财政分权论文精选(九篇)

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第1篇：财政分权论文范文

关键词行政自由裁量权不合理表现司法控制思路缕析

1行政自由裁量权的内涵界定

行政自由裁量权是行政法学理论研究的重要课题,学术界对其界定也是众说纷纭,如英国著名的法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使。”德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为：“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式，构成裁量。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果，而是授权行政机关自行确定法律后果，例如设定两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度。”王名扬指出：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”不过，可以得出，与羁束性行政行为相比,自由裁量行为更容易被滥用。因为“一切有权力的人都很容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,对于行政主体而言,行使裁量权应当外受不得超越裁量权限的限制,内受该法定目的与权力不得滥用原则的拘束。但是,屡见不鲜的滥用行政自由裁量权和超越行政自由裁量权的现象,不断消弥着我们对行政主体自我控制机制的信念,要控制行政自由裁量权就更多地转向依靠有效的司法审查机制上。

2行政自由裁量权不合理的表现形式

2.1自由裁量行为前后不一致

行政机关及其工作人员基于法律的规定和立法目的的要求,为使社会生活形成一种比较稳定的秩序,采取措施时,其同样的措施应针对事实、情节以及后果相似的行为,是管理相对人能够预知自己行为的后果,同时也表现行政机关的公正行政。由于行政机关及其工作人员在作出选择和决定时考虑本单位、本地区的利益以及考虑到某个人的政治、经济等社会背景,对同样的事情或行为处理起来区别对待,前后不一致。

2.2法律法规或对法律法规作扩大或缩小的解释

在有些法律法规中,立法弹性较大,意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。行政机关在选择和解释这些弹性规定时,必须根据法律法规的立法精神和目的,遵循惯例和先例,使之成为有一定标准和原则的规则。只有这样,社会才能稳定正常,行政管理相对人对行政机关活动的预测才会有一定的标准或参照系数。否则,就会形成行政机关对自由裁量权的滥用。

2.3裁量行为畸轻畸重

所谓畸轻畸重是指在法律规定的范围和幅度内选择明显有失公正的措施。我国很多的法律法规中都授权行政机关在法定的范围、幅度和数量内有自由选择的方式。行政机关的处罚措施应公平地施加于相对人,才能使自由裁量行为与相对人的具体情况形成一定的比例,做到标准基本统一、合理公正。否则,就会出现行政机关的具体措施与相对人的具体情况间的畸轻畸重,造成自由裁量权的滥用。

2.4拒绝或者拖延履行职责

保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权以及其他合法权益是行政机关的职责,法律法规通常有一定时限的要求。而对行政相对人来说,要求行政机关履行法定职责则是一种权利,由于权利的行使而没有行政机关职责的保护,特殊情况下将会给相对人个人或国家和社会利益造成不可弥补的损失。因此,行政机关应该根据相对人的具体情况或法律规定的时限积极地履行法定职责。否则,因其失职会形成对自由裁量权的滥用。

3对自由裁量权实施法律控制的基本思路

3.1完善和健全行政立法，从法律源头上加强对行政自由裁量权的控制

首先，要在立法上对行政自由裁量权行使的条件、运用的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等做出准确、科学的规定，以便于具体操作起来能够适度把握，尽量做到明确、具体，以减少主观随意性。尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律、法规，如行政机关组织法、行政程序法、行政复议法等等。其次，应注重行政法律、法规的解释，以弥补法律法规的缺漏。再次，应加强制度建设，对行政自由裁量权的行使进行必要的制度规范，以达到保证自由裁量权的行使符合法的授权目的。在现阶段，以下制度宜尽快建立起来：①指明事实依据的制度。即行政主体在行使自由裁量权时，必须对做出决定的事实依据给予具体说明。这是防止行政主体超越职权范围，督促行政主体慎重使用自由裁量权的有效办法。②说明理由的制度。这是指行政主体利用自由裁量权做出决定时，必须说明做出该决定的具体原因及政策依据，尤其是对当事人的利益有较大影响的行政行为，当事人有权要求行政主体对其决定说明理由，从而有效抑制行政主体行使自由裁量权的任意性。③权力与利益相分离的制度。权力一旦与利益挂钩则必然导致执法的不公，所以，必须对权力与利益进行必要的分离，并使之制度化。只有如此，执法部门才能公正、无私地进行执法。

3.2强化各类监督主体的功能，完善监督制约机制，将行政自由裁量行为置于法律、法规的约束之下

从行政主体的外部看，主要有权力机关的监督、司法机关的监督、舆论监督和群众监督等等。在众多的监督中，权力机关的监督最具有权威性。应该在权力机关内部建立专门监督机构，以担负起日常监督工作的任务，以提高权力机关的监督力度；制定监督法规，把权力机关所具有的监督权进一步程序化、法律化，以确保监督工作有法可依；加强权力机关的质询权、评议权、罢免权等的落实，以提高监督质量和效果。司法机关监督要合理划分司法机关和行政执法机关的权限，保证司法机关依法独立地对行政执法过程中的犯罪行为进行审理判决。舆论监督当前很有必要尽快出台新闻监督方面的法律，依法保障新闻舆论的调查、报道和批评的权利，明确新闻工作者的义务和责任，使其更好地依法履行监督职责。在我国行政监督体系中，群众监督是基础和力量的源泉，为了使群众监督的功能得到充分发挥，需要强化群众监督的法律保障，通过立法明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权；另外，“还要完善群众举报的体系和网络，健全举报奖励反馈机制，以便从制度上保证言路畅通，举报有门，保护举报者的合法权益。”在搞好外部监督的同时，还要加强和完善行政系统内部的监督机制。各地区、各部门一定要采取得力措施使监察、审计、财政等各种内部监督制度有效地运作起来，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和自由裁量中的不正当行为。当前，尤其需要抓好行政复议法的贯彻落实。充分发挥行政系统内部监督的作用，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障行政主体依法行政自由裁量仅，加强廉政建设，密切政府与人民群众的关系，提高行政机关的工作质量，均具有重要意义。

3.3健全行政程序法，保障相对人的合法权利

行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。行政程序是规范行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。所以，不断健全我国的调查制度、回避制度、听证制度、告知制度、信息公开制度、时效等制度，有利于制约行政权，保障民主自由，防止行政专断，以保护相对人的合法权利。

3.4注重执法队伍建设，提高执法人员的素质

执法人员素质的高低，直接关系到自由裁量的准确度，关系到法律的尊严和命运。我们要把加强执法队伍建设作为改善执法状况的重要环节常抓不懈，促使执法人员的政治素质和业务素质有实质性的提高。为此，一要加强对执法人员的政治思想教育，突出抓好引导执法人员树立公仆观和服务观。二要推行执法人员任职资格考试制度，只有考试合格者才能进入行政执法机关任职，切实保证执法人员具有较高的业务素质。三要加强对执法人员的培训，要针对不同的对象，进行多层次、多方式的培训，使执法人员熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章，为履行好自己的职责，奠定坚实的基础。四要推行竞争上岗制度，以此来增强执法队伍的活力和执法人员的能力，提高执法水平，做到公正执法。综合上述,行政自由裁量权范围的扩展是社会发展的必然趋势,然而,这种趋势也不可避免地带来侵犯公民合法权益的机会增多。通过法律的有效控制裁量权的“自由”空间,将行政自由裁量权限定在既合法又合理的范围以内,是实现法治目标的重要条件之一。

参考文献

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4［法］孟德斯鸠．论法的精神［M］．北京：商务印书馆，1963年版

5常桂祥：论行政自由裁量权及其控制［J］．发展论坛，2001（5）

第2篇：财政分权论文范文

关键词：财政分权；农村公路供给；农民收入；乡镇企业；民主决策

中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1001-6260(2008)01-0078-07

农村公路供给对农村经济、社会发展具有巨大的促进作用，可以有效降低贫困（Van de Walle，2002；刘晓昀、辛贤、毛学峰，2003）。但是，综观我国农村公路供给状况，其依然无法满足农村经济、社会发展的需要，制约了农村经济发展。影响我国农村公路供给的因素很多，其中最主要的是财政资金投入不足（王国华，2004；杨林、韩彦平、孙志敏，2005）、决策体制落后以及管理不善（苏晓艳、范兆斌，2004）等。农村公路资金投入不足，从纵向来看，主要是由于我国长期推行产业非平衡发展战略，集中全社会资金用于工业特别是重工业的建设，以及支撑工业发展的载体――城市的发展，导致我国城乡分化异常严重；从横向来看，也源于我国改革开放后推行的地区非平衡发展战略，通过政府的强势引导将资金投放到沿海地区，导致我国东中西部地区农村公路供给差异悬殊。

本文所指的农村公路一般是硬化路面（水泥或者沥青）的、至少有两车道的连接县（含县）乡的支线道路，不包括省道及其以上的高等级公路，也不包括农村自然形成的泥土道路,接近于我国交通部门所指的四级公路。①

由于农村公路使用上的地方非排他性、地方非竞争性，使得农村公路供给必然成为地方财政的职责。而地方财政能力受到财政分权制度的影响极大，目前国内外已经出现了一些关于财政分权对经济发展、农村公共产品供给影响的研究，但是对于农村公路供给的专门研究，在笔者视野所及范围内，还没有发现。本文在已有研究成果的基础上，加入乡镇企业发展、农民收入、农村公共产品民主决策程度（为简便后文简称民主决策）等三个变量，分析这些变量对我国农村公路供给的影响程度，这是一种新的尝试。

本文其余内容分为四个部分：第一部分为相关研究综述，主要介绍财政分权、公共产品供给等概念，以及目前已有的相关研究；第二部分为实证分析模型与数据说明，主要介绍用于实证分析的模型与数据的选择；第三部分为实证分析，以我国大陆31个省级地区的财政分权、民主决策、农民收入面板数据来分析其对农村公路供给的具体影响；第四部分是对文章的简短总结。

一、财政分权与公共产品供给理论

公共产品一般都具有非排他性、非竞争性特征。农村公路除此之外，还具有一个独特的特征，即农村公路的受益范围具有很强的地域性特点，对地域范围之外的人则存在排他性。根据受益原则，由地方政府乃至社区进行农村公路的供给是合适的，效率也最高。而且因为农村居民的弱势地位导致他们很难获得高层级政府或者私人供给的公共产品，只能唯一地依赖于地方政府的供给（World Bank,2000）。尽管发展中国家由地方政府供给公共产品很重要，但是却很少有相关的实证研究文献，主要原因在于缺少相关的数据（Dithier,1999）。

农村公路属于地方纯公共产品，由于地方政府拥有本地居民的信息优势，如需要的公共产品的数量与质量等，由地方政府财政供给会更有效率。Hayek（1945）讨论了社会中知识的运用，强调地方政府更了解地方信息，它们比中央政府能更好地提供公共产品与服务。Tiebout（1956）引入了各地管辖权竞争观点，认为这样的竞争机制会有助于地方政府提供更适合消费者需求的公共产品与服务。在Hayek、Tibout观点的基础上，Musgrave（1959）、Oates（1972）等建立了财政分权理论，强调在不同层级政府之间合理划分税收与支出将会提高社会福利。而且在人们有充分流动权的条件下，居民会选择公共产品与税收的组合以使自己的效用最大化的社区政府，由此社区必须提供人们需要的公共产品，否则，人们就会以脚投票，即迁移到能更好满足自己需要的社区去，这样社区间的竞争将有助于提高资源配置效率，从而达到社会福利的最大化（Tiebout，1956；Oates，1972）。

我国现有的对农村公共产品的研究，除了理论综述与介绍外，或者侧重于分析农村公共产品供给缺乏的原因，并强调财政介入农村公共产品供给的意义和责任（张宏、韩树永，2007）；或者侧重于分析公共产品供给对农民收入、经济发展的影响，强调提供农村公共产品的作用（张秀生、柳芳、王军民，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的方式，在强调政府责任的同时也积极提倡市场供给（匡远配、汪三贵，2005）与自愿供给（柳士双，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的决策方式，强调民主决策的重要意义（胡洪曙，2007）。

地方政府的公共产品供给能力主要受到财政能力的制约，在不同的财政分权制度下，地方政府自有财力和获得上级政府转移支付的能力差别较大。实行财政分权制度是世界范围内的基本趋势，而且财政分权度也在不断提高，从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于促进经济发展（Lin and Liu，2000），而且研究结果证实，发达国家财政分权与经济增长有正效应，而发展中国家则存在负相关（Davoodi and Zou,1998）。同时，国内的大多数研究结论也支持财政分权促进了经济发展（Ma,1997；Lin and Liu，2000；张宴、龚六堂，2005；温娇秀，2006；林毅夫、刘志强，2000）。这些研究大多数是以地方财政支出（收入）占全国财政支出（收入）的比例来衡量财政分权程度，只有Lin和Liu（2000）以边际留成比例来衡量财政分权，其研究的理论框架主要是采用内生经济增长模型，来检验财政分权与经济增长之间是否存在相关性。

