基层社会治理新格局精选(九篇)

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第1篇：基层社会治理新格局范文

【关键词】基层 社会管理与服务 模式

基层社会管理与服务体系建设模式分析

行政主导模式。行政主导模式强调政府在社会管理与服务方面的主导作用，从多方面利用新的管理和技术手段来实现社会管理与服务创新，这种创新主要有政府内部机制创新和管理信息技术创新两种途径。

第一，政府内部机制创新。内部机制创新是指改变政府内部的职能与结构，通过理顺部门关系、优化组织结构、创新机制体制、强化业绩导向来创新基层管理和服务模式。

推动政府内部职能的转变。通过调整政府内部职能与结构，规范治理行为，提高管理和服务的供给效能。北京市清源街道办事处的参与式社区治理是政府内部机制创新的典型模式，其主要特点有三：一是转变街道办事处职能。街道办事处在服务项目执行过程中逐步转变为为社区服务项目提供资金支持和监督指导，实现了由原来的直接提供服务向为社会组织服务和提供服务资源的转变。二是推动社区服务中心从管理转向服务。社区服务中心从行政工作下派转变为与社区共同协作开展社区服务项目，承担服务项目管理的设计、咨询、监督以及项目资金使用的审计等职责，发挥沟通街道政府与社区居委会的桥梁作用，实现从管理到服务的角色转变。三是服务项目从政府制定到以社区需求为导向设置。服务项目根据社区特点并在需求调查基础上设置，由社区居民、社区居委会、社区服务中心、街道部门以及社会组织共同参与评选，确定社区项目。

健全内部竞争机制和绩效考核。通过给政府部门以压力，改善其服务意识，降低成本，提升效率。欧盟国家推出的适用于公共组织的通用评估框架（Common Assessment Framework，缩写为CAF）吸纳了全面质量管理、平衡计分卡和卓越绩效模式等企业绩效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理经验，成为公共组织绩效管理的先进工具。深圳市龙岗区2008年试点整体等效导入CAF，尤其是引入以公民为中心的导向，即以顾客群体确认的重要领域和组织能够改进的特定服务领域为基础，在职能转变、运行机制、工作流程、改进管理方式和建立政府与社会平等合作关系等方面，实现事务性管理向愿景管理、从局部管理向系统管理、从人治管理向法治管理、从定性管理向定量管理的转变。

第二，管理信息技术创新。目前管理信息技术创新主要是网格化管理和数字化管理相结合。2004年北京市东城区充分利用计算机、网络、地理信息系统和无线通信等多种数字技术，将社区细划为网格，形成精细化的管理单元。为每个网格整合配置网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员“七种力量”，并在基础数据平台基础上，运用移动智能终端，结合移动互联网技术，实现各类数据的实时采集和基础数据的动态更新，准确掌握网格内的基础数据、民情民意。

数字化管理实质是政务信息化系统的一部分，将电子流程管理与服务通过现代网络技术进行集成，对政府需要及拥有的信息资源、关键数据进行深层次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服务能力。

协同治理模式。协同治理模式是通过更新管理理念、方法和手段，形成基层组织和社会组织相结合的社会管理与服务新格局，以此实现社会管理主体的多元化，促进基层社会管理与服务能力的提升。根据基层组织内部创新的不同层次，协同治理大致可以分为管理组织协同化和运行机制协同化。

第一，管理组织协同化。管理组织协同化侧重于从组织架构方面创新基层管理与服务的组织结构，构建多元化的参与主体，实现组织目标的重新定位和不同组织之间资源的重新配置。浙江省慈溪市基层组织和社会组织协同治理就是管理组织协同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村创设了“村级和谐促进会”，以人际和谐为目的，以村（社区）为单位，由市镇两级党委政府引导推动，当地群众与外来建设者共同发起，把外来人口服务管理纳入基层自治范畴，解决村（居）两委会在外来人口管理上的缺位。随后，这一社会组织的功能由融合为主向参与基层社会协同治理拓展，形成了以村（社区）党支部为核心、村（居）民委员会为主体、村（社区）经济合作社为支撑、和谐促进会为依托、社会各界群众广泛参与的基层管理与服务模式。

第二，运行机制协同化。运行机制协同化是为原来独立的社会管理服务的政府组织（包括“条”上的职能部门和“块”的综合管理机构）和社会组织建立共同解决公共问题的网络，形成资源共享、彼此依赖、合作互惠的组织结构和政府、市场、社会三者协作的机制。义乌市总工会社会化维权模式就是运行机制协同化的典型。义乌市总工会通过与新闻媒体、律师事务所、劳动部门、司法部门、兄弟市县工会、高等院校等先后实现社会性联合。一是发挥工会组织作为重要的政治资源、组织资源和制度资源的作用，建构工会工作体系。二是把政府管理的过程性与社会团体的互动性结合起来，形成“互联、互动、互补”的社会管理运行机制。

社区治理模式。从行政权力和基层民主变化的取向来看，社区治理出现了形式各异的模式。

第一，议行分设模式。议行分设是按照“社区自治、议行分设”的原则，将居委会在计划经济时代所形成的行政、服务和自治职能归位于自治组织，形成“议”与“行”的并立同行。其代表是深圳盐田区社区管理体制改革。

社区服务站的经费来源主要是政府拨付的社会公益服务资金、购买社区服务的专项资金以及服务站开展低偿社区服务项目的自收经费。社区居委会则履行社区自治功能，由居民依法民主选举产生，其功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督，其经费来源于政府拨付的办公经费、资产的收益资金及向社区募集的资金。

第二，合作模式。合作模式是行政调控机制与社区自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源相整合、政府力量与社会力量互动的基层社会管理与服务模式。

宁波市海曙区构建新型居家养老服务体系是合作模式的典型代表。2004年3月，该区政府出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。区政府以改革职能履行方式为出发点，将扩大社会参与作为重要内容，寻求与社会组织和社区之间的合作，吸引社会资源参与养老工作。政府主要扮演服务规划者和购买者角色，形成了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的合作机制。“政府扶持”指区政府将购买服务的开支列入年度财政预算，向星光敬老协会购买居家养老服务。“非营利组织运作”指星光敬老协会负责项目运作。“社会参与”指整合和利用社会资源，一方面实施“义工银行”的激励机制。另一方面整合社会企业资源，将居家养老和社会企业提供的信息服务平系起来。

完善基层社会管理与服务体系的建议

各种模式的实践经验表明，推进政府职能转变、强化社会协同治理、增强社区治理能力等是基层社会管理与服务体系建设取得良好效果的保证。为了加强基层社会管理与服务体系建设，还需要在以下几方面进一步下工夫。

推动社会管理与服务制度化发展。一方面，基层社会管理与服务体系建设的关键是社会政策的发展和完善。社会政策的本质是通过政府的再分配以缩小社会成员初次分配差距，提高全体成员社会保障和社会福利水平。必须在基层社会管理与服务体系方面进行统筹规划，通过顶层设计勾勒出基层社会管理与服务体系建设的框架，与国家社会政策融为一体。

另一方面，基层社会管理和服务体系建设必须厘清政府、社会与市场的职能，将应当由市场、社会完成的治理功能交还给市场与社会之后，政府要加强公共服务部门建设，完善公共服务监管。其要件在于以组织方式推进政府职能转变，以制度化的途径完善政府的服务监管、资源支持等职能。

增强社会组织管理服务能力。着力构建政府主导、资源激励、合作互补的新型社会组织培育和发展机制，解决基层社会管理与服务居民参与不足、多样化社会需求难以满足的问题。一是形成制度化、有序化的公众参与渠道。政府应释放社会空间，要寻求“信息相关”、“业务相关”和“需要相关”等协同的粘合因素，推动政府与社会组织在公共事务管理中的合作治理。二是推进公共服务组织体系建设。三是强化社会工作体系建设，使社会工作者能融他们所具有的社会“管理职能”和作为社会工作者的“职业行为”为一体。

明确社区服务管理目标。一方面要明确社区是基层社会管理与服务的落脚点，管理与服务体系建设要围绕经济和社会发展中的突出问题展开。另一方面要解决好基层服务管理与社区居民需求之间的矛盾，关键是以“服务”来强化基层的社会网络，加强邻里互助、增强地区归属感，培养互济互助因素，培育基于互惠主义的服务机制。

增强社会资源动员能力。一方面，政府要夯实基层组织基础，将资源下沉到基层，让基层真正有人力、有资源、有手段去为群众提供服务。另一方面，要根除基于政府提供服务管理资源的依赖性，着力解决社会资源动员能力匮乏的问题，其重要的路径就是使社区居民和社会组织自发组织起来，通过理性的集体行动破解政府公共服务资源供给不足的困境，加强社会组织的资金筹集能力，推动其可持续发展。

第2篇：基层社会治理新格局范文

一、基层央行对农村信用社监管工作中存在的问题

(一)农村信用社自身存在的问题影响央行监管效能的提高

1．农村信用社的市场定位不够明晰，增加了农村信用社经营目标和基层央行监管目标实现的难度。合作制原则决定了农村信用社要服务于社区、服务于“三农”，客观上要求农村信用社不能以盈利为目的，但“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，又决定了农村信用社盈利目的的合理性和合法性，农村信用社也只有以盈利为目的，才能真正建立以上“五自”机制。必须服务于“三农”的“准政策性”职能和必须“以盈利为目的”的基本要求，二者相互矛盾、有时甚至相互抵触，严重制约着农村信用社的正常发展，加大了基层央行金融监管的难度。

2．法人治理结构不科学，加大了农村信用社的各项支出，增加了农村信用社信贷资金的“隐性”流失，削弱了农村信用社的盈利能力。也给基层央行的全方位监管留下了空白。目前县级农村信用联社仍实行的是基层法人社管理模式，这既不利于县级联社辖内人力、物力和资金来源的统一管理，又增加了税费缴纳(如所得税)，形成了信贷资金“隐性”流失，尤其是对部分法人社盈利、但整体亏损的县联社，信贷资金的“隐性”流失更为明显。基层法人社管理模式也给基层央行增加了监管难度。由于基层央行监管人员有限，对基层社实施全方位监管存在一定的困难，所以改变基层法人社管理模式十分必要。

