基层社会治理的探索与思考精选(九篇)
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第1篇：基层社会治理的探索与思考范文
关键词：社区法官；工作机制；诉调对接；能动司法
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0072-03
社区法官工作制度是法院主动将司法资源下沉至基层，在辖区内的社区建立社区法官工作室，指定法官进驻社区，将矛盾纠纷化解在基层的制度。法院派驻社区的在职法官称为“社区法官”，“社区法官”与“退休法官”、“社区法官助理”共同负责社区法官工作室的运行。自2002年青岛市北法院首创“社区巡回法官”工作制度以来，社区法官工作机制的探索已经过了十个年头。该制度使得法院与相关职能部门在职能上深度融合，形成工作合力，在社区搭建起矛盾纠纷化解的工作平台，把司法服务延伸至社会各个领域和基层社区，探索把矛盾化解在萌芽状态。
一、构建社区法官工作机制的理论基础
（一）契合能动司法的工作理念
美国法学家诺内特将法律分为回应型法、自治型法、压制型法3类。回应型法注重于法律、政策以及社会公认的准则引导，其功能是调整而非裁判，强调司法应在实质意义上回应社会需求，摆脱形式主义的束缚[1]。当前我国能动司法的内涵主要体现在以下方面：一是将社会目标的实现作为司法的基本方向；二是把多重社会价值以及多元社会规则作为司法考量的重要依据；三是把调解作为化解矛盾纠纷的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社区法官工作机制就是要法官改变以往的办案方式，变“坐堂问案”为“主动服务”，要求法官走出法庭，走进社区，拉近法官与群众的距离，改变传统的当事人到法院打官司的单一矛盾化解方式，充分发挥司法的能动作用，使得法院与社区（村）的基层组织共建法律服务网络，促使矛盾化解在基层萌芽状态。社区法官制度契合了当下能动司法的工作理念，生动诠释了“为大局服务，为人民司法”的工作宗旨，是人民法院创新社会管理、化解社会矛盾、打造“无讼社区”的必然要求。
（二）适应社区协同主义的要求
德国学者贝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事诉讼理论中使用协同主义的概念。随后德国学者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系统诠释了协同主义的概念，他强调民事诉讼应当由自由主义向社会主义转变，强调当事人与司法机关的协同关系，要求所有诉讼参与者协同诉讼，共同化解矛盾纠纷[3]。在基层社区矛盾日益多发的背景下，吸收和借鉴民事诉讼中的协同主义理论，有利于从根本上化解纠纷。社区协同主义是强调法官、基层自治组织与当事人间的协同关系，要求各纠纷相关方相互配合，尽早化解纠纷。社区协同主义的纠纷化解理念是创建社区法官工作机制的理论基础，充分体现了社区法官工作制度的功能性质，是对社区法官制度的应然模式的理想思考。
（三）有利于实现诉调对接
诉调对接中的“诉”代表法院的司法程序，“调”代表人民调解、行政调解等非诉调解程序。诉调对接的本质是实现矛盾的司法化解与司法外化解的有效衔接，实现法院与社会调解组织职能上的良性互动、作用上的优势互补[4]。当前，司法机关应当加大对民间调解工作的指导和支持力度，促使民间调解走上主体多元化、程序规范化、内容专业化的良性轨道。经过实践的探索，我们发现社区法官工作机制创造性地发展了诉调对接机制，将司法资源下移，使法官深入社区、贴近群众从而实现了从技术性法官到社会性法官的转变；社区法官工作机制注重培育社区矛盾自我消解的能力，实现了单纯依靠政府力量到依靠民间力量转变；通过派驻社区法官工作室，加大对人民调解的指导力度，丰富了调解主体、规范了调解程序、提升了调解能力，提供了带有准司法性质的法律服务，实现了由基层社会的纠纷解决机制到具有普适性法律效力的正规纠纷解决机制的转变。
二、和谐社会语境下该制度的价值分析
（一）有利于和谐社区的构建
社区法官参与和指导社会矛盾的化解是现代管理理念和法治理念的必然要求，满足了传统治理和乡土社会的需求，交替体现基层社区的特殊需要。社区法官工作制度具有两个突出优点：其一能够充分依托乡土优势为社区服务。社区法官助理全部来自基层社区，他们或是社区干部或是有威信的长者，熟悉乡村的风土人情，便于开展工作；二是有利于充分发挥法官的专业优势，助推矛盾化解。社区法官依靠自身扎实的法律知识，搭建起法院与基层群众交流互动的平台，延伸了司法的触角，提升了影响力，有效降低了纠纷成诉率，使得纠纷化解更具权威性，有利于和谐社区的构建。
（二）有利于司法公信力的提升
“当代中国法律人普遍认同的法律文化大体上是舶来品，而广大民众尤其是基层群众认可的法律文化则是传统的，现代和传统之间的张力导致当前我国司法改革举步维艰。”[5]在现代法治理念下，司法的最终目标是通过一定的法律规则和程序，公正、权威、高效、终局地化解纠纷。然而社会公众在思想上尚不能完全接受法治意义上的程序公正理念，法律与习惯与情理时常发生冲突，加之司法部门权威不足，司法工作人员威信不高，“案结事不了”的现象经常发生。社区法官工作制度推行亲民路线，社区法官经常深入基层社区与一线干部群众沟通交流，有利于了解社情民意，增进与群众的感情，增强群众对司法工作的认同，法官在社区深入人心，司法公信力也在无形中得到有效提升[6]。
三、社区法官工作机制的具体设计
社区法官工作制度的出现，不是为了标新立异，而是为了公正、高效地化解矛盾纠纷，降低司法成本，方便群众诉讼，让人民群众真正感受到人民法官为人民的宗旨理念。当前，构建社区法官工作机制需要明确社区法官的工作模式、社区法官的选任、社区法官的工作职责等。
（一）工作模式
当前我国社区法官工作模式主要有3类：一是以山东青岛市北区法院为代表的法官巡回开庭进社区，便利群众诉讼，这种方式在全国比较多见；二是以江西上饶两级法院和河南省法院做法为代表的聘请社会热心公益、熟悉法律且具有较高威信的人大代表、政协委员、基层群众作为法院司法协助员或社会法官，配合法院开展司法辅助工作或者作为人民陪审员直接参与诉讼；三是以上海杨浦法院为代表的“青年法官巡回审判+退休法官进驻社区”模式[7]。
