公共管理论文精选(九篇)
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第1篇：公共管理论文范文
(一)全新公共服务在一定程度上应用了公共管理所提出的全新管理手段和措施在明确公私部门没有存在实质差异的前提之下，全新公共管理逐渐开始应用私营部门的管理技术来提升工作效率。全新公共服务不是反对效率价值，其仅仅是在批评公共管理、否认公私部门实质差异性的基础上，逐步开始承认全新公共管理中提升效率的一些技术和创新性方法，譬如人事管理中使用短期雇佣替代公务员终身制，采用科学合理的招聘程序，建立逐层划分工资的绩效制度，加强结果的灵活操作性等相关的内容。
(二)全新公共管理中蕴含的服务理念通常来看，全新公共管理与全新公共服务分属于不同的治理方式，然而，本研究对二者进行具体的研究后发现，全新公共管理存在以下几种性质:首先是全新公共管理落实了工具主义的理念，主要使用经济学理论与市场竞争规则，在严格的制度与程序范围内进行大刀阔斧的变革;其次是全新公共管理中弱化了公共权力，使其逐步向社会分化;最后是新公共管理培养了社会自治力量，行政开始从客体向中心演变。全新公共管理主要是缩减政府规模，降低不必要的规制，让政府管理从大量繁杂的公共事务中得到解脱;使用公共政策来引导公共产品的生产与竞争，以期提升公共产品的生产效率与质量，在整个过程中都会让社会组织等相关人群开始主动提高自治能力，而社会自治力量的演变也在这一方面显示出服务理念的提升。因此，新公共管理同新公共服务之间有着非常多的相似点［2］。
二、新公共服务与新公共管理的区别
(一)公共行政的回应目标差异全新公共管理的主体是顾客，将普通群众视为顾客，同之前的公共行政相对比，更加注重普通大众的地位和价值。新公共管理提出政府的行为必须要向企业学习，最大限度将政策建设成顾客可以从中自由的选取，可以让顾客进行全方面的监督和检查。然而，顾客本是追求个人利益最大化的人群，全新公共管理所表达的意思就是将政府的公共政策从政治领域逐步纳入到市场中，但是，从新公共服务的角度来考虑，把普通大众作为顾客，同时从经济学方面来研究政治问题，其实就是注重顾客的短期盈利。因此，全新公共服务通常从反面出发，以尊重公民的权力为基准，将人民看成存在相同利益的群体。所以，新公共管理与新公共服务在认识回应目的特点上存在差异，使得其中存在不同的社会治理方式;通常前者针对顾客选取爱好的回应，借助的是企业家精神，公民仍处在客体的地位;新公共服务强调普通大众应该参加到行政中、成为政策制定的主要群体，让公共行政成为一种非常民主的治理模式。
(二)追求利益的差异新公共服务主要注重多元化治理，任何公民与团体都可以协同管理公共事务，相对于政府而言，最主要的工作就是同机构组织以及公民共同找寻代表公众的利益，同时为实现这些利益而努力。从新公共服务对于行政规范性问题的分析过程中可以很容易的发现，政府的目的与企业的目的存在较大的出入，政府是实现公平与正义的手段和保障，必须保证公共利益处于绝对的核心地位，让公共问题的处理方案与产生过程都能够较好地满足正义、公正以及公平的标准和准则。而新公共管理主要利用市场的方法处理政府遇到的困难，若将政府比作是企业，则是借助企业的精神和理念来控制公务员的行为，在容纳私人部门管理技术的同时，也相应地汲取了私人部门的价值观念。所以，从二者的利益来分析，本身存在着较大的冲突，一边是新公共管理不承认存在公共利益，另一边则是公共管理同公共利益间没有丝毫的联系。
(三)理论思维取向上的差异全新公共管理的私人部门管理手段与经济研究角度都是为了改善政府工作效率低下与呆板的形象，以更加有效与灵活的形象面对普通大众。所以，全新公共管理主要以理性为改革准则，改革的主要内容是集中提升政府工作效率与方法等方面，通过理性的手段实现公共管理的效率。而新公共服务延续了新公共行政“民主行政、社会公平”等价值观，关注公民的权利。如某位学者所说，公共管理人员必须追求回应性的提升与公民信任度的加强，将公民参与政府管理视为一项基本的公民权利，公民会积极注重公共利益，政府必须协助公民提升整个过程中不同方面的能力。新公共服务关注公民参与和民主治理，将公共利益放置在非常重要的地位，政府的职能必须从控制管理转到服务，让全新公共服务理论基础更加具有群众基础，所以是以民主为主要的改革形式［3］。
(四)价值取向差异新公共管理与新公共服务的理论基础和主要内容存在差异的最重要原因就是价值取向不同。新公共管理关注的价值主要是经济和效率。在效率价值的引导之下，新公共管理将政府的服务对象视为顾客，在管理上可以良好地使用市场机制与竞争机制，表现出绩效与结果。目前，顾客服务与绩效衡量等相关思想理念逐渐成为公共行政用语的构成因素。新公共服务本质上是对新公共管理等主要以经济理论与自我利益为主导模式的深思;从价值取向来看，新公共服务注重的主要价值是社会公平、回应性等相关内容;新公共服务注重服务的使命与价值，关注公民参与以及公共责任制等内容。因此，从本质上来看，新公共服务体现了行政理论发展过程中的民主价值取向。
三、结语
第2篇：公共管理论文范文
（1）应急管理由政府主导
这一特点体现在以下几个方面。首先，政府担负着维护社会公众生命财产安全的重要责任，掌握着主要的社会资源，具有巨大的社会动员能力，应急管理是政府协调社会功能的重要体现。当公共事件突发时，只有政府能调动社会资源并采用应对措施来解决突发公共事件。其次，《突发事件应对法》规定了政府在应对突发公共事件时的主导地位和责任。各级人民政府在应对突发公共事件时，必须严格遵守法律规定，落实责任，任何违反法律规定的不作为行为都将受到法律的惩罚。
（2）公众具有参与政府应急管理的法定义务
《突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有参与应对公共突发事件的义务。因此，政府应急管理具有较强的社会性。虽然政府担负着应对突发公共事件的主导责任，但这并不代表公众就能不参与突发事件的应对工作。政府的社会动员能力最主要的就是动员公众，脱离群众，政府的社会动员将显得毫无意义，无法充分发挥自身的职能。因此，如果没有公众参与，突发事件应对所取得的效果就会很差，甚至会造成不可挽回的后果。
（3）政府应急管理具有行政强制性
解决突发公共事件不同于其他行政行为，突发事件具有特殊性，政府在处理过程中的行为势必要随之发生变化，集中权力和决策，简化执行决策程序。因此，在应急管理中，政府的决策就会具有强制性，离开强制性，将影响到政府应急工作的效率，从而导致不必要的后果发生。但是，政府应急管理的强制性也要受法律法规约束。法律法规规定政府应急管理中政府做决策的程序、组织、方法，从而保证政府正确行使决策权。法律对政府应急管理强制性的规定，就是要让政府在正确作为的前提下，最大限度地保护公众的生命财产安全。
二当前地方政府应急管理存在的缺陷
2014年12月31日，在上海外滩广场发生了震惊全国的踩踏事件，该事件共造成36人死亡、40多人受伤，这给了我们惨痛的教训，也暴露出相关政府在突发事件应急管中的突出问题，而这些问题作为一个缩影集中反映了我国政府在应急管理中存在的缺陷。
1事前预防准备不足