不可否认的是，对财政分权提高效率观点也有人提出了质疑。在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力（Musgrave,1959），而且地方政府间税收的竞争会扭曲资源的配置效率（Wildasin, 1996），拉大城乡之间经济发展的差距（Tanzi,1995），由此应该拥护中央集权体制和不同政府单位间的协调。国内也有学者认为，一般的财政分权程度与GDP增长率之间不存在明显的正相关关系，而财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著正相关（胡书东，2002），而且财政分权在促进中国经济增长的同时又加剧了财政资源分配的不均等（乔宝云、范剑勇、彭骥鸣，2006）。

更有学者指出，财政分权可能会导致腐败问题，特别是发展中国家由于制度的缺失，更容易诱发大面积腐败问题，从而降低经济效率，妨碍经济发展（Zhang and Zou，1998）。而且地方政府官员的信息优势假定不一定符合实际情况，地方政府官员是否有足够的激励去很好地提供公共产品也存有疑问。

关于财政分权程度，有学者以美国为例分析说明财政分权应该存在适度问题。美国现有的地方与联邦政府之间的财政分权已经最大化地促进了美国经济的增长，如果进一步分权反而会伤害美国经济的增长（Xie and Zou,1998），国内也有学者支持这种观点（刘金涛、杨君、曲晓飞，2007），并有研究结论显示我国的财政分权已经过度（赵志耘、郭庆旺，2005；刘金涛、杨君、曲晓飞，2007）。

具体到我国而言，1994年全面实行了分税制度，明确了中央与地方政府事权与财权的划分，规范了中央与地方的财政关系。但是分税制也带来了一些问题，即财权向中央集中比较明显，而事权向地方集中比较明显，导致政府的公共产品与服务的供给向下级地方政府下划的局面，而下级地方政府因为缺乏足够的财权，进而导致社会需要的公共产品与服务无法有效供给，如教育、医疗、农村公路等。而农村公共产品供给的缺乏，阻滞了农村经济发展，农民收入增长缓慢，严重影响了农民供给社区公共产品的能力，从而无法对财政支持的公共产品供给体系进行有益的补充。

而各地乡镇企业的发展，对当地政府的税收有着直接的正向影响，一般而言，乡镇企业发展较好的地区，当地的经济发展也较好，财政能力相对较强，财政供给农村公路的能力也相对较强。同时，乡镇企业雇佣了大量的农业剩余劳动力，使农民获得了较高比较收益的非农工资性收入，提高了农民的收入水平，为农民集资供给农村公路提供了财力支撑。所以乡镇企业发展对农村公路供给的影响具有较强的正向效应。另外，由于农村公共产品决策中民主机制与公共产品供给也有直接的关联，因此分析农村公路供给影响的因素时也不能忽略民主决策指标。

二、实证分析模型与数据说明

为了较准确地分析影响我国农村公路供给的具体因素，本文选取农村公路人均里程为因变量，以财政分权、农村居民收入、乡镇企业发展以及民主决策四个指标为解释变量，选取的数据为1996―2005年中国大陆31个省级地区的面板数据。

1．模型说明

该模型是面板分析的一个简化形式。其中：length表示观察期人均占有的公路长度（单位为每万人公里数）。农村公路供给水平一般应包括质、量两个范畴，但是由于质的界定难度较大，且缺乏数据，故以农村公路里程的量值作为供给水平的指标。fd表示财政分权的程度，以各省人均财政支出占当年全国人均财政支出的比重来表示。选择财政分权指标来衡量农村公路供给是基于农村公路供给主要是由地方政府提供，而且财政实力雄厚的地方相应地供给水平也较高；反之相反。inc表示农村家庭实际人均纯收入，因为农村公路除了政府提供外，也存在集资供给与少量的私人无偿提供，而且农村居民收入提高也有助于农村居民供给农村公路的能力与积极性。由村民自发集资供给农村公路在全国各地都不同程度地存在着，而且调查显示彼此之间的确存在正的相关关系。dem表示各地的民主决策，即各地农村居民对本地公共产品供给的参与程度，一般而言，参与程度高则有助于农村公路供给水平和质量的提高，而参与程度主要决定于农民的收入水平，收入水平高则参与程度高。te 表示各地区乡镇企业发展水平，一般地，乡镇企业发展水平高的地区集体经济实力较强，有能力供给一些公共产品，农村公路等公共产品的供给水平与乡镇企业发展水平存在一定的正相关性。μ表示未能考虑到的其他影响因素。

模型中包含了个体、时间、截面3个方向的信息，对模型形式设定的正确与否至关重要，否则会导致估计结果与经济实际偏差很大。为了准确判断模型的最佳形式，检验主要通过F统计量来判断。

F统计量检验公式为：

2．数据说明

衡量农村公路供给状况的指标为农村人均公里里程，数据来源分为两个部分：2001―2005年的农村公路里程选自《中国交通年鉴2006》的“中国‘十五’期间县乡公路里程增长情况统计(2001―2005)”；1996―2000年农村公路里程是笔者根据中宏数据库中“公路运输线路长度”，乘以谭清香（2003）论文《农村公路基础设施对减缓贫困的影响评估》中“分地区公路密度及其技术等级构成（1985―2000）”四级公路比例，从而得到各省各年农村公路的近似值。

各省农村人口数量数据也是来源于两个部分：2001―2005年农村人口数量来自于《中国人口统计年鉴》2001―2006年中关于农业人口和非农业人口的统计数据；1996―2000年人口数据是以各省总人口数量，乘以各省乡村人口占总人口的比重，从而近似地得到农村人口数量。各地区农村居民家庭人均纯收入数据来自于《中国统计年鉴》2000年、2004年、2006年。

各省财政支出规模数据来自于相应各年的《中国统计年鉴》，各省人均财政支出规模以各省财政决算总支出除以当年的各省总人口，全国人均财政支出规模以相应各年的全国财政决算总支出除以当年的全国总人口。财政分权程度则采用通用的各地人均财政支出占全国人均财政支出的比例来衡量；各地民主决策则以各地的人均纯收入为标准，因为民主发展与经济发展水平存在一定的正比例关系，所以将0～1000元的省取值为0，1001～2000元的取值为1，2001～3000元的取值为2，3001～4000元的取值为3，4001～5000元的取值为4，5001～6000元的取值为5，6001～7000元的取值为6，7001～8000元的取值为7，8001～9000元的取值为8。

各省乡镇企业发展水平以乡镇企业总产值衡量，数据来自于相应各年的《中国农村统计年鉴》，其中1996年数据是笔者根据《中国统计年鉴1997》计算而得，1997年数据是在《中国统计年鉴1997》基础上加上《中国农村统计年鉴1998》各地区乡镇企业增加值而计算得到的。产值均为当年的现价产值。

笔者均根据相应指数对以上各数据进行了调整，以增强数据分析的可靠性。

三、对农村公路供给影响的实证分析

混合回归模型更合理。由计量软件可以计算出H=33.2423 ，查卡方分布表，得χ0.01(3)=11.345，即H=33.2423>11.345，所以采用个体固定效应模型比个体随机效应模型效果更好。通过运用软件Eviews5.1进行计算得回归结果如表1。

我国财政分权对全国的农村公路影响系数是12.38，影响程度较大，即财政分权程度提高1%，可以增加农村公路供给12.38公里/万人，这说明，我国地方财政对增加农村公路供给起着重要的作用。

乡镇企业发展对农村公路供给的影响系数为4.40，即乡镇企业每增加1万元产值，将有助于增加农村公路4.40公里，可见其对农村公路具有较大的促进作用，事实也说明，我国乡镇企业发展较好的地区，农村公路供给水平都较高，如我国长三角、珠三角地区。

农民收入对全国农村公路的影响系数为0.001，即农民人均收入每增加1元，将增加农村公路0.001公里，说明农民收入增加，将有助于提高集资建设农村公路的能力。

四、简短结论

由上分析可以知道，要很好地增加农村公路供给，应该做到：一是继续完善我国财政分权制度，增加对经济欠发达地区的财政转移支付力度，提高财政能力较差地区的地方政府乃至社区供给公共产品的能力，确保事权、财权的对称，但是必须注意的是，完善财政分权制度并不是以增加地方政府的财权为唯一目标，即不是分权程度越高越好，而是存在一个适度问题（如刘金涛、杨君和曲晓飞（2007）认为我国财政分权的最优水平是66.75%，并认为我国现实财政分权已经超过了最优水平）；二是改变我国目前的转移支付制度，主要是以因素法取代基数法，因为基于照顾各地既得利益的基数法非但削弱了中央的调控能力，而且直接导致了地区差异的扩大，所以实行因素法势在必行；三是通过供给农村公路，直接或间接地增加农民就业机会，促进当地农业和非农产业的发展，提高农民收入，进而也会间接地为农村公路供给提供有益的补充；四是我国农村公路供给中民主决策所起的作用无法通过显著性检验，对其作用的分析尚无法得知，还要进一步完善分析技术。

当然，本文在农村公路供给分析中选取的数量指标――农村公路长度指标，不能很好地衡量农村公路供给的质量问题，如农村公路供给位置的选择是否符合消费者需要、农村公路管理是否完善等，这有待于进一步完善。农村民主程度的设计与赋值，由于数据的不足，也存在不够科学的地方，也需要进一步加以完善。

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Fiscal Decentralization and Rural Road Supply

――Based on Provincial Government Panel Data in China

LIU Chengkui1,2 WANG Chaocai2

（1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072;

2.Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100036）

Abstract: Rural road has great significance on promoting rural economic and social development. According to the theory of fiscal decentralization, local government has information advantage over local public goods supply, and increasing local government fiscal capacity will promote rural road supply. There are some key factors that affect rural road supply, such as fiscal decentralization, rural resident income, township enterprise development and democratic decision, etc. With 31 provincial government panel data from 1996 to 2005 in China, the empirical result of this paper shows that fiscal decentralization and township enterprises can positively improve rural road supply, rural resident income has weak correlation with rural road supply, and democratic decision on public goods is of no significance to rural road.

第3篇：财政分权论文范文

关键词：政府间财政关系；财政支出；支出责任划分

中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1001-6260（2009）02-0077-06

中国政府间财政关系的根本问题是它的不平衡，对此，世界银行一份研究报告建言，改革方案可从支出责任划分入手（夏祖军，2006）。这是构建政府间财政关系体系的基础（Martinez，1994）。为此，本文从理论、实证和研究方法三个方面，对国外有关支出责任划分的重要文

献进行了系统梳理，希望能为中国现行政府间财政关系改革提供一些借鉴。

一、理论分析

支出责任划分的最初研究，受斯密“廉价政府”思想的影响，仅限于原则性探讨，如Bastable提出受益原则、行动原则和技术原则（注：参见：毛程连（2003）。）。进入20世纪，随着公共产品理论的深入发展，Tiebout（1956）提出了著名的“用脚投票”模型，该模型披露了消费者对地方公共品的偏好，从而帮助地方政府决定提供本地公共品的水平。虽然Tiebout没有明确阐明地方政府支出水平确定的机制，也没有揭示出地方政府承担的具体支出责任，但他的研究表明了地方政府可以优化资源配置，有效提供地方公共品。对支出责任划分的系统的理论研究则始于20世纪中叶Musgrave对财政职能的分析。Musgrave（1959）归纳出“财政三职能”，由此确定了政府承担资源配置（提供公共物品与服务）、收入分配和经济稳定的支出责任，这几乎成为支出责任划分的理论基石。

然而，Musgrave的分析仅限于一级政府，现实中的联邦制国家是多级政府，由此Oates（1968）提出了财政职能在各级政府间最优划分的问题。研究发现：经济稳定方面，区域的开放性特征限制了地方政府财政政策的有效实施，而周期性波动是全国性特征，要求实行中央计划和直接补偿政策；收入分配方面，经济个体的流动性极大地限制了地方政府改变现有收入分配格局的能力；资源配置方面，地方政府对公共需要较为敏感，且地方政府有为消费者提供一揽子公共选择的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全国范围的公共品是适当的，但中央政府应参与外部性的纠正，其参与程度要综合考虑溢出效应与规模经济。简言之，联邦政府承担收入分配与经济稳定的主要责任，而地方政府和联邦政府都有提供公共物品与服务的重要责任。

上述研究虽然扩展到了两级政府，但仍未解决多级政府间的支出责任划分问题。Oates（1972）提出了财政联邦制理论，旨在解决联邦制国家政府间财政收支的最优划分问题。在Oates看来，联邦制政府是一个集中与分散决策相结合的公共部门，该部门中，各级政府对公共服务内容的抉择，主要取决于相应辖区居民的公共需求。因此，合理分配收入和稳定经济是联邦政府的使命，而与市场失灵有关的提供公共品、消除外部性等应由州和地方政府负责，但典型的公共品（如国防），仍应由联邦制政府提供并筹资。可见，Oates进一步发展了原有的支出责任划分思想，他不仅明确了联邦制下州政府的支出责任，还揭示出各级政府的最终目标是满足本辖区的公共需求，而这些原则也成为后来政府间财政支出责任划分的基本框架。