借鉴以上社区法官工作模式，笔者认为应当建立“法官驻点巡回审判+退休法官进社区+社区法官助理协理”的工作模式。“法官驻点巡回审判”是指法院派驻在职法官定期或不定期到社区法官工作室开展上门立案、巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作，为群众提供司法服务；“退休法官进社区”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人员进驻社区与社区人民调解组织的工作人员一起工作，参与纠纷的排查和矛盾化解工作；“社区法官助理”是指法院聘任的热心公益、熟知法律的人大代表、政协委员、威信较高的社区干部以及社会贤达人士作为法院的“社区法官助理”，积极配合社区法官开展司法辅助工作或者作为人民陪审员直接参与诉讼，社区法官工作制度的3类主体中，退休法官与社区法官助理驻在“社区法官工作室”工作，法院在编法官定期或不定期到工作室开展巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作。
（二）人员配备
社区法官的选任是指对派驻社区的在职法官的选任。法官个人权威是社区法官工作制度正常运行的保障，社区法官以马锡五审判方式中人格化法官为核心类型，其表现关乎人民群众对法院的整体印象和评价，因此必须科学选配社区法官。社区法官应当具有以下条件：一是具有丰富的办案经验和熟练的调解技能；二是熟知民事法律规定，能够满足群众的法律需求；三是要有群众观念，乐于群众工作；四是善于沟通，能用群众听得懂的语言、信服的态度、认可的方式化解矛盾纠纷；五是要有大局意识，司法工作中能主动服务于工作大局[8]。通过与各乡镇、街道签署《共建和谐社区协议书》，每个社区法官分包几个社区，采取定期和不定期相结合的方式到“社区法官工作室”开展工作。退休法官及其他退休司法干部选任主要是聘请优秀的法院退休工作人员及其他司法干部，他们进驻社区，长期在社区工作。
社区法官助理是在社区法官及退休法官和司法干部的指导下负责民间纠纷调处并协助法官完成各项司法辅助工作的人员。社区法官助理是社区法官工作制度中三类主体之一，社区法官助理的选任事关社区法官工作模式的运行，因此科学选配社区法官助理至关重要。社区法官助理主要是选择那些热心公益、熟知法律的人大代表、政协委员、社区干部、基层调解组织中的工作人员以及有威信的社会贤达人士。为了丰富社区法官助理法律知识，提升工作能力，应当对社区法官助理进行为期一个月的培训，由社区法官亲自指导，社区法官助理直接协助法官调处案件，培育法律素养与锻炼调解技能，提高纠纷化解能力，经培训考核合格之后颁发“社区法官助理”聘书，正式上岗，协助社区法官开展纠纷调处工作。社区法官助理制度使得诉讼与调解相互衔接，通过助理调解，法官指导，调判相结合，最大限度地将矛盾化解在基层、消除在萌芽状态，有效调处纠纷，化解社区矛盾。
（三）职权划分
社区法官主要承担以下工作职责：（1）定期到社区法官工作室开展巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作，积极调处社区当事人之间的矛盾纠纷；（2）参与社会治安综合治理工作，深入社区群众中排查化解矛盾纠纷，积极配合当地政府解决影响社会和谐稳定的事件，为事件的处理提供法律意见；（3）积极指导社区法官助理开展工作，通过跟班学习、联合调解、审查确认调解协议等方式提高社区法官助理调解水平和业务技能，灌输自愿、公正、合法调解的理念；（4）积极到社区开办法制讲座，开展送法下基层、进企业等活动，为群众提供细致周到的法律服务；（5）指导社区的人民调解组织开展工作，提升社区干部、群众的法律意识，促进社区形成知法、懂法、守法、用法的良好氛围[9]。
社区法官助理的主要工作职责包括：（1）处理社区法官工作室的日常事物，对要求解决矛盾纠纷的当事人进行登记、预处理以及预约社区法官；（2）接受社区法官委托，协同调解成诉的民事纠纷；（3）负责处理简单民间纠纷，在社区法官指导下，积极运用各种社区资源化解矛盾；（4）提请社区法官及时对纠纷双方达成的调解协议进行司法确认；（5）协助社区法官开展文书送达、案件调查、传唤当事人等司法辅助工作；（6）指导基层人民调解组织开展工作。
四、相关配套措施的出台
一是确立相关配套制度措施。社区法官工作制度的实施需要与之配套的制度、程序或措施，结合我国《民事诉讼法》的两便原则以及新设置的小额诉讼制度的相关规定，当事人可以口头，法官可以利用节假日或者午间、夜间时间进行审判，判决书可以口头宣布，由书记员记载入卷，经当事人同意可以不受举证时限、审判程序的限制等等，从而赋予社区法官运用更加灵活、简便的司法程序的权利，降低诉讼成本。同时，要注意诉讼和调解的对接，避免调解阶段投入司法成本的浪费[10]。
二是明确社区法官的受案范围。国外治安法官一般受理小额民事案件和情节轻微的刑事案件。我国虽然也明确规定了人民法庭可以审理刑事自诉案件与民事案件，但在标的额和案件类型上没有特别区分。在社区法官的探索实践中，有必要明确社区中最常见的与群众联系密切的婚姻家庭案件、抚养、赡养、抚育、收养、继承、相邻关系、小额民间借贷、争议不大的人身以及财产损害赔偿等纠纷适用调解前置的程序，由社区法官室工作人员进行前置调解；同时还应赋予社区法官助理协助法院查询当事人、送达文书、协助执行等工作职权。
三是建立符合司法规律与国情的管理模式。社区法官工作制度是人民法院司法审判工作的延伸，对于社区法官应当实行双重管理，一方面接受法院的业务指导与工作考核，另一方面深入基层社区与社区干部一道参与综合治理。为规范管理，结合社区法官工作的开展情况，应及时制定《社区法官工作规则》《社区法官矛盾调处制度》等具体工作制度，建议将社区法官工作制度运行所需的费用纳入财政预算，给予有效保障。
参考文献：
〔1〕P.诺内特，P.塞尔兹尼克.转变中的法律与社会：迈向回应型法[M].北京：中国政法大学出版社，2002.81.
〔2〕顾培东.能动司法若干问题研究[J].中国法学，2010，（4）：22-24.
〔3〕瓦塞曼.社会的民事诉讼：在社会法治国家民事诉讼的理论与实务[M].东京成文堂，1990.118.
〔4〕胡博文.诉调对接展望[N].人民法院报，2012-5-18（8）.
〔5〕刘思达.当代中国日常法律工作的意涵变迁（1979 -2003）[J].中国社会科学，2007，（2）：90-105.
〔6〕林晔晗，邓爱君.社区法官叫“阿彪”[N].人民法院报，2010-3-3.