风险分析不到位，预防信息没有形成体系化在这次踩踏事件中，对大规模的人流集聚没有做出充分的估计和判断，而且也没有制定相应的应急预案，在事件发生时，出现了无从下手的困境。同时，由于对事件发生估计不足，没有及时协调武警支援，预防与应急准备的各个环节严重脱节。
2相关资源准备不充足
在这次事件中，对人力资源的投入不合理，共700多名警力到场，但由于在事前没有对如何安排警力做出合理的部署，导致事故发生后，警力不能及时到位。
3安全监管制度落实不到位
安全无小事，很多公共事故的发生就是因为安全监管不到位才引起的。因此，加大对隐患的排查力度，可有效避免公共事件的发生。这次踩踏事件的发生就是因为没有做足安全监管方面的功课，风险分析不到位。因此，做好安全监管就必须要落实责任，不能让安全监管工作流于形式。
4责任追究不明确
公共事件的发生自然要追究其法律责任，从而做出法律上、行政上的处罚，惩前毖后。事实上，我国也确实是这样做的，但是，在责任认定上并不是十分明确。这次踩踏事件发生后，对于相关负责人的追究迟迟得不到定论，究其原因，这次踩踏事件不能算作安全生产事故。按照我国相关法律的规定，只要违反了法律规定就必须要追究责任人的法律责任，但是在事故发生后却因为事故不能定性而不能认定责任，充分说明我国在责任追究方面还存在着很大的漏洞。
三新公共管理对地方政府应急管理的启示
第3篇：公共管理论文范文
1.促进经济发展、社会进步的内在要求
经济发展与社会的进步离不开公共管理制度的创新。落后的公共管理制度会束缚人们的思维方式、行动法则，会不断制约生产力的发展。公共管理制度的创新就是要破除生产力发展的楞楞框框，摒弃那些阻碍生产力进步的制度，不断用公共管理的理论与制度创新去武装人们的头脑。公共管理制度的创新是发展生产力、促进经济发展、完善市场体系、改善人民生活的必然选择。
2.加强民主政治建设的内驱力
公共管理制度创新的另一个重要目标是建设社会主义民主政治。构建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全离不开制度创新。因此，实现社会主义民主政治的规范化、制度化必须加强公共管理制度的创新。社会主义民主政治是一个历史的过程，公共管理制度的创新要贯穿于这一过程的始终。这样才能不断提高党的执政水平、保证实现依法治国、规范党政关系、优化公共资源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度办事、靠制度办事的长效机制。
二、我国公共管理制度创新面临的困境
1.公共管理多元主体竞争不充分
由于历史因素影响，我国公共权力的配置表现出单极化、单向性的特点。公共权力多为国家垄断，国家与社会、统治者和被统治者的划分不清晰。改革开放后，社会阶层日益分化，社会组织逐渐兴起，但不管在运行机制还是组建模式方面，都是政府占主导地位，突出表现在政社界限模糊、运行模式固化、解决问题的能力不强。社会组织缺乏市场竞争的自主性。政府的行为模式是自上而下的贯彻执行并不是自下而上的公共抉择，加之法律制度与民主化制度的不健全，导致公共管理多元主体的竞争环境很不充分，多元利益与公共权力的分散不能很好地整合，一些社会组织的利益与公共事业的利益很可能发生矛盾，导致新的不稳定因素。值得注意的是，我国数量庞大的职能性社会团体挤压了公共主体的竞争空间，也造成了主体竞争不充分。
2.政府与民众面临的困境
公共事业的决策者可能会为了少数人的利益而忽视大多数人的利益诉求。在公用事业的决策过程中，如果在决策中没有社会的监督，就有可能出现损害人民利益的情况发生。除此之外，政府部门存在行政效率低、执行力不强的问题。这些情况就要求公共事务的管理必须出现新思路、新方法。而民众的参与是现代社会治理民主化的重要标志，公共事务的管理有赖于民众的参与。但在公共事务的具体管理中，民众的参与往往受到各种因素的制约。一些在经济上处于优势或者具有较强政治话语权的人或组织往往拒绝民众参与公共事业。
3.多元主体参与公共管理的措施
第4篇：公共管理论文范文
公共管理学是一门理论性、操作性、应用性都比较强的学科，作为公共行政的一个相对独立的新的研究领域可以追溯到威尔逊发表的《行政学研究》，公共管理学已经有超多一百年的发展历程了，而在这个发展过程中出现了百家争鸣的现象，各种典范经历各个时代的影响进行了变迁。公共行政学经历政治与行政的二分法，行政的原则，公共行政即政治学，公共行政管理学的不同阶段影响以后，各个学者们将管理的实际操作性与公共行政的规范性有机结合起来，共同为公共管理这种不同与公共行政的新研究寻找更好的发展途径。公共管理学科基于不同的时期的因素可以理解为三种观点。一是认为公共管理学其实就是公共行政学。像这样的理解普遍存在于公共部门的日常管理活动过程中，那些坚持公共行政范式的学子们也反对公共管理与公共行政的说法有着差异性。二是认为公共管理学只是一门关于公共行政的方法与技术方面的分支学科。三是认为公共管理学与传统的公共行政学、政策分析的新路线、新范式或新的学科框架。”在20世纪80年代末到90年代初大量关于第三种理解的公共管理学的文献在西方国家涌现而出，可见公共管理这一新的术语被视为了公共行政的新东西而成为焦点。与此同时伴随着西方国家的政府改革又出现了以市场机制为核心理念的一种思潮，即新公共管理。新公共管理是在各国为应对政府信任危机和财政危机等问题时而产生的一个为实现良好治理的方向指引。它是以市场导向、服务和顾客导向、运用企业管理的哲学与技术为核心的弹性的公共管理。由此可以看出公共管理学是在现实的不同时期时代背景的推动下逐渐兴起和发展的，与每次科学技术变革和政府再造都有着紧密的联系。因此公共管理学是与时俱进的，也唯有这样才能不断完善向前发展。
1我国公共管理学发展与所面临的问题
运用多学科的理论及方法研究公共组织和政府的管理活动，并对社会公共事务进行治理的公共管理学，在我国最早被称为行政学或行政管理学，是属于法学类政治学门下的。早在1997年我国对研究生专业目录重新修订后增加了“管理门类”学科，公共管理学才正式列为管理学下的一级学科，原来的行政管理成为其二级学科。这种转变不仅适应了我国转变政府职能、经济体制改革、社会改革的需求，还为建立现代化的公共管理学科体系奠定了基础。公共管理学在我国的起步较晚，但发展的速度还是很快的，主要表现为以下几个个方面。公共管理在中国是一个年轻的学科，因此我国持有开放的心态和各国学者、学术机构交流，近年来我国与国外的学术交流平凡，还有每年派出交流学者和学生，这些都将成为我国公共管理学不断向前发展的动力和源泉。公共管理学在我国是经过传统意识转变到现代的意识的。我国在1996年才开始对城市与工业进行深层次的改革，从此以后公共管理经过了制度上的变革、社会转型中才体现出了它的不可替代性与重要性，也是经历了一定的过程以后人们才逐渐改变了对公共管理学的认识，不再单纯的以为公共管理只是服务于后勤，重视它的公共事务性、公共政策性、公共治理的过程。还有一个非常明显的进步是人才上的培养。针对公共管理学研究生的培养取得了一定的成功，并还在继续进步，培养了一批顺应我国时展需要的现在公共管理复合型专业人才。