强。虽然南海区城乡用地的地域分工已经基本形成，土地利用的区域特色比较明显，但用地结构与布局不够合理（图5）。大沥、罗村街道属于中心城镇发展区，独立工矿用地比重过高，城镇用地比重过低，严重制约用地效益提升、服务业空间拓展和人居环境改善；狮山要发展成为南海次中心城区和最大工业基地，然而第二、三产业用地未能统筹规划，服务业用地太少，不符合土地利用和经济发展的客观规律。另外，某些区域产业发展和基础设施建设缺乏统筹，布局不甚合理，造成基本农田流失、农业生产条件破坏和生态环境景观损害，并影响到相邻区域发展。

3 城乡建设用地发展的体制分析

3.1 双二元管理体制影响用地配置效率

双二元管理体制既指用地管理的城乡分割，又指城市国有土地出让的“双轨”并存，是我国渐进式改革和新旧体制转型时期的产物。根据交易费用和制度变迁理论[5]，双二元管理体制必然引发一系列矛盾和冲突，阻碍土地市场的正常规范流通和交易，从而一定程度上导致土地资源配置低效、无序状态，这在经济较为发达的快速工业化区域表现尤为突出。

快速工业化区域用地管理体制上的双二元化直接反映在土地低价征用、政府垄断出让与以集体土地为基础的农村工业化之间对土地资源的争夺上。建设用地供给实际是按规定征用后使用、村镇自行开发使用和违法违章建设使用三部分构成，并未真正实现统一管理，结果导致各类开发园区“遍地开花”，建设用地规模增长处于失控状态。另外，城乡用地管理权能分散导致城镇用地特别是建制镇用地空间增长缓慢、总量偏小，与整个区域城镇化进程和城镇建设要求不相称。

3.2 农村土地产权不完善削弱激励与制约机制

科斯定理认为，合法权利的初始界定是市场交易的基本前提，并对经济制度运行的效率产生影响[7]。目前我国快速工业化区域农村土地产权很不完善，主要表现在所有权主体泛化、产权边界模糊以及产权残缺等方面。农村土地归农民集体所有，但具体归属于哪一级集体，法律并未明确规定，从而导致多元主体的权利之争。同时产权边界模糊，各产权主体之间的权利与义务界定不清，产权利益难以得到明确保障，从而人为增加市场交易成本和不确定性，削弱了产权制度应有的激励和约束功能，最终影响土地资源配置的效率与合理性。

南海作为国务院批准建立的全国农村改革试验区，从20世纪90年代初开始，陆续在全区农村范围内推行农村土地股份合作制，对促进南海经济发展起到巨大的推动作用[11]。与此同时，现行股份制度普遍存在股权残缺、股权封闭与股权设置不合理等问题，影响股份制度效率与绩效的发挥。股权残缺与封闭性主要源于社区封闭性，必然造成产业布局分散与用地粗放扩张，从而影响人口与资本的流动，影响产业的集中与升级，影响农村工业化与城镇化持续发展。

3.3 城乡市场发育不平衡诱发用地投机行为

由于我国城乡土地制度变迁的不平衡性和非同步性，城乡土地市场发展呈现显著不均衡［11]。目前我国城市土地使用权市场已经基本建立，为城市土地合理利用和城市建设提供了制度保障。农村土地的所有、使用、分配等权力较为复杂，牵涉到多方利益，关系农民生存保障等诸多重大问题，有关集体土地资源配置和资产管理的相关法规政策不健全、不完善，土地市场化程度相对较低。

新制度经济学认为，制度供给不足或滞后导致制度漏洞出现，从而诱发机会主义行为[7]。农村土地市场发育滞后，必然为行政权力的设租与寻租打开了空间[12]，农用地与建设用地的产出收益差异，城乡建设用地因政策管制产生的租值差，直接成为土地行政干预的设租与寻租源头。快速工业化区域以“补办历史用地手续”等各种形式为藉口，通过权力交易使农地转用合法化，现象较为普遍。1997-2004年南海区违法用地面积3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，违法宗数达到1 846起。与此同时，集体土地私下交易和灰色土地市场较为活跃，影响土地资源的规范管理、合理保护和节约集约利用。