尽管传统经济理论为辨识各级政府的财政职能奠定了基础，但它并未明细支出责任划分。由此，Olson（1969）以公共物品确定行政辖区从而确定辖区支出责任的思路，探讨了指导行政辖区责任划分合理模式的发展原则。在《财政均等化原则：政府间责任划分》中，他先依据交易费用不为零，否定了当时辖区间自由讨价还价能够以帕累托最优方式解决外部性的观点，随后通过分析公共物品受益范围与提供该物品的行政辖区之间的关系，得出财政均等化原则，即公共物品的受益者与成本负担者一致。通过分析公共物品生产成本，他总结出规模经济原则。但他同时指出，规模经济较难把握，有时相反会导致规模不经济，解决的办法就是地方政府最小化单位成本，联邦政府则依据外溢程度对收益外溢部分给以地方政府补助，由此他又概括出联邦补助原则。值得注意的是，在谈到联邦补助时，Olson曾提到如果地方政府没有特别受益，那么就应该完全由联邦政府承担所有成本，可见，早在上世纪60年代就已经蕴含了实施责任与筹资责任相分离的思想。Olson的研究为财政实践提供了重要指导，然而其分析主要集中于配置问题，而且依据财政均等化原则会产生无数个行政辖区，这显然是不符合实际的。

Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出责任本身具有多维成份：一是实际生产或供应，二是提供或管理，三是筹措资金，四是制定规则、标准或政策。并由此给出了一个典型的支出责任划分框架。该框架揭示了多项公共服务都涉及多级政府，据此，Martinez认为分权改革必须政府间合作。齐守印(2003)在传承Martinez思想的基础上又进一步指出，为了克服公共物品的效益外溢性、兼顾效率与公平,不仅公共物品的决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政府机构,而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政府机构。但特尔－米纳什（2003）等对管理责任与融资责任相分离的分权模式提出了质疑，认为责任分离会导致政府支出扩大、地方政府财政

责任感降低等问题的产生。因此，这一分析框架的可行性还有待考察。

二、实证研究

(一) 成熟市场经济国家的支出责任划分

上世纪70年代起，财政分权成为公共财政领域的焦点，但美国却出现了资源配置不均与财政体制横向失衡问题。在此背景下，Musgrave等（1976）试图探寻出高效的财政结构。他们重新审视了各级政府的财政角色及政府间财政关系，认为稳定和分配职能划归中央政府，配置职能由受益辖区（地方、地区或全国）承担。但这种划分仍有调整的余地，因为：（1）溢出效应的解决需要更高一级政府干预；（2）中央政府可能考虑到地方公共服务的重要价值而给予补助；（3）财政联邦主义哲学观提倡地方辖区财政地位均等化；（4）辖区间财政差异可能导致配置无效率，需要中央来缓解这一差异；（5）中央政府具有税收优势。此外，他们专门分析了美国的贫穷和教育财政问题。根据联邦政府承担收入分配的原则，他们认为贫穷问题，“应该是国家问题，而不该将此负担转移给邻近的慈善团体，也不该给那些正好住在有大量低收入人口、有着强烈福利需求的辖区的人造成税收负担”，也就是说，贫穷问题属于福利财政范畴，应由联邦政府负责。而人口流动性的增强（越来越少的人在接受公立教育的辖区工作），要求教育财政由地方政府提供向地方、州和联邦政府联合提供模式转变。事实上，到70年代末，教育不仅由各级政府联合提供，而且教育支出需求的不断扩大，远远超过了地方政府财政能力，结果州政府以补助金的形式承担了近50%的中小学教育支出。这表明，支出责任划分将随着实际变化而不断调整；联邦及州政府应承担部分混合公共物品供给的资金提供责任；支出责任划分的确定还需综合考虑责任承担者的财政能力。

1984年，Musgrave等揭示了美国新联邦主义趋势。他们指出，二战后联邦补助体制的不断发展导致大量共同责任出现，由此产生出有别于传统“层级蛋糕”模式的“大理石花纹蛋糕”（注：大理石花纹蛋糕一般指通过把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有条纹或斑纹的蛋糕，这里比喻混合模式的财政联邦制。）的财政联邦制，而新联邦主义正是倡导传统层级模式的回归，要求严格划分各级政府责任。该思想源于1982年的里根计划，即：联邦承担全部公共医疗补助责任，州承担所有对有子女家庭的补助责任（AFDC）和给低收入者发放食物券的责任；1984年起，革新州的44个补助计划；为补偿前两项对州造成的超额成本，建立临时性信托基金；1991年起，联邦加大对州的转移支付力度，州对转移支付资金的使用具有自。该计划是为了提高州和地方财政自主能力，实现公共项目的高效管理。但实施过程中，新的责任划分遭到州和地方政府的抵制，革新计划也被迫流产，原因是：虽然州政府承担AFDC和食物券发放责任比较有效率，但最终会因州和地方政府的财政能力差异而产生不公平。Musgrave等对此建议：联邦政府承担AFDC、食物券发放（两者具有收入分配性质）以及公共医疗补助的筹资责任；增加对地方辖区的直接补助，提高补助数额；州政府以补助金形式承担中小学教育的资金提供责任；联邦与州政府只负责基本公共服务的提供，较高水平的公共服务由州和地方政府自行选择。

虽然传统财政理论为支出责任划分提供了规范性框架（Musgrave，1959；Oates，1972），但对这一框架的挑战从未停息，尤其是在地方政府承担资源配置职能方面。Break（1967）观察到分权下辖区间竞争（规则制定与财政政策方面）造成州与地方政府低水平的税收努力或是州与地方税收结构的退化，结果导致了资源配置扭曲。Cumberland（1981）将Break的观点扩展到地方环境质量标准，声称州和地方政府从事“破坏性地区间竞争”（降低环境标准来吸引新产业）导致了环境状态的恶化。Rivlin（1992）表示，“州间税收竞争导致公共服务水平不足的现象是不言自明的”。Oates等（1996）发表了一系列论文，认为政府间水平竞争只有满足严格的前提假定，才能有利于提高资源配置效率。Courant（1994）则表明现有研究工作对竞争是提高效率还是降低效率还没有定论。Oates（1999）也表示,真正的问题在于扭曲度是偏离了效率结果，还是产生了较大的福利损失，而对于辖区间竞争对福利的内在影响，还有待于进一步的经验性研究。收入分配方面同样存有争议。如Pauly（1973）首次对再分配是地方公共品的假定进行了验证，得出地方政府对福利政策（除收入）有决定性作用。现实中州和地方政府也的确承担了相当多的再分配活动，但Feldstein等（1998）通过对个人流动性的实证分析证明大部分州政府进行再分配都是不成功的。

(二) 转轨国家与发展中国家的支出责任划分

Martinez（1994）以前苏联解体、俄罗斯联邦成立为背景论证了支出责任划分在俄罗斯联邦制构建中的重要性。他发现，俄罗斯联邦制的最大威胁是缺乏稳定的支出责任划分，而支出责任的随意转移已经导致俄罗斯政府间财政关系紧张，因此稳定的支出责任划分是构建政府间财政关系的基础环节，逾越这一步所制定的收入划分是不可持续的。

后来，Martinez（1998）将研究范围拓展到转轨国家和部分发展中国家。在《支出责任划分》中，他再次强调了支出责任划分的首要地位，认为缺少明确的支出责任划分而设计分权财政体制的行为是本末倒置，1988―1998年间，众多发展中国家与转轨国家出现的分权体制不稳定以及中央财政负担过重正是注重收入划分而忽视支出责任划分所致。他指出，支出划分原则仅仅便于操作，并不代表划分结果的惟一。判定支出责任划分优劣的方法也无最佳可言，可通过实际划分与理想模式的适合程度来判断划分是否充分，也可根据分权化战略目标或中央政府目标的完成程度来判断划分是否充分。通常公认的分权化目标有效率、公平和稳定，当然不可能同时达到所有的目标，可根据政府的战略和重点将不同的权重分配给各个目标。他还指出，支出责任划分可能随成本、技术条件的变化而变动，也可能随居民偏好的变化而变动，但某一特定时期，必须有稳定而清楚的支出责任划分，否则可能导致政府间关系不稳定和公共服务供给低效率。此外，他还揭示了转轨国家支出责任划分中存在的共同问题，如缺乏法律保障、无效率划分、责任划分模糊等等。在这一研究基础上，Martinez（2001）围绕财政主体所承担的支出责任与其掌握的财政资源的匹配情况剖析了支出划分对财政失衡的影响。

特尔－米纳什（2003）以混合型公共物品为主要研究对象，探讨了支出责任划分对宏观经济稳定的作用。他发现，对总支出控制（而非责任划分）是最值得关注的重点，且对总支出水平的控制不取决于中央政府对支出职能的实际管理，而取决于政府间财政关系制度是否采用

了能够适当鼓励支出控制的融资机制。

三、研究方法

成本收益法是支出责任划分研究的主要方法。从Bastable的受益原则，到Olson的财政均等化原则，从Oates的财政联邦主义，到近年来的联邦补助制度，无不渗透着成本收益对称思想。可以说，成本收益对称是支出责任划分的根本依据。但迄今为止，社会成本与收益还难以精确度量，因而，这一方法在支出责任划分中的运用还有待完善。

比较分析法是支出责任划分研究的重要方法。马斯格雷夫（1996）通过对比不同国家财政联邦形式，研究行政辖区（支出责任主体）的形成问题，从而得出与Olson（1969）根据公共品受益范围确定行政辖区的理论模式相反的结论，即财政结构是历史的产物，只能以既定的行政辖区为基础，再从经济层面上研究公共品供给问题。Oates（1999）通过跨国比较，发现尽管各级政府提供公共服务的模式各异，但财政分权的基本原则相同，即公共服务尽可能由成本收益一致的最低级政府提供。特尔－米纳什（2003）则通过比较多国的支出模式，发现不同的支出责任划分模式反映出各国不同的社会偏好，从而指出应以一国的社会偏好为主要指导来确定混合型公共品支出的恰当分权程度。此外，他还建议以改善宏观经济管理为目标的政策制订者应以支出划分与融资方式之间的一致性为改革重点。虽然比较分析法能为支出责任划分提供有益建议，但显而易见的是它无法回答怎样的支出责任划分才是最优。

近年来，实验经济学和第二代财政联邦制理论的兴起，拓展了支出责任划分的方法论。

1996年，美国立法将缓解贫困的主要责任转移给州政府，这明显与福利财政集中化相反，部分学者以此作为对财政联邦主义原则的否定。但Osborne认为，福利改革背后的主要动力是实验财政联邦制的出现，即以某个州为试点进行某项社会或经济改革（注：参见：Oateo(1999)。）。由于传统的联邦福利计划存在着许多问题，而联邦政府又不知道如何构建一种催人奋进的有效福利制度安排，因此，将这些福利责任转交给州政府，其实是联邦政府对当前计划失败的承认和利用州做实验以寻求有效方式的一种尝试。事实证明，州的改革成果为联邦政策设计提供了重要经验模式，如环境方面，1990年空气洁净法令修正案就采纳了州用硫磺处理酸雨的经验。但Oates同时指出，如何从联邦整体的角度来理解地方改革经验仍不清楚，如何将实验财政联邦制的纯理论运用到经验研究中以及实验附带产生的一些问题都亟待解决，如实验成本完全由地方政府承担是否合理，信息外部性是否会减少政策创新等。因此在支出责任划分的研究中推广实验经济学的方法还有待于进一步深入。

以Qian等（1997）为代表的一些研究提出了第二代财政联邦制理论（SGT），其实质是现代经济理论（委托理论、信息经济学、公司理论等）在传统财政问题中的运用（Oates，2005）。SGT中有关支出责任划分的研究主要集中于支出集权与分权的权衡问题。相比于第一代财政联邦制理论（FGT）偏好差异与外部性的权衡，SGT的权衡形式多样。如Seabright（1996）提出集权下政策协调的重要性与地方责任感降低的权衡，Janeba等（2003）探讨了分权下税收竞争和“中央立法下联盟最小收益”（minimum winning coalitions within a centralized legislature）的权衡。尽管SGT与FGT研究方法不同，但在思想上却是一脉相承，正如Besley等（2003）指出的那样，差异与溢出仍是分权与集权争论的核心。虽然，SGT为集权与分权的选择提供了丰富观点，但Oates（2005）遗憾地指出SGT没有涉及到具体财政结构。近年来，超国家组织不断涌现，如EMU、Maastricht条约和稳定与增长公约等，它们极大地限制了各成员国的宏观政策稳定能力，于是SGT开始探究中央政府的保障职能，即帮助地方政府抵御外部经济震荡。研究表明，中央政府保障职能的顺利实施需要充分考虑道德风险问题（Lockwood，1999），而该问题依赖于联邦财政制度的运作方式，中央政府直接对个体提供保障，比联邦制下政府间转移能更好地解决道德风险问题，但这样可能减弱地方官员自行解困的激励，也可能导致地方政府以各种理由寻求财政援助并软化预算约束（Perrson,et al，1996）。