对我国公共管理理论学术研究和给政府提出政策和管理建议方面产生了一定的推动作用。公共管理学作为一级学科现在已经有了5个二级学科，它们是社会医学、卫士事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、卫生事业管理，为学科体系进一步完善起到了一定的作用。公共管理学是从政治学科分离出来的，也是对此学科意义上的一个肯定。在20世纪80年代这么学科才得以重建与恢复，在1999年我国国务院学位委员会对公共管理专业所示进行了正式的批准试办，即MPA的专业教育，在20多年的发展过程中，我国公共管理学科经历了很多的影响，从不成熟逐渐发展到更加专业与成熟化，而且得到了社会各界、各个学者与相关政府部门的肯定。我国公共管理学只经历了20来年的短暂发展，但是从目前的成绩来看，还是让人很欣慰的。我们国家依然很清晰地认识到在全球化背景下的中国需要进行一系列的深刻转型与改革，而公共管理学作为重要的学科也即将面临更多的挑战、新的环境、新的形势。是在新的形势下，适用于我国的学术前沿的基础理论研究是迫切需要重视的问题。“世界各国之间，既有普遍适用的共性原则，也有各不相同的个性或特殊原则”，我国正是缺乏了对本土化特殊原则的创新研究。二是公共管理学发展到今天在我国的高校教育中无论是理论知识还是教学模式都有些陈旧，更多的教学脱离实践，亟待改善。三是学科的研究方法有些单一，很多公共管理学的著作有相互模仿，缺乏原创的东西；有关方法论方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的东西都会遇到不多不少的问题，公共管理学也一样，因此我们需要大胆的面对这些问题，要善于把握时代给予的有利于公共管理学发展的大好形势，要非常有效的将挑战机遇紧紧的把握。
2对于公共管理学前景的思考
公共管理学源于美国，但是它的成长并不是全在美国，它的成长是由当时的美国比较进步青年代国当时比较发达的德国进行学习而产生出来的。对这一现象当时来引起了不小的争议。美国属于精英决策、管理的国家，人们对外来的方法是否比本国的好首先是持怀疑态度的。之后美国边发展边解决出现的问题，从而进行了多次大规模的公共管理改革，美国的繁荣和社会的发展得益于这些改革，得益于改革带来的符合国情的治理模式。在公共管理发展方面的经验对于正在构建全面协调可持续发展的和谐社会的我国，有重要的现实意义。公共管理学科在美国的发展可以从以下几个方面来看取得的经验和不足。一是是管理通过借鉴现代科学的知识、方法，在推动美国的民主、公共决策及公共事业发展等方面做出了巨大的学科贡献。二是一是美国走向现代化管理是得益于提倡管理专业化、科学化的公共管理的诞生。它不仅帮助政府设计了职能、制度、资源配置，还通过科学管理的理论提高了美国的公共事务管理和反腐等工作的效率。三是贯穿于公共管理学的服务精神在美国专业化管理人才的培养过程中得到了充分的体现，鼓励学生与老师积极参与实践、去政府地方的工作进行学习、在管理岗位的领导进行讲课等方式，使学生对理论研究有更加深刻的认识从而提升实际操作的能力。四是四是发展中不断有问题出现是正常现象，这个学科在美国也有需要完善和改进的不足。首先，公共管理学在美国特别强调政府部门工作的效率问题，但对其他工作方面的关注度还是不够，这很容易导致学科发展方向缺少宏观性。没有了高度的前瞻性就只能在出现问题以后做补救，就无法起到学科的引领作用。其次，学者中大都重视政策研究，忽视了对学科基础理论研究，很难进一步深化学科发展。审视公共管理学科的建设轨迹如同审视一个国家的治理和社会发展的过程，没有比较和相互的学习，借鉴有益的成果就无从谈起。通过分析美国的相关经验和不足，笔者对我国公共管理的未来发展有以下几点思考：一是认清公共管理学在我国要达到的现代治理的目标是十分必要的，重学科艺术的同时还要平衡公共管理与现实政治之间的关系，要避免美国只重效率不重结果的问题。二是在公共管理的学科设计要学习美国的公共管理学科对其地方管理的贡献作用，众所周知美国很多官员和部门的领导均是公共管理院系毕业的，教育对地方治理的支持和服务作用是不可替代的。对专业化人才的公共服务意识也是需要教育来唤醒的。三是公共管理的研究主体是公共部门，未来中国的公共管理研究和教学都应受到公共部门的重视和支持，唯有这样这门学科才会有更大的发展空间。四是在全球化的背景下，公共管理在未来的发展中会有更多与国际接轨的机会，我国要把握趋势增强我国公共管理的应用性，在发展实践中找寻新的课题以解决面临的现实问题。总之，作为发展中国家的中国政府应该改革和社会巨变所带来的绝佳的发展机会，而且要有效的对自身实际情况进行合理的分析，要善于总结，更要善于学习，加强对外交流，借鉴国外的好经验，将之运用到我国的公共管理学当中，从而将我国的公共管理学推动到一个新的层次上去，开辟出一条具有中国特色的创新之路。
第5篇：公共管理论文范文
1.1公众网络参与具有直接性
在传统的公共管理模式中，公众的参与不可避免地受到地域、经济、交通等方面的限制而使其成为一种间接式的参与。在当今网络普及的时代，由强大的互联网作为支撑的公众网络参与实现了公众参与公共管理方式的直接性。公众足不出户就可以通过网络直接参与到政府的政策决策过程之中，对决策提出意见和建议，发表自己的观点和思想，输出其政治意愿和利益诉求，实现了政府与民众之间的互动。
1.2公众网络参与具有平等性
网络为公众参与公共管理事务提供了一个平等的、开放的平台，公众可以按照自己的意愿打破原有的时空、地域等限制，进入到公共决策的过程之中，比如可以较快捷地登录到政府网站，了解政务公开的信息以及一些关系到民众切身利益的政策的决策和实施情况。通过互联网这个平台，不管公众是什么样的身份和地位，官员抑或者是普通工人，只要是在法律允许的范围之内，都可以发表自己的政治主张和意愿，有效地参与到公共管理过程中，在这样的情况下，公众有了相对较平等的地位和话语权。
1.3公众网络参与具有互动性
在传统的公共管理中，政府相关部门作为决策者和信息的者，一直主导者公共政策的制定与实施，公众的身份只是被动的信息的接受者，并不具备太多的话语权，在这种模式下，信息的传递以及政策的制定都是静止的、单一的、自上而下的，没有任何的互动性。然而，随着网络这个双向的交互性的信息传播渠道的兴起与发展，公众在信息传播和公共决策过程中的身份也发生了变化，不再是单一的、被动的信息的接受者，而是可以有选择性地接受某一信息，或者是主动发起某一信息，成为信息的者和建议的提出者。公众的网络参与使公共管理过程拥有多项交流的性能，公众可以与政府对话，提出意见或建议，发起自身的利益诉求和政治愿望等，这就实现了在公共决策过程中的交互性。
2.公共管理中公众网络参与存在的问题
公众的网络参与在公共管理之中有着传统公众参与所不能企及的优势，但同样在某些方面也存在着问题，其中公众网络参与的不均衡和非理性是其首要问题，在此笔者就主要讨论这两大问题。
2.1公众网络参与的不均衡性