3.4 部门规划不协调制约土地合理利用与保护

在城乡土地管理依据上，土地利用总体规划和其他部门建设规划不协调、不同步甚至相互冲突，这给建设用地规划审批、管理和实施工作带来诸多不便，土地利用总体规划没有起到龙头作用，反而成了适应性规划。快速工业化区域主要是以国有、民营和外资经济为动力，以资本、土地和劳动力等生产要素投入为拉力，利益主体多元而分散。部门规划脱节必然导致建设用地管理无法集中统一，土地利用的粗放性和盲目性、用地结构和布局的不合理性以及土地资源浪费也就在所难免。

快速工业化区域在经济快速发展的同时，大多数农民建房和村庄建设缺乏规划引导与约束，导致其大多沿公路等交通线路粗放扩张，住宅与工业建筑混杂，基础设施不配套，人居环境恶化。另外，农民宅基地规划管理不到位，受经济利益驱使或传统观念影响，建新屋不拆旧宅，形成大量出租屋或“空心村”，村庄建设用地浪费较大。

4 城乡建设用地制度优化对策及措施

4.1 完善土地产权和城乡用地管理制度

（1）完善产权和利益分配制度。制度供给不足是快速工业化区域城乡用地矛盾与问题的主要根源，而产权制度不完善是其关键。在体制转轨动态过程中，通过明晰产权，清楚界定政府、农村集体、农户各方权利边界，形成各自权力的刚性约束，完善产权制度，实现土地权益合理分配，是化解诸多土地问题和优化城乡用地的必由之路。

（2）进一步改革农村土地股份制。针对当前农村土地股份制存在的问题，应该逐步推广和深化“固化存量、出资购股、开放流动”的改革。存量股权的福利配置对象是既有成员，数量人人均等。对新生儿和婚嫁迁入人口，实行出资优惠认购股权。允许股权无障碍流转、继承、赠送和抵押，真正实现股权资本化，为土地集约经营和农民转变身份、择业迁徙创造条件，促进快速工业化区域的城镇化进程。

（3）统筹和协调城乡用地管理。制度创新和技术创新是快速工业化区域未来经济增长的主要推动力，完善城乡用地管理体制是提高土地资源配置效率、促进区域经济持续增长的重要途径。通过理顺行政管理体制中层级制与职能制并存的矛盾，优化政府职能定位，使各级政府的利益目标、资源调控和行为方式等保持一致，以此降低制度管理成本，缩小设租、寻租空间，解决城乡用地缺乏统筹等问题。

4.2 建立统一、规范的城乡土地市场体系

（1）逐步实行城乡土地市场一体化建设。土地价值具有整体性，土地市场本应是一个有机的统一体。但由于目前快速工业化区域城市用地和农村用地背负的社会责任不同，造成城乡土地市场的人为分割。因此，首先应完善农村社会保障和就业保障体系，为农村土地合理“减负”。同时应该对耕地、基塘等优质农用地实行特殊的国家保护和扶持政策，强化用途管制。在此基础上，逐步取消土地供应“双轨制”、土地使用等级制和取缔土地隐型市场，从制度上避免土地投机行为，逐步建立起统一、开放、规范、有序，城乡和各种所有制一体化的土地市场体系。

（2）建立和完善农村集体土地市场。在明晰土地产权的前提下，建立农村集体建设用地市场，完善集体建设用地流转机制和配套法规，实行集体土地与国有土地“同地、同价、同权”有偿使用制度，是解决当前快速工业化区域农村土地隐性流转的根本出路，也是推动工业和服务业向城镇集中、集聚，从而强化规模经济效应的必然要求。与此同时，农用地非农化应实行国家调控和市场配置相结合的有效机制，逐步培育农用地非农化市场，而不应单纯采取行政性的征地办法。国家调控农用地非农化的措施主要包括土地用途管制、土地规划、税收和土地登记等。