四、结语

国外研究成果对我国有着重大借鉴价值。1993年，著名财政学家吴俊培首次提出，我国传统的“财政三职能”(即分配职能、调节职能和监督职能)存在缺陷，而马斯格雷夫（1996）概括的“财政三职能”更适用于市场经济。次年，吴俊培（2004）发表了轰动财政学界的《论中央和地方的财政关系》一文。文中，他深入讨论了中央和地方财政关系的基本理论问题，并明确指出地方政府应主要从事资源配置工作，中央政府在资源配置上仅限于纯公共物品或接近于纯公共物品的供给，以及解决开放性地方公共物品的利益补偿问题，而财政的收入再分配职能和经济稳定及增长职能应由中央政府承担。之后，这种职能划分被越来越多的国内学者所认同，并逐渐成为我国财政支出责任划分的主流思想。其实，这种财政支出责任划分观点是基于联邦政体，实际上属于“财政联邦主义”，而这种责任划分不是没有问题的。我们知道，地方政府主要承担公共品的提供责任是为了实现资源配置效率，而中央政府负责收入分配与经济稳定实际是希望通过规模经济来解决外部性问题，目的也是为了效率。从这个意义上说，一个仅仅满足财政效率考虑的财政结构设计对于满足社会公共需求(包含公平公正要求)的公共财政目标而言是远远不够的，近年来的地方财政困难就是一个最好的明证(贾康 等，2002)。此外，这种支出责任划分一直以Musgrave的“财政三职能”为研究基础，而他的财政职能概括也是有疑问的。Musgrave是以整个社会追求价值财富极大化为前提（吴俊培，2006），但这种财政职能观指导下的支出责任划分是难以满足和谐社会下价值财富与非价值财富均衡要求的。因此，如何设计各级政府的支出责任，以满足和谐社会财富均衡发展的要求，是我们亟待研究的重要课题。

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Review on the Studies of Responsibility Assignment

of Intergovernmental Fiscal Expenditure

MAO Fei1,2 WANG Mei2

（1. Xiamen University, Xiamen 361005; 2. Military Economics Academy, Wuhan 430035）

第4篇：财政分权论文范文

关键词：新农村建设，公共文化产品，供给

 

1 我国农村公共文化产品供给变迁

1.1 计划经济时期的公共文化产品供给机制

计划经济时期，我国农村公共文化产品的供给基本由国家包办，通过农村基层的权力结构、组织体制进行公共产品的提供和分配。但国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，农村文化投入始终处在一个极低的水平，这使得农村的文化产品短缺单一，但相对比较均等。

1.2 改革开放后至农村税费改革前农村公共文化产品供给机制

早在”六五”规划时期，国家就提出了“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”的建设目标，但从未达到。相当一段时期以来，由于观念认识差距、市场经济冲击和财政投入不足等多种原因，农村公共文化设施建设基本处在一个相对滞缓的发展状态，甚至不少地方的建设急剧下滑，已有的设施或破损严重、或转为他用，人员队伍严重流失。尤其是1994年分税制改革后，农村公共文化产品更多地要由基层政府负担，与地方财力直接挂钩。而乡镇本身财源有限，这使得农村文化产品的供给难以为续。论文写作，公共文化产品。

1.3 现阶段农村公共文化产品供给机制

农村税费改革后，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾凸显出来，这使得整个农村公共文化产品的供给比税费改革前面临更大的资金缺口，更遑论文化产品的供给了。由于文化事业费总量偏少，加之城市发展日益成为关注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建设上。广大农村尤其是西部农村地区的公共文化建设日益被边缘化。

2 我国农村公共文化产品供给存在的主要问题

近年来在科学发展观指导下，各级党委和政府为改善农村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但总体上看变化不大，我国目前农村公共文化建设还很落后，城乡文化差距拉大的现象不容忽视，农村的公共文化生活严重式微，特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。

2.1 农村公共文化产品供给总量不足，公共文化资源匮乏

中央财政对农村公共文化产品供给的投入严重不足，地方财政尤其是基层乡镇则在农村公共文化产品供给上乏力，心有余而力不足，这些都造成以政府供给为主体的农村公共文化产品严重短缺，农民很难享受到政府提供的公共文化资源。论文写作，公共文化产品。

2.2 农村公共文化产品供给意愿失实，过剩与不足并存。我国现实生活中，文化公共产品供给决策程序是“自上而下”的，即农村文化产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品的品种和数量，而没有建立起村民文化需求的表露机制，这使得农民、农村文化产品的需求意愿得不到真实反映。

2.3 农村公共文化产品供给结构失调，使用效率低下

政府在供给农村文化产品中，由于没有强有力的法律约束和制度规范，政府部门的负责人往往从功利原则和个人意愿出发，致使供给随意性很大，不仅在总量上短缺，而且在结构上也失衡，具体表现为：一是关系农民生活的文化产品供给不足，二是关系农民基本人权和农村可持续发展的文化产品供给短缺，三是关系政治利益的文化产品供给过剩。这使得农村文化产品的实际使用效率低下，甚至无人问津。

2.4 基层政府组织的公共文化活动贫乏，难以满足农民的文化需求

农村基层政府或村级组织举办的公共文化活动不但数量少，而且极少针对农民的文化需求开展农村文化活动；即使是政府举办的少量文化活动，也主要限于节庆等特定场合，或者是为了满足政府经济活动的需要，或仅仅放几场电影，而非主要是为了满足农民日益增长的文化需要。论文写作，公共文化产品。一些乡镇文化站在国家大力推行“文化下乡'活动时，只选择放电影等成本较低的简单文化活动方式，从而造成了政府供给与农民需求之间的差距。

3 我国农村公共文化产品供给现状的剖析

当前我国农村文化基础设施落后、公共文化产品、文化服务供给不足、供需失衡及文化活动相对贫乏的现实情况，与全面建设小康社会的目标要求、与经济社会的协调发展以及农民群众的精神文化需求很不相适应，分析其原因主要有：

3.1 “城乡分治'的二元经济结构严重制约农村文化产品供给总量的增长

所谓二元经济，简单地说，就是指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构，即在农业发展还比较落后的情况下，超前进行了工业化，优先建立了现代工业部门。我国目前即处于二元经济结构状态，农村剩余劳动力长期得不到有效转移，二元经济特征非常明显，迟迟不能转化为一元经济。论文写作，公共文化产品。受城乡二元结构体制的影响，我国财政资源长期重工轻农、重城轻乡，形成了城乡不均衡的公共产品供给体系，造成国家财政对农村基础设施、文化娱乐等公共产品投入长期严重不足。城市居民通过缴纳税收，享受政府提供的各种文化产品，其供给进入公共财政体制。但农民通过税收等形式向国家缴纳资金后，享受的各种公共产品却仍要进行成本分摊，而不是由政府统一从财政支出中进行安排，其文化产品供给是一种制度外供给的方式，从数量、质量上都远远劣于低于城市文化产品。

3.2 分税制改革的不彻底，阻碍了农村公共文化产品的有效供给

我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。地方政府财权与事权不统一，尤其是乡政府的财权与事权失衡加剧，乡村债务继续增加，乡、村组织正常运转难度加大。上级政府虽然通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但因其支付有限，加之基层政府其财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，凭借其本身财力根本满足不了当地农村公共文化产品的需求。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共文化产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。

3.3 农村公共文化产品供给体制缺乏科学性，造成农村公共文化产品供给随意低效

长期以来，我国农村公共文化产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农村公共文化产品提供的决策权在县乡政府，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，缺乏对公共产品需求、偏好的表述，不具有参与公共事务决策的实际权利，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。论文写作，公共文化产品。

3.4 监督不足造成财政支农资金使用效益低下

我国制度内提供农村公共文化产品的资金主要来源是财政支农资金，近几年国家虽然加大了财政对农业的支持力度，但总量仍然有限，加上财政对农业支出实行分块管理，财政分散且自支自管，使得有限的资金不能形成合力。另一方面，财政支农经费在各级各地被挪用和浪费现象比较严重，大量财政资金用于人员经费开支，或挪作他用，导致支农资金使用效益极其低下。论文写作，公共文化产品。

4 完善农村公共文化产品供给的意义

加强农村文化建设，加大农村公共文化产品及服务的供给，是我国当前全面建设小康社会的内在要求，是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径。它能丰富广大人民群众特别是经济欠发达地区群众的精神文化生活，抵御腐朽没落文化的侵袭，实现广大人民群众的基本文化权利，促进经济社会协调发展。同时，对于提高党的执政能力和巩固党的执政基础，促进农村经济发展和社会进步，实现农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展，具有重大意义。

参考文献：

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第5篇：财政分权论文范文

关键词：财政联邦制政治单一制央地关系

1财政联邦制与政治单一制的关系:一个无法回避的问题

众所周知,我国是中央集权型的政治单一制国家,不能否认,我国经济改革以财政体制改革为突破口,而财政体制的改革,无论是最初的“分灶吃饭”,还是后来的各种大包干,或者是现行的分税制,一直走的是财政联邦制的道路。尽管财政联邦制与政治单一制不在一个层面上,但同为我国处理央地关系的两种不同的重大制度。因此,必须理清楚二者的相互关系,才能做出恰当的安排,避免相互掣肘,促进和谐的央地关系的形成。论文百事通但是,在我国的改革中,财政联邦制与政治单一制的关系,实际一直被有意地回避了。可能的原因是,直觉似乎告诉人们,“分灶吃饭”、大包干和分税制等财政联邦制的各种形式,都是与中央集权的政治单一制相冲突的制度,而中央集权制又是敏感的“政治问题”,只能少说为佳;或者认为弄清楚财政联邦制的各种形式与中央集权制的关系,只会阻碍改革,自然是不清楚更好。在这种氛围中,就是有一些人明知中央集权的政治单一制在我国不能动摇,因怕被人误解,或怕扯改革的后腿,也会三缄其口。正是因为这种似是而非的认识及对财政联邦制与政治单一制关系问题的有意回避,我国的财政体制改革出现了不少问题:前期各种形式的大包干忘记了中央集权的政治单一制,严重削弱了中央的财政能力,将整个国家推到了非常危险的境地;现行的分税制又因为提高了财政权力的中央集权程度而遭到不少人的批评;在不推动政治单一制改革的前提下,分税制不可能规范运行,也不能在省以下推行,更重要的是,迷失了改革方向,变成了“分钱制”,不仅未能解决“放乱收死”的循环问题,而且还导致了严重的“诸侯经济”问题;近年来,更有一种因财政联邦制与政治单一制“不匹配”而干脆否定分税制改革的观点逐渐流行起来,[1,2]财政体制改革面临着误入歧途的严重危险。

由此可见,无论是理论,还是事实,都充分说明,在我国,理清财政联邦制与政治单一制的相互关系,实在是一个无法回避的重大问题。

2政治单一制:财政联邦制的前提框架

在我国,中央集权的政治单一制具有不可动摇性。我国中央集权的政治单一制是由我国悠久的中央集权政治传统、大一统的儒家文化基础、大杂居小聚居的多民族构成、辽阔复杂的地理超级大国和极不平衡的经济发展等国情决定的。中央集权的政治单一制是维护国家统一和社会稳定的根本保证,因而是不能动摇的。这是已被我国几千年的历史反复证明了的结论。这些国情不仅从未有逆向改变,而且经济不平衡、新的国际环境等要求中央集权的因素正在强化,尤其是作为后现代化国家,我国正面临着迫切而艰巨的实现现代化的任务,历史和现实经验表明,这一任务的完成只能以政府为主导,必然要求完善和加强中央集权制,以保证强有力的中央政府的指挥和领导。因此,在今天,我国的中央集权制更是不能动摇的根本制度,其他一切处理央地关系的制度安排必须以中央集权制为基本框架和根本前提。显而易见,这纯粹是国情使然,而不存在什么敏感的“政治问题”。

财政联邦制是西方学者借鉴政治学中的联邦制概念而提出的一个经济学概念,只是对财政分权理论的一种形象概括。同联邦制概念一样,财政联邦制的概念只能是特征描述性的,而不能对其进行准确的内涵界定。一般认为,只要在明确中央和地方财政职能分工的基础上,强调地方财政的自主性和独立性,就是财政联邦制,而任何国家的央地间必然存在一定程度的财政职能分工,任何国家的地方财政都具有一定的自主性和独立性,因而财政联邦制这一概念本身具有较大的模糊性。这使所谓的财政联邦制具有了普适性,由此容易得出的结论是,财政联邦制与国家结构并无必然联系,无论是联邦制国家,还是单一制国家,都可以存在财政联邦制。问题是,这种理论严重忽视了具体的国家结构模式对所谓的财政联邦制的决定作用,很容易导致对他国制度设计的盲目照搬,其后果不仅仅是南橘北枳,而且可能是灾难性的,可能动摇我国中央集权的政治单一制,断送我国的现代化大业。事实上,具体的国家结构模式对一国地方财政自主性和独立性的决定作用,是显而易见的。在联邦制国家,联邦中央和地方的分权明确而彻底,地方的公共支出决策能完全独立于中央,地方的公共支出能完全反映出辖区内居民的需求偏好。因此,地方财政具有高度的自主性和独立性。但在我国目前的中央集权的单一制下,中央和地方之间不存在严格意义上的权力划分,中央对地方的财政收支不仅具有直接的决定作用,而且还常常通过立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的运用,施加间接而重大的影响。因此,地方财政不可能具有高度的自主性和独立性。这些事实说明的一个道理是,任何国家的财政联邦制只能以本国的国家结构为前提框架,在我国,只可能存在中央集权的政治单一制基本框架内的财政联邦制。究其实,我国几十年的财政体制改革,实质是以财政联邦制的方式,不断规范和完善中央集权的政治单一制的过程。财政联邦制改革,正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。