在互联网这个平台，公众的参与是相对平等、开放的，但这种平等是建立在一定的经济、技术之上的，并不是完全的、没有任何条件的平等，这就造成了公众网络参与的不均衡性，主要体现在以下几个方面：区域分布的不均衡；学历层次的不均衡和城乡分布的不均衡。首先，区域的不均衡。据CNNIC的第33次中国互联网络发展状况统计报告显示，由于我国互联网的普及水平存在较大的地域差别，概括来讲就是东部沿海经济发达地区的网络普及率远远高于中西部经济欠发达地区的网络普及率。北京、上海、广东等省市的互联网普及率超过65%，而江西、云南、贵州等省份的互联网普及率则均不到33%。其次，学历层次的不均衡。由于公众所受的教育、经济收入和年龄的差异就导致了网络参与公共管理事务的不均衡性。一般来讲，受教育程度较高，经济收入水平较高的公众群体拥有的基础网络设施和掌握的信息相对较多，这就引起了网络参与的贫富差距。受教育程度较高的精英群体掌控了更多的信息，有着更高的参与公共管理事物的能力和意愿，从而在公共政策指定的过程中所拥有的影响力和有效性明显高于其他群体。再次，城乡分布的不均衡我国网民中农村人口占比28.6%，城镇网民占有率为71.4%，虽然相对2012年，农村网民的比例有所提升，但城乡差距依然很大。这就造成了城乡之间公众网络参与公共决策过程的不均衡。
2.2公众网络参与的非理性
网络的普及和发展为公众参与公共管理事务提供了有利的平台，人们可以通过网络表达自身的利益诉求和对政策制定的不满和意见。但是由于人们来自不同的阶层，受教育程度高低不同，人们在表达自己观点、发表自己言论的同时都受到自身思想素质、性格差异和道德标准的主导，很容易发生非理性的举动。并且由于网络的隐匿性和虚拟性，人们在参与公共管理事务的时候发生极端的行为和言论时并不会影响到现实生活中的自身形象和利益，所以，在针对一些问题发表观点的时候，一部分人会用到情绪化的词语甚至是虚构的事件来煽动他人，不是所有公众都有分辨信息虚实的能力，在这样的情况下就极易引发非理性的，对整个公共参与的过程都造成不良的影响。由于在网络空间可以隐匿现实社会中的真实身份，从而摆脱了现实中道德的约束，一些网民为了一己私欲而做出损害他人，甚至是国家、社会的过激行为，例如采取非法手段虚假信息等恶劣行为。网络空间信息的爆炸与泛滥，让普通的公众更加无所适从，盲目地跟随大众的意见，从而使参与公共管理的过程变成一种偏激的冲动或盲目行为，更甚者可能引发群体极化的暴力行径，必将阻碍公共管理中公众有序参与的健康发展。
2.3公众网络参与缺乏有效性
网络参与本身具备互动性，在整个过程中，信息的传递和交流是双向的，仅仅依靠公众的积极参与是不够的，更需要政府部门对公众的参与做出相应的有效回应。然而，从目前的情况来看，政府对公众网络参与公共管理这一模式依然缺少相应的管理和回应，这就造成了公共网络参与有效性的不足。在政府方面，主要存在的问题就是，政务信息公开不足和政府回应机制不完善。首先，我国目前虽然建立了不少政府网站实时公开政务信息，但是对于政务信息公开的范围并没有明确的规定，这就致使公众在参与公共政策的制定和监督过程中不能够有效地对其进行监督，无法满足公众对于政务信息的获取和对其执行情况的监督。其次，在现阶段内，我国并没有对政府部门的回应做出一定的规定，政府部门对于公众的提问或监督意见的回应一般都是被动性的，是在上层部门领导的指示或者是社会舆论的压力下被迫做出的选择性回应，政府与公众之间的有效互动比较缺乏。政务信息公开的不足导致公众网络参与缺乏有效的机制和程序，政府回应也缺乏相应的机制和一定的载体，这就造成了公众网络参与缺乏一定的有效性。
3.总结
第6篇：公共管理论文范文
公共管理类课程现场教学是指依据公共管理类课程注重实践性和应用性的特点，教师和学生在对相关理论与背景材料做好前期研读的基础上，将原来进行知识传授和讨论的课堂从教室转移到管理现场，尊重管理实践者的主体地位，进而透过教师、学生与管理实践者之间的平等对话，共同探讨管理实践的现状、问题与对策，增强学生的学习兴趣，吸引他们理解那些蕴含在管理实践中的管理理念、管理原理、管理机制与管理工具。具体而言，如图1所示，公共管理类课程现场教学模式的构成要素可以概括为“一个场域、三个主体”，这些构成要素之间的有序互动形成了公共管理类课程现场教学模式的理论基础。首先，教学主体从“二元”向“三元”转变，高度尊重管理实践者的主体性。传统教学模式的教学主体是教师与学生，这对“二元”主体处于一个教与学的关系之中，教师通过课室课堂把学科的专业理论知识和技术技能传授给学生，学生对所学的知识进行消化、吸收与创新。在传统教学模式中，外界正在发生着的公共管理实践只能通过案例的形式，由教师引入课堂与学生分享、讨论，这容易带来公共管理实践的“客体化”，造成案例教学中的信息失真，给理论联系实践蒙上一层模糊的面纱。现场教学模式的发展则逐步克服了传统教学模式的上述弊端，在现场教学模式中，整个教学活动强调尊重管理实践者的主体性，通过直接把课堂转移到实践现场，教师、实践者与学生能够在合理分工的前提下进行有效的三方互动，进而提升整体的教学效果。具体言之，实践者的功能在于向教师与学生清楚地讲解公共管理实践现实运行过程，教师需要就公共管理实践中的现实问题进行理论解读，带领学生学会用专业理论分析现实问题，或者从实践中抽象出新的理论，此外，学生还能就理论与实践之间的断裂性问题与教师、实践者进行面对面探讨，从而使教学过程与内容形象化、生动化、具体化，有效激发学生的学习兴趣、提升教师的实践认知以及强化实践者的理论认识水平。其次，教学场景从课室转到现场。传统教学模式的大部分教学活动都是在课室中完成的，由于课室所建构的教学场景显得较为程式化、单一性，较难调动学生的学习积极性和探究精神，因而，学校的教学活动往往还需要通过学风建设和严格的教学管理来驱动学生认真、努力地学习专业文化知识。现场教学则是将课堂从课室搬到公共管理实践现场，在实践现场进行直接、面对面的教学，使教学场景具有新鲜感和体验性，容易引起学生的关注，从而使他们更快、更好地学习公共管理理论知识、掌握公共管理技术技能［2］。再次，教学方式从灌输向对话转变。传统教学模式由于仅仅存在教师与学生两个教学主体，因而在教与学的互动关系之中，时常呈现出教师向学生灌输知识的教学形态。满堂灌式教学往往抑制着学生的想像力和创造力，使学生被动地接受公共管理专业知识技能。在这种教育观之下培养出来的学生进入实际的公共管理实践活动时很难做到理论联系实际，更难以举一反三的创新公共管理。为了克服满堂灌式教学的缺陷，现场教学模式创造了一个由教师、学生与实践者共同构成的网络，该网络给理论阐释与实践总结搭建了一个平等对话的平台。学生能够借助该网络自由地探讨问题，亲身体验和评价现场的公共管理实践，并结合教师的理论阐释，深化专业理论认知，从而集中完成理论与实践同步提高的教学过程。最后，现场教学是一个具有连续性的教学系统。在开展现场教学的过程中，相当多的教学工作者将现场教学误认为是参观教学，将之作为传统的课室课堂教学的补充形式。事实上，现场教学在性质上完全不同于传统教学模式，也不是参观考察活动，其本身是一个逻辑严密且具有连续性的教学系统，不仅包含前期教学准备、中期现场教学与后期教学评估等诸多环节，而且涉及到有序安排教学计划、合理选择教学现场、高效组织现场教学对话等教学活动。故而，只有用系统论的思维来组织现场教学，才能最大程度地调动各方积极性，提高教学效率，保证教学效果。