（3）创新和加强土地市场法制监管。借助先进的技术手段和管理手段，将技术创新与制度创新相结合，建立科学、高效的土地供求监测和预测机制，准确把握土地市场运行走势，为政府适时调整和制订有关政策提供科学依据。同时要加大土地执法力度，整顿土地市场秩序，建立规范、有序的土地市场竞争机制。土地市场监管应建立责任人制度，纳入政府政绩考核体系，并定期向社会公示相关信息，以利于社会公众监督。

4.3 高起点和高标准做好村镇建设规划

（1）实行“规模规划”，强化规模控制。村镇规划要依照城镇体系规划和社会主义新农村建设的要求，以促进快速工业化区域经济社会健康发展和集约用地为指针，明确村镇建设的长远规划格局，将传统的“时限规划”调整为“规模规划”模式，通过科学预测未来人口规模、经济发展趋势等合理确定村庄与城镇近远期用地规模。村镇规划区之外的农用地实行严格的用途管制，零散农村居民点要在现状基础上加以逐步缩并。

（2）农村宅基地管理采用“三控模式”。针对当前快速工业化区域农村宅基地实际占地远远超过批准占地的扭曲现象,农村宅基地规划及管理应积极采用“三控模式”。一要控制农户主房占地；二要控制庭院、附房等用地界线,并将它们全部纳入非农建设用地审批指标；三是严格控制宅基地数量，严格执行“一户一宅”的法律规定，有序清理多余宅基地。在强化农村宅基地微观控制的同时，积极引导第二、三产业向城镇和园区集中，更好地实现集约用地和合理用地之目的。

（3）强化功能分区，优化空间结构体系。针对快速工业化区域农村建设用地粗放扩张、零乱布局、功能混杂等不良现状，村镇建设规划应强调用地功能分区,建立合理、高效、优美的空间结构体系。同时，应合理布局村镇公共设施用地和道路用地，鼓励打破村民小组界线和相对集中建设，逐步实施村庄归并与整治计划，有效推进农村建设用地整理。

5 结论与展望

（1）快速工业化区域城乡建设用地普遍存在规模急剧扩张、布局无序分散、结构严重失调、城乡缺乏统筹等诸多问题，深层成因主要包括土地、户籍、行政管理以及经济社会发展模式等多个方面，其中双二元管理体制、农村土地产权不完善、城乡土地市场发育不平衡和部门规划不协调等是重要的体制因素。

（2）快速工业化区域应该深化土地、户籍及行政管理等综合改革，调整经济社会发展战略，促使产业与人口空间转移和集中，并与经济和就业非农化进程同步，促进工业化和城镇化健康发展。其中建设用地制度优化对策主要包括完善土地产权和城乡用地管理、建立统一规范的城乡土地市场以及高起点和高标准做好村镇建设规划等。

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Study on Problems and Optimization Approaches of Construction

Land Use in Quick Industrialized Regions：Taking the Case of Nanhai, Foshan

TANG Chang-chun CHEN Lie WANG Ai-min

（School of Geography Science and Planning, SUN Yat-sen University, Guangzhou 510275）

第8篇：城乡建设用地分类标准范文

关键词：新型城镇化；城乡统筹发展；存量建设用地；制度完善

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0011-04

一、引言

2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出：新型城镇化的关键是提升质量，提高城镇建设用地利用效率；要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。据此，盘活存量建设用地将成为新型城镇化背景下土地制度改革的首要选择，其次才是通过扩大集体建设用地入市途径等措施来合理、有序地引导建设用地增量增长。所谓存量土地，广义上是指城乡建设中已经被占用或使用的土地；狭义上是指城乡建设用地范围内已取得土地使用权但闲置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、产出低的土地，大体包括：一是以划拨或招标、拍卖方式取得土地使用权后未利用的闲置土地和临时用地（如倒闭的工矿企业、路场用地以及部分军事、党政机关用地等）；二是由于历史原因，土地产权不明晰的建设用地；三是农村集体经营性建设用地；四是城镇规划范围内未改造的“城中村”或棚户区土地。这些存量土地若从用地性质上看，可以分为国有存量土地和集体存量土地两大类。盘活存量土地是指政府将各类存量建设用地采取经济手段，对其进行出让、转让、租赁等有偿使用，实施优化配置，显化其资产价值和产出能量，以实现经济、社会、生态等方面的综合效益。