第2篇：基层社会治理的探索与思考范文
在“平安广州”建设中，社会治安综合治理是其中一项重要内容。如何调动社会各方力量，提升基层社区的公众参与度，广州市天河区政法系统进行持续、有益和系统探索，其中涌现中不少优秀研究成果，最终汇集成《法卫天河广州市天河区政法工作调研文集》，该书分为“平安建设篇”、“创新管理篇”、“实务探析篇”、“自身建设篇”和“媒体视角篇”，从微观到宏观，从实践到理论，在实证基础上系统展示广州市天河区政法系统自2011年以来的优秀研究成果，实为近年来政法工作调研方面一部不可多得的力作。此文集的面世，不仅为政法工作研究提供来自改革开放前沿阵地的鲜活范本，还由平安建设、创新管理、实务探析和自身建设等维度开拓天河区“法治+综治+善治”新境界。
建立于1985年的天河区，乘改革开放的春风，目前已发展成为广州市第一经济大区。经济迅猛发展，外来人口众多，是天河区的重要特点，也是基层治理的一大难点。社会主义市场经济本质上是法治经济，善用法治思维，运用法治方式，让“法治”观念内化于心，外化于行，既是天河区政法系统工作的主要目标，也是推进平安天河建设的关键枢要。
如《平安天河建设的实践与探索》一文，对于法治思维和法治方式着墨甚多，由平安建设的角度总结出三方面经验，即完善平安建设和法治建设标准与考评体系，使平安建设与经济社会发展相适应：在法治轨道上开展社会矛盾化解工作；强化法律服务业发展规划，优化律师业发展环境。法治轨道离不开法治观念，而法治观念是否深入民心，则成为在法治轨道上化解社会矛盾的关键。
法律要发挥作用，群众信仰法律非常重要。当前，我国正处于社会转型期，各类社会矛盾时常发生，而化解社会矛盾，固然离不开党领导下的政法系统的实践，更为重要的是群众自觉树立法治观念，做到办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法。政法系统应坚持法制教育与法治实践相结合，增强群众法治意识。首先，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，传播法律知识，培养法律意识；其次，以实际行动树立法律权威，让群众相信法律面前人人平等，法无例外。只要诉求合理合法，经由过法律程序就能得到合理合法的结果。再次，深入开展党的群众路线教育实践活动，充分调动群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使尊法、信法、守法、用法、护法成为人民群众的共同追求。
在法治轨道上开展社会矛盾化解工作，有赖于政法系统与人民群众的共同努力与通力合作。在源头上落实风险评估与预防，在矛盾化解过程中开展诉前调解、畅通申诉渠道和强化内外监督机制等，在体制上推进涉法涉诉的改革，这些举措将有助于天河区基层治理能力的法治化，从而有效化解基层矛盾。
平安天河离不开社区的综合治理，而要提升社区的综合治理水平，社区群众工作十分重要。《关于新时期社区群众工作方法创新的思考》一文给读者提供不少有益启示。
密切联系群众，要进行工作方法的创新。比如，“通过村、乡镇、区、县的群众大会，……通过党员同各阶层人士的交谈，通过各种会议、报纸和群众的来电来信等等一切能听到人民呼声的渠道，总是能发现群众的真正的意见。”《关于新时期社区群众工作方法创新的思考》认为，社区是公安机关联系群众的桥梁和纽带，需要在社区群众工作方法上有所创新，还提出了五种社区群众工作方法，这不但有益于提升社区工作民众参与度，还有利于密切警群联系，增强社区民警的群众工作能力及其综合素质。
更为重要的是，新时期社区群众工作方法创新有助于凝聚社会力量和巩固党的执政基础。凝聚社会力量是实现“中国梦”的必然要求，也是社区民警推进社区综合治理的要义。经济发展的“新常态”告诉我们，不应片面追求经济总量或某些经济指标的增长，而应注重经济发展的质量和效益，让社会各阶层，尤其是弱势群体能够“增能”，即获得一定的竞争力和较为公平的竞争机会，“服务群众贵在诚”，从而更好地凝聚社会力量。
党要巩固自身的执政基础，就必须与人民群众同呼吸、共命运。这不仅是立党为公、执政为民的固有要求，也是实现“中国梦”的重要条件。因此，党的十报告强调，坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。人民群众的智慧和力量是无穷无尽的，密切党群联系将有助于不断提升党的执政能力，为“小康社会”、“和谐社会”建设提供重要的组织保障和智力支持。
第3篇：基层社会治理的探索与思考范文
关键词村民自治民主国家市民社会
20世纪80年代初我国农村出现了村民自治，此后，它越来越引起研究者广泛关注。村民自治研究不仅成为我国农村问题研究的一个热点，而且在当代中国的政治研究领域也占有重要地位。
本文无意对所有村民自治研究作出概述，而只是试图分析其中关系到我国民主政治制度建设的内容，并试图通过对村民自治这一“标本”的解剖，提炼出某种理论资源；通过对当前村民自治研究的“政治民主”和“国家与社会的关系”两大视野进行区分，对当前村民自治研究的新发展、新趋势进行探讨和展望。
一、村民自治研究的“政治民主”视野
村民自治研究的“政治民主”视野，指研究主要集中于村民自治制度本身运行的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式，并以此为出发点，讨论我国的民主政治制度建设。持这种视野的研究又因其对“民主”理解的不同侧重，大致分为两种观点。
一种观点偏重村民自治中的民主实质内容对我国民主政治制度的作用，即认为村民自治的民主是对村庄场域内的公共资源的一种支配方式，而国家政治民主是对国家场域内的政治资源的一种支配方式，两者是同质的；认为村民自治是中国建设民主的试验点和突破口，把建设民主的试验点和突破口放在农村，可以大大降低推进社会主义民主的成本和风险，既可以推动民主进程，又可以保持全国的政治稳定。他们以深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举试点工作的成功为例，认为这“标志着中国的民主政治建设已经开始由村民自治向更高层次的民主建设——基层政权建设迈进”。
后一种观点认为，村民自治的民主对我国民主政治制度建设的示范意义主要是形式上的，村民自治产生的原因是农村的承包制突破体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理真空；村民自治自身在发展过程中形成民主价值，作为“草根民主”的村民自治的民主价值是有限度的“，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性”；“村民自治最重要的价值就是在民主进程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；“对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给我们的启示。”这可以看作是对村民自治的“民主”价值的一个总结。
上述两类观点，前者认为村民自治对我国民主政治制度建设有实质性价值，将社会民主(自治)和政治民主相等同，把作为“市民社会内部的民主发展”与作为主要政治体制的政治民主相等同，研究视野从村庄所代表的社会范畴不自觉地转到了某种意义上与之相平行的国家这一政治范畴；后者则始终将视野限定于村民自治的社会范畴，只是在必要的时候揭示其对我国民主政治制度建设的形式上的示范意义。当然，前者的认识也有一定的客观原因。从法律条文上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”三个“自我”、四个“民主”基本上可以看作是正式法律文本对村民自治的性质概括和定位。