3．农村信用社资金实力弱、抗风险能力较小、经营效益欠佳等客观现实，决定了社会公众短期内难以对农村信用社树立足够的信心。

4．经营理念相对滞后，市场营销观念较差，业务品种单一。直接影响了农村信用社信贷资产质量和经营效益的提高，基层央行的监管作用难以充分发挥。

5．与国有商业银行相比，电子化程度低、服务手段落后、劳动强度大，工作效率低；使农村信用社在与国有商业银行的竞争中明显处于弱势。农村信用社的经营环境更为不理想。不良资产的核销等历史包袱只能靠自身消化。给农村信用社经营目标和基层央行监管目标的实现增加了极大难度。

(二)基层央行监管中的不足和困难影响了监管效能的提高

现代金融监管是防范化解金融风险、行使中央银行职能的重要方面，是一种全方位、多功能、综合性的执法行为，这就要求中央银行在金融监管工作中，要谙熟法规“会”监管、求真务实“敢”监管、超前监测“早”监管、多方并举“巧”监管。目前，基层央行在金融监管的实践中，还存在着监管理念、监管手段、监管方式相对落后，机构设置不尽科学，监管人员素质偏低，监管职责落实不够等问题，直接影响了监管效能的提高。

(三)人民银行上级行的管理不够科学，也影响着基层央行监管效能的提高

1．人民银行信用合作管理部门与合作金融监管部门对县级农村信用社的管、监职责相对模糊，县级农村信用联社的处境尴尬，给农村信用社的经营带来诸多不便。

2．人民银行对监管指标的考核不尽合理，时点内容多、时期内容少，重叠(或相似)内容多、创新(或结合实际)内容少，一定程度上误导了农村信用社的经营方向，也束缚了基层央行的监管思路。

3．人民银行对农村信用社支农再贷款的“钢性”约束多，“弹性”管理少，如期限较短，设置不符合农业生产周期、用途限制过多等，影响了支农再贷款的使用效力，也给基层央行的监管工作增加了难度。

二、对策及建议

(一)各级央行要增强服务意识，帮助农村信用社建立良好的外部环境，并促使农村信用社更新的监管理念，改善经营管理，尽快走出困境。

1．准确确立农村信用社的市场定位。要突出农村信用社是“盈亏自负、风险自担”、并以盈利为目的的企业法人的基本观念。服务“三农”的宗旨应主要作为服务范围或服务区域来对待，以减少政策性职能，确保信用社利益。

2．督促农村信用社尽快完成县级联社法人治理结构的改革，实行县联社一级法人的管理，充分集中运用信用联社的人力、物力和财力资源，增强抵御风险、支持地方经济发展的能力，并根据效益原则对机构进行合理布局，提高经营效益，逐步实现农村信用社由粗放经营向集约经营的转化。

3．帮助农村信用社建立良好的外部环境。一是要借目前普遍开展创建“金融安全区”活动之机，帮助农村信用社尽快启动并建立“农村信用工程”，形成政府主导、部门联动、社会配合、村组响应的良性互动格局，增强广大农户的信用观念，努力为农村信用社创造宽松的外部信用环境。二是要站在有利于培育农村信用社的发展后劲、有利于地方经济的长期发展的高度，积极寻求减免支农服务方面的有关税费、提高呆帐准备提取比例等，为农村信用社的发展创造良好的财税环境。三是尽快帮助农村信用社建立跨区域的资金汇划系统，努力为农村信用社创造与商业银行相当的结算环境。以提高信用社的市场竞争力。四是帮助农村信用社多渠道、多方位地筹集自有资金，增强社会公众对农村信用社的信心和增强农村信用社抵御风险的能力。

4．鉴于农村信用社历史包袱沉重的现实，帮助农村信用社转变经营机制，在无法实现剥离资产的情况下，实行新、老贷款分账经营、分别管理，甩下包袱，轻装上阵，努力创建支农服务与信用社自身增效的新格局。

(二)人民银行自身要适应时展要求，与时俱进，努力提高金融监管效能

第3篇：基层社会治理新格局范文

一、行政管理体制创新的目标要求

首先，围绕“小政府、大社会”,创新社会治理模式。改革开放的实践证明，只有创新社会治理模式，解决社会领域的矛盾和问题，才能促进经济社会协调发展。创新社会治理模式，就是要在党的领导下，改变计划经济条件下政府包揽社会治理的传统模式，创造各种有效方式，由人民群众依法进行自我管理，逐步形成“小政府、大社会”的治理模式。其次，围绕“效率高、服务优”，改革政府管理体制。建立效率高、服务优的政府管理体制，既是市场经济发展的迫切要求，也是新型城市化发展的重要动力。要以改革行政审批制度和推行大部制改革为抓手，重点市、区两级政府管理体制，改革“中心镇”管理体制，完善“一队三中心”（综合执法队伍和政务服务中心、家庭综合服务中心、综治维稳中心）为主的基层社会管理体制。

二、推进新型城市化的行政管理体制障碍

近年来，围绕着转变政府职能，已在社会管理与公共服务、“大部制”改革上有所突破，但是整个职能转变仍是行政管理体制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占据主导地位，“服务型政府”建设有待加强从目前新型城市化发展来看，政府职能的转变距离“服务型政府”的目标还有一定的距离，政府职能更多体现为“管制行政”而没有将适度的“管制”寓于无限的“服务”之中，“管制型”政府与“服务型”政府并非是一种互相取代的关系，而是由“管制”因素和“服务”因素在排列组合上的变化而引起政府职能的质变。而相当一部分新型城市化政策的落实部门仍旧以“控制、审批、监督、处罚”等手段充当着“经济的计划者”、“市场的控制者”、“社会的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府将主要精力放在自己搞经济建设，直接参与微观经济运行，就会出现与民争利的现象，就会“种了别人的田，荒了自己的地”。与“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的总体政府职能转变定位相悖，进而出现“职能越位”、“职能错位”和“职能缺位”的不良现象，政府的这种“全能”在本质上是以“管制型政府”混淆“服务型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理运动”，并没有发生“化学反应”“大部制”改革属于政府职能转变中政府职能权限及履行职能方式的调整，在推进“大部制”的改革中解决了机构设置过多、职能重叠、职责分工过细、权责脱节等突出问题，对政府部门关系，减少政府层级，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些问题，政出多门、部门职能交叉、扯皮推诿等问题仍然存在，主要表现为：

第一，机构精简幅度难有实质性突破。按照《市人民政府机构改革方案和实施意见》文件指示，精简后的市政府机构为40个，与原有的42个机构相比只精简了两个。差不多同一时期，市大部制改革后，该市政府部门从46个减少至31个，减少局级领导职数56个，减少人员编制492个，此外还减少事业单位60个，是市自改革开放以来力度最大的一次机构改革。作为“大部制”改革“明星”的顺德，政府部门由29个调整为10个；党委机构由12个减为6个，党政机构由41个精简到16个，精简幅度接近2/3。“大部制”改革的成效虽不能简单地以直观上的机构数量精简来衡量，但裁撤冗余给政府“瘦身”毕竟是“大部制”改革让政府“跑起来”的重要前提。

第二，机构精简后又出现内部协调的难题。长期以来，部门设置上的职能交叉一向被认为是政府机构管理效率低下的客观原因，而各部门对自身利益的关注则是造成不良结果的主观因素。而大部制则能够明确部门职责、有效避免政府职能交叉、降低政府整体协调成本，但大部制改革单单依靠对政府机构设置的“拼接式”重组，却不可能从根本上解决机构重组后的“发酵”运转难题。自2009年以来启动以“大城管”、“大交通”、“大规划”、“大林业”等9个“大部门”为主体的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于减少职责交叉、多头管理，精简政府机构与人员；‘大’的关键，在于建立职责有机统一的行政部门，实现决策权、执行权、监督权的既相互分离又相互配合；‘大’的归宿，是变经济建设型政府为公共服务型政府，最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。”但实际情况是部分改革后的“大部门”并没有出现与之相匹配的“大协调”，大都面临着“大部门组织内聚力不足；大部门部内组织要素增多；大部门组织内部整合度低；部门内部综合管理机构协调能力弱；大部门内部机构之间博弈张力增大”等内部协调难题。

（三）市、区（县级市）管理体制有待进一步,“简政强区、事权下放”仍未落实2013年3月，市委、市政府正式出台了《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》，正式启动了以进一步事权关系，优化垂直（双重）管理部门管理机制，改进行政管理和服务方式，完善财政保障机制，创新用人制度为主要任务的简政强区、事权改革政策。此项改革就是要确保64项事权100%由市级向区级下放，实现“放得下、接得住、干得好”的改革目标，但时至今日，改革仍呈现出“事权下放不够到位、事权承接不够到位、配套措施不够到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任务，做到64项事权100%下放，配套措施未落实，整改情况的绩效评估也未启动。其次，在放权范围、放权力度、放权层次上尚未做到进一步拓展。再次，下级政府就近管理、便民服务的职能作用尚未充分发挥。如越秀区等少数区一级政府尚未建立集政务公开、行政审批、信息、政府采购、公共资源交易、行政投诉受理、电子监察等于一体的综合政务服务平台。

（四）“特大镇”管理体制严重制滞后于发展需要街镇是珠三角经济社会发展的重要支撑力量之一，尤其是相当于中型城市规模的特大镇，其强大的辐射能力，是农村城镇化的先行地带，是城乡一体化的重要载体和切入点。但是随着大量外来人口的涌入和珠三角地区城镇化的快速推进，特大街镇的公共服务能力已处于超负荷状态，其“小马拉大车”的既有行政管理体制已显然滞后于经济社会发展的需要。