3财政联邦制改革:政治单一制的改革道路

尽管政治单一制和是政治联邦制是两种不同的国家结构,但二者追求的目标却都是相同的,那就是充分发挥中央和地方的各自优势。政治单一制和政治联邦制也无所谓优劣,能实现充分发挥中央和地方各自优势的目标,就是优的,否则就是劣的,而这一目标,只有在国家结构适合本国国情的条件下,才可能实现。中央集权的政治单一制是适合我国国情的国家结构,这使我国中央和地方各自优势的充分发挥具备了必要条件,但并不具备充分条件。这一充分条件是否具备,还要看我国的中央集权制的具体形式。改革之前,我国的政治单一制类型是极端的中央集权制。这种体制将市场和地方应有的权力都集中到了中央,成为一种包办一切但又僵化无能的官僚体制,不仅扼杀了市场的活力和效率,而且还使地方弄虚作假,中央盲目指挥成为必然,不仅中央和地方各自的优势无从发挥,而且在中央极端集权的另一端,呈现的是无法根治的地方滥权,整个经济社会在央地间权力争夺中动荡不安。在30年前,这种体制将我国推到了经济崩溃和政治危机的边缘,因而不得不对其进行改革。

很容易理解,我国的改革是沿着两条线——还权于市场和分权给地方——进行的,第一条线是市场化改革之路,第二条线是财政联邦制改革之路。能充分发挥中央和地方各自优势的中央集权制,只能是这两路改革的不断深入、共同作用的结果。

我国的财政联邦制改革,是完善和规范中央集权制的必然路径,其实质是在极端的中央集权政治单一制中,加进联邦制的因素,去除其极端性,给地方应有的地位,使其成为更符合我国国情的中央集权的政治单一制,以实现充分发挥中央和地方各自优势的目标,而决不是要将其改造成联邦制。明确了这一性质和方向,我国的财政联邦制改革便既不应该存在因动摇中央集权制而成为“敏感的政治问题”的问题,也不应该存在与中央集权制“不匹配”的问题。财政联邦制改革也正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。因为财政体制是央地关系的核心问题,既是经济问题,又是政治问题,对其改革能从经济问题入手,抓住关键,推动央地关系这一政治问题的解决,阻力最小,又能取得较大成果。同时,财政体制改革可以在原体制其他制度不动的条件下率先进行,可以保障国家的统

一、社会的稳定和中央的权威等良好的改革环境,而财政体制的改革又必将平稳地推动其他所有制度的改革。正因如此,我国的改革以财政体制的改革为突破口。

4市场化改革:推动财政联邦制与政治单一制改革的最主要的动力

到今为至,我国的财政联邦制改革一直是由中央政府推动的,但是,我国的市场化改革必将成为推动财政联邦制改革的最主要的动力。我国的市场化改革必然要经历两个阶段,第一个阶段的根本任务是由日益强大的市场力量,根据市场干得了、能干好的事,政府不得插手的原则,明确划分市场和政府的权力,将政府从自己的领地上驱除出去,并时时严防政府的再次侵犯,迫使其成为“有限政府”和“有用的政府”。这一阶段可称之为市场和政府权力划分阶段。第二个阶段的根本任务是由强大而理性的市场力量,根据低一级政府干得了、能干好的事,高一级政府不得插手,地方政府干得了、能干好的事,中央政府不得插手的原则,将有限的政府权力在各级政府之间明确划分。这种权力划分,实质是对公共产品的不同提供主体的选择,是从下到上的权力授予,能充分发挥“离纳税人最近的政府最能反映纳税人的需求偏好”和“分散决策”的优势,能使各级政府的产出适合当地偏好,鼓励政府间竞争和地方提供物品和服务的实验和创新,[3]也便于纳税人对政府的有效监督,能使各级政府都成为“离纳税人最近的政府”和“最好的政府”。这一阶段可称之为各级政府权力划分阶段。这一阶段实质就是由市场力量推动的财政联邦制改革。我国的市场化改革至今还基本处于第一个阶段,市场的力量基本上还无暇顾及各级政府权力的划分,但是随着力量的日益强大和第一阶段改革任务的基本完成,必然会将重点转移到各级政府权力的划分上,大力推进财政联邦制的改革。为了大力推进两个阶段的改革,市场力量必将逐步掌握和充分运用我国各级人大以实现自己的目标,而这又必将推动我国中央和地方关系,即中央集权的政治单一制的全面改革。

市场化改革的结果应该是,我国的各级人大将真正成为纳税人(市场力量)的代表机构,能真正代表全体纳税人的根本利益,能从根本上控制各级政府的行为,使其既不“越位”,也不“缺位”;各级地方政府将真正同时受到上下两方面的有效监控,既不可能欺下,也不可能瞒上,财政联邦制从下到上的权力授予使其能提供充分满足地方需求偏好的公共产品,中央集权制从上到下的领导又使其无法进行地方主义保护;中央政府将真正成为整个社会调控的核心,独一无二的位置使其能高瞻远瞩,数量不多的任务使其能集中精力,绝对大比例的财政资金使其有能力引导和控制地方的行为,抓关键和利益诱导的方式使其调控具有很高的艺术水平,这将极大地提高其维护国家统一和社会稳定、领导现代化建设的能力。这样的制度能同时充分发挥中央和地方各自的优势。这就是我国中央集权的政治单一制改革的目标模式。新晨

参考文献

[1]姚洋.诸侯经济:中国财政联邦制[J].南风窗,2003(3)

第6篇：财政分权论文范文

〔关键词〕地方政府投资；政府投资效率；财政收支

中图分类号：F830.59文献标识码：A文

章编号：10084096（2013）02007005

一、 引言

自2012年以来，受金融危机的延续及欧债危机持续发酵的影响，国内经济形势并未好转。根据国家信息中心经济预测部的数据，2012年1—5月，CPI同比上涨3.5%，低于全年4%的调控目标0.5个百分点，比2008年同期高峰值8.1%低4.6个百分点，物价增速仍处于回落通道。2012年1—5月，中国出口7 744亿美元，累计同比增长8.7%，较上年同期下降16.8个百分点。另外，5月工业企业出货值同比增速仍位于低位，显示外需并未实质性好转。

出口大幅下降，内需无力拉动，这对于刚刚经历经济寒冬的地方政府雪上加霜，2012年5月之后，各地纷纷推出相应的刺激计划。天津、山西、黑龙江和江苏等10余省市陆续了累计超过10万亿元的地方经济刺激计划[1]。其中，贵州预计投资3万亿元，重庆预计投资10年6万亿，四川预计投资6.49万亿元。

大规模的地方政府投资势头足以盖过2008年的“4万亿”投资计划。本轮地方版“4万亿”投资计划是应该快马加鞭，还是应该放缓节奏，三思而后行。地方政府大规模投资应该在什么样的背景下和条件下启动，是否应该作为刺激经济的常规手段都是本文所研究的问题。

二、 地方政府投资动因

1.国际经济形势持续恶化

2008年全球金融危机从美国点燃，向全球蔓延，顷刻间，全球股市暴跌，实体经济一度陷入停滞状态。金融危机使得各国政府纷纷推出刺激经济的宽松政策，各国政府通过发行政府债务来筹集资金。但是在多数延续高福利政策的希腊、意大利和西班牙等西欧国家却不得不面临债台高筑而无力偿还的局面。欧洲债务危机，使世界各国对经济丧失了信心。

经济形势一度恶化，全球经济复苏乏力，势必对国内经济的发展造成巨大的冲击。自2011年以来，中国对外出口的数据就一直不乐观（如图1所示）。

图12011—2012年中国进出口商品增长率

数据来源：《中国统计年鉴》。

自2011年开始中国对外贸易总体呈下降趋势。2012年1月，进出口总额2 726.3亿美元，同比增长-7.8%，出口总额1 498.6亿美元，同比增长-0.6%，创下了2009年以来进出口贸易同比增速的新低。世界经济形势不乐观，导致世界商品需求萎缩，而中国又是一个制造业大国，出口在GDP中占了相当大的比重。为避免国内经济伴随世界经济持续恶化，维持地方经济正常运作，以地方政府为主的政府大规模投资计划重新抬头。

2.国内经济二度探底，内需严重不足

受国际经济形势低落的影响，国内经济形势也并不乐观。2008 年第3 季度和第4 季度的GDP 增长率分别为9.0%和6.8%，自2001 年第4 季度（6.6%）以来第一次下降到7.0%以下。为了避免经济继续下滑，2008年11月15日，中国政府提出扩大内需十项措施即“4万亿”经济刺激计划，全面转向扩张性政策，刺激经济增长。“4万亿”刺激计划出台之后，国内一度进入投资“”中，各地投资项目纷纷上马。利用宏观经济预警指数宏观经济预警指数是反映中国宏观经济运行状况的景气合成指数，由工业增加值增速等10个预警指标构成的经济预警综合警情指数。可对“4万亿”投资计划刺激后国内经济运行状况做一个简单的描述。

自2008年“4万亿”计划出台后，宏观经济预警指数开始回升，于2009年触及经济趋热区域，达到经济景气指数最高值。但在之后的3年里，宏观经济预警指数开始回调，特别是到了2012年初开始出现急速下滑。宏观经济预警指数即将触及趋冷警戒线（如图2所示）。

图21996—2012年中国宏观经济预警指数

数据来源：《中国统计年鉴》。

上述分析可知，2008年金融危机之后的国

际经济形势并没有好转，国际需求不振，传导至国内直接导致出口锐减。面对国内通货紧缩，投资刺激冷却，国内外需求不足的局势，政府理所当然地开始酝酿新一轮大规模投资刺激计划，希望在投资的拉动下，缓解国内经济增速下降的局面。

为缓解经济危机过后当前地方经济压力以及建立中长期地方经济新体系，本轮地方版“4万亿”投资计划更多的是出于地方经济自发需求，似乎是经济运行至此的一个必然产物。

三、 重启大规模地方政府投资的必要性

刺激力度大，能够使经济快速复苏是政府投资的特点，与此同时，政府投资也会带来低效率、挤出效应、产能过剩及地方财政收支恶化等一系列问题。围绕历年地方政府投资效率、产能过剩及地方财政收支情况，研究本轮地方版“4万亿”投资计划的必要性。

1.地方政府投资效率逐年下降

投资效率主要体现为投资规模与其对经济增长促进作用的适宜程度，即在一定时期内，投资规模大小是否与经济发展水平相适应。衡量地方政府投资效益，可借助边际资本产出率，该指标的经济含义是一单位投资增长所带来的经济增加值，计算公式[2]为：

边际资本产出率=新增生产总值新增固定资产投资额×100%

新增生产总值（GDP）由消费、投资、政府购买和净出口三大部分组成，由投资直接引起的GDP增长应该是GDP的资本形成部分。所以上式可以改写成：

边际资本产出率=新增资本形成额/新增地方（中央）政府固定资产投资额×100%

计算结果显示，地方政府投资边际资本产出率逐年下降（如表1所示）。自1978—1990年，地方政府投资边际资本产出率还有一个上升的阶段，但从1991年特别是1993、1994年之后，地方政府投资边际资本产出率快速下降，直到2009年已经跌破100%。地方政府投资拉动经济增长的动力逐渐疲软，递增的地方投入带来的效益却一年不如一年，地方政府自主投资优势越来越不明显。

2.部分行业产能过剩

产能过剩，即生产能力超过市场有效需求，从而给经济运行带来危害。财政分权背景下，地方政府间展开激烈的竞争，采取各种手段招商引资，发展地方经济，由此引起市场分割、投资过热以及过度或无效行政干预等，这实际上是导致中国部分行业产能过剩问题加剧的重要体制性因素[3]。结合近年来国内经济运作情况来看，一些扭曲的刺激措施，往往对市场发送不正确的信号。如通过补贴（家电下乡、以旧换新）等手段增加市场有效需求，这样反映到企业就是增加生产、扩大产能。但消费只是在经济低落的时候起到快速恢复经济的作用，所以刺激不是持续性的，一旦消费刺激结束，高消费不再持续，这种一时性和寅吃卯粮式的解决方式，必然使得企业扩张的产能出现过剩。

但工信部及发改委在制定“十二五”规划和项目审批环节并没有表现出太多的担忧。以钢铁行业为例，钢铁工业“十二五”规划中指出，继续推进东南沿海钢铁基地建设。根据发改委公布的信息，湛江钢铁基地项目建设规模为年产铁920万吨、钢1 000万吨、钢材938万吨，总投资为696.8亿元，并将在广东累计压缩粗钢产能1 614万吨的基础上实施[4]。而宝钢2011年产量也不过4 427万吨，其钢铁产品在满足国内市场需求的同时，还出口至日本、韩国以及欧美等40多个国家和地区。在产能能够足够满足国内需求的水平上，又新建年产量如此大的钢铁项目，其钢铁区域产需不协调发展的解释似乎并不能站得住脚。