有些研究者没有区分这四个“民主”的程序和形式上的意义，以及三个“自我”所代表的村民自治的实质上的内涵，从而把社会民主和政治民主混为一谈。从实际执行情况看，村民自治机构既是群众自治的组织，又充当着国家在农村的“人”的角色，这使村民自治的社会独立空间和政治体制内的民主的末梢不能从实际上分别开来，容易使人只看到两者形式上的共同点而没有看到其实质上的区别。罗伯特·达尔给政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”④，而“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此”⑤。达尔这里前半句说的是政治民主，后半句说的是独立社会组织对政治民主的作用，但独立社会组织内部也可以有民主形式，社会空间内的民主形式使社会组织的运作更公平有效，也就是说，社会民主对政治民主的影响和推进只是形式的或外部的，而不是实质的与内部的。
持“政治民主”视野的研究者一般都认为村民自治制度具有“国家主导型制度变迁”的性质，认为虽然村民自治起源于群众的自发行为，具有“诱致型制度变迁”的初始特点，但是大多数村民自治的相关制度都是由国家各级政府部门通过行政网络推广到全国各地的，而且在推广这些制度的过程中对原生的制度作了选择和改造。研究者从中国的民主政治(包括社会民主和政治民主)的现实情况出发，认为在中国民主政治制度变迁过程中，国家处于主动的地位，中国的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社会基础，但是国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾，不从制度结构上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。到此为止，村民自治“政治民主”研究视角的困难已经显现出来了。正如这些研究者所说：“虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临无法回避的困难。”虽然村民自治对我国民主政治的建设从形式上有示范意义，但是如果没有实质性的支撑，农村社会范围内的民主形式又有多大示范意义?更何况村民自治本身的民主形式也并不规范，所以村民自治的社会民主没有上升到政治民主的逻辑必然性。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的。”我们似乎可以进一步认为，试图找出村民自治内的社会民主对政治民主的直接而实际的作用是不现实的。
二、“国家与社会”视野下的村民自治
运用“国家与社会”分析框架于中国市民社会研究，始于邓正来和景跃进在《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号上发表的《建构中国的市民社会》一文。该文引发了一系列以“市民社会”为话语的研究。持“国家与社会”视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体。正如邓正来所说，这些研究者是想寻找一个与国家的体制外对话的模式。
科勒尔(Kelliher)发现，在非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，在于两者结构上的同一性而非社会独立的组织化③。持“政治民主”视野的研究者基本上认同这种观点。在从“政治民主”的视角观察和分析村民自治出现困惑时，有研究者渐渐转换了视野，从寻找村民自治与国家政治民主体制的“同”，转而强调国家与社会的“异”，试图找出促进民主政治制度建设的另一途径。他们除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的对话和博弈。“农村的经济改革不仅突破了这一结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇一下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也有公共事务、公共权力、群己的界限，有了个人利益与公共利益的博弈，也就有了民主的原始动机”④。这里说的“民主”是社会民主而不是政治民主。当然，“政治民主”视野和“国家与社会的关系”的视野有内在的联系，因为民主可以看作是人民群众对国家政治的参与方式，是国家与社会关系的一个方面。
1998年“国家与社会关系”课题组“中国乡村制度：历史与现实”学术会议的召开，标志着对“国家与社会”视野形成共识。在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十周年之际，《中国书评》5月号刊发了该次会议综述和对徐勇教授专著《中国农村村民自治》的主题书评。张小劲在《中国农村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有两个视角是应当给予特别重视的，其中之一是所谓国家与社会之关系的研究视角，其二是社区内部权力结构与权力关系的视角”。景跃进说：“国家与社会关系的调整是消除‘乡政村治’内在紧张的根本出路”，村民自治研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理论高度，也就是国家与社会关系问题)”②。其实，早在1997年王旭就指出：村民自治制度实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”“，从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的，而国家的专制性权力在这过程中最终将被消解，其基础结构性权力则得以保持甚至加强！”
持“国家与社会”视野的研究者认为，解体以后，“国家仍试图改造农民传统的生活理念却无力安排村民的一切政治经济生活”，国家介入基层社会的成本过大，没有必要。而另一方面村庄借国家的力量合法地扩大自己的利益空间和与国家对话的实力：“村庄正在利用非均质的国家来塑造村庄的边界与整合村庄的利益。国家进退与村庄建构是同步的，村庄最终是与非均质国家一起完成自我定位和自我构造”。
那么，我国农村形成的独立的社会空间有多大?我国村庄的自治程度又如何?对此，郑法援引达尔的话说：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府———都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样做，符合这两个条件的组织才是相对自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社会活动空间的尺度：“农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务”，而我国村民自治的许多相关制度和职能设置都是由政府代为设计和规定的，村民自治组织——村民委员会往往同时扮演村民的自治机构和国家“人”的双重角色，国家可以按自己的利益和意愿比较容易地调整农村社会的权力和活动空间。从这个意义上来说，我们的村庄社会的自治程度还是十分有限的。
由于“国家与社会”的研究视野主要注重国家与社会间的利益权衡关系，而国家在“利益权衡中的绝对优势决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度上介入‘基层社会’的抉择，国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”，这样“，国家与社会”的视野也就回到了前述“国家主导型制度变迁”的困境。
三、村民自治研究的新进展