二、城市社区管理课程现场教学的执行过程
为了探索公共管理类课程现场教学模式，笔者在日常的教学活动中有意识地选择了《城市社区管理》与《地方政府学》两门本科课程进行现场教学，带领学生走到公共管理实践现场进行教学，由此总结归纳出公共管理类课程现场教学的执行过程。数次的现场教学实践表明，开展公共管理类课程现场教学要卓有成效，亟需在课程、教学计划、教学现场、教学组织与教学评估等方面做足功夫。以城市社区管理课程为例，该课程现场教学能够高效地组织实施，主要有下面几个原因：一是选择合适的现场教学课程，在公共管理类课程群之中，部分理论性比较强的课程并不适合开展现场教学，只有那些与公共管理实践联系密切的课程才是进行现场教学的正确选择，比如城市社区管理课程；二是尽量选择本科高年级的课程进行现场教学，城市社区管理课程在教学计划中设置在大四第一学期，对于开展现场教学十分有利，其原因在于高年级的本科生初步构建起了专业的知识结构，在现场教学过程中已经具备了用理论分析问题、解决问题的能力；三是认真组织教学互动，充分调动教师、学生与公共管理实践者三方的积极性，让他们平等对话，共同推进知识生产与知识传播。上述事实为我们归纳总结公共管理类课程现场教学的执行过程奠定了经验基础。由此，我们可以从城市社区管理与地方政府学的现场教学经验中提炼出该过程的四大步骤。第一步，精心选定现场教学内容，制订现场教学计划。现场教学不仅要选定合适的课程，而且需要确定开展现场教学的具体章节内容。城市社区管理的教学内容是介绍转型期中国城市社区服务与管理的基本概念、理论与实践模式，力图通过研究性学习的方式让学生从点、线、面三个层次深入了解中国的城市社区服务与管理，形成自身认识和参与中国社区建设的独特能力。其中“点”主要是介绍具体的城市社区管理创新与改革模式，通过跟踪各地的改革创新，让学生了解全国城市社区发展前沿状况；“线”是对城市社区管理内容的呈现，包含社区服务、社区文化、社区教育、社区人口、社区治安、社区自治选举以及社区党建等内容；而“面”则是对“点”与“线”的知识支撑，主要向学生讲授城市社区管理的概念系统、历史变迁与理论流派。就这些教学内容而言，现场教学的合适选择应该是某个具体的“点”或“线”。为此，笔者在完成“面”的教学任务之后，选择了东莞寮步镇下辖的一个社区开展现场教学。此社区是城市社区治安网格化、智能化管理的示范社区，具有“点”“线”结合的典型特征。在选定城市社区治安管理作为现场教学的内容之后，教师与学生共同学习了相关的理论知识，并与教学现场的社区负责人取得联系，在充分沟通的基础上制定了详细的现场教学计划，为顺利开展现场教学做好准备。第二步，合理选择教学现场，与现场教学计划对接。选择哪个社区作为教学现场受到多种因素的制约，如介入性、便利性与典型性等，其中社区的典型性是选择教学现场最重要的因素［3］。一个具有典型性的社区可能是某个独特的社区类型，如转制社区、保障房社区等，也可能是社区建设与改革的示范区、创新区。依据此种标准，笔者所开展的数次城市社区管理课程现场教学，现场分别有社区治安网格化管理示范区、城中村村改居社区、邮政员工小区改制社区以及保障房社区等。这些典型性的教学现场与现场教学计划的顺利对接，能够从根本上保障现场教学的质量。第三步，有序组织现场教学，充分调动各方积极性。有序组织教学活动是保障现场教学成功的关键环节。在开展现场教学时，教师应首先介绍现场教学涉及的知识内容以及该教学现场在公共管理实践中的典型性，向学生提出用所学的社区治理理论去分析实践、解决实际问题的要求。接下来，实践者讲述公共管理的实际运行情况，并提出在管理中面临的实际问题。最后，教师、学生与实践者开展现场讨论，就各种理论问题与现实问题进行自由、平等的对话，在此基础上教师还需对整个现场教学情况进行总结。按照上述顺序开展城市社区管理课程现场教学，有利于理论与实践的有效衔接，既调动公共管理实践者的积极性，帮助他们探索解决社区网络化与智能化管理碰到的现实难题，又能很好地引导学生发挥想像力和创造力，增进社区治安管理方面的知识积累。第四步，反馈现场教学效果，总结现场教学经验。在现场教学结束之后，教师应向全体学生发放调查问卷，了解学生对于现场教学的满意度评价，搜集他们对于现场教学过程的看法。此外，教师还应与公共管理实践者进行课后交流，询问他们对于本次现场教学的意见。通过上述两个方面的现场教学效果反馈，教师要有意识地发现现场教学在策划、组织与实施过程中碰到的问题，总结提炼现场教学经验，为公共管理教学综合改革奠定基础。
三、公共管理类课程现场教学的教学评价
在公共管理专业综合教学改革过程中，现场教学是我们在传统教学模式之外创新的一种教学方式，适合于那些应用性较强的公共管理类课程。而公共管理类课程现场教学模式能够取得成功的根本原因在于遵循知识生产的内在逻辑，特别是契合了知识生产模式转型的新趋势。
1．知识生产模式及其转型
自大学诞生以来，在很长的时期内大学都是知识的主要生产者，代表社会精英阶层的文化，承担着为国家培养精英人才、繁荣主流社会文化的重任。到20世纪中后期，随着高等教育大众化浪潮的来临，在市场力量的推动下大学与国家、社会之间的关系发生了深刻的变化。大学服务社会与大学服务公众的观念日益流行，知识生产的主体逐步多元化，知识用户大规模参与知识生产过程，大学已不能完全垄断知识生产，大学的学术象牙塔逐步瓦解［4］。在此背景下，知识生产开始走出书斋、走出课室，走进企业、走进政府机关、走进社会，多元主体之间构成的联系网络，成为了知识生产和创新的重要源头。事实上，大学在知识生产领域中的角色转换正反映出知识生产模式的现代转型。传统意义上的大学是按学科来组织的，知识生产和传授限于特定的学科，教师讲授知识，学生学习知识，知识的生产、接受与传递只限于师生之间，这种模式被称为“模式1”知识生产［5］。与这种传统的知识生产模式相比，高等教育大众化与知识经济发展催生了新的知识生产模式，吉本斯等人在《新的知识生产：当代社会科学和研究的动力》中称其为“模式2”知识生产。此种知识生产的新模式尤其强调知识的产生是在具有差异性的应用语境中获得的，并且带有典型的超学科发展性质。基于此，知识生产从模式1向模式2的转换则为高校的课程教学改革提供了根本动力，而公共管理类课程现场教学改革就是适应知识生产模式转型而做出的一个积极探索。
2．知识生产导向的公共管理类课程现场教学评价
第7篇：公共管理论文范文
1．哈尔滨市旅游公共管理存在认识误区，旅游公共管理概念被狭隘化
一提到旅游管理我们就会想到旅行社、导游员、景区和涉旅饭店、宾馆等等，旅游职能部门对它们行使管理权。事实上旅游公共管理涉及产业领域是非常广阔的，旅游六要素吃、住、行、游、娱、购涵盖了包括各种基础设施在内的很多内容。旅游集散中心、旅游服务中心、旅游车船公司、旅游信息平台、城市形象识别、城市居民礼仪等等都是旅游公共管理的范畴，但是在我们的旅游管理中经常政策性的被忽略了，旅游管理公共部门没有得到授权，公共管理的重要作用无法发挥出来，使得城市旅游和旅游功能活动变得更加单一化。
2．哈尔滨市旅游公共管理部门的执法权受限