党的十八届三中全会提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”虽然调控城乡建设用地规模是现阶段的重大议题，但调控建设用地规模并非抽象目标，而是需要因地制宜，结合实践探索，考量经济发展、社会稳定、体制变革等因素，统筹安排调适性的政策和制度，配置跟进并落实明确的调控机制和措施。本文分析以存量建设用地整理再开发为核心的土地节约集约利用实践创新，进而探讨土地整理再开发的调控原则、制度框架等。

二、存量土地整理再开发实践中存在的问题

存量土地再开发是基于城市更新与可持续发展

理论，通过土地整理、置换、循环利用等途径来实现的。土地整理是实现存量土地再开发的基本途径。现代意义上的土地整理源于德、法等欧洲国家，最早出现于19世纪德国法兰克福市。1953年德国出台了世界上第一部土地整理法，据此建立了比较完备的土地整理制度，该制度为许多国家所效仿，用于调控城市重建（更新）中的土地整理再开发。在西方国家，一般而言，城市土地再开发（Urban Land Redevelopment）是指在城市发展的特定阶段，城市土地被进行重新开发利用的过程。在我国，由于城镇化进程中建设用地增量供应日趋紧张，所以存量土地再开发成为多数城市解决空间发展瓶颈问题的必然选择。我国存量土地再开发的实践探索，涉及城乡多种类型的区域或空间拓展，如城市更新、二次开发、旧城改造、“城中村”改造等，期间既积累了一定的经验，也存在种种不可忽视的问题。

（一）广东“三旧”改造中的问题

为缓解珠三角区域城镇化建设用地供需矛盾，实现城市产业升级和空间重构的双重目标，广东省2009年开始实行以“旧城镇、旧厂房、旧村庄”用地整治为主要内容的“三旧”改造。“三旧”改造不仅解决历史遗留问题，而且进行全面的城市更新升级转型——主要针对未经规划或规划滞后的旧城镇、旧厂房、旧村庄的建筑物及其用地，实施整体拆迁改造和盘活、再开发，按照城市规划要求和有关标准，将其重新调整建设为配套设施完备、环境优美的城市商业或住宅区。这无疑决定了“三旧”改造是一项系统工程，涉及土地开发权属等重大利益关系调整，相关政策的持续性及调整机制、手段的合法、合理性是改造能否顺利实施的保证。从政策的长效性及规制的普适性的角度考量，广东“三旧”改造中有下列问题值得特别关注：

1.违章建筑物产权的合理处置问题

历史上遗留下来的违章用地问题严重制约旧城旧村改造，加大了城市改造升级的难度。若一律承认违章建筑物的产权并予以拆迁补偿，就有鼓励违法之嫌，既会助长新的“抢建风”，误导人们先违法、后改造，又会导致改造成本不断攀升。若完全不承认违章建筑物的产权，不给予任何拆迁补偿而直接强行拆除，就将埋下影响社会稳定的因素，导致“三旧”改造无法顺利实施。并且，有些建筑物及其用地存在混合产权问题，现行法律对其是否违法并无严格界定。因此，对于集体土地上已经建成的生产经营性用房等违章建筑物，要分析其历史背景，尊重当事人的财产权，甄别不同情形，妥善处理。