以上我们区分了村民自治研究的两种视野。在大多数论者的研究中，这两种视野并不表现得泾渭分明，这与村民委员会往往同时扮演村民自治机构和国家“人”的双重角色的现状有关。两种研究视野最终都把关怀点落在我国的民主政治(社会民主和政治民主)体制的建设上。有论者说：“对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展”。也有论者说：“现在不是担心民主来得太慢而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。”目前研究者基本上已取得的共识是，村民自治的实行是国家管理在某种意义上从社会的退出，同时村庄在村民自治中也为自身争取了一定的“社会空间”。当代西方市民社会理论大师泰勒说：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了”。换句话说，社会从国家那里争得一个不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，这本身就是一个进步。从现有的研究来看，虽然当前学术界对村民自治的关注大多超越了村民自治本身，但无论持“政治民主”视野还是持“国家与社会”视野的研究者都认为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。这些论者认为，当前国家颁布法律制度应强化制裁手段，对于违规行为尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。对此贺雪峰评论说：“在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。”
前面已经提到，市民社会理论把重点放在“国家与社会”的关系上，是想在国家体制外的社会领域用功，这在某种意义上是转移了研究的视线。当国家与社会的互动因国家方面的动作迟延而影响互动效果甚至影响良性互动的可能性时，必须强调国家体制内的变革。这样说并不是要回到“民主先导论”的作法上，而是指为使国家与社会的互动健康持续地进行，国家必须对社会作出某种程度的让步，使社会拥有更多的原生性资源。这一要求与“民主先导论”的不同之处是，它并不要求从结构上对现有政治体制作根本性的变革。这一要求在国家与农村社会的互动中表现为：给农民更多的经营自，给农民更完整的土地产权，使农村社会拥有更多的资源同时更少地受政治权力的直接干预，增强农村社会与国家对话的力量和主动性，这样就可以避免一味强调制度变迁的“国家主导型”的性质。如果每一个具体情况都要有政策法规来规制的话，恰恰为国家过多地干预社会提供了机会，因此我们认为应给社会更多的原生性资源以实现更多的社会空间和与国家互动中的主动性，同时规范国家对社会资源的汲取方式，减少国家与社会互动的随意性。当然，我们并不是说不需要国家对社会的行为进行规范，相反在社会获得更多的资源以后，更有必要加强和规范社会的自组织能力和方式；但这种规范社会的行为本身也需要规范，而不能成为行政干预的借口。这一点正是法治社会的精髓所在。在村民自治研究领域，对国家与社会互动的具体研究是很缺乏的。在这方面，吴重庆对孙村的研究是一个有益尝试。在《孙村的路：“国家—社会”关系格局中的民间权威》一文中，吴重庆通过对孙村的道路建设过程中展现的“权力的文化网络”进行考察，提出了“‘合算’的国家”这一概念，并对国家与基层社会间的利益权衡关系进行了个案说明，但他“把‘国家’与‘基层社会’间的关系视为利益权衡关系，目的在于说明利益权衡的动态性决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度介入‘基层社会’的抉择，而国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”。这表明他仍然没有跳出“国家主导型制度变迁”定势的影响，所以还没有试图从扩大农村社会的自主性来解决村民自治发展的瓶颈问题。
萧楼、王小军认为，在国家与社会视野的研究中，“关键路径在以往的个案中总是未被深入探究”，因此提出了以“国家—社会”关系为视角，以权力问题为核心，以权力运行空间为背景，以正式或非正式政治组织为对象的村民自治研究框架，强调要着力从个案中考察村庄与国家的复杂的权力博弈：“国家在不断地塑造着村庄，一如村庄在不断地塑造着国家”；“国家独占意识形态上的正统性的局面已经打破，村庄最终与非均质国家一起完成自我定位和自我构造。”但是他们的研究也并没有突破国家与社会之间的力量权衡的窠臼。
邓正来在对北京三个民营书店所作的案例分析中，对以前“国家与社会”分析框架中国家与社会互动的理论进行了修正和补充。他吸取并改造了哈耶克关于“秩序原理”的社会理论，对其关于国家与社会互动中的完全“理性”的过程和结果提出质疑，提出了国家与市民社会互动过程中及其结果的“未意图扩展”的概念，即“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”。他发现，国家与社会互动的结果是“理性”行为和“未意图扩展”的共同结果，“简单地‘自上而下’强调国家政治经济力量对于社会转型的决定意义，或反过来，同样简单地‘自下而上’地看待社会转型的‘民间动态’，都无法完整地覆盖我们正在经历的力量变局。”邓正来这项研究成果的最大贡献在于突破了“国家主导论”，或者说突破了“国家力量在与社会力量的相互作用的过程中总是处于主动或主导的状态”这样一种粗放的结论。如果说此前部分论者只是论证了国家退出某些社会空间、社会在某些领域内保持独立的可能性的话，邓正来则论证了出现这种现象的必然性，因为国家并不能完全控制它与社会互动行为产生的结果。他的研究试图告诉我们，政治制度发展的真正动力是在政治之外，因而“国家主导型制度变迁”理论并不是铁板一块。这种探索为我们重新分析村民自治、为我国民主制度的建设提供了新的理论支援。
那么，“未意图扩展”在“国家与社会”的分析框架中是否具有普适性?或者换一句话说，村庄的社会权力与国家权力的博弈过程中是否也有邓正来所说的“未意图扩展”的结果、而不是国家和社会的完全理性的设计和行动的结果?村民自治研究如何摆脱“国家主导型制度变迁”的窠臼?一些研究者不管是否明确认识到，实际上已经在试图解答这个问题。具体来说，一些论者的研究兴趣已逐渐从与村民自治相关的政治制度转向以下其他相关制度，以此试图在政治领域以外寻找政治发展的推动力：其一，农村土地制度。有论者认为土地股份合作制是“农村制度的可行选择”，因为“土地股份合作制既符合国家关于土地承包责任制的基本政策，又确保了国家、集体和个人三者的利益，有利于土地的规模经营和提高土地的生产效率”，但是这种制度创新给农村问题的解决带来的效果是有限的；也有学者认为，我国农村土地所有权的完整性严重不足，由此产生了权利主体缺位、产权边际模糊、物权债权化等问题，“村集体土地虽然法定由作为群众自治组织——村委会经营管理，但是村委会实际上是以政府人形象作为政权末梢而存在的，因而村有土地事实管理者同样也是政府”；又有论者指出，我国土地产权“正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性，农户对抗他人的侵权行为尤其是乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效力随之降低”，农村土地所有制从多个层面影响了村民自治的绩效。其二，农村税收制度。有学者认为，农村、农民的一些权利保障可以通过建立合理的现代税收制度确立起来，从而为村民自治争取一个比较稳定的、外在于村民自治制度本身的政治资源和活动空间③；又有论者指出，要对农村税费制度进行深入改革，要彻底改革现行农业税制，实行与城市相配套的现代税收制度，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费④，从而给农民更多的能与国家对话的稳定的社会资源，进而增大农村在自身发展问题上“自下而上”的体制创新的力量。
其三，村级集体资产、农村财政体制等因素。