1．职能机构设置缺位，人员编制数量不足。根据常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项数据，将全市35个镇分为一般镇、较大镇、特大镇，特大镇有18个。特大镇无论是在综合性办事机构的设置、还是在机关行政编制配备上都已有相当大的试行权，但诸如公安派出所、国土所、城管(城监)中队、环保所、司法所、交通管理所等职能部门仍只是区县的派驻机构。另外，特大镇按照当地户籍人口数进行公务员编制配备，已经不能满足对日益增长的流动人口实施有效管理和服务的需要。在用人制度上，机关雇员制和政府购买服务制度又存在着执法身份模糊和频繁辞职的双重风险。所以，特大镇的行政管理体制，虽然负担着县一级甚至是内地地级市一级的管辖区域和高强度管理，但落后的镇级职能机构设置导致很多职能机构不能建立，编制人员短缺，造成了推动发展的能力、社会管理的质量和政权运行力量的下降。

2．执法地位尴尬，缺乏相应的财权。根据《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》要求，市、区两级政府要着力下放管理权限，尤其是加大行政执法改革的力度。2009年市政府出台了《关于我市中心镇行政执法体制改革试点的意见》，决定在花都区花东镇、番禺区大岗镇、萝岗区九龙镇、增城市新塘镇等4个中心镇进行试点，将区、县级市政府的安全生产监督、劳动和社会保障、水务、建设、工商、规划、质监等部分职能单位的执法工作委托给镇政府。但根据我国法律规定，拥有完全执法权的只能是县级以上人民政府及其工作部门，特大镇虽在经济和社会发育程度上已经达到甚至超过县级政权，但还是难以逾越完全拥有行政执法权的身份地位，作为权宜之计的临时执法工作队也只能是协助执法的身份，这样很容易就造成了镇政府对问题“看得见，摸得着，管不了”，上级政府职能部门对问题则是“看不到，管不到”的尴尬局面。同样，特大镇又缺乏相应的财权，《意见》要求要加强镇级财力保障，调整和优化区（县级市）和镇的财政收支结构，财政分配关系，进一步加大对8个贫困镇的财政转移支付力度。但对特大镇的财权如何如何赋予却未提及，同时上级政府和有关部门违反规定，硬性下达不合理的税收上缴指标、进行行政事业性收费，这些都将使上级政府的“事权下放”变为“负担”下放。

（五）“一队三中心”的基层社会管理平台作用未能充分发挥只有改革基层体制机制，整合基层资源力量，才能筑牢社会管理的基础，社会管理体制创新改革必须“沉淀”于基层、“升华”在基层。作为基层主体的132个街道办事处和34个镇在体制创新中必然首当其冲，而街道社会管理依托的“一队三中心”在机制运行上与预期目标存在着偏差。主要表现为：街道综合执法机制与区（县级市）有关执法队伍未能实现联动；市、区相关职能部门与“一队三中心”权责不清；违背了市委、市政府“各职能部门不得硬性要求街道对应设立机构、配置专职人员，并将其作为工作考核指标”的文件指示精神，肆意修订对街道的考核内容，使部分街道在推进“一队三中心”工作中无所适从，影响了机构、人员整合的力度和进度；与制度配套的财政保障机制尚未建立，使“一队三中心”机制的运行受制于该项保障机制的缺失。

三、新型城市化行政管理体制创新路径

走新型城市化道路，必须根据新的情况、新的变化，对现有的行政管理体制进行调整、改革、创新，最终目标是以改革创新精神建立起与新型城市化相适应的行政管理体制，从制度上保障新型城市化发展战略部署得以贯彻执行。

（一）以行政审批为突破口，正确处理政府与市场、社会的关系2013年8月国务院召开常务会议，正式批准广东行政审批先行先试。进行行政审批改革，正确处理政府与市场、政府与社会的关系已成为加快政府职能转变、建设服务型政府的关键。政府按照市场经济规律和国际通行的办事规则，改进经济管理方式，为市场主体服务和创造良好的发展环境，制定规则、执行规则和当好裁判。按照国务院的会议精神，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。同时结合广东省《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》要求，完成规定的本轮行政审批制度改革任务。加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范。培育发展社会组织，激活社会的自治功能，形成社会协同的工作格局；把工青妇等群团组织打造成为枢纽型社会组织；畅通公众参与渠道，形成共建共享的社会格局，建设“大社会”。

（二）以整体政府为手段，构建协商式组织结构从整体政府视角看，大部制改革关键在于把相近职能部门整合，形成统一领导、运转协调的新部门，消除政府部门碎片化倾向。在大部制改革中应该强调部门之间的协调合作、协同治理。一方面是合并部门之间的磨合与整合，强调内部“联合供给”，另一方面是强调政府与社会主体的整合，主要包括政府、企业、市场中介组织，此外还包括自治性组织和广大民众。前者是指大部制改革必须坚持科学发展观指导下，基本着力点就是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，而“内联”的治理结构要求权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监督有力、和谐协调的政府运行机制；后者是指按照中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”要求，强调政府与非政府组织的整合、政府与公众的整合，通过政府购买等方式吸引社会组织参与，通过决策民主化吸引公众参与公共政策过程，改变由单一主体治理向多元主体共治格局。因此，大部制改革不能停留在机构和人员等“物理”变化层面，更强调通过改革整合多元主体力量形成“联合共治”的“化学”反应。

（三）以“简政强区”为目标，市、区（县级市）两级政府管理体制挖掘现有行政区划的绩效，实现城乡协调发展。在短期内并无再次进行行政区划调整的前提下，以“城乡一体化”为目标向现有行政区划要效率。合理划分事权，市、区（县级市）两级政府关系。按照《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》要求，落实在二级政府事权关系、优化垂直管理部门管理机制、改进行政管理和服务方式、完善财政保障机制、创新用人制度五大方面的任务，而核心举措就是在城市管理、经济管理、社会管理三个方面完成69项管理权的下放，实现市、区（县级市）两级政府事权划分的合理重构，完成“行政性”事权下放向“法治性”事权下放的转变。加快制定与事权下放相关的法律制度，以清晰界定市场经济条件下的市、区（县级市）两级政府职能，同时通过法律手段巩固《决定》关于69项管理权下放的成果。结合《决定》的要求，在监督体系上做出进一步的尝试，即在行政问责式的行政监督的基础上，综合运用法律监督和财政监督相结合的形式。

（四）以放权为契机，持续改革“特大镇”管理体制首先，下放管理权限，扩大人员编制。落实《市简政强镇事权改革实施意见》的要求，依法赋予特大镇县级经济社会管理权限，将上级部门在特大镇的派出机构改为特大镇的职能部门。适时对规模较大和城镇化水平较高的特大镇，整合设立为市辖区。在人员编制上，根据人口规模、经济总量适当增加特大镇编制。其次，执法体制，赋予财权自主。市职能部门应在执法力度上针对特大镇予以加强，在特大镇单独设立分支机构，以加强对特大镇的业务辐射力。建立市镇之间的联动机制，当镇政府遇到执法事项时，应该主动告知市级政府职能部门；市级政府各职能部门执法需要镇政府协助的，应当及时告知镇政府，避免在产生行政诉讼时，诉讼被告不清的弊病。市镇两级财权分配关系，赋予特大镇更大的财权自主，明确市镇两级在公共服务中的分担机制，并使之制度化、规范化。进一步加大对特大镇的转移支付力度。第三，“片区管理，服务下沉”，实现镇、村管理无缝连接。在保留各村建制的基础上，将各村划分为几个“大片区”，并由镇党委、政府主要领导兼任各片区负责人，同时设置相关管理服务机构，将服务下沉到村，解决特大镇规模大、无街道办事机构、管理服务不到位等问题，实现管理服务的无缝连接。

第4篇：基层社会治理新格局范文

关键词：新型工业化城市；社会管理模式；城市社会需求；转型与重构

中图分类号：C912.81 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）02-0030-04

社会管理作为“规范协调社会关系、社会行为和社会组织，以维护社会秩序的活动”，[1]是一项复杂、庞大的系统工程。在当代中国的经济腾飞中，新型工业化城市既面临着急剧变革的形势，也承载着传统社会管理的历史沉疴，其社会管理模式改革面临着重塑与转型的现实性和紧迫性。

一、新型工业化城市社会管理模式转型与重塑的时代背景

在经济高速发展过程中，新型工业化城市的各种社会要素加速流动，社会结构急剧变化，引发了一系列社会问题。尽管一些地区进行了社会管理改革的积极尝试，努力构建适合自身的社会管理模式，但在复杂的经济社会环境面前，效果并不理想。

新型工业化城市人员流动频繁，社会结构日益复杂。在改革开放的时代潮流中，新型工业化城市传统的社会结构率先解体，社会结构由封闭转向开放，由简单走向多元，新的社会群体和社会组织在不断产生并发展壮大。由于新型工业化城市有着更多的就业和发展机会，大量流动人口向其集聚，有的地区流动人口数量甚至超过本地户籍人口。在大量的外来人员中，有相当一部分人由于多种原因难以融入其生活工作的城市，成为“游民群体”，社会认同和归属感较差，由此产生了一系列社会问题。与此同时，随着社会开放性、流动性的不断加速，“两新组织”、非政府组织以及民间的“草根社会组织”不断涌现，逐渐成为人们日常生活乃至心理、精神的寄托和归属，导致社会结构日益复杂，社会管理领域空前扩张，社会管理任务空前加重。

新型工业化城市社会需求更加多样，社会管理压力持续加大。在新型工业化城市，人们的生存型需求得到满足后，开始重视发展型需求，包括人力资源开发、精神文化投资和消费、自身权利需求、社会安全需求和社会保障体系等。由于现有的城市供给体制机制无法对这些发展性需求提供充分有效供给，新的社会需求的满足方式尚未成型，导致人们在生活中缺乏保障感和安全感，对政府的不信任情绪和对社会的不满情绪潜滋暗长，“国家”与“民众”的关系发生了新的变化，政府社会管理压力持续加大。

新型工业化城市中，社会管理的复杂性空前增加。经济高速增长的边际效应出现衰减趋势，利益分化日益严重，利益冲突时有发生，社会成员受益不均，各种社会问题和矛盾不断涌现，特别是那些在改革开放中利益受损的群体的心理承受力比较脆弱，对现实不满，滋生了仇富、仇官、仇警心理。加之在网络化背景下，不良文化也在迅速滋生蔓延，进一步冲击着人们的人生观、世界观和价值观。面对经济体制深刻变革、社会结构急剧变动、利益格局快速调整、思想观念不断变化的新形势，社会管理工作面临日益严峻的挑战。