2.集体土地物业的补偿标准问题

广东“三旧”改造试点涉及旧村庄改造达60万亩，占“三旧”改造总面积的1/3，因此，如何解决好集体土地征收补偿问题，关乎“三旧”改造的成败。旧城旧村改造涉及集体土地上的房屋拆迁，其情况十分复杂，目前缺乏明确的法律规制。我国《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于国有土地上的房屋拆迁，其规定的拆迁补偿标准对农民宅基地房屋及集体土地物业不适用。我国《土地管理法》及其实施条例对被征地农民宅基地房屋及集体土地物业拆迁补偿的规定几乎空白。实践中，一般是将集体土地上的房屋归为“地上附着物”予以拆迁补偿，但“地上附着物”与房屋并非同一概念，集体建设用地上的其他物业设施也不能以笼统的“附着物”来概括。一些地方参照商品房交易实践，对集体土地上的房屋采取将购置金额扣除土地出让金后予以补偿的做法，但对“一户一宅”的村民来说，其所得补偿未必能买到商品房或合适的宅基地房。一些地方对具体项目设定了不同的补偿标准，导致区域内标准不一，诱发被拆迁人的攀比心理。以上问题的根源在于集体土地上的房屋拆迁至今处于无法可依的状态。按照我国现行法律的规定，需要在集体土地上进行开发建设的，应当先征用集体土地、使之国有化，但在将集体土地征收为国有土地的同时，难免涉及集体土地上的房屋拆迁。即使就拆迁补偿问题达成协议并补偿到位，集体土地上的宅基地房也未必能转为完整的产权房。因为“小产权房”转为产权房不仅需要国土房管部门予以变更登记，还涉及村民“农转非”问题，而绝非简单地将宅基地证变更为国有土地使用证即可。由于没有相应的法律依据，仅能通过协商进行补偿，如果协商不成，就无法定的救济程序如仲裁、诉讼、行政强制拆迁等可以适用，所以实践中拆迁改造经常陷入僵局。

（二）以重庆“地票交易”为典型的土地置换实践的相关问题

近年来各地盛行土地置换实践。如重庆市试行“地票交易”：在严格控制建设用地总量不增加、耕地总量不减少、用地性质不改变的前提下，通过建立有形土地市场，将闲置宅基地整理所获得的建设用地指标在全市范围内进行流转，在土地增值利益分配上向农民（集体）倾斜。除重庆“地票交易”外，比较典型的土地置换实践还有浙江嘉兴的“两分两换”（农民宅基地与承包地分别处置，以土地承包经营权置换社会保障，以宅基地置换城镇住房）、天津“宅基地换房”的城乡建设用地“增减挂钩”实践等。这些不失为推动农民土地发展权益实现和公平分配集体土地增值收益的积极探索，但试点中凸显一些亟待研究解决的问题：

1.农民权益保障问题

在地方政府普遍渴求建设用地指标的背景下，各地土地置换实践中不乏漠视农民权益保障，为了获得用地指标而实行土地置换的实践乱象。如有的地方片面追求城镇建设用地指标增加，擅自开展土地置换实践或扩大试点范围，扩大指标周转规模而忽略优化用地结构和提高耕地质量；有的地方违背民意强拆强建，甚至强逼“农民上楼”；有的地方在建设用地指标的使用和分配中存在城乡二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三农”，城市扩张的外部性反而影响了农村发展；等等。

2.实践的理论支撑与法律依据问题

重庆地票交易的理论基础尚未厘清，交易流程中农民的地位问题、交易方式和价格问题、地票落地问题、地票持有人的权益保障和收益分配机制问题等急需立法予以明确。“地票交易”可能会带来“马太效应”，阻碍城乡统筹发展战略的实施。一些地方实行“土地换社保”，允许农民放弃承包地、宅基地和林地来换得在城市享受就业、社保、住房、教育和医疗服务，其本质是典型的“以户口换土地”，这种做法难以找到充分的法律依据。我国《物权法》明确规定农地承包经营权是一种财产性权利，这意味着农民获得城镇户口并不意味着其必须失去土地，让农民以财产权来置换社保待遇，于法无据、于理不通。让农民彻底放弃承包地和宅基地后进城落户定居，这条路需要谨思慎行。

三、政策完善及调控规制建议

我国存量土地整理再开发的实践探索已经不少，但目前还没有专门立法予以规范；各地政策标准过于宽泛，对遏制土地乱占滥用现象乏力，不能有效促进节约集约用地目标的实现。基于实践中存在的问题，我国有必要构建存量建设用地整理再开发的调控机制和制度体系。