第4篇：基层社会治理的探索与思考范文
随着时代的发展，当前我国的社会结构、社会行为规范和价值观念发生了深刻的改变，经济发展和社会发展极不平衡，社会问题与矛盾凸显，不稳定因素增加，现有的社会管理模式已无法满足当今社会的管理需求，社会管理创新迫在眉睫。检察机关作为法律监督机关，是广义的社会管理者，面对着越来越难以满足的各种利益诉求和法律服务体系，必须加大创新力度，寻求司法理念转变和执法监督手段的创新。
2009年中央政法委做出了“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”这三项重点工作的重大部署；2010年10月最高人民检察院提出了延伸法律监督触角、促进检力下沉的要求，由此上海检察机关将设立社区检察室作为社会管理创新、探索检力下沉的一项具体措施进行落实。
本文主要就设立社区检察室，探索参与社会管理创新，寻找与社区建设和基层管理要求相适应的监督途径和方法作如下思考：
一、社区检察室设立的意义所在
1.设立社区检察室是检察机关执法理念创新的体现。
社会转型时期，活跃的社会生产、开放的社会生活和多元思维方式，对检察机关强化法律监督，参与社会管理创新提出了前所未有的挑战。理念是行动的先导，社区检察室的设立正是为了实现检力下沉、职能延伸，使检察工作扎根于基层，践行检察机关服务大局、保障民生的理念。基层和社区是当前社会矛盾集聚最前沿的地方，社区检察可以把矛盾纠纷解决在基层，方便群众、强化法律服务、切实保障人民群众的根本利益，从而维护社会和谐稳定。
2.设立社区检察室是检察机关职能延伸的体现。
社会管理手段、方式以及技术等载体的创新，是启动检察机关社会管理创新的良好契机。检察职能的延伸和下沉，是对法律监督内涵的深化和外延的拓展，它要求向矛盾源头延伸，向社区、乡镇、企业、学校等基层部门延伸。执法载体创新，是检察机关社会管理创新的基础条件，社区检察室正是由此孕育而生。
3.设立社区检察室是检察机关工作机制创新的体现。
积极推进社区检察室建设，包括承担起对公安派出所刑事执法活动的监督，对监外刑罚执行和社区矫正活动的监督，接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访，发现、受理职务犯罪案件线索，参与社会治安综合治理和法制宣传、职务犯罪预防工作等等工作。从而建立起一系列与公安派出所、司法所、办、社区矫正机构等组织的工作联系机制，整合社区各方面的资源，强化法律监督实效，扩大监督影响力。
二、社区检察室设立的现实背景
1.社区检察室设立是贯彻落实中政委关于深化司法体制和工作机制改革的要求。
2008年《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中指出，要改革和完善对侦查活动的法律监督，进一步建立检察机关对公安派出所、看守所的监督机制，充分发挥检察机关的法律监督作用。社区检察室的设立是认真贯彻落实中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革意见，探索检力下沉、法律监督职能延伸的重要创新举措。通过在基层社区设立检察室，有利于加强对公安派出所、司法所、办、社区矫正组织等基层组织的立案、侦查、刑罚执行和社区矫正、综合治理等活动的监督，更好地履行检察职能，扩大检察效果及其影响力。
2.设立社区检察室是贯彻落实中政委推进三项重点工作的要求。
2009年底，中央政法委做出了深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的重大部署。检察长在全国检察长会议上强调要完善和推行在农村、社区设立乡镇检察室、检察工作站、聘请检察联络员等措施，使检察工作更好地深入基层、贴近群众、服务社会，促进社会管理创新的要求。积极推进社区检察室建设是贯彻落实三项重点工作，探索社会管理创新，延伸检察工作职能、拓宽监管领域的一项重要措施，通过在街镇（社区）设立百姓身边的检察室，使检察工作更好地服务基层、贴近群众，更好地满足人民群众的利益诉求。
3.设立社区检察室是贯彻落实高检院加强检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的要求。2010年10月，高检院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》。该指导意见对规范延伸法律监督触角、促进检力下沉作出明确规定：“各地经济社会发展水平不同，基层检察院基础、条件各异。因此，向基层延伸法律监督触角，必须因地制宜、量力而行，要充分考虑基层检察机关现有人力、物力、财力和基层当前的执法环境、群众认可程度等多方面因素，实事求是，逐步推进。”
三、当前社区检察室的职能定位和功能
探索检力重心下沉、检察工作延伸、社会管理创新，切不可脱离检察机关自身的职能。根据本市检察机关派驻（社区）检察室工作职责（试行）的规定，当前派驻（社区）检察室主要职能定位和功能如下：
1.业务范围。派驻（社区）检察室主要承担对公安派出所刑事执法活动监督、非监禁刑罚执行（社区矫正）活动监督、受理社区群众来信来访、接受违法犯罪人员的自首、参加社会治安综合治理工作，并开展法制宣传和其他适宜在社区（街镇）开展的相关检察工作。
2.工作职责及相关建议。
⑴对公安派出所刑事执法活动监督。
对公安派出所应当立案而不立案、不应当立案而立案、案件立而不侦、久侦未结等情况的监督；刑事侦查活动中的刑讯逼供、暴力取证等违法行为，体罚、威胁诱骗等非法收集证据手段，以及违法使用拘传、拘留、取保候审等强制措施，违法使用搜查、查封、扣押、冻结等财产性侦查等措施实施监督。
一要明确监督定位。根据市院文件精神，当前社区检察室对公安派出所的监督，定位于工作监督、场所监督，区别于以往传统的个案监督。二要确立监督范围。社区检察室监督范围限定在对公安派出所的刑事执法活动，主要是对刑事立案活动、侦查活动和刑罚执行活动的监督。三要明确监督方式。主要通过入所巡查、信息通报、适时介入、工作例会、专项检查等形式开展。四要增强监督的实效。社区检察室在监督工作中，对公安派出所执法中的违法不当行为，虽然可以通过口头纠正、书面通报、检察建议等方式纠正，但法律未明确规定公安机关拒不纠正违法或者拒不执行检察机关所作的决定的法律后果，检察机关对公安派出所的监督缺乏刚性。所以，监督措施实施以后，一定要做好跟踪督促的工作。五要加强与院内各职能部门的沟通协作，建立内部信息共享机制，对公安派出所的刑案受理、立案、强制措施适用等实现信息共享。
⑵对非监禁刑罚执行活动的监督。
对人民法院、公安机关、监狱、看守所、司法行政机关在罪犯交付、变更监外执行活动实施等环节的监督；对公安派出所、司法所、社区矫正组织对监外执行罪犯的日常管理、矫正与监管情况的监督；受理监外执行人员及其家属的控告申诉，维护社区服刑人员合法权益等。
一要加强工作联系、排摸掌握重控对象。社区检察室会同当地派出所、司法所、社区矫正机构建立信息沟通机制和协同机制，对所在的社区监外服刑人员进行排摸，做到底数清，重点明，通过参与宣告、谈话、教育等方式，预防其重新犯罪。二要搭建信息平台。社区检察室应当与当地公安派出所、司法所、社区矫正机构这些职能部门搭建起信息平台机制，实现监管信息的畅通和交换。三要明确社区检察室和派出院监所部门之间的工作职责、分工，相互衔接、形成工作合力。四要强化执行的监督。对不服管教、脱管、漏管、违法相关法律规定、重新违法犯罪的，及时提出检察建议或者纠正意见。
⑶接待及法律咨询。
受理社区群众对国家工作人员职务犯罪的举报线索；对不服人民检察院处理决定和人民法院生效判决、裁定的申诉；对公安机关、监狱、劳动教养部门干部的违法行为的控告；对加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见等。