职能范围较为狭窄，造成旅游执法能力弱，市场监管能力不强问题出现。旅游公共管理是一个系统平台，作为一个高关联度的产业，本身的特点决定了它的作用发挥要在众多关联部门交叉出现，而作为旅游公共管理主体的旅游职能部门由于在政府序列中的排名靠后，很难受到足够的重视，服务职能无法充分得到释放，同很多相关职能部门产生服务交叉、权责交叉时往往处于一个被动的境地。
3．旅游公共管理有管理、缺服务，引导旅游产业发展能力不足
面对涉及旅游六要素的各个相关行业，旅游公共管理部门在政策法规性管理方面作用发挥明显，而对于旅游企业的整体发展缺乏行业性指导，对旅游企业经营发展过程中存在的问题和遇到的困难无法提供适当的服务和帮助。对于哈尔滨市城市旅游业发展缺乏一个中长期统筹，对产业调整缺乏自主性掌控。
4．旅游公共管理在政府与市场关系问题上存在认识误区
政府主导和市场主导不是绝对对立的两个方面，而是旅游产业发展在不同时期、不同阶段所要采取的发展模式。哈尔滨市旅游公共管理中出现了政府和市场两极化情形。比如：在旅游公共设施建设上，有些时候往往过于依靠市场，造成这种公益类配套服务不完善的情形出现。当前，哈尔滨市旅游业的发展速度虽然很快，但是是依然处于国内二三线旅游城市的行列，忽视城市经济社会发展的客观现实，把旅游业过度放权于市场，对哈尔滨市旅游业的整体发展会造成一定影响。
二、加强哈尔滨市旅游公共管理的对策建议
（一）加强宏观层面指导
1．旅游公共管理目标明确、职责清晰
对于哈尔滨市旅游业的发展要做到目标明确，对自身职责的界定要做到清楚明了。从宏观发展战略上要加强对旅游公共管理的认识。要摒弃过去对旅游业的单一、狭隘的认识。旅游业是综合性、关联性非常高的主导产业，它的作用主要是宣传和吸引。宣传城市文化，塑造城市形象；吸引世人眼球，吸引潜在的所有可参与城市建设与发展的要素。因此，要正确认识发展旅游业的最终作用和目的，明确旅游业的作用和功能是宣传城市、为其他产业发展提供服务。要加强旅游业准公益类产业的认识，这样旅游公共管理的功能就可以定位是城市宣传、展示和营销的机构，扩大城市对外联系的纽带，为城市带来各种发展资源的平台。
2．旅游公共管理重管理更要重服务，要强调公共管理的宏观性
在现今旅游业从政府主导向市场主导转型的过程中，旅游公共管理部门要明确自身的功能属性。在进行行业指导和发展的具体实践中，要更加侧重于宏观性政策的制定、保障性法规的起草、公益性基础设施的建设完善。制定城市旅游发展中长期规划，要加强调研，加强研究能力，牢牢把握旅游业态发展的趋向；组织旅游企业跨区域进行大区宣传工作哈尔滨市做得很好，在此基础上要不断扩大范围和内容；加强政府间合作，整合资源、统一行动、统一步调，不断深化政府间旅游组织的合作。采用政府的经济手段和法律手段，以提供公共产品为主，通过一系列的经济调控杠杆来实现对旅游企业的引导；建立和完善旅游法规体系、规范旅游市场秩序、加强市场监督、促进部门协调发展。积极参与基础设施建设，政府要赋予旅游公共管理部门更多的参与权，对涉旅项目的公共设施建设从旅游产业角度提供科学的建议；加强信息化平台建设，解决信息不对称问题，把“智慧旅游”活动开展起来。
（二）发挥微观层面作用
1．政府旅游公共管理部门要加强同旅游企业的交流与合作，提高服务水平和能力
在政府主导向市场主导过度的过程中，政府旅游公共管理部门同旅游企业之间的角色关系也在发生变化，除在法律规定范围内对旅游企业的经营活动进行政策约束外，从行业发展层面讲，政府旅游公共管理部门更多强调的是引导和服务。旅行社、旅游景区、旅游车船租赁公司、涉旅宾馆、饭店等旅游企业，作为旅游市场的主体，它们将在各自的旅游经济活动中发挥着市场参与者的主体作用。2013年10月1日《中国旅游法》实施以来，很多旅游企业面临诸多新问题，如旅行社客源市场萎缩、导游员队伍萎缩等。旅行社和导游员在旅游活动中的作用、地位是旅游公共管理部门当前必须认真研究、马上解决的重要问题。所以，旅游公共管理部门要深入企业研究市场需求、企业困难，把旅游公共管理变为旅游公共服务。此外，做好旅游政策的公开，在旅游政策的制定上可以举办听证会，听证会的成员由旅行社、旅游车船租赁公司、旅游景区以及涉旅宾馆、饭店的负责人员等组成，保证政策的制定与实施能够符合旅游企业参与旅游业发展的客观需要，通过发挥和调动旅游企业的积极性，让他们更加关注旅游政策的制定、关注旅游行业管理的发展
2．政府旅游公共管理部门要加强旅游公共服务设施的建设和管理力度
哈尔滨市旅游信息化平台建设、哈尔滨市旅游集散中心建设、哈尔滨市旅游商品生产和销售网点建设、哈尔滨市旅游形象识别系统建设等都是当前哈尔滨市旅游公共管理部门要重点关注的一些问题。旅游信息化平台建设要以城市旅游公共信息数据库为依托完善旅游公共信息标准，整合目的地现有的信息资源，加强与相关部门的信息沟通，形成统一管理、分级负责、信息共享的机制，从而打破旅游信息统计口径不一或信息统计不完全的窘境。建立“政府主导、部门配合、企业参与”的旅游信息采集机制，及时准确全面地采集旅游及涉旅行业基础信息，重点采集游客需要的“食、住、行、游、购、娱”等方面的信息，对信息实行动态管理，及时更新，实现各涉旅行业信息资源共享互通。进旅游咨询中心建设，在机场、火车站、汽车站、码头、高速公路服务区、商业集中区等游客集中区域建设旅游咨询中心。旅游咨询中心由政府统一规划和监管，鼓励各地选择适合当地发展实际的运营模式，可采取政府独立运营，招标选择与公益无利益冲突的企业、其他组织合作运营或委托其独立运营，以确保旅游咨询中心充分发挥公益信息咨询功能和可持续发展。
3．政府旅游公共管理部门要加强旅游监管的范围和监管力度
“黑社”、“黑导”“、黑车”现象要引起旅游公共管理部门的高度重视。要重点加大对“黑社”“、黑导”“、黑车”的整治力度，在旅游商店、餐馆、医疗机构、旅游景区（点）等消费场所向导游员、司机私授回扣行为以及出售假冒伪劣商品、以次充好、抬高物价、欺客宰客等行为作为查处重点。政府应该赋予旅游公共管理部门更高的检查权，在重点景区、高速公路口加大对“黑导”和“黑车”的检查和打击力度。对于旅行社的规范整治，一方面，要通过市场化途径将没有竞争力和经营资质的小社、门市逐步淘汰出旅游市场；另一方面，要对“黑社”加大打击力度，联合工商、税务、公安等部门展开联合旅游公共管理执法活动，坚决将非法“黑社”剔除出旅游市场，保证旅游市场竞争的公平性。
4．政府旅游公共管理部门要提高管理者和从业者的业务水平和职业道德水平
第8篇：公共管理论文范文
二、“公共性”的由来及演变过程
根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubesormaturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。
哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，除出现了国家职能的多样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。