1.转变土地利用管理观念

土地利用管理要牢固树立“三观”：一要树立节约观，从政策指引、法制建设、政绩考核、财税体制、标准规范等方面贯彻土地资源保护的基本国策，形成与建设资源节约型社会相协调的土地利用模式。二要树立整体观，将数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”综合考虑。三要树立效益观，对土地资源、资产和资本进行一体化管理，建立实物要素与价值形态相结合的土地利用管理模式。

2.对城乡建设用地整理实行统一规划管控

用地规划是科学用地的前提。土地整理是土地利用总体规划的重要组成部分。近些年来的土地整理大都缺乏整体性、系统性，比较注重短期效益。加快现有土地整理再开发，应注重规划的引导和管控作用。农村土地规划的编制要充分尊重民意，结合农村实际，因地制宜，保持乡村特色功能和文化风貌，同时与上级土地利用总体规划相衔接，与产业发展、村镇建设、基础设施布局、生态环境保护等相关规划相协调。要强化土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制；加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系；以人口总量、建设用地规模为基础，制定用地标准和节约集约用地原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置等进行科学有序的安排；加强行业用地规划与总体规划的衔接，实施空间管治的土地政策，制定节约集约用地的规划控制标准。

3.依法赋予并保护农民的集体土地开发权

集体土地开发权，是指对集体土地进行非农开发利用的权利。集体建设用地能否与国有土地同权同价入市，关键在于集体土地能否无须转为国有用地就可非农化。换言之，关键在于农民集体土地开发权能否依法得到确认和保护。因此，一要明确设置集体土地开发权。现行《宪法》规定了两种土地所有制形式，即国家所有和集体所有，并且规定土地不得买卖。依此，集体建设用地即使可以入市，流转的也只是集体土地开发权。因此，应修改《土地管理法》，明确赋予农民对集体土地的自主开发权（或与国有土地一样称为建设用地使用权）。二要允许集体土地开发权进入建设用地市场，即允许集体土地所有者在开放的土地市场上出让、出租其土地开发权。对符合土地利用规划和计划的出让、出租集体土地开发权的行为如“以租代征”、建造“小产权房”等，要有条件地予以合法化。

允许转让或转租集体土地开发权，是形成城乡统一、开放、竞争的建设用地市场的必要条件。至于建设用地的总量和布局，可以通过公众参与制定的土地利用规划、计划和土地用途分区管制来调控。为此，一要将综合整治项目实施后产生的建设用地指标的转让收益在国家、投资者和农民集体之间进行合理分配，真正体现“谁投资，谁收益”。二要将农村建设用地整理后新增土地的用途按比例划分：新增土地根据新区占用耕地的情况，其中部分作为耕地，以保障耕地总量的动态平衡；其余的由村集体自行确定用途，在不改变农用地性质的前提下使土地效益最大化。

4.完善土地利用调控机制

第一，扎实做好节约集约用地基础信息调查、评价和披露工作，健全节约集约用地监测考评机制。第二，发挥市场配置资源的决定性作用，构建节约集约用地的内生机制。要逐步完善土地价格形成的市场机制，探索建设用地税收产出考核办法，通过开展城镇土地使用税额分级与土地集约利用水平相挂钩试点，发挥土地收购储备的调控作用。第三，严格节约用地，完善土地供应机制。要严格控制各类项目用地，实施差别化供地政策，完善建设项目用地定额标准体系。第四，优先盘活利用存量土地，探索建立低效土地退出机制。要掌握城镇和开发区存量土地的面积、类型、用途、权属、分布等状况，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和激励措施，促进土地二次开发。同时，要加大闲置地的处置力度，优化城市用地布局和结构，统筹安排建设用地空间和计划指标。第五，构建土地利用的利益协调机制。存量土地再开发中，利益相关者对土地利用既有相互依赖性又有目标差异性，彼此之间存在矛盾和冲突。协调土地利用冲突的原则是利益平衡，包括利益最大化、急需利益优先满足和利益补偿三方面内容。落实这一原则，要拓宽、畅通民众利益表达渠道，完善土地利用的利益协调机制。利益协调机制涉及中央与地方、政府部门之间、用地企业与地方政府、地方政府与规划区居民等土地利用核心利益相关者之间的关系。平衡这些关系的关键，是要做好两方面工作：一是优化城乡用地布局，构建建设用地流转的灵活机制。在用地指标分配和用地审批上实行对重点发展的城镇新社区、生态工业园区等进行倾斜的政策，对一般城镇适当紧缩供地数量或从严控制建设项目，避免盲目、无序发展。二是培育城乡统一的土地市场。要积极推动集体经营性建设用地使用权的有序流转，结合“城中村”改造，促进城镇更新和产城一体化，发挥存量土地集约化利用的综合效能。