国家“十二五”规划针对电力、钢铁、房地产、装备制造业和煤炭等12个重点产业做了非常具体的规划，截至2012年8月，2012年发改委审批项目约2 400个，新开工项目计划累计总投资197 119亿元，同比增长24.9%；施工项目计划总投资605 432亿元，同比增长14.2%。而2011年1—8月，新开工项目计划累计总投资不过157 821亿元，施工项目计划总投资530 311亿元。在给国内经济注入强心剂的同时，不禁让人感到后怕，药性过后，过剩的产能该如何处理。

在刺激的同时，国家在2009年9月也出台了相关政策抑制产能过剩，但地方政府在抑制产能过剩方面却并不乐意主动地配合，因为多数产能过剩产业都是纳税大户，是拉动当地GDP的主力军。所以，地方政府在投资对象的选择上似乎没有太多新的调整，在国家“十二五”规划政策的导向下，地方版“4万亿”投资计划主要还是集中在基建和制造业等产能过剩领域。

3.地方政府财政收支失衡

地方政府财政收入由税收收入和非税收收入构成。在税收收入总额上，2011年地方税只占全国税收收入总额的45.8%。2011年地方财政收入52 547.1亿元，占全国财政收入的50.6%；中央财政收入51 327.3亿元，占全国财政收入的49.4%。地方政府财政支出项目主要由教育、社会保障和就业、一般公共服务、农林水事务、医疗卫生、公共安全和交通运输等方面构成。其中2010年上述几项就占据地方财政收入的62.4%。2011年地方财政支出92 733.7亿元，占全国财政支出的84.9%；中央财政支出16 514.1亿元，占全国财政支出的15.1%。

地方政府在只拥有50.6%的财政收入下却要承担84.9%财政支出，收入与支出的不匹配必然导致地方政府财政收支失衡。2002—2011年，地方财政赤字从6 766.5亿元一路攀升至40 186.6亿元，在10年间增加了将近500%。从地方政府赤字占GDP比重可以清晰地看出，自2008年起，比值快速增长（如图3所示），凸显出中国地方政府赤字状况越来越恶化。

图32002—2011年地方政府财政赤字占GDP比重

数据来源：Wind资讯。

巨大的投资资金缺口，反映出近几年来地方政府财政收支和投资是极为不正常的。为了拉动地方经济，投资必须跟上去，但财政预算是有限的，只能依靠预算外资金。所以地方政府不得不采取国内贷款等手段筹措投资资金，大量的贷款积压使得地方政府时刻处在高负债危机边缘，若财政收入无法归还贷款和利息，地方政府破产一触即发。在存在巨大投资资金缺口的情况下，地方版“4万亿”投资计划必将进一步加剧地方政府财政收支状况的恶化，若不能配套出台有效风险防范措施，地方债务危机将日益凸显。

四、 结论及政策建议

历年地方政府投资效率每况愈下，产能过剩问题依旧严重，地方政府收支极为不平衡的情况下，本轮地方版“4万亿”投资计划出台过于草率和盲目。不能否认地方政府投资对地方经济的刺激作用，但前提是应该在对当前经济形势进行充分的分析，了解本地产业结构，估算产能情况，预算当地政府财政收支的情况下做出投资决策。所以，本轮大规模的地方政府投资时机还不够成熟，而且规模过大，容易对经济产生剧烈影响，若市场无法正确捕捉正确信息，容易进一步加剧经济恶化，影响经济的持续发展。

第一， 根据市场需求，调整产业结构。

政府投资的原始目的是纠正市场失灵，对社会投资和资源配置起到宏观导向作用。地方政府投资也是如此，其出发点应该以遵守市场经济规则为原则，充当经济的监督和维护者，调节当地投资结构，引导社会投资往合理的方向发展。而不是代表地方政府的意愿，用投资创造地方收益，破坏市场规律，挤压地方民间投资，从而导致盲目投资，制造产能过剩。

第二，改革地方官员考核与晋升制度。

以GDP为纲的地方官员考核制度是导致地方政府投资旺盛和投资低效的重要原因之一。在财政分权制度下，一方面，在收支不合理分配的情况下，地方政府为了平衡财政收支，投资创收是一个很好的创收途径；另一方面，GDP是中央政府考核地方官员的主要指标，地方官员在任命制下，为了表现其在任期间的政绩，投资是快速增加当地GDP的有效办法。但是一旦官员升迁换任，这些巨额投资背后的债务就留给下一任官员，下一任官员为了弥补上一任遗留债务和政绩表现，必然又会大规模地投资，如此恶性循环，地方投资需求必然会飞速攀升。中央政府应设计合理的官员考核制度，改变地方政府盲目投资和投资低效的局面，让地方政府退出GDP竞赛。

第三，改革项目审批与核准制度，下放市场自主投资权利。

2004年国务院改革单一投资审批制度，将投资项目的管理分为审批制和核准制，即政府投资项目实行审批制，而企业投资项目实行核准制和备案制。但事实上，审批制的改革实质上只能说是“制度的改良”，审批制的改革未能完全下放企业投资权利，在某种程度上，还是由政府管理企业投资。

政府投资是为了提供公共服务，纠正市场失灵，因而其项目审批制还应该保留。并且应该进一步加强对政府投资项目特别是地方政府投资项目的管理和审批，控制其投资的热度，将投资的机会和权利下放给市场。具体可以通过减少企业税收、建立企业投资补贴机制等优惠措施，鼓励市场自主投资。地方政府应逐步减少和取消核准制，进一步完善当地市场运作监督体系， 保证市场公平运作。

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第7篇：财政分权论文范文

    论文摘要:由美国次贷危机引发的国际金融危机对我国经济的负面影响日益加深。为实现中国经济稳定增长目标,2009年,我国实施积极的财政政策,通过发行国债较大规模增加政府公共投资。为调动各方面积极性、减缓中央财政负担,我国决定在4月份首次公开发行地方政府证券。

    一、 我国发行地方政府债券的现状

    地方政府债券,是指以地方政府为发行主题的债券,一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券在西方发达国家已有已将近200年的历史,其中美国和日本的地方政府债券无论在发行规模还是发行模式上都最具代表性。

    在我国,地方政府债券一直受到抑制。在20世纪80年代末至90年代初,出现过短暂的地方政府债券,当时许多地方政府发行债券是为了筹集资金修路建桥。但到了1993年,这一行为被国务院制止了,而且在1995年颁布的《中华人民共和国预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。原因是地方政府承兑能力差、债务管理能力欠缺。地方政府债券的禁令一直保持到2009年。

    但伴随着经济形式、体制因素的不断变化和地方自制、财政分权改革的深入,学界对地方政府债券发行的讨论越来越多,要求地方政府发行债券的呼声越发强烈。由美国次贷引起的金融危机,使中国经济受到巨大影响,为应对金融危机,中国出台了很多政策,其中为了减缓中央政府的财政负担,国家出台发行地方政府债券。2009年首次发行的地方政府债券,是指经国务院批准同意,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。

    二、 我国发行地方政府债券的必要性

    (一)、拉动内需,实现经济稳定增长

    当前,由美国次贷危机引发的国际金融危机尚未见底,2009年将是我国经济发展非常困难的一年。为扩大内需,2009年我国实施积极的财政政策,通过发行国债较大规模增加政府公共投资。国债资金主要用于公路铁路等基础设施、民生工程、环境保护、结构调整和技术改造、汶川大地震灾后重建等。大规模的国债投资短时间内对经济有巨大的拉动作用,但长期这种拉动作用是有限的,此时就应该充分发挥地方政府债券的作用。地方政府配合中央政府,采取积极的财政政策,充分调动资金,加快资金使用效率,带动地区经济增长,从而推动整个国家的经济稳定增长。

    (二)、减少中央财政压力,完善地方政府财政职能

    1994年以来,我国实行分税制,明确中央与地方的事权。对于中央政府来说,一方面要承担国家机关运行、外交、科研,宏观调控支出及国家直属事业单位发展;另一方面,还要协调地方发展,财政压力相当大。为调动各方面积极性,减缓中央财政压力,地方政府应相应安排配套资金,根据实际情况扩大本级政府投资,政府投资资金来源其中之一就是地方政府证券。分税制的实施中,存在着地方税体系不完善、缺乏主体税种、有税种无税收或征收成本偏高及地方税的立法和管理权限过于集中等问题 。多数地方财政入不敷出,没有能力通过政府投资和扩大财政支出实现地方财政配置资源实现经济增长的能力。因此,应该适当赋予地方发行职权的权利。

    (三)、增加地方融资渠道,促进地方经济增长

    目前,国家加大对基础设施的建设和投资,基础设施的不断完善一方面可以改善地区的投资环境,引进投资,促进经济增长;同时可以改善居民生活环境,有利于社会稳定。对基础设施的投资资金来源,既有中央财政拨款,又得依靠地方政府财政支持。而地方政府面对巨大的投资资金,以地方财政收入是无法满足的,要依靠发行地方政府债券,扩大资金来源。

    (四)、发展我国资本市场,增加投资渠道

    目前我国债券市场的运作还不够规范,金融产品结构欠合理 ,形成了以国债为主,金融债和企业债比重较小的债券市场结构,这导致广大居民的投资渠道过窄。在这种情况下,以政府信用为保证发行地方政府债券,不仅能扩大直接融资规模,还为广大投资者提供了更广阔的投资渠道。

    三、 我国发行地方政府债券的制度安排

    在发行地方政府债券时,应该遵循偿债能力原则、效益原则、对地方公债适用范围限定的原则和以促进发展为目标,而不是以援助贫困为目标的原则。并应

    制定相应的制度安排:

    (1)完善分税制,明确中央与地方政府的事权。为了避免发行地方政府发债所造成的债券市场紊乱,应该继续深化分税制的改革,实现中央和地方两级政府的事权与财权独立。

    (2)建立和完善地方政府债券监管体制,保持安全性。地方政府债券比起国债,信用度相对缺乏,安全性不高,为保护投资者利益、避免地方政府滥用资金,建立地方政府债券监管体制非常必要。可由国家计划部门和财政部门及证监会共同负责我国地方债券的管理,保证其稳定发展。计划部门根据国民经济发展计划和经济结构调整的要求,把握资金的使用方向;财政部门则根据宏观经济政策的要求,确定地方债券发行总规模;证监会主要对地方债券的发行、流通和偿还进行监管。

    (3)完善债券信用评级制度,以市场约束地方政府发行债券。根据发行地区的税收能力和项目收益能力,坚持“公开、公平、公正”的原则,对其进行科学、严谨、动态的信用评估。同时地方政府应该进行信息披露,包括发行规模、资金使用方向、资金使用情况、财政收入状况及项目收益性。这样有利于投资者做出正确的投资选择,并对其进行监督,约束地方政府,达到资金有效使用。 

    参考文献

    【1】郭忠孝 周欣 刘钟钦. 中国发行地方政府证券的必要性、可行性及对策. 沈阳农业大学学报 (社会科学版 ).2004-12

第8篇：财政分权论文范文

［关键词］政府间关系；中央与地方关系；地方政府间关系

［中图分类号］D625 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）5-0110-03

政府间关系(Intergovernmental Relations),即不同政府组织之间的关系,又称府际关系。20世纪60年代,美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念,不过他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为角度来看待政府间关系的。而随着20世纪80年代以来全球性政府改革浪潮的兴起,政府间关系的调整和变迁成为一个不可逆转的趋势,政府间关系开始作为一个独立的研究课题进入学术界的研究范围。

国外对政府间关系的研究自20世纪80年代后便循着一条内容趋于系统化,方法趋于多元化,研究视野越来越开阔的路径发展。而国内对政府间关系的研究起步则相对较晚,事实上,对其的重视只能追溯到近十几年。但近几年来,对政府间关系的研究呈现出日渐繁华之貌,不同学科背景的学者从不同的角度对政府间关系进行了富有成效的研究,相关的研究成果也日渐丰富。笔者认为,对这些研究成果进行一个全面的回顾和梳理,以总结国内对政府间关系研究所取得的成果和存在的问题,能推动这一研究更上一个台阶。

1 相关概念的界定

在国内学者对政府间关系的研究中存在两种不同的表述：政府间关系和府际关系。林尚立使用的表述是“政府间关系”。他认为政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”。同时他也认为,政府间的横向关系虽然主要指地方政府间的关系,但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的,所以横向关系有时也包括政府内部各部门之间的关系。谢庆奎《中国政府的府际关系研究》一文中较早明确使用“府际关系”的概念,他认为府际关系即“政府之间的关系,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。与林尚立不同,谢庆奎认为政府部门是“府际关系”十分重要的主体,因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。厦门大学陈振明教授认为,政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系。它既包括中央政府与地方政府的关系、各级地方政府间关系,也包括同级地方政府间关系以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间关系。在他看来,“政府部门是构成各级政府的机构,是次于‘政府’的行政主体,当然不应该是‘政府间关系’的应有之义”。台湾学者江大树认为府际关系是一个国家内部不同政府间的相互运作关系。狭义来说主要指各层级政府间之垂直互动关系。例如，中央政府与直辖市政府、县政府与乡镇政府的府际关系；广义而言更涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间之协调管理以及政府机关与民间社会的公共关系等。