在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现时情况是，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(privatewell-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。
哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面。——笔者注），由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
在我看来，关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公／私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。
三、公共管理的“公共性”内涵
在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在没有给出自己明确的答案之前，我们发现，对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，就可以归纳为以下六个方面：
1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。具体表现为：从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，“公共性”的获取及其保证，具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排（注：孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》2001年第1期。）。
2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程，等等（注：张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》1995年第5期。）。
3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求行政过程中的公开性与透明性；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，政府应按程序向公民报告，以接受公民审查并予以通过，等等（注：刘熙瑞：《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》，《人民论坛》2000年第7期。）。
4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体，但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排（注：张康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素，需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务（注：参见［美］张梦中等《寻求社会公平与民主价值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，在资产阶级哲学那里（霍布斯、卢梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则，又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。
尽管在公共性问题上，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于公共管理，基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。作为公共管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，由于对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。
四、公共管理的公共性与社会性的异同
“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。
我们认为，就总体而言，作为公共管理的本质内涵，公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期，公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的；随着阶级与国家的产生，国家成为公共性的代表，公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来；而在阶级与国家消亡之后，公共性与社会性又再次融为一体。因此，本文所讨论的公共性，是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外，从上述公共性的自然发展过程可以得出，社会性是公共性的存在基础，公共性则是社会性的特殊体现；社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展，公共性将不断扩张与壮大，最后发展成为社会性。
1.公共性与社会性的区别
首先，从概念的定义上看，社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中，社会有两层意思，一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会，既可以指最广义的“人类社会”，也可以指狭义的社会性事务，如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此，理论上对社会这个概念作界定并不简单，从不同的角度都可以定义社会。认为，物质实践创造了社会，社会本质上是一种人与人之间的关系，“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”（注：孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，中国社会科学出版社2001年版，第9页。）
政治科学常用的社会概念，最初在思想家眼里是与国家等同的，例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后，大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域，即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出，“我们可以在这里提出一个前提：即一切政治形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础，我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族；第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生。”（注：（美）摩尔根：《古代社会》，杨东莼等译，商务印书馆1995年版，第6页。）把社会性看成是人的本质属性，并认为社会的产生先于国家，因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。