5.创造集体建设用地流转的良好制度环境

我国在集体建设用地流转方面已有多年实践探索，但目前流转的范围和规模都比较小，一些地方存在用地单位和农民集体对土地流转的积极性都不高的现象。究其原因，主要是未及时总结试点经验形成制度，相关实践缺乏明确的制度规范。为突破集体建设用地流转的制度瓶颈，有必要对现行土地产权制度、征地制度、耕地保护制度等进行改革，赋予集体土地所有者和使用者更多的处置权。2005年广东省出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，但类似的地方立法无法突破国家立法中有关集体建设用地入市的限制性规定。要全面、有序地实现集体建设用地流转，仍须国家立法进行调整、完善。若能避开政府征收程序而直接改变集体土地所有权的性质，就可以在城镇化进程中限制政府权力的空间。为此，必须首先考虑对《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”作适当修改。土地是财产、也是资源，《土地管理法》的修改应更多关注社会公益和土地资源的合理利用；关注如何根据国情，以耕地保护为核心，严格控制建设用地总量；关注在国土资源稀缺的情况下，如何构建一套有效调整资源占有者与资源补偿者之间关系的制度体系，以有效解决资源的占有、使用与合理补偿问题。

参考文献

[1]吴正红，叶剑平.城乡建设用地节约集约利用的路径选择[J].城市问题，2007，（5）.

[2]徐康.论旧城改造与城市土地资源利用[J].资源与人居环境，2008，（9）.

[3]李培祥.城市土地利用问题的制度分析[J].商业时代，2009，（19）.

第9篇：城乡建设用地分类标准范文

关键词：土地资源；可持续发展；策略

中图分类号：C93文献标识码： A

引言

随着我国人口数量不断增加，各种资源都出现了短缺的情况，尤其是土地资源已经成为稀缺资源。所以，加大对现有土地资源的利用，保证土地资源可持续发展，已经成为了唯一的出路。

一、土地资源可持续发展现状

全国耕地减少过多的状况得到有效控制，基本农田建设力度显著加大。土地节约集约利用程度明显提高。我国“十一五”规划主要预期指标是：第一，全国耕地保有量不低于1.2亿hm2（18亿亩）；第二，全国年度供地总量中有偿供地的比例达到80%以上（目标不足60%），招标拍卖挂牌出让面积占出让面积的比例提高到60%（目前不足30%）[1]。

二、土地资源可持续发展的战略分析

1、土地资源可持续利用的战略选择

从长远来看，资源是实现可持续发展的重要基础。通过资源的可持续利用实现可持续发展是我们目前面对的主要问题。资源根据其性质，可分为两种，一是可更新资源，一是不可更新资源。可持续利用就是要贯彻在利用资源时要增强和保护可更新资源的再生能力，尽最大程度降低不可更新资源的消耗，同时也要采取办法用可更新资源替代不可更新资源。在众多资源中，土地资源是非常重要的自然资源，土地资源既是任何物质无法取代的生产资料，也是人类生存的必备条件。因此，土地的利用效率及利用方式在社会发展中占有重要地位，直接关系到人类的发展。综上所述，土地资源的可持续利用是实现可持续发展的重要基础。