一要明确受理的范围。限定在“举报国家工作人员职务犯罪的线索；不服人民检察院处理决定和人民法院生效判决、裁定的申诉；反映公安机关、监狱、劳动教养部门工作人员违法违纪行为的控告；加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；其他依法应当由人民检察院处理的事项等”。二要严格依照法律规定，统一受理社区群众的举报、报案、控告、申诉，对发现、受理的职务犯罪案件线索等举报件，不得自行办理，一律移送本院控告申诉检察部门统一分流。三要注重与院控申部门的联动，做好涉检，扩大检察宣传，通过参与所辖地政府接待日活动、召开群众座谈、分发宣传资料、公布联系方式等，宣传检察职能和法律法规，充分发挥“联系群众桥梁”的作用。
⑷参与社会治安综合治理和法制宣传、犯罪预防工作。
了解社区基本情况，掌握当地社会治安状况，发现不利于稳定的违法犯罪苗头性问题，及时配合解决；建立沟通渠道，积极收集各类犯罪线索，拓宽案件线索的来源；深化检务公开，增强检察工作的透明度，加强法制宣传，拓宽社区群众了解检察工作的渠道。
在社会治安综合治理方面，笔者建议要发挥检察建议的作用。要努力寻找案件背后隐藏的深层次社会问题和矛盾，运用检察建议预防违法犯罪、化解矛盾纠纷、监督执法活动。
四、当前探索社区检察工作应注意的问题
1.准确定位，认真履职
社区检察室是检察机关行使监督职能的一种延伸，是实现检察监督的关口前移，其职能承担应与人员配置、经费保障和所辖区域人口、经济、社会发展状况等相适应。要结合检察工作特性，突出法律监督作用，体现服务民生、执法为民的理念。通过合理设置社区检察室的工作职责，并予以积极履行。比如，对当地执法部门司法活动进行法律监督；接受群众举报、控告、申诉，接待群众来信、来访；发现受理职务犯罪案件线索；开展职务犯罪案件预防；受理执法不严，司法不公问题，开展法制宣传，参与社会治安综合治理等活动。对社区检察室的工作实行目标管理，明确任务、分解责任。另外需要注意的是，在开展日常社区检察职能过程中需要地方党委和政法委的支持和协调，在重大问题上，应该建立沟通和协调机制，使镇街（社区）政权真正能维护社会稳定，保护人民群众合法权益。
2.理顺关系、形成合力
社区检察室是本院派驻社区检察工作的窗口，要真正搞好社区检察室工作，发挥其作用，就必须赋予其一定的职责，检察室的职能虽然不会与院内部业务部门产生冲突，但是一定会发生部分业务重叠，所以一定要理顺检察室与检察机关内部业务部门之间的关系，两者分工合作、相互配合和衔接，才能形成工作合力。
第5篇：基层社会治理的探索与思考范文
一、全市司法行政工作基本估价
(一)强基固本“出实招”。一是基层司法所规范化建设取得新突破。基层业务用房、装备得到加强，办公设备不断完备，经费保障、基层司法所长副科级待遇基本得到落实，工作效率得到明显提升。全市137个基层司法所完成业务用房建设，其中独建88个，占64.2%。二是矛盾化解工作取得新发展。构筑矛盾纠纷“大调解”格局，接边地区联防联调机制和工作交流机制不断丰富，“以奖代补、以案定补”机制得到全面贯彻落实。20__年以来，共调解各类民间纠纷151021件，调解成功率97.6%。三是人民调解网络建设取得新突破。四是扎实推进“法律六进”长效机制建设，有效拓宽了普法领域，提高了群众依法维权意识，提升了“依法治市”水平。
(二)关口前移“见实效”。一是法律援助渠道不断拓展，工作力度不断加大。完成了县区法律援助工作管理局、乡镇法律援助工作站设置和规范化建设任务。20__年以来，共办理法律援助案件5597件，提供法律咨询20300人次。二是以“管理规范、业务规范、服务规范”为目标，加强律师公证工作的基础管理和自我管理。三是继续加大了安置帮教工作指导力度。截止20__年底，全市共接收刑释解教人员11849人，实施帮教11330人，占95.62%，安置9480人，占80%。四是强化法律服务队伍自身建设，净化法律服务市场秩序，规范执业行为，法律服务公信力不断提高。
(三)发挥职能“见真章”。充分发挥司法行政职能，积极参与社会治安综合治理工作。全市143个乡镇(办事处)综治维稳中心大部分设在基层司法所，基层司法所配合有关职能部门理清法律关系，制定合法有效的调处方案，矛盾纠纷分类、化解、调处中枢作用突出。
(四)自身建设“求创新”。一是继续深化普法依法治理，推进社会管理法治化，创新工作方式，盘活普法载体，认真总结经验、巩固成果，及时启动“六五”普法“四五”依法治理规划，深入开展法治县区、和谐社区、和谐校园、和谐家庭“一法治三和谐”创建活动，把开展“法治县区”、“规范化司法所”、“规范化人民调解组织”三项创建活动作为今后一个时期的工作重点。二是继续深化社区矫正和安置帮教工作，不断推进社会管理创新。在理顺司法所管理体制，实现收归上划基础上，积极推广外地经验，大胆探索和创新特殊人群的管理体制、机制和方法。
(五)打造队伍“树新风”。按照“政治上坚定、理论上扎实、纪律上严明、业务上精通”队伍建设标准：一是抓灵魂，促进面貌向“奋发型”转变。二是抓作为，促进作风向“实干型”转变。三是抓创新，促进管理向“规范型”转变。四是抓团结，促进氛围向“和谐型”转变。近年来，法律援助管理局等14个集体先后被司法部、省委表彰为“先进集体”、18名干部被评为“先进个人”。
二、困难和问题
(一)发展不平衡。县区司法局承担着对乡镇司法所管理、检查、指导和帮助职能，但在调研中发现，县区司法局职能发挥存在较大差距。基层头重脚轻、重硬件轻软件、重管理轻服务和一人所现象尤为突出。法制宣传、矛盾化解、社区矫正、法律援助、法律服务职能作用发挥不充分。部分县区司法局领导班子思想不解放，工作思路不清晰，工作重点不突出，畏难情绪和等、靠、要思想严重，与相关职能部门沟通协调不畅，创新能力不足，工作打不开局面。
(二)人员总量严重不足。全市司法行政系统共有中央政法专项编制539人(含市劳教强戒所)、地方行政编制167人、地方事业编制174人，共880人，占全市总人口的0.009%，实有823人。144个基层司法所实有工作人员268名，其中一人所57个，占39.58%，二人所44个，占30.56%，三人以上的37个，占25.69%。威信县10个乡镇仅有扎西镇司法所有3名工作人员，其余9个司法所均为一人所。
(三)保障不到位。11县区司法行政机关的公用经费、办案业务费、装备费均未达到省财政厅、省高院、省检察院、省公安厅、省司法厅《关于印发〈云南省州(市)级和县级政法机关经费保障标准〉的 通知》(云财行〔20__〕464号)规定的每人每年25000元标准，高的21300元、低的18600元，且包括了社区矫正、人民调解、普法依法治理等工作经费，一定程度上造成司法行政机关工作经费的紧张，给司法行政工作的开展带来了一定困难。
(四)司法行政队伍整体素质有待提高。特别是基层司法所工作人员法律专业化水平不高，解决实际问题的能力亟待提高。全市144个司法所268名工作人员中，非法律专业研究生1人、占0.37%，法律专业大学35人、占13.06%，其它专业20人、占7.46%，法律专业专科68人、占25.37%，其它专业68人、占25.37%，中专及以下76人、占28.36%。50周岁以上65人、占24.25%。镇雄县司法局仅50周岁以上的工作人员就达12人、占18.46%。
(五)社区矫正工作面临不少困难。一是社区矫正工作社会认知度不高。当前，部分干部群众不了解社区矫正工作，部分社区服刑人员对社区矫正的思想认识存在偏差，认为法院宣判、监狱释放就没事了，不愿参加社区矫正。二是社区矫正队伍力量薄弱。我市司法所一般只有1-4名司法所工作人员，且司法所工作人员学识单一。三是社区矫正决定机关与司法行政部门之间尚未建立规范的执行交付制度，部门之间的协调配合有待加强。四是经费保障严重不足，影响了基层社区矫正工作的正常开展。
三、对策思考