虽然在国内对政府间关系的研究中存在这两种不同的概念表述,且研究过程中对其内涵的界定各有侧重,但总体而言,以下这一对政府间关系的内涵界定是可以得到公认的,即政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。

2 研究发展的两个阶段及其主要成果

2.1 1998年以前,国内关于政府间关系的研究主要为对中央与地方二元关系研究

这一阶段的研究中,政府间关系尚未被作为一个正式的、有其特定含义界定和理论体系的独立课题提出来,对其的研究散落在国家结构形式、中央与地方权力流动以及中央与地方财政关系研究等方面。

其中对中央与地方关系现状及其沿革进行研究的有：杨春堂等《论我国中央与地方关系的改革》(1989)中对中央与地方关系改革的情况进行了总结。辛向阳的《大国诸侯――中国中央与地方关系之结》(1996)一书从历史的角度分析和解读中央与地方关系。郑永年，吴国光：《论中央――地方关系：中国制度转型的一个轴心问题》(1994)文中从制度转型的层面分析了中央与地方关系。杨小云 《论我国中央与地方关系的改革》(1997)一文总结了我国经济体制改革经历的三个发展阶段以及与之对应的我国中央与地方的关系的三个阶段。

对中央与地方权限划分进行分析的有：薄贵利，金相文在《市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势》(1997)一文以市场经济发展为背景,分析了中央与地方管理权限划分的基本趋势。潘小娟在《中央与地方关系的若干思考》(1997)一文提出要正确合理地划分中央政府与地方政府的权限,坚持合理集权与适度分权的有机结合,完善中央对地方的监督机制和中央与地方的互利合作机制,加强法制化建设。

1994年中国推行分税制改革前后,学界出现了大量从财政关系角度研究中央与地方关系的论著：吴俊培在《论中央与地方的财政关系》(1994)一文中分析了中央政府与地方政府之间的博弈关系,并从现代公共部门经济学的核心范畴入手,界定了市场经济中的政府职能,进而对政府的配置、稳定、分配等基本职能在各级政府间的合理划分作出了规范性分析。孙开的著作《政府间财政关系研究》(1994)中从对公共产品层次性的分析入手,把公共产品区分为全国性公共产品与地方性公共产品,分析了中央政府与地方政府各自的行为目标,在此基础上,研究了政府间的税收分割以及政府间财政转移支付制度等问题。寇铁军所著的《中央与地方财政关系研究》(1996)中考察了中国中央政府与地方政府关系的历史沿革,分析了政府间事权与财权划分的基本依据,提出了中国财政体制改革的目标模式。

在计划经济体制时期,中央政府是高度集权的,地方政府之间处于相对阻隔的状态,横向联系比较少,所以国内对政府间关系的研究局限于中央与地方关系的研究,而随着市场化的推进,对中央地方权力结构调整方面的讨论也越来越多,这其中包括事权与财权。总的来说,这一阶段的研究对中央地方权力结构的调整有着推动作用,也为政府间关系理论建构提供了研究基础。

2.2 20世纪末,政府间关系开始作为独立课题进入行政学的视野,对其的研究呈现出多元化的面貌。随着政府间关系实践的发展,对政府间关系的研究呈现出理论构建系统化、研究角度多学科化、分析工具创新化的趋势

第一,出现了对政府间关系理论体系的研究,政府间关系的概念的提出始于林尚立(1998)所著的《国内政府间关系》,该书是国内最早对政府间关系进行系统、全面研究的一本专著。他不仅构建了政府间关系的一般理论基础,考察了主要西方国家政府间关系的演变过程与发展的总体特征,而且对中国政府间关系的历史选择、传统模式、改革实践与总体发展进行了详尽、系统的分析,为国内政府间关系的进一步研究奠定了良好的基础。谢庆奎(2000)提出政府间关系的内涵首先应该是利益关系,然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者,后三者是前者的表现。四者并列,以利益关系为先,才是政府之间关系的真正内涵。张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》(2005)一书则运用政府间纵向关系这一新颖的分析框架,围绕着中央与地方关系,从政府职责与政府层级结构、政府机构相结合的视角进行较为系统的分析。杨宏山的《府际关系论》(2005)是近年这一领域又一较为系统、全面的研究成果,该书详细分析了府际关系的基本模式,探讨了中国府际关系的制度创新,总结了全球视野中的府际关系演进和变迁规律。

第二,政府间纵向关系的研究中,中央与地方关系仍然是关注的重点,形成了政府间关系研究中成果最丰富、视角最广泛的一部分。到目前为止,可以将这部分的研究粗略地划分为：三种关系,即经济关系、行政关系与法律关系；三种视角，即静态的视角,主要指对中央与地方形成的不同的关系模式的研究；动态的视角,主要指中央与地方关系权力划分与流动以及国家结构形式变化的研究；专门化的视角,主要指从财政、税收方面研究中央与地方关系。其中对中央与地方所形成的关系模式的研究的代表人物有杨小云(2004),其从研究国家结构形式入手,探讨了单一制国家与联邦制国家的联系与区别。熊文钊的《大国地方:中国中央与地方关系研究》(北京大学出版社2005年),对中央与地方关系的结构模式、中央与地方的权限划分机制进行了结构分析；研究中央与地方权力集中与下放及其与国家结构形式变化关系的代表作有：薄贵利的《集权分权与国家兴衰》(经济科学出版社2001年)以及相关论文,从现代化进程探讨了集权分权的国家战略抉择。艾晓金在《中央与地方关系的在思考――从国家权力看我国国家结构形式》(2001)一文中也是从国家结构形式来分析中央与地方关系的。对中央与地方经济关系的研究多从经济学、财政学等专门化的视角来进行,魏星河在《处理中央与地方关系的关键：财权与事权的合理划分》认为“中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一,也是我国行政体制设置与合理划分行政权力的重要内容。合理划分中央与地方的事权与财权是处理中央与地方关系的关键。”王绍光的《分权的底线》、胡书东的《经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究》(上海人民出版社2001年)等,在理论界和决策层产生了较大的影响。

第三,地方政府间横向关系逐渐成为研究热点。随着市场经济的发展与中央权力的下放,地方政府之间的联系越来越多,对地方政府间横向关系的研究也越来越受到关注,主要有以下几个领域：

一是地方政府竞争关系研究。代表性的有：李军鹏的《新制度经济学的政区竞争理论研究》一文主要介绍了西方新制度经济学中的政区(政府)竞争理论,包括其基本内容、竞争机制设计的基本原则等。冯兴元的《论辖区政府间的制度竞争》一文则具体分析了中国的行政区域政府间竞争现象。周业安等的《地方政府竞争模式研究》(2002)一文分析了当前中国地方政府竞争的基本特点和几种模式,提出了构建地方政府良性竞争的政策建议。刘亚平博士的《当代中国地方政府间政府》一书从退出选择的视角对地方政府间竞争进行分析,总结了中国地方政府竞争的三种形态,区分出政治和市场两个纬度的地方政府间竞争,等等。

二是地方政府合作关系研究。随着区域经济合作的深入,不少学者开始探讨地方政府间的横向合作问题。如张可云的《区域大战与区域经济关系》(民主与建设出版社2001年),在对运用博弈论的分析方法,紧紧围绕区域利益这一核心动力,由区域经济竞争、区域经济联系到区域经济均衡,进而到区域经济冲突与合作,构建了一个新的区域经济关系与政府合作理论框架。张紧跟的《当代中国地方政府横向关系协调》(2007)对当代中国地方政府横向关系协调进行了规范分析,对如何有效协调市场化竞争中当代中国地方政府间横向关系及如何提高治理绩效进行了探讨。此外,陈剩勇(2004)，王健(2004)等对区域经济一体化趋势下的政府合作机制进行富有启发的探讨,等等。

三是区域公共管理问题研究。随着市场经济条件下,公共问题“区域化”和“无界化”的发展态势,区域公共管理越来越成为一个热门的研究领域。陈瑞莲的《论区域公共管理的缘起与发展》(2003)对区域公共管理和区域行政的内涵和分析框架的研究,对区域公共管理研究的缘起动因、研究对象、理论体系、研究方法等进行较为全面的阐述。金太军的《从行政区行政到区域公共管理――政府治理形态嬗变的博弈分析》(2007)从区域公共管理的角度进行了政府治理的博弈分析。

非常值得一提的是,随着政府间关系研究的发展,出现了对这一研究的反思类型的研究成果,这些对政府间关系研究的反思形成了思想的碰撞,对于这一领域研究的发展意义重大,代表作有：张紧跟的《当代中国地方政府间关系：研究与反思》,其在文中提出以往对政府间横向关系的探讨的两种主要视角,即促进地方政府间合作和规范地方政府间竞争,“这些研究文献在理论论证上是自洽的,但却模糊了当代中国地方政府间关系背后的逻辑。而且,因为其讨论仅仅停留于地方政府间关系的治理制度层面,也无法真正理顺当代中国地方政府间关系。因此,要理顺当代中国地方政府间关系,必须立足于变革制度环境、健全治理机制和规范行为主体三个层面的综合发展”。

严强在《公共行政的府际关系》(2008)一文中提出以往的研究基本的分析视角局限于公共权力的配置与运行,并未区分好政治视角下的府际关系与公共行政视角下的府际关系。认为“只有把公共权力的配置与运用,区域经济形成与发展中的政府间的竞争和合作,政府相互间行为的法律调整与公共物品和公共服务的供给联系起来,将府际关系中的政治的、经济的、法律的元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的责任、事权、财权的统一上,政府间关系的研究才能进入政府间行政的范围,人们才能触摸到真正的公共行政的府际关系。”他认为当前公共行政的府际关系问题的焦点是围绕现阶段公共物品和公共服务的供给所出现的政府间的过度竞争,并在文中提出了调整途径。

3 评 论

3.1 国内政府间关系研究中存在部分研究主题过于薄弱的情况

国内政府间关系研究中主要关注在纵向政府间关系的研究中,其中大部分文章都是对中央与地方关系的基本框架、特征与经济关系进行研究的。以下几个方面是笔者认为国内今后的政府间关系研究中有待加强关注的论域：

第一,本土化的政府间关系理论的建构十分薄弱,对政府间关系的理论模型分析尤其欠缺。而缺乏理论的建构的实证分析,笔者认为,必然不能促进这一研究课题的长远发展。

第二,研究中央与地方的关系时,不能将所有中央政府以下的省、市、县、乡各层级政府作为一个统一的、抽象的“地方政府”来对待,而事实上分税制改革以后,省、市、县、乡各层级政府越来越成为一个相对独立的利益主体,其具有各自不同的职能、治理工具、管理体制等。地方政府纵向间的关系既有中央与地方关系的一般特征,也有其自身的特点,其权力配置模式直接决定了政府的行政能力和治理绩效。因此,有必要对地方层级政府间的纵向关系进行深入的研究和剖析。

第三,由于经济体制改革一直是中国改革的重点,因此许多学者主要关注于对中央与地方经济关系的研究,但同时也要特别注意中央与地方行政关系的研究。哪些事情和权利应该中央来承担,哪些事情和权利应该下放地方,这方面的研究国内现在还比较少见。此外,对中央与地方的基本框架与特征,包括其历史的沿革和变迁的研究较多,而对中央与地方的互动关系的较少,尤其是中央与地方法律关系的互动关系研究更是少之又少。目前,我国正处于社会转型期,更需要用法律规范府际关系。依法治国首先要求政府间的关系建立在法律规则之上,政府间的冲突也要采用法律手段解决。

第四，地方政府横向关系的研究近年来逐渐增多,其中研究地方政府间竞争关系的占据主要部分,但其中关注地方政府间竞争秩序的又相对较少,笔者认为对地方政府间横向关系的研究中应在针对国内的特殊情况的基础上充分借鉴国外的研究成果,如“府际治理”、“府际管理”的观念,加强对政府间竞争合作关系的多元化的探讨。

3.2 国内政府间关系研究中实证研究的合法性缺失问题

大部分学者采取对政府行为进行实证分析的方法,对中国权力下放改革前与后的情况对比、政府间关系的现状等进行了详尽论述。可是这些实证分析的资料来源大部分来自二手资料而缺乏一线的调查,这样的研究 “缺乏对真实世界的了解”,“在这样一种研究氛围下,没有检验的理论假设就被当成真理,理论构建也只是概念之间的循环论证,即停留在概念分析的层面”,必然导致在国内政府间关系研究中实证研究难以取得其合法性。

3.3 国内政府间关系研究需进一步加强学术的规范性

根据期刊网所收集的文献情况来看,有部分学者在进行政府间关系研究时不进行文献评估,不提出问题,没有理论分析框架,笔者认为,学术的规范性不仅是作为研究成果本身所具备的题中之意,也能在研究时加强学术的规范性的同时帮助研究者学习前人的研究成果,找准研究的方向。“通过文献评估,我们发现现有的理论在某些方面存在不足,然后,在这些方面进行改进,从而就可以推动知识的发展”。

参考文献：

［1］林尚立.国内政府间关系［M］.杭州:浙江人民出版社,1998.