社会管理与经济发展的协调性不够，凸显了新型工业化城市社会管理改革的紧迫性。在不少地区经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题比较突出，一些地方管理机构公共管理和社会服务理念滞后，社会管理措施不当，处理突发事件的能力不强，效果不好。

综上，新型工业化城市社会管理面临着前所未有的特殊性、复杂性和挑战性，对社会管理内容、方法乃至模式进行本质变革的要求日益迫切。可以说，新型工业化城市遇到的最大困境不是经济领域的挑战，而是社会管理的滞后性所带来的束缚。

二、新型工业化城市的社会管理创新探索

为了促进经济社会的协调发展，我国许多新型工业化城市在社会管理领域也进行了积极探索，取得了一定成效。

（一）构建新的社会管理理念和目标

总体上看，新型工业化城市用实际行动在以人为本理念、源头管理理念、综合治理理念和依靠群众理念等方面积极探索，取得了一定成效。[2]表现在强化服务意识，不断改进服务工作，在管理中服务，在服务中强化管理，力求做到管理与服务的有机结合，以人为本理念初步形成；通过构建行政责任、法治政府建设指标及政府绩效评估体系，积极建立社会管理的长效机制，发挥人大政协监督、社会监督、舆论监督等平台的作用，努力实现社会管理的规范、科学、高效，源头管理理念意识增强；通过政府各部门协调运作，注重加强社会管理的综合治理，在综治基础工作体系、综治工作责任体系、社会治安防控体系、社会管理服务工作体系等方面着力，初步树立了综合治理理念；通过创造条件不断扩大公众参与，通过各种渠道发挥群众作用，如建立专业性社工队伍，建立治安队、巡逻队等各种群防群治组织，动员群众积极参与社会管理，逐步树立依靠群众理念。

（二）推进社会管理体制的建立与创新

新型工业化城市根据经济和社会的发展实际，积极推进社会管理体制创新，具体表现在：成立各级社会管理体制改革领导小组，形成了上下有效互动的社会管理纵向领导体系和多部门联合协同工作的横向工作网络；建立社会管理工作联席会议制度，定期由负责专门社会管理工作的部门召集相关职能部门负责人举行会议，研究部署社会管理工作，加强社会管理的动态协调和源头治理；推进社会管理制度建设，通过一系列地方政府制定的制度，包括政府社会管理科学民主决策、奖罚分明的考核、执行制度、群众权益维护制度、综治维稳工作制度等，不断为社会管理提供法律保障，使其有章可循、有法可依；①建立“大调解”机制，②实现人民调解、行政调解与司法调解的良性互动，建立专职调解员制度，构建起“以专带兼、专兼结合、网络化”的“大调解”格局，建立人民调解组织与、公安、法院等部门的调解联动工作机制及警民联调机制，化解了大量社会管理难题。[3]

（三）推进社会管理方法的建立与完善

新型工业化城市根据矛盾多发的实际情况，在社会管理中上强调统筹兼顾，既注重统筹政府各部门的力量，也注重激发全社会的共同参与，积极发挥公众参与的积极性和能动性，努力改变主要依靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式。一些地区在管理中注意综合运用多种方法，既包括法律手段，也包括行政手段、经济手段；既注重借助道德力量，也善于进行舆论引导；既注重通过试点先行典型引路，也善于集中力量进行重点突破；既注重发挥我国的政治优势，也善于利用自身优势加快社会管理的信息化、网络化建设。经过不断探索，新型工业化城市在领导方法上努力做到了由行政命令向教育引导转变，在管理方式上开始由简单管理向综合服务转变，在工作方法上逐渐由堵截向疏导转变，初步形成了社会管理的方法体系。

（四）进行社会管理内容改革和创新

新型工业化城市在其经济快速发展过程中，对于自身遇到的社会问题积极进行改革和创新。在管理主体方面，推进行政体制改革，简政放权，通过“大部制”等方式，努力建设强政府、大社会，力求向政府主导型的社会共同治理转变。在社会事业方面，注重民生问题，在扩大和稳定就业的同时，加大收入分配调节力度，完善惠及全民的社会保障体系和社会救助制度、福利制度。在服务管理方面，不断增强服务意识，加快建设新型城市社区，增强基层群众自治活力；不断创新人口管理，努力消除户籍歧视；加强社会治安，完善社会治安防控体系；建成一站式服务平台，做到人员聚合、职能联动、窗口前移，提高办事效率。在社会组织方面，进行行业协会改革，使协会拥有了更大自；培育发展社会组织，创新扶持政策，建立政府职能转移和购买服务制度，建立社会组织扶持基金和孵化基地，不断拓宽其参政议政渠道。

三、新型工业化城市社会管理模式评析

（一）新型工业化城市社会管理模式的演变趋势

第一，社会管理权力从高度集中向分权转化，呈现出社会化趋势。我国传统社会管理体制的主要弊端在于政府管理体制的过度国家化，改革这种政府高度集权的社会管理体制，关键在于政府向社会分权。新型工业化城市率先回应社会发展的需求向社会放权。表现在：实现政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，企业自负盈亏；管理重心下移，将大量管理权利下放给基层组织；对公民的管理逐渐放松，公民的自由性和流动性空前增强，公民社会成长迅速。

第二，社会管理的主体从一元向多元转化，呈现出多元化趋势。在计划经济时代，国家是社会管理的唯一主体、社会服务的唯一提供者。新型工业化城市率先改变了这一模式，开始尝试由国家总揽一切社会事务、支配社会资源的国家全能型社会向国家、市场、社会逐步分立的权利分散型社会转化；城市民众由依赖单位生存的“单位人”向独立自主性日益增强的“社会人”、“社区人”转化；各种类型的民间组织、社会组织迅速发展，并发挥着日益重要的社会管理作用。

第三，社会管理的手段从人治向法治转化，呈现出法治化趋势。表现在进一步健全完善了社会管理机制建设，在公众参与行政决策机制、社会管理公共服务机制、社会矛盾纠纷调解机制和社会诚信机制方面不断完善；推进立法听证常态化，重大事项进行听证已经成为一道必须经历的程序，部分城市还将网络直播模式引入立法听证会；严格责任考评，建立考评体系，探索采取第三方参与立法后评估模式，尝试对政府立法，包括规章制度进行立法后评估。

第四，社会管理重心下移，呈现出“基层化”趋势。社会管理的根基在基层，重点在基层，难点也在基层。新型工业化城市重视基层社会管理的作用，把工作着力点和突破口放在基层，全面提升其管理水平。突出表现在：推行社会管理全覆盖，建立网格化的社会管理工作责任体系，构建“街道-社区-基础网格”三级体系，依托街道（乡镇）和社区，充分发挥各方的力量和作用，实现基层社会服务管理体系全覆盖。与此同时注重信息建设，积极建立基层社会服务管理综合信息系统，实现联网对接，互联共享，网上智能服务作用明显，快捷方便的基层社会管理综合信息平台日益普及。

第五，社会管理回应社会需求意识增强，呈现出“互动化”趋势。新型工业化城市积极开展“政社互动”创新实践，政府职能转移激发了社会组织的能量，政府社会管理与社会多元主体有效衔接、良性互动的社会管理新格局初现端倪：大胆创新基层民主管理，引导、推动群众组织发挥自治功能，建立政府与基层群众自治组织有效衔接机制；按照市场经济的规律，释放社会活力，探索政企合作新方式，推进政府与行业协会的协同治理；结合社会管理重点和难点，政府与社会团体、社区组织在社会服务、社区治理、社会救助等领域共建共治；注重发挥社会个体能动性、创造性，在政府决策、治安管理等领域推动公众有序参与社会管理；根据虚拟社会的发展实际，积极搭建网络政民互动平台，快速解决网民反映的突出问题，初步建立政府社会管理与网民自律管理的良性互动机制。

（二）新型工业化城市社会管理模式的缺陷

从总体上评估，我国新型工业化城市社会管理模式也有着明显的缺陷和不足：

第一，政府职能转变不到位，民间力量参与不足。新型工业化城市政府在职能转变问题上进行了诸多改革，表明了政府在职能转变上的魄力和决心，但是，新型工业化城市政府职能转变尚不到位，其社会管理职能依然是通过建立专门的机构来行使。政府对自身的管理职能定位不清晰，有限政府的理念尚未确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，政府“缺位”、“越位”、“错位”现象时有发生。民间力量参与社会管理机制不完善，社会组织的自治程度不高的现象比较突出。

第二，公民社会基础薄弱，公民的社会参与意识和程度不高。公民社会是社会管理的主体和基础，成熟发达的公民社会是社会管理有效推进所必需的社会基础。新型工业化城市的公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，影响力日益扩大，但公民社会基础还很薄弱，其发展面临许多制度性困境。公民的社会参与意识和程度还不高，公民的志愿精神和公共精神尚不成熟。这些问题的存在，也对社会管理的运行产生了消极影响。

第三，社会管理的有效性不足，不能适应形势发展需要。新型工业化城市大多成立了专门的社会管理部门，但在实际工作中，与社会管理工作相关的部门众多、职能交叉且各自为政，常常出现推诿、扯皮的现象；在面对各种新情况、新问题时，工作理念、手段不适应现代社会的要求，解决问题不力，导致一些社会矛盾不断升级；社会管理体制改革滞后，未能有效跟进对新的领域和新生事物的管理，存在不少社会管理的“真空地带”；社会管理运行机制系统设计不足，导致一些制度在破解社会管理难题的有效性方面受到影响；基层组织未能获得法定的管理权限，也难以获得相关授权，在履行社会管理职能时往往捉襟见肘，效果不佳。

第四，社会管理的方式比较单一，不能适应形势发展要求。包括沿用传统的计划经济时代的社会管理方法，特别是政府主导下的以行政方式为主的管理方式，社会结构复杂化及管理任务繁杂化与社会管理方式单一化的矛盾比较突出。同时，就管理对象而言，对体制内人员约束较多，管理比较严；对大量新产生的且日益增多的体制外人员约束较少，管理办法不多。