其次，在公共管理实践中，公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式，是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现，表明在政府与社会二元对立的情况下，政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言，公共性表示一种权力或权威，而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。
2.公共性与社会性的联系
其主要表现在于：公共性来源于社会性，在一定条件下它们是一致的，比如在非阶级社会里，公共性实际上和群体性是等同的。然而，公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性（群体性），比如建立在契约之上的“公意”，体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下，公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在：
首先，从起源看，早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的，表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为，国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里，他是把国家与社会等同起来，混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合，因为还没有出现与人民相分立的公共权力（注：邹永贤主编：《国家学说史》上，福建人民出版社1987年版，第9页。）。直到亚里士多德那里，才区分了国家与社会，认为国家起源于社会，是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说，同时指出，“在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第165页。）。因此，我们认为，国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。
其次，从哲学意义上讲，社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的，公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开，二者有交叉之处，即所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）”（注：夏书章：《现代公共管理概论》，长春出版社2000年版，第3页。）。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时，公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华，是建立在一定条件（契约等）基础上的群体一致的意志或者意识表达，因此，公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序，成为一定团体的集中意志。还应看到，在发展趋势上，随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡，公共性与社会性将再次趋同，达到终级目标的社会性，实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说，“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，……故外户而不闭，是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立，再到在新的社会领域内的统一，体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。
再次，在具体实践中，公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责向对下负责转变，如此等等，其结果都使公共管理活动更趋向民主，更能保障公平，并尽可能给公众带来效益。
五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义
公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念，同时二者的异同在一定程度上体现出国家（政府）与社会之间的相互关系，由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具，从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义，更有实践上的方法论意义。
首先，认为，人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程，又是一种现实状态，因此我们在分析这一现象时，就必须既看到它自然发展的演变过程，又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性，人们的态度、方法不是企图超越或跨过它，而应该是在承认它的前提下，不断根据时展和环境变化的需要，探索公共管理不同的运行模式。
第9篇：公共管理论文范文
［摘要］公共管理是人类社会治理史中新近出现的一种社会治理模式。从事公共管理活动的公共管理者，是这一社会治理活动的职业承载者。如果说工业社会的社会治理活动更多地遵从科学化、技术化的原则，那么作为后工业社会治理活动的公共管理，则奉行伦理的规定。因此，有必要分析公共管理活动的职业体系、公共管理者的职业角色和公共管理者的职业行为，探讨公共管理职业活动的伦理基础。
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。
尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”.
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