2、土地资源可持续发展的战略目标

结合我国目前土地利用状况和基本国情，根据经济社会可持续发展的目标，我国土地资源可持续利用的战略目标是：要充分认识我国土地资源的基本情况，在此基础上，逐渐实现稳定高效利用土地资源和可持续利用。

2.1 确保足够耕地，保证粮食安全。首先必须要确保足够数量的耕地面积，用于粮食、棉花、油料作物等必需农产品的生产，以确保我国人民生活得到基本保障。

2.2 确保城市化和工业化的必需用地。在确保足够耕地面积的前提下，通过各种渠道和办法，充分发挥土地资源的利用潜力，以满足城市化和工业化必需用地的需要。

2.3 提高土地资源利用率。土地资源是有限的，是极其稀缺的，并且是需求量较大的自然资源，因此，仅仅依靠土地资源的数量是不可行的。需要通过改量土壤、培肥地力，才能够增强土壤的生产能力，以达到在有限的土地资源上生产出产量更高、品质更好作物的目的，使土地资源得到可持续的利用。

2.4保护和改善生态环境。通过可持续利用土地资源既能够保证现有的生态环境，还能够改善原来恶化的生态环境，由于土地逐渐得到合理化利用，土地逐步得到了有效的治理和改善，生态环境总体向好。因此，可持续利用土地资源会使生态环境越来越好，更加适于人类的生存和发展。

2.5 建立良好的土地利用结构和布局。要根据我国资源总量、类型和情况以及经济发展水平，兼顾经济、社会和生态效益，因地制宜，积极而有步骤地调整不合理的用地结构和布局，使土地利用结构和布局永远处在综合效益最大化的动态优化状态[2]。

三、加强土地资源可持续发展的有效策略

1、土地资源可持续发展切实做到四个坚持

坚持最严格的土地管理和耕地保护制度，保护好耕地特别是农田；坚持节约集约利用土地资源，提高土地资源利用效率；坚持市场调节和政府宏观调控相结合，加强国土资源管理；坚持科技创新，提升解决国土资源重大问题的能力，有效保护和合理利用国土资源，促进经济社会可持续发展。

2、积极推进资源节约集约利用

研究和制定资源节约集约利用的法律法规，加强资源节约集约利用的监督和管理，就是“减少非公益性用地划拨”和“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。

3、全面落实用途管制要求

这是建立城乡统一用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，充分考虑新农村建设、现代化农业发展和农村二三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排[3]。

4、落实严格的土地管理制度，规范征地程序

通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监管权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

5、严格对城乡统一建设用地市场的管控

这是建立城乡统一建设用地市场的重要保障。深化农地专用计划和审批管理制度。建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系，加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析。

6、建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制

多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。这就要求我们政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

7、切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能

对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。

8、做好城乡建设用地确权登发证工作

这是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。利用现代化的手段加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。

9、齐心协力构建共同责任机制

这是建立城乡建设用地市场的重要措施。充分发挥方方面面的积极性、主动性和创造性，形成推进合力。必须坚持党的领导，人大、政府、政协等各负其责；必须加强部门联动、政府协调，健全统筹协调推进改革的工作机制，必须充分相信群众、依靠群众，切实发挥农村集体经济职责的主体作用，增强其履行农村集体土地所有者职责和维护农民土地权益的能力。

结束语

综上所述，随着当前我国城镇化进行的不断加快，土地资源也日趋紧张。所以，在现有的土地资源情况下，必须提高土地资源的利用效率，科学管理土地资源。不仅要保障农业用地，整合农业用地资源，开垦复耕。要限制建设用地总量，实施集约利用的政策，对于农业用地的用途变更要严格控制。只有不断加强对土地资源的管理，提高土地资源利用效率，才能实现土地可持续化管理。

参考文献：

[1]宋志刚.土地资源可持续利用与保护研究[D].内蒙古师范大学,2013.

[2]高宇.土地资源可持续利用评价实证研究[D].东华理工大学,2013.