综上所述，我国新型工业化城市的社会管理创新探索成果显著，但亦存在明显不足，其社会管理的实质依然是全能型政府管理模式。因此，如何实现新型工业化城市社会管理模式的转型和重构，依然是现阶段社会管理研究的重要课题。

四、新型工业化城市社会管理模式转型与重构的路径选择

新型工业化城市社会管理模式的转型与重构，需要围绕社会管理的基本任务，结合其经济社会发展实际，在尊重社会管理规律的基础上，在社会管理的理念、体制和内容等方面进一步着力，努力建立起适应形势发展要求的新型社会管理体系。

（一）树立适应形势需要的新理念，实现社会管理理念的彻底转型

先进的理念是做好社会管理的前提和先导，实现社会管理理念的彻底转型，是构建新型社会管理模式的重要保障。

第一，以人为本理念。《管子》言：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。”社会管理面对的是各种各样的人，这些人的需求是多样化的：不仅有具体的利益诉求，也有不同的情感诉求，还有公平、正义方面的价值追求。在社会管理的实践中应该克服轻视人、忽视人，不重视做人的工作的错误倾向，改变“见物不见人”、“见事不见人”的错误做法，坚持把以人为本的理念贯穿到社会管理的全过程中，既包括具体执行，更包括制度设计和方法创新。这是实现社会管理模式转型的一个方向性问题，也是一个关键性问题。

第二，公平正义理念。公平正义是人类社会价值观的终极追求，也是保障社会和谐运转的必要条件。正如亚当·斯密所指出的，“正义犹如支撑大厦的主要支柱，如果这根柱子松动的话，那么人类社会这个雄伟而巨大的建筑必然会在顷刻之间土崩瓦解。”[4]在社会管理领域维护公平正义，既要落实“提高劳动报酬在初次分配中的比重”等经济政策，更要通过政府的再分配和慈善事业的第三次分配进行调节，以逐渐缩小贫富差距。同时，寻求公平与效率、共同富裕与一部人先富起来的平衡机制，加快建立、完善各项社会管理制度和公共政策，建立维护公正的制度环境，逐步构建完善的社会公平正义的制度体系，努力实现社会的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平。

第三，社会本位理念。在政府与社会的力量对比中，重心必须向后者倾斜。明晰“社会本位”的重要性，树立“社会本位”理念，既是形势发展的要求，也是社会管理模式转型的要求和体现。实现政府与社会的关系由“政府本位”向“社会本位”转变，就是逐步促成社会走向独立、自主和自治，使政府管理和控制社会向调控、引导、服务社会转变，向政府与社会的合作治理乃至共治转变，从而建立起现代化的社会管理模式。

第四，法治理念。法治理念的确立，意味着现代化进程中社会管理理念的根本性变革。社会管理视域下的法治，一方面，通过立法、执法和司法，明确不同国家机关的权力边界，保障公民基本权利；另一方面，通过法律规定公民对于国家和社会的基本义务，以培育、塑造公民作为社会共同体的主人翁意识，从而“实现国家、社会、政府、公民之间良性互动与社会管理的和谐有序”。[5]

（二）加强社会管理体制创新，构建社会管理的机制保障

社会管理体制就是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施，在社会管理中占有重要地位，是影响社会管理质量的重要因素。只有重视社会管理体制创新，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、基础性、根本性问题，才能保持社会安定有序和充满活力。因此，社会管理体制创新是社会管理模式转型的关键。

社会管理体制创新必须围绕“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的运行机理，以以人为本、服务优先、改善民生和社会公平公正为基本原则，坚持政府与社会、政府与市场、政府与人民群众等共建共治共享的路径，构建与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会要求相适应的现代社会管理体制。其创新的内容包括：支持和保障社会管理的运行机制、基本公共服务的联动机制、防止各类行政事务擅自进入社会组织的隔离机制以及相应的激励机制、动力机制和监督机制等。

（三）构建新型的社会管理架构，全方位重塑社会管理模式

第一，在努力构建“有限政府”的同时，强化政府在社会管理中的主导作用。一方面，要求加快政府体制改革，加大政府职能转变力度。厘清政府的职能定位，强化政府制定规则和进行监管的“掌舵”功能，科学设置政府的社会管理机构、划分政府的社会管理部门的权限，解决好“管什么”和“怎样管”的根本问题，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切”或“过度退让”两个极端。政府社会管理职能要有“进”有“退”：“进”就是对以往忽视和“缺位”的管理和服务领域，例如环境保护、资源保护等领域，政府应该主动负责；“退”是指政府勇于向社会组织“放权”，敢于让其“接力”，退出那些可以由社会组织来提供更好的管理和服务的领域。另一方面，要强化政府在社会管理中的主导作用。政府在社会管理中发挥主导作用是其义不容辞的责任，也是确保社会管理沿着正确轨道运行的关键。这就要求政府要将更多的公共资源向社会管理倾斜，在维护社会治安、保障社会公平、提供社会规范等公共服务方面，真正肩负起政府的社会管理职责，发挥政府的主导作用。

第二，培育、规范社会组织，构建“一主多元”的社会管理结构。要积极培育和规范社会组织，大力改善其生长发育的法制环境、经济环境和社会环境，发挥公民和社会组织在社会管理和公共服务中的作用以取代和填补因政府退出造成的缺位，为社会组织的发展提供财政支持和政策保障，从根本上改变政府在社会管理中包揽一切的作法，形成“一主多元”的管理结构，即政府主导——社会合作模型，形成以各级政府为主导，企事业单位、公民社会、群团组织等部门的多元主体并存的结构，进而构建“政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络”。[6]

第三，重视公民参与，重构社会管理的群众参与渠道。约翰·克莱顿·托马斯认为：“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织以外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”[7]公众参与是社会管理创新的重要因素，公众是社会管理的最基本元素。健全公众参与机制，为公众参与提供制度性的法律保障，是建设民主、科学和高效社会管理体制的有效途径。一方面，要积极创造公民参与的平台，丰富参与的方式，充分运用重大事务公决会、民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和民主评议会等形式，推动公民在参与过程中提升民主意识、公民意识；另一方面，要通过建立健全专家咨询和论证制度、社会公示和听证制度、制度等，积极创造各种便利条件保障公众有序参与社会管理。

第四，加强应急管理，提高危机管理能力。新型工业化城市情况复杂，危机问题频发，危机管理日益重要。搞好应急管理，需要按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，建立健全各级各类应急管理机构。要加强应急管理机制建设，加强各级干部应急知识和能力的培养，提高全社会防灾救灾和应对危机的能力。要加强社会管理防控体系建设，有效防范和处置社会矛盾和冲突，将各类矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。

第五，重视绩效评估，完善社会管理绩效评估体系。有效的绩效评估是提高社会管理质量的重要一环，也是社会管理发挥作用的基础工作。在制定绩效评估体系时，要注重实现绩效评估指标多元化，注意处理好发展与秩序、效率与公平、服务产出与社会满意度、当前显性政绩与未来发展潜力、量的指标和质的指标等要素之间的关系，保证评估程序的科学性和结果的真实性、有效性。

综上，加强和创新社会管理是社会领域的一场深刻改革。新型工业化城市既面临着社会管理转型的必要性和紧迫性，也承载着引领社会管理新发展的时代任务。

注 释：

①作为中国“统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市政府

在2008年11月颁布出台了《关于深化城乡统筹进一步提

高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，在全

国首次分清了政府和村级自治组织在农村公共服务和社

会管理中的职能职责，对社会、经济和政治组织进行了

分工。

②江苏省南通市探索建立了处理社会矛盾纠纷的大调解，

逐步健全了较为完善的大调解组织机制、制度体系和运

行规范，形成了矛盾纠纷的受理登记、首问负责、排查

分流、联动联调、定期回访、调处督办、培训管理、统

计报表等各类运作制度，维稳效果比较明显。

参考文献：

[1]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].国家行政

学院出版社，2009.

[2]杨韶华.以改革创新精神破解社会管理难题——深圳市

社会管理创新工作调研[J].求是，2010，（17）.

[3]编写组.加强和创新社会管理学习读本[M].国家行政

学院出版社，2011：39-40.

[4][英]亚当·斯密.道德情操论[M].谢宗林，译.中央编

译出版社，2008：106.

[5]付子堂.法治是社会管理创新的最优模式[J].法制资

讯，2011，（12）.

[6]张凯兰.社会管理体制改革背景下的社区民间组织发展

[J].湖湘论坛，2009，（3）.

[7][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共

管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，

2005：5.