［2］杨宏山.府际关系论［M］.北京:中国社会科学出版社,2005.

［3］张志红.当代的中国政府间纵向关系［M］.天津:天津人民出版社,2005.

［4］薄贵利.中央与地方关系研究［M］.长春：吉林大学出版社,1991.

［5］刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理［J］.学海，2007(1)：79-87.

［6］陈瑞莲.论区域公共管理的缘起与发展［J］.政治学研究，2003(4)：37-41.

［7］谢庆奎.中国政府的府际关系研究［J］.北京大学学报,2000(1)：26-33.

［8］陈振明.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社,2003.

［9］魏星河.处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分［J］.江西行政学院学报,2004(2).

［10］张紧跟.当代中国地方政府间关系：研究与反思 ［J］.武汉大学学报(哲学社会科学版),2009(7).

［11］严强.公共行政的府际关系研究［J］.江海学刊,2008(5).

［12］郑娟,李刚.国内近年来府际关系研究综述［J］.宁夏党校学报,2007(5).

第9篇：财政分权论文范文

论文关键词：COSO报告，内部控制，高校

 

在内部控制研究领域，COSO报告被认为是最为权威的文献。COSO报告提出了内部控制成分概念，并将其划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息和交流、监控五个要素（如图1）。笔者立足于COSO报告，对当前我国高校财务工作进行分析，COSO报告对构建和完善高校内部控制体系，具有重要的指导意义。

图1 内部控制成分

一、控制环境

控制环境由高校所处的外部环境和内部环境两部分构成，任何组织机构的核心都是该组织机构中的人及其活动，高校也不例外。人在环境中开展活动，他们是构成环境的重要要素，又受环境牵制，与环境相互作用。高校内部控制体系应以人为核心，着重于组织结构环境、文化道德环境、人事环境等方面加以构建。

健全的组织结构，是内部控制有效发挥作用的硬件要素，一方面高校要坚持对财务的统一领导和管理，即执行统一的财务法规和方针政策，制定统一的财务收支计划，统一调配资源；另一方面要明确组织结构中的权责分工，进一步建立健全各部门的经济责任机制，做到岗位之间相互制衡财务论文，同时兼顾工作效率。根据《高等学校财务制度》要求，“统一领导，分级管理”的财务体制在高校中得到普遍实行，这一体制赋予了高校内部各院系、部门一定独立自主权，从而调动其开源节流、合理使用资源的积极性。但是，财权的下放也增加了对二级单位收支活动管理和监督的困难，在实际工作中出现了政出多门、机构设置重叠、资源使用低效率、创收经费监管薄弱等多方面问题。高校内部控制涉及到人事、财务、设备、基建、审计及各院系等多个部门，各部门虽然都有相应的管理制度和控制方法，但在整体上却缺乏有效的衔接和相互牵制。同时，许多高校实行合并办学，多校区办学的格局进一步凸显建立健全统一的财务管理体系，合理和适度划分权利和责任，引入经费绩效考核制度的重要性。

文化道德环境是高校内部控制的软件要素，它是一种文化价值形态，主要指高校办学理念、宗旨、形象以及领导作风、管理艺术等。高校要谋求发展，硬管理是基础，软管理则是保障，只有辅之以道德规范及承载着道德精神的文化符号等主体性的软管理手段，教职工才能形成坚定信念，才能使外在的规定转化为内在的需要，才能将硬管理的制度要求转化为内心自我约束的信念。在当今崇尚以诚信为本的社会中，道德建设是一种强大的精神力量，管理者和职工在遵守共同的道德规范的基础上，应发挥团队精神，围绕高校发展目标，发挥个体潜力，摒弃腐朽与消极文化，实现自我控制、自我管理的最高境界。

人事环境就是人事制度所发挥的内部控制作用。从内部控制角度来看，高校人事环境应重视两个方面：岗位人员选择和岗位牵制杂志网。选择恰当人员担任某岗位工作的方法是强化内部控制的重要手段，对于一些风险特别大的岗位尤其应该采取一些特殊措施，特别要注意不相容职务相分离。2010年4月，广东省委组织部和省委教育工委联合在广州召开全省高校党建工作会议，会议确定高校党委书记、校长原则上不直接分管人事、财务、基建，这有利于进一步完善高校内部控制体系。

二、风险评估

控制高校风险，首先要确定控制目标。当前，我国高校内部控制的基本目标可以划分为：安全性目标（即保证高校资产的安全完整，为教学、科研工作的开展提供有效保障）、真实性目标（即保证财务信息的真实、系统、完整）和符合性目标（即保证国家有关法律法规、相关政策方针和高校财务制度的贯彻执行）。风险控制机制是以目标为导向，依据成本效益原则，设立可辨认、分析和管理相关风险的机制财务论文，从而了解其自身面临的风险，并适时加以处理。

在我国，公办高校作为高等教育的主流，其财务活动长期以来都是以国家信用为担保，因此普遍存在风险评估体系缺位的现象。近年来，随着办学规模的扩大，各种配套设施的建设越来越多，国家对于高校的财政拨款已经无法满足高校的资金需求，这就使高校不得不从其他的渠道去融资，从而使得高校的财务风险问题日益突出。目前高校筹集资金的渠道以银行贷款为主，但是，由于风险管理机制的缺失，高校在进行筹资、投资决策时，普遍未进行可行性分析，导致过度举债、资产管理效率低下、财务状况恶化等问题，使高校面临巨大的潜在风险。2010年两会期间，据一位全国政协委员提供的调查资料显示，截至2009年，我国高校贷款规模已超过2500亿元，其中地方高校贷款近2000亿。陕西代表团也再次提出中央财政支持解决省属高校负债问题的建议，这是因为陕西省高校校均负债高达3.1亿元。

可见，巨额债务已成为制约高校，尤其是地方高校发展的重要因素，个别学校甚至资不抵债，破产隐患凸显。高校应对筹资规模、筹资结构、偿债渠道、资金用途、效益及存在的风险等诸方面实施全面控制：一是要控制筹资风险，保证有一个合理的负债规模和负债结构，既要充分利用负债来增加对教育和科研事业的投入，在扩大办学规模和提高办学层次的同时提高获利能力，又要规避因过度举债而增加的财务风险；二是要重视规避投资风险，做好投资的可行性分析，提高资产质量和资金使用效率，对投资过程中可能出现的负面因素制定应对预案，保证到期偿还债务本息，确保教学和科研活动的顺利开展。

三、控制活动

控制活动是内部控制的核心部分，是确保管理层指令得到贯彻执行的政策和程序，有助于确保采取必要的行动进行风险管理和保证总体目标的实现，高校内部控制活动应着重于以下三个方面：

1. 资金支付控制。近年来，随着办学规模的扩大和科研活动的发展，高校的资金支付业务量越来越大财务论文，为了保护资产的安全与完整，高校必须以资金管理为内部控制的核心：①严格资金支付的授权审批，高校的所有教学、科研以及经济活动都应纳入其范围。高校必须根据经济活动的性质和金额的大小，建立权责明晰、层次分明、相互牵制同时兼顾效率的授权审批制，以规范各类资金的授权支付程序。②进一步深化国库支付改革，推行公务卡结算。自实行以部门预算、国库集中支付、政府采购为主要内容的公共财政体制改革以来，财政性资金统一集中于国库，有利于财政部门对高校收支行为的监督和管理。根据进一步深化国库集中支付制度的要求，在高校逐步较少和取消现金支付方式，推行公务卡结算制度是当前的重要任务。公务卡结算方式下，高校通过电子转账支付系统办理公务开支的资金划转，有利于加强对学校资金的管理和对各类经济业务的监督，同时提高了工作效率，是一种新型的内部控制工具。

2.会计记录控制。正确、完整的会计记录既是授权批准控制的手段, 又是高校保持工作效率, 贯彻经营管理方针的基础。会计记录控制主要包括: ①建立高校组织机构职能图、授权审批权限一览表及岗位说明书，对每个岗位的权利和职责都进行相应的书面描述,使各岗位既相互联系又相互制约，以此保证会计组织控制机制的正常运行，保障会计记录的真实、正确、完整。②执行统一的会计政策。尽管国家制定了统一的会计法规, 但其中某些会计政策只是选项, 因此,从内部管理需求出发, 高校必须统一执行所确定的会计政策, 以便统一核算、汇总分析和考核。③强化技术和流程建设。会计电算化时代，电脑中的数据很容易因操作失误而丢失或被人为地恶意篡改，因此，高校财务部门必须制定相应流程以规范财务工作，同时建立多层次的安全防御体系，保证财务数据的安全、完整。

3. 全面预算控制。全面预算是高校财务管理的重要组成部分, 它涵盖了教育、科研和经营管理活动的全过程，包括预算编制、执行、分析及考核在内的整体的动态过程。全面预算控制应抓好以下环节: ①预算的编制和审定，应分析上一年的预算执行情况，以高校未来发展计划、规模、定员定额等规定为编审依据。 ②预算指标的下达及相关责任人或部门的落实，必须处理好学校整体和各部门、各院系之间的资金分配关系。③预算执行的授权，包括经济业务的授权审批和核准、预算的执行、预算的调整和追加。④预算执行过程的监控，这一监督职能由校内和政府审计部门共同承担，高校重点要抓好内部审计建设。⑤预算执行情况的分析和报告以及预算业绩的考核，为将来预算的编制提供参考杂志网。

四、信息与沟通

信息不对称现象几乎存在于所有社会经济领域，它的存在使得大量的信息失去时效性，为舞弊者实施并掩饰其舞弊提供了便利条件。当前，由于高校的组织机构过于庞大，层次过多，信息沟通渠道普遍过长，信息的传递要通过层层机构进行，造成了高校内部缺乏信息沟通，出现了很多问题，甚至是犯罪行为。据统计财务论文，近年来，高校行政管理类人员犯罪比重显著上升，发案率由9%上升到54%。

在知识经济条件下，信息沟通系统是否畅通，决定着高校能否收集到大量、及时的外部和内部信息，能否实现信息在高校各层级、各部门之间迅速的传递和交流，能否率先在已有信息的基础上把握机会并进行知识创新。高校应着重于会计信息系统、统计信息系统和沟通系统的开发和完善。会计信息系统，是对会计主体所发生的各项能够用货币计量的经济业务进行分类和记录，从而达到使信息系统化的目的。统计信息系统，是对高校运行过程中发生的相关业务数据进行整理、记录、归类与分析，从而发现其内在规律、发展趋势及数量之间的因果关系，并利用这些信息为管理层进行经营决策提供及时、有效的依据。沟通信息系统应能准确地在高校各部门、各责任人之间进行信息传递，确保每个教职工均清楚地知道其所承担的责任以及怎样与他人的工作发生关联等，从而达到分工明确、高效合作的目的。

总的来说，建立一个统一、高效、开放的信息沟通系统，应成为现代高校内部控制体系的重中之重。

五、监控

监控是实现内部控制目标的保证，在某种意义上讲是对其他内部控制的再控制。当前高校内部监控的完善主要应从以下三个方面着手:

1、进一步建立完善的内部财务报告系统。主要包括:高校重大财务事项处理跟踪报告、债务形式报告、费用支出报告、资产质量、财务状况等情况的报告。完善的内部财务报告系统,有利于及时、准确地反映高校财务活动，以严格高校财务控制，使高校内部财务控制系统更加科学化、规范化和制度化，同时也使高校各级管理者明确自身的责任。

2、进一步加强内部稽核控制工作。内部稽核是高校内部控制的一项重要工作,高校应强化双层内部稽核制度,定期不定期对原始凭证、记账凭证、预算执行情况、财务报表等财务事项进行稽核,以保证会计信息的真实合法,保证内部稽核的正确性,从财务控制角度防范各项风险。

3、进一步强化内部审计的再监督作用。高校内部审计作为内部管理的一种监督机制,在高校内部控制体系中发挥着独特作用,是财务监督的再监督。内部审计部门独立客观地开展审计活动,既要参与规划、设计内部财务控制具体制度、方法和程序的建立,又要参与内部财务控制制度建立后的整合、完善、修正、提升工作,同时还应不断开拓新的领域,建立对后勤、基建、政府采购、专项资金的监控机制，为学校开源节流、提高经济效益、保证专款专用发挥内部审计的再监督作用和建设功能。

【参考文献】

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⑵孙继辉对金融危机形势下高校内部会计控制的思考会计之友-2009年4期

⑶谢涛高校内部控制因素分析今日南国-2009年5期

⑷朱波强付绍臣吴成兵论高校内部财务控制六个保障系统的强化宜宾学院学报-2008年7期

⑸胡继荣杜景来企业内部控制制度的经济学分析福建省会计学会理论研讨论文专集

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(7)朱宇高校内部控制制度研究财务管理-2009年10期