第5篇：基层社会治理新格局范文

关键词：城乡结合部；社区整合；襄阳市

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0195-02

引言

对于处于城市扩张过程中的边缘区域，国外学界普遍使用的是“城市边缘区”（Stadtradzonen）、“ 城 乡 边 缘 区 ”（The Rural- Urban Fringe）、“ 乡村-城市边缘带”（Rural- Urban Fringe Belts）、城市边缘带”（Urban Fringe Belts）“、转型区”（Zonein Transition）等概念。在笔者看来，中国的城乡结合部社区首先是在整个社会大转型过程中出现的，在当代中国，社会转型既是一个价值理想，也是一个理论范式，同时还是一个社会过程。这个社会过程在“总体性社会”和“市场社会”两种“非传统的”社会形态之间的转变，在此” 现代化”的过程中形成了相当有中国特色的城乡结合部社区。

城乡结合部目前出现的问题与我国长期实行的城乡二元管理体制密不可分。中国改革开放以来资源大部向城市倾斜，对农村缺乏应有的资源投入，而随市场快速发展起来的城乡结合部在政府眼中仍然属于农村地区，因此缺乏有效规划与管理，城乡结合部在相当程度上处于任由自身发展的状态，严重地制约了城市化进程，影响了经济发展、社会进步，亟待治理。与此同时，在计划经济时代对社会人员管理起过相当重要作用的中国单位组织却日益受到来自市场化的压力，国家与社会的同构关系被打破；市场化造成社会资源的重新配置和社会结构的重组，国家通过单位组织进行的单一行政性整合模式受到了挑战。越来越的管理需要下放到新兴出现的各类基层社区。要解决这个问题应从基层管理入手，即强化社区管理。社区管理是指在一定的组织内，为了维护社区的正常秩序，满足社区居民物质生活、精神生活等特定需要而进行的一系列的自我管理和行政管理的活动。本文拟以襄阳市S社区为例，对我国城乡结合部治理面临的问题及对策，谨陈管见。

一、S社区的管理现状

S街道地处湖北省襄阳市樊城区近郊，是襄阳市西大门，316国道和邓城大道横贯东西，襄荆高速公路连通南北，并留有出口。全街版图面积28.6平方公里，拥有耕地面积1.4万亩、滩涂资源近8 000亩，农业主要以蔬菜为主，兼有花卉、粮食等经济作物，工业以民营企业为主体，现有工业企业近70家，是一个涉农型的街道办事处。随着城市规模的扩张，S社区快速由传统农业区转变为现代工商业区，村民变为居民，农村变为社区，农田变为工业和商场。目前，该社区现有常住人口3 140户，总人口7 450余人。

二、S社区管理存在的问题

（一）种粮不如种房，违法建设泛滥，亟须治理

随着近年来城乡结合部地价的飙升，越来越多的社区居民开始大肆违规建房以期在拆迁时等到高额赔偿。目前，S社区存在的违法建设主要有，一是乡镇政府、村集体经济组织未经批准，擅自占用大量土地，用于建设厂房、商铺出让、出租；二是借农业结构调整、旧村改造等名义，规避用地审批手续或超范围建设，搞小产权房开发；三是通过出租、承包等以租代征方式，非法使用农业用地进行非农建设；四是村民未经批准强占边角地、绿地、耕地等，建房出租，谋取不法利益。其中，前三类属集体违法，第四类属个人违法，说明在违法用地方面乡镇基层政权、村集体组织与村民个人具有一致性。

（二）城乡结合部管理体制不顺，从而引发许多社会矛盾

城乡结合部说到底是随着城市的发展，以往近郊农村在向城市转化过城中形成的过度阶段，这种特性造成了其城不城，村不村现象，一方面它必须接受以管理城市为主的社区的领导，但又不能实施城市社区管理体制，另一方面其农村社区属性，决定了在土地所有权、户籍制度等方面只能实行农村管理体制。于是，就形成了城乡二元管理体制并存的交叉性矛盾，导致城乡结合部管理乏力和管理效率低下，最终只能是谁也管不着，谁也管不好。而管理体制交叉性矛盾与管理体制改革的滞后相结合，致使现行的管理体制大大落后于已经基本实现城市化，甚至高度城市化了的城乡结合部村镇的发展需要，因此出现了所谓城中村现象。特别是因为体制滞后，使土地所有权、户籍管理等问题难以解决，导致城乡结合部的社区建设不能纳入城市发展整体规划，形成了特有的户籍身份与职业身份严重不相符的特殊人群部落。

（三）人户分离，农居混杂，流动人口密集，治安形势严峻

城乡结合部的人口构成最典型的特征就是“农居混杂”，指农民与居民混聚在同一村落。主要情况，一是本地现代小区建成后，许多城镇户籍的居民随之迁来，与本地农民形成广义层面的农居混杂；二是外来流动人口中也是农居混杂，既有农民工，也有外地城镇户口的务工经商人员。尤其值得关注的是外来人口的快速集中和高流动性、人员构成的复杂性、素质的低层次性和较高的犯罪率，已严重影响了城乡结合部稳定发展。城乡结合部社区聚集了较多文化素质较低、法制观念淡薄、帮派性较强的流动人口，加上地方宗族势力和恶势力的抬头，极大地削弱了当地社会稳定的控制机制。另外，城市化进程中城乡结合部地区社会资本下降，其原有的 “熟人社会”变成了新的 “陌生人社会”，人们相互之间缺乏一定的互动网络与信任，行为容易 “失范”。在调查中，我们着重对当地的社会治安状况做了针对性的调查，结果如表1。

表1 居民对所在地社会治安满意度调查

如表1所示，有61.6%的受访者对当地社会治安状况表示满意，他们普遍认为当前的社会治安较以前有所好转，总体上呈现良好的态势；而剩余36%的受访者则给出了否定的意见，即不满意当前的社会治安情况，这些人认为当前的社会治安还存在诸多隐患和问题，亟须采取措施加以改善。综合来看，居民对当地公共安全给予了较好的评价，但仍需注意解决随时可能发生的公共安全问题，进一步提高公共安全指数。

（四）基础设施不足，环境脏乱，公共服务落后

一是社区居民娱乐健身设施较少，社区现有占地400多平米的文化活动广场，300平米的社区办公、老年活动用房，休闲小乐园。这些硬件设施能满足居住在社区办公楼附近的居民休闲娱乐需求，但不能满足社区其他角落居民的需要。二是商店较少，无固定买卖场所。例如，居民买菜是在路旁的小摊上，仅有8：00--9：00和17：00一18：00两个时间段营业，给居民生活带来不便。三是路灯稀少，草丛浓密，建筑工地多，易造成安全隐患。

三、实现城乡结合部社会稳定发展的思路与对策

（一）强化城乡结合部社区居民自治意识，促进社区自治

目前城乡结合部社区治理乱象主要原因在于由村级管理模式向社区管理模式的转变过程中，符合社区建设需要的各类组织形式没有充分发展，以及相应的组织制度建设滞后。我们应该转变政府主导型的社区管理措施，把社会资本引入到社区管理中来，引导非政府组织、公众、志愿者、私人部门等多方力量参与，形成多元化治理的新格局。

这种背景下，社区建设的方向就不应是国家化与行政化，而是通过改变政府对资源分配的绝对控制，逐步弱化政府对社区的直接控制和干预，适当从社区退出，培育社区居民自治的土壤。同时，重视中介组织的培育，把社区中的一些公益性事务转由中介组织或公益组织承担，从而使居民委员会卸下重负，淡化行政色彩，由此促进居民的自我组织与社区自治。

（二）培育社区社会资本加快社区整合

社会学将人们之间的社会联系纳入资本范畴，提出了社会资本概念。帕特南运用社会资本的概念探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率，并减少群体内部的机会主义行为。社会资本理论认为，个体公民关心公共事务，并形成互惠合作的规范。网络是公民参与的前提条件与基本特征，活跃的公民参与是推进民主政治与获得良好制度绩效的有效保证。加强社会资本建设，提高居民的社区认同感，是实现社区整合的又一途径。城乡结合部社区面临着公共产品供给不足、社区成员复杂、管理难度大等问题，提高居民的社区认同度，能够弥补组织和功能整合上存在的不足。 社区社会资本是一种群体视角的社会资本，它涉及社区居民间的交往频率，社区居民的交往越频繁，对其社区的归属感越强，就越能够在整体上提升全社区的社会资本，从社区工作的角度来看，也有助于社区各项工作的开展。

第6篇：基层社会治理新格局范文

一、社会管理创新与法治

（一）社会管理创新与法治的冲突

在建设社会主义法治国家的背景之下，社会管理创新并不是任意而为的，它还面临着如何与法治相协调的问题。从法治的内涵可知，法治以良好的法律得到普遍的遵守为基本要求，以法律的稳定性为基本保障。有别于此，社会领域的创新则要求人们对既有的体制、制度、生产关系和上层建筑适时作出调整与变动，以适应新的形势发展需要。两相比较，我们可以发现，法治所要求的稳定性和创新所体现的变动性至少在表面上存在着不可避免的紧张关系：一方面，要进行创新，就势必面临如何维护法律的尊严及其稳定性问题；另一方面，要实施法治，则又面临如何保证创新的及时进行以适应新的形势需要问题。在社会管理领域，这种情况同样存在。如何在创新的变动性与法律的至上性和稳定性之间保持平衡，超越创新与法治的紧张，促进其协调一致乃至相互促进，是在推进社会管理创新的过程中必然面临的一个问题。

（二）社会管理创新与法治的协调

首先，社会管理创新不可超越法律的基本框架。诚然，法律可能出现不适应形势需要的情形，但即使这样，社会管理创新也应在法律框架之内进行，否则，社会管理主体本身不遵守法律的行为将引起其他社会利益主体的效仿，使得法律的尊严无从维护，法律的崇高地位无从保证，创新不但不能达到加强社会管理，反而可能导致社会处于更加不确定的无序状态。

其次，社会管理创新应实现制度化。社会管理涉及多个方面的内容，包括社会管理的主体、权限、程序、方法、途径、手段等，相应地，作为对传统的社会管理模式进行改造、改进和改革的创新，也涉及所有这些方面的内容。为保证成功的创新经验得到长期和广泛的应用，增强创新的实效性和持续性，应及时将其制度化，通过制度形式将其固定下来。

最后，社会管理法律本身要进行创新。社会管理创新应在法律框架之内进行，但法律本身不应是长期僵化不变的，在法律不能适应社会管理形势发展的需要，或出现因法律的局限而导致必要的社会管理创新无法开展的时候，应着手对社会管理法律本身进行创新，也就是开展法律制度的修订工作。这种修订不仅可保证社会管理创新的进行，保证社会管理适应社会形势发展的需要，也可保证社会管理创新在法治的轨道内进行，不致出现表面上“良性违法”、实际上有损法律尊严的状况。

（三）法治视角下社会管理创新的重点

1.社会管理理念的创新。法治视角下的社会管理理念，要求必须摒弃原来的那种国家全面控制社会的思维，认识到社会自组织性的重要价值，允许社会组织的发育，形成完善的、具有包容性的多元社会结构。同时，在管理活动中，应以社会公共利益为核心，以社会和谐稳定为目标；应尊重各方利益诉求，保证各方合法权利的维护与实现；应贴近社会生活，增强服务意识，密切与管理对象的关系；所有社会管理创新活动，都必须在法律框架内进行，不可脱离法律的约束。只有牢牢树立依法开展社会管理创新活动的理念，才能带动社会管理主体、方法、程序等方面的创新，实现社会管理及其创新的根本目的。

2.社会管理主体的创新。在法治视角之下，要开展社会管理创新，就必须进行主体的创新，由单一的行政化管理向社会化管理转变，由单一管理主体向多元管理主体转变，明确各主体的职责范围和工作机制，在继续发挥政府主导作用的同时，发挥其他社会管理主体的作用，形成和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

3.社会管理手段的创新。当今社会是个多元社会，与之相应，社会管理的手段也应该是多元的，在保留必要的强制性手段的同时，应视管理内容的性质和类别，采取多种手段进行管理。尤其要重视疏导性手段的应用，防患于未然，将矛盾消除于形成之前，化解于无形之中。同时，随着科技的进步，应及时采取现代科技手段进行社会管理活动，如采取现代信息技术、网络等手段实行社会管理。

二、检察机关参与社会管理的形式

基于是否以执法办案为载体，检察机关参与社会管理的形式可分为两个层次，第一个层次是“间接参与”，第二个层次是“直接参与”。

“间接参与”体现为检察机关通过具体个案的妥善解决，在微观层面上达致化解社会矛盾、恢复被破坏的社会秩序的效果，为社会管理创造良好的法制环境，以维护社会和谐稳定，促进社会在稳定有序的状态中不断发展。

“直接参与”则体现为两种情况：第一种情况，检察机关将检察职能进行横向延伸和深化，即在原有检察职能范围中、在各项工作从入口到出口形成的线性管辖区间内把两端向外延伸，即“入口”前提和“出口”后置，以达到延伸检察职能、完善社会管理的目的。［1］实践操作中，“入口”前提的典型表现是对犯罪的一般预防，例如积极参加社会治安综合治理，深入开展预防渎职侵权犯罪工作，［2］深入社区、企业、学校宣传讲解法律知识，提示群众远离违法犯罪等；“出口”后置的典型代表是对犯罪的特殊预防，例如加强对刑罚执行和监管活动的法律监督，协助做好特殊人群（如犯罪未成年人、刑满释放人员）的帮教和社区矫正工作等。第二种情况，检察机关基于宪法赋予的法律监督权采取多种形式主动参与社会管理，与执法办案工作联系很少。比如：依法监督政府施政的合法性，多方面为政府施政提供专业协助（如向行政部门提交法律咨询或法律意见，就政府的法案提出建议等），加强工作协调、推动完善法制，向社团、机构提供法律咨询等。［3］分析上述两个层次，检察机关并不像行政机关、党群组织及其它社会组织一样直接对行政相对人、组织成员等的行为或者相关社会关系进行规划、控制，而均需要通过与其它机关的配合协调，通过制发检察建议、提供咨询等方式参与社会管理，以达致完善社会管理的目的，这是检察机关参与社会管理的一个重要特点。

三、延伸检察职能，创新社会管理

（一）转变理念，厘清认识

一要增强公平理念。检察机关应切实以社会公共利益为核心，将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度，转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。［4］二要增强人本理念。高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐稳定社会建设摆在重要的位置，尊重各方各类利益诉求，努力提高执法水平和质量，满足人民群众的司法需求，进而形成社会管理机制和制度创新。三要增强可持续理念。当前，社会管理方式落后于社会经济发展，社会管理创新不是一朝一夕的事，而是今后一个时期政法机关的重点工作，检察机关责无旁贷。四是增强统筹理念。检察机关应以法律监督为纽带，统筹好各方主体，统筹好各种职能，兼顾好各种利益，实现检察机关参与社会管理效果最大化。

（二）主体定位，参与管理

从权力属性上来讲，检察机关不是典型的社会管理主体，不具有社会管理职能。但从广义的社会管理来讲，检察机关具有对内管理的职能，同时，部分检察职能如公诉权、职务犯罪侦查权，具有主动追诉犯罪的功能，相对于中立的司法属性而言，具有一定的控制犯罪的社会管理性质。

从上面的分析，我们大致可以做出这样的判断，检察机关具有一定的打击和控制犯罪的职能，具有对内管理的职能，这些都是广义上的社会管理职能，但从狭义的社会管理职能上来讲，检察机关不是社会管理的直接主体。但是，检察机关在我国定位为法律监督机关，有相对广泛的法律监督权，公诉部门可以对刑事审判活动进行监督，侦查监督部门可以对侦查活动进行监督，监所检察部门可以对刑罚执行活动以及刑事强制措施进行监督，民事行政检察部门可以对民事行政审判活动及其执行活动进行监督，反贪、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门还可以对行政执法活动进行监督。公安机关、法院、监狱、看守所、行政机关作为被监督者，其中除法院属于司法机关外，公安机关、监狱、看守所和行政机关都具有明确的社会管理职权。检察机关的法律监督相对于被监督对象而言是具有一定法律强制力的外部监督，对于被监督机关的内部监督和管理具有重要促进作用，有利于规范被监督机关的内部管理。同时，对于促进公安机关、监狱、看守所、行政机关规范执法行为，完善和创新其管理社会的体制机制也具有重要的促进作用。

综上所述，检察机关属于广义的社会管理主体，其执法办案活动是广义的社会管理活动，同时作为法律监督机关，检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，既是创新的主体，又是推进创新的力量。检察机关参与社会管理创新，对于维护宪法和法律的统一正确实施，促进公正司法和依法行政，推动法治化社会管理模式的形成，具有其独特的促进作用。

（三）创新途径，延伸职能

一要向农村基层社会建设、社会管理延伸检察职能。探索建立和完善派出乡镇检察室等新机制，努力延伸检察机关履行法律监督职能和参与社会建设的触角，积极搭建检察机关参与社会管理服务的新平台。设立基层检察工作室［5］有助于增强法律监督工作的主动性和有效性，加强对公安机关、人民法院和司法行政部门基层派出机构的立案、侦查、审判和社区矫正等活动的同步监督、全程监督，切实增强法律监督效果。

二要向特殊人群的帮教管理延伸检察职能。进一步加强社区矫正工作的法律监督，配合有关部门加强监外执行罪犯、刑满释放人员、轻微犯罪被不人等特殊人群的帮教管理。积极配合有关部门落实安置政策，帮助解决刑释解教人员就业、生活、家庭等方面的困难，帮助刑释解教人员更好地融入社会；与共青团、学校、未成年人保护组织等密切配合，加强和改进未成年人犯罪检察工作，加强对违法犯罪青少年的教育挽救，共同做好预防未成年人犯罪工作。

三要向促进网络虚拟社会的建设管理延伸检察职能。在建设与管理并重的思路指导下，检察机关参与网络虚拟社会的建设管理：一要坚决依法打击利用网络实施的颠覆国家政权、窃取国家秘密，诈骗、盗窃和“黄赌毒”等犯罪活动，净化网络环境，维护网络秩序；二要分析网络犯罪的新情况、新特点，及时出台司法解释和提出立法建议，促进网络管理法律法规的完善；三要高度重视涉检网络舆情，建立健全应对、引导机制。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要对涉检负面舆论快速反应，及早处理，正确引导，营造有利于社会和谐稳定的网络舆论环境；四要重视检察门户网站建设和维护，建设好“网上检察院”，利用网络大力开展“阳光检务”，自觉接受社会监督，最大限度争取社会各界对检察工作的了解，提升执法公信力。

四要向化解社会矛盾、修复社会关系的社会管理延伸检察职能。社会矛盾产生的原因可概括为两个方面，一是社会交往摩擦产生的矛盾，即各种人际交往、经济交流等过程中产生的矛盾；二是社会管理存在偏差产生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或错误，导致相关当事人采取不当行为而产生矛盾。检察机关所办理的案件，往往是社会矛盾激化到一定程度的结果，矛盾纠纷的激化可能由于信息不对称，存在重大误解导致；也可能是一方采取严重的欺骗、侵权等，导致严重不公而产生。检察机关执法办案就是要以法律责任追诉为手段，惩治导致矛盾的过错方，维护被害方合法权益，弥补被害方损失；以析法说理为依据，沟通信息，分清责任，化解矛盾，修复受损的社会关系。从某种意义上来讲，检察机关执法办案适当向化解社会矛盾延伸，具有对激烈社会矛盾进行纠偏、修复和管理的作用。

五要向促进公正廉洁执法的职务犯罪预防延伸检察职能。职务犯罪预防工作是反腐败总体格局中的重要环节，是检察机关从源头上遏制腐败的利剑。检察机关可通过预防调查，深入分析导致职务犯罪的体制、机制、制度和管理监督等方面的原因，把握其变化趋势和发案规律，为政府进行社会管理提供重要的决策依据；检察机关可通过开展行贿档案查询，实现对办案和其他执法活动中所形成的资源和信息的有效利用，促进社会信用体系建设；检察机关可通过预防教育、宣传，发挥廉政文化舆论导向作用，努力营造风清气正的社会环境，实现多元化的社会管理新格局。

注释：

［1］刘建刚等：《检察机关参与社会管理相关问题的研究》，载中国人民法制网，2010年11月9日访问。

［2］：《最高人民检察院关于改进渎职侵权检察工作情况的报告》，载《检察日报》2010年10月28日。

［3］何超明：《在2010/2011司法年度开幕典礼上的致辞》，载《当代检察官》2010年第11期。

第7篇：基层社会治理新格局范文

一、充分认识加快供销合作社改革发展的重要意义

（一）供销合作社改革发展取得显著成效。近几年，我市供销合作社在加大改革改制力度的同时，不断转换经营机制，努力探索新形势下服务“三农”的新途径、新方式，在逐步摆脱困境的基础上，致力于构建以农业生产资料连锁经营服务网络、农村日用消费品连锁经营网络、农副产品现代购销网络、再生资源回收利用网络、烟花爆竹连锁经营网络为主要内容的农村现代流通服务体系，为广大农民生产生活提供社会化服务发挥了积极作用，对于促进我市农业发展，活跃城乡市场，增加农民收入，作出了重要贡献，已经成为我市推动农村经济发展和社会进步的重要力量。

（二）加快供销合作社改革发展的现实意义。供销合作社是为农服务的合作经济组织，担负着为农村经济、农业生产、农民生活提供社会化服务的重要任务。加快供销合作社改革发展，对于完善服务体系，建设现代农业，拉动农村需求，推进社会主义新农村建设，促进形成城乡经济统筹发展新格局，具有重大意义。

（三）明确供销合作社改革发展目标。在新的形势下，全市供销合作社必须继续牢固树立为农服务宗旨，坚持改革创新，坚持联合发展，坚持合作制，转变发展方式，完善服务功能。基本形成以农资、再生资源回收、农副产品购销、日用消费品、烟花爆竹经营等（简称五大经营网络）为重点，市、县龙头企业为载体，连接城乡、网络完善、功能齐全、覆盖全面的新农村现代流通服务网络，努力成为农业社会化服务的骨干力量，农村现代流通的主导力量，农民专业合作的带动力量。

二、加快推进新农村现代流通服务体系建设

（四）加快发展农业生产资料现代经营服务网络。进一步发挥供销合作社农资企业的市场主导作用，按照“龙头企业+配送中心+乡村直营店或加盟店”的模式和“统一标识、统一采购、统一配送、统一服务”和技物结合的要求，做强做实农资现代经营服务网络体系，不断增强其保障能力和服务功能，形成覆盖全市、遍布乡、村的农资连锁经营网络，为农民群众提供质优价廉的“放心农资”。支持符合条件的供销合作社企业依法开展种子、农机具、成品油等商品经营，办好庄稼医院，面向农民开展各种技术服务。市、县（市、区）政府要在农资仓储用地等方面给予大力支持，确保淡季化肥、农药等农资储好储足，做到及时供应。完善市、县（市、区）两级淡季化肥储备财政贴息制度，进一步使淡季化肥储备财政贴息制度化、常态化，并随着经济的发展，相应增加财政贴息金额。物价、财政等部门要加强对储备贴息的监督管理，供销合作社要加强对承储企业在化肥质量、存储数量、仓储方式和销售价格等方面的指导监督，确保化肥供应市场稳定，农业增产和农民增收。

（五）加快发展农副产品现代购销网络。充分利用供销合作社系统在农村的组织资源和经营网点，在全市培育一批大、中型农副产品流通企业，推进现有农副产品批发市场进行标准化改造，建设一批农副产品采购配送中心和连锁收购站点。支持供销合作社创办的农产品批发（集贸）市场升级改造和功能提升，增强仓储运输、冷链物流能力，加强农产品经纪人队伍建设，提高农民进入市场的组织化程度，切实解决农副产品的销售问题。

（六）加快发展农村日用消费品现代经营网络。支持供销合作社系统通过重组、合资、合作等形式，改造和组建日用消费品连锁经营企业。重点加强县级日用消费品龙头企业和配送中心建设。以加盟连锁为主要形式，以区域配送中心为依托，在县城区发展大型超市；在中心乡（镇）建设具有较强配送功能的直营连锁超市；在行政村改造村级综合服务社，发展标准化连锁农家店。逐步形成覆盖县、乡（镇）、村三级的日用消费品现代经营网络，以改善消费结构，提高服务质量，为农民提供质优、价廉、放心的消费品。支持供销合作社制定农村日用消费品经营服务网络建设规范，对验收合格的网点，各级财政安排一定的资金以“以奖代补”的方式予以一次性资金支持。

（七）加快发展农村再生资源回收体系建设。供销合作社要以湖生态经济区建设上升国家战略为契机，积极参与全市再生资源回收利用体系建设。支持供销合作社参与培育农村再生资源经营龙头企业，支持有条件的供销合作社社有企业依法开展农村废旧家电等的回收、分拣、加工等业务，支持供销合作社参与“农村清洁工程”建设。

（八）加快发展烟花爆竹连锁经营网络。切实加强烟花爆竹安全经营管理工作，支持供销合作社加强烟花爆竹行业规划，维护供销合作社烟花爆竹经营管理主体地位。供销合作社应当加强对本系统企业烟花爆竹经营活动的管理，烟花爆竹零售网点的设置，按照统一规划、合理布局的原则，由供销部门与安监部门协商，安监部门按照有关规定依法进行审批。供销合作社要加强全市烟花爆竹归口经营管理工作，支持市供销合作社成立烟花爆竹安全经营管理办公室。安监、公安等相关部门要积极配合供销合作社开展烟花爆竹安全经营管理工作，建立规范、有序、安全的烟花爆竹经营网络。供销合作社要加强对烟花爆竹流通行业协会的管理工作，充分发挥烟花爆竹行业协会的作用,加强诚信建设和行业自律，促进我市烟花爆竹行业规范发展。

三、大力支持供销合作社社有企业发展

（九）充分发挥供销合作社社有企业经营功能和公益作用。对规模较大、资产质量较好、创效能力较强及与农业生产和农民生活密切相关的社有企业，各级政府要切实帮助解决其在改革发展中遇到的具体困难和问题，所涉及的土地、税收、融资等有关政策，要按照国家有关规定优先办理，尽可能给予优惠。对资产质量较差，管理难度较大的企业，支持供销合作社加快改革转制；对供销合作社传统优势领域，如茶叶、蔬菜、果品、蜂产品、畜产品、食用菌等参与国家农业产业化、标准化示范、农业技术研发推广等项目建设，应优先考虑。

（十）做大做强供销合作社社有企业。支持供销合作社采取控股、参股、引进社会资本等多种形式，加快推进投资主体多元化的社有企业建设。供销合作社要构建社有资产监管运营体系，支持成立供销合作社资产经营管理公司，加大社有资产监管，切实履行出资人职责，确保社有资产的保值增值。健全法人治理结构，完善企业经营机制，调整优化社有资本布局，引导社有企业推进以资本为纽带的纵向整合和横向联合，促进优势资源向骨干企业集中。支持社有企业参与“万村千乡”和“双百”市场工程以及农超对接、家电下乡、以旧换新等工作。对社有骨干龙头企业，要保持供销合作社控股地位。农业、科技、金融、农业综合开发等扶持农业产业化政策，要向供销合作社企业倾斜，支持供销合作社企业做大做强。对于供销合作社社有资产内部整合，按照国家规定减免变更过户过程中产生的有关税费，有关职能部门在手续办理过程中要积极配合。

四、不断强化为农服务功能

（十一）积极开展合作服务。支持供销合作社做好全市各类农民专业合作社的组织管理工作。支持供销合作社创办、领办、引办农民专业合作社，带动农民专业合作社开展信息、营销、技术、农产品加工储运等服务。支持供销合作社开展农民专业合作社示范社建设，对供销合作社创办、领办、引办的发展势头好，带动能力强，辐射面积广，助农增收快的示范性农民专业合作社，财政应予以引导支持，每个专业合作社给予不少于2万元的资金补助。鼓励和支持供销合作社加强涉农专业和行业协会建设，维护农民和企业的合法权益。支持供销合作社及其主管的行业协会开展农产品经纪人、专业合作社负责人、农村再生资源回收网点负责人等的教育培训，培训费用由培训单位所在市、县财政纳入预算予以补助。

（十二）积极创办乡镇、村级综合服务社。综合服务社以加盟发展为主要形式，做到统一标识形象，统一商品配送，统一管理模式，统一服务规范。所有综合服务社都有日用消费品连锁店（农家店）和农资供应连锁店，重点搞好便民服务。结合新农村建设点工作，支持供销合作社联合相关部门共同创办乡镇、村级综合服务社，使乡村级综合服务社发展成为农村社区综合服务中心的重要组成部分。

五、切实加大对供销合作社改革发展的支持力度

（十三）严格保持供销合作社组织体系完整性。凡是农民需要、供销合作社有条件承担的任务和职能，各级政府都可以委托或赋予供销合作社。依法保护供销合作社的合法权益，维护供销合作社资产完整性，各级供销合作社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表，任何部门和单位不得随意侵占、平调其资产，各级政府应带头维护供销合作社的财产权益。基层社改制后的剩余资产，由县社代为行使所有权和管理权，用于发展合作经济。

（十四）加大供销合作社系统社属企业改革改制力度。在保持政策连续性和稳定性的基础上妥善安置职工。按照《关于供销合作社企业职工参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》（人社部[]12号）精神，在调查摸底的基础上，切实解决好供销合作社未参加基本养老保险的在册正式职工、退休人员和历年欠缴基本养老保险的企业职工所需基本养老保险费，维护社会安定和谐，稳定供销合作社干部职工人心。

（十五）妥善解决供销合作社历史遗留问题。按照《关于加快供销合作社土地确权登记工作的通知》（国土资发号）精神，本着尊重历史、注重现实的原则，根据实际使用情况，依照国家有关土地管理法律、法规和政策，依法确认供销合作社土地使用权，妥善解决历史遗留的土地权属争议，切实把供销合作社土地确权登记工作抓紧抓好，各级政府要支持供销合作社在年底前基本完成土地确权登记发证任务。供销合作社使用的原国有划拨用地，采取出让、租赁方式处置，处置社有企业资产所得收益全部返还给供销合作社，优先用于供销合作社破产和改制企业职工安置费用及改善农村流通基础设施。

（十六）支持“新网工程”建设。各级供销合作社要抓紧制订和完善农村现代流通服务网络建设规划，并使之纳入市、县（市、区）新农村建设规划中，要大力发展农业生产资料、农副产品、再生资源、日用消费品、烟花爆竹等连锁经营体系。对新增建设用地，规划、建设、国土等部门要纳入规划，安排用地指标，优先报批，减免规费。凡涉及农村现代流通服务网络建设的有关事项，发改委、工信委、财政、商务、农业、税务、建设、规划、国土、工商、安监、公安、质监等部门在立项、资金、税收、土地征收等方面按照国家政策给予大力支持。

（十七）支持供销合作社从单一供销合作向多领域全面合作转变。鼓励其联合涉农部门、龙头企业、专业合作社、农民经纪人和种养殖大户，组建农村合作经济组织联合会或各类行业协会。