司法行政机关是我国国家政权的重要组成部分，是各级政府对司法工作进行行政管理的专门机关，在我国司法体系和法制建设中占有重要地位。近年来，全市司法行政机关围绕化解矛盾纠纷、服务保障民生，充分发挥“前端性、窗口性、服务性”的法律宣传、法律服务、法律保障职能，在法制宣传、社会治安综合治理、维护社会稳定、推进民主法制建设等方面具有不可替代的作用。当前，我市正处在全面建设小康社会的关键期、攻坚期、黄金期和社会矛盾的凸显期，改革发展稳定的任务艰巨繁重。作为政府工作一部分的基层司法行政工作应顺应时代的要求，夯实基层基础、加快观念转变、推动创新发展。
一是由传统型向创新型转变。思路决定出路、作风决定作为，理念创新乃工作创新之源。正确把握和认识当前司法行政工作在新形势下发展变化的规律，是与时俱进、推进司法行政事业科学发展的需要。各级司法行政机关要贴紧自身发展的需要，寻求司法行政工作新的发展点;贴紧党委、政府中心工作，寻求司法行政工作的着眼点;贴近群众法律需求，寻求司法行政工作的落脚点。要从传统矛盾纠纷化解转变为矛盾纠纷发生的预防，突出“预防性”，真正体现“前端性”、“服务性”，向社会管理创新转变，主动适应新时期司法行政工作。
二是由配合型向主导型转变。《人民调解法》、《律师法》、《公证法》、《社区矫正实施办法》等法律法规是司法行政工作的法律支撑，司法行政机关要积极而为、主动而为，正确认识县区司法局是司法行政机关发挥职能作用的主阵地;是司法行政基层基础建设和司法行政工作新思路、新方法、新机制实践的主渠道;是司法行政工作新发展的主战场，切实解放思想，更新观念和理念，按照法律赋予的职责和要求，严格依法办事，大胆实践、主动实践。
三是由被动型向主动型转变。首先，要进一步增强“责任意识”，树立司法行政事业科学发展“舍我其谁”的观念。第一力戒消极懒散，树立埋头苦干，无私奉献的司法行政精神，努力在本职岗位上实现人生价值。第二力戒满足现状，树立迎难而上、时不我待、座不住、等不得的紧迫感和勇于担当重任的气魄、开拓进取的精神，知难而进，迎难而上，努力创造无愧于时代的业绩。第三力戒漂浮作风，树立一抓到底的求实精神。力戒急于求成、精神萎靡不振，坚持深入到工作落实的终端跟踪问效，以求实扎实的工作作风狠抓工作的落实。
四是由试点型向常态型转变。社区矫正工作是国家赋予司法行政机关的一项崭新的工作职能，是社会管理创新极其重要的工作内容。它大大加强了司法行政工作的职能作用。司法行政机关必须紧紧抓住这个机遇，认真全面总结试点经验，建立相应的机构，搭建工作平台，构建相关制度，积极争取人员编制、办案经费，切实履行对社区服刑人员的教育、管理职能，确保社区矫正工作教育有方法，管理有制度，从而实现矫正工作的常态化。
五是由基础型向规范型转变。要从过去重基层基础建设向重管理、重规范转变，不断完善工作机制，建立健全工作制度，形成一套科学、规范、可操作性和针对性强的司法行政工作管理体制，以制度的规范化来促进队伍的建设和管理。开展经常性督查，实行层级问责制，切实提高法律法规的执行力，提高工作质量。
六是由封闭型向开放型转变。要加强司法行政宣传工作，切实根除封闭思想，变只干不说为既干又说，不断提高司法行政工作的知晓率。一方面要做好内部宣传工作，不断提升典型经验和做法的推广力度，推动精品司法建设。另一方面，要做好对外宣传工作，扩大司法行政工作的宣传，不断扩大司法行政工作的影响率和群众知晓率。再一方面，要加强调研工作，针对工作存在的困难和问题，深入开展调研，通过调研把工作中存在的问题研究透，搞明白，找到问题的根结，提出解决的办法，推进工作深入开展。
七是由口号型向实干型转变。要认真研究普法宣传工作的针对性和时效性，要把知晓法律法规、树立法治理念、创建法治文化有机结合起来，在营造法治文化建设方面狠下功夫。好的法律、政策关键在于落实，面对当前安置帮教和社区矫正工作业务量大、要求高的实际，积极探索勇于创新，统筹运用好现有的人、财、物等资源，以“高效率、快节奏、大跨越、大发展”的昭通速度推进基层司法行政工作科学发展、纵深发展。
第6篇：基层社会治理的探索与思考范文
一、水、移民与社会发展
水问题是一项重大的社会问题，它还引发了很多次生问题。水问题不仅直接影响了当下人们的生产与生活，而且对人类的可持续发展的制约影响日益明显，亟需学界开展更为深入的学术研究。
区域性恶劣的生存环境既会加剧贫困问题，也会制约脱贫进程。宋林飞（江苏省人民政府参事室）认为，如期全面建成小康社会的关键，在于找准和补齐短板，而贫困就是最突出的短板。鉴于恶劣的生存环境与贫困之间的关系，他将环境移民视为反贫困的重要手段，并主张结合社会力量帮助贫困地区的弱势群体。他指出，环境移民包括三类，其中：因洪涝、干旱和泥石流等灾害性环境事件导致的环境移民可称为“环境灾害移民”；因水土流失、沙漠化和荒漠化等生态环境退化引起的环境移民可称为“生态移民”；而因环境污染事件导致的环境移民可称为“环境污染移民”。据其报告，全国各地自2001年起，先后开展了易地扶贫搬迁工程。截至2015年底，中央补助投资累计363亿元，易地搬迁贫困人口已经达到680多万人。此外，该报告还立足于我国农村存在一批“集中连片特殊困难地区”的实情，提出要加快集中连片特困地区脱贫的建议。施国庆（河海大学）认同宋林飞阐述的反贫困与建设小康社会之间的关系，指出贫困地区大多存在水害和缺水等水问题，解决水问题有助于促进小康社会建设。
水利是农业的命脉。为保证国民经济的稳定发展，我国一直高度重视水利建设。但是，农村水利面临着“灌溉最后一公里”的问题。贺雪峰（华中科技大学）认为，表面上看，“最后一公里”（水利设施竣工了，但是农民田间地头的毛渠不通，致使大中型水利设施难以发挥实效）是工程问题，但事实上是治理问题和组织问题，因为即使国家修建了完善的水利设施，但把分散的农户协调起来使用水利设施并不容易。这需要分摊水费，需要农户协商达成共识，只要有一户想“搭便车”，就会有更多农户跟进，从而导致使用大中型水利设施的行动失败。这种现象导致的干旱被称作“治理型干旱”。所谓“治理型干旱”不是真的干旱，也不是现有工程无法将水抽到田里，而是农村基层组织涣散无力，不能组织农民分摊用水成本。他在安徽皖河农场调查时发现，皖河农场在生产自救方面的能力明显高于周边农村，有着合理的排灌体系以及科学的管理队伍，抗洪能力强，能够旱涝保收。通过比较研究，他主张充分利用我国农村土地集体所有制的制度优势，解决“治理性干旱”。他认为，“灌溉最后一公里”是各个国家和地区面临的普遍问题，而我国农村具备的集体土地制度是解决这一问题的独特资源，他主张学术界和政府机构利用好这一制度优势以改善农村水利治理。郑晓云（云南省社会科学院）认为，农民对公共事务的关心和投入下降、缺乏强大的组织建设是农村水利管理不善的原因，贺雪峰从土地制度这一大背景思考农田水利激发了新的研究思路。
水利风景区是国家保护地体系中的重要类别。在生态文明建设背景下，水利风景区成为高附加值的发展载体。苏杨（国务院发展研究中心）以广东水岸公园、四川仙海湖特区和浙江仙居为例，提出了在生态文明建设背景下，面对水流相关保护地的社会角色、利益结构发生转变的现状，如何发展水流相关保护地的思路。他以“水流”为中心，以水利风景区为例，对水流相关保护地的社会角色和利益结构展开分析，认为要科学地将具有区域特色的水利风景区建设成为国家公园的组成部分，将贴近人居环境的水利风景区建设成为绿色的生活生产空间。他主张将国家政策与地方水资源性质、经济状况相结合，对水流相关保护地进行规划建设，侧重“供给方”政府改革，将水流产权问题作为切入点剖析相关利益结构的变化。他认为，我们既需要积极推进环保工作，也需要在追求绿色的过程中让利益相关者都能得到“实惠”，如此才能让环保具有可持续性。张俊峰（山西大学）立足于苏扬描述的水流相关保护地的建设思路，指出每个区域的水流相关保护地的建设都要根据地方特色，融入地方文明精神，体现当地的人文素养。
“水权”是理解中国社会的重要切入点。张俊峰通过对晋蒙地区历史水权价交易问题的比较研究，提出以水为中心理解乡土中国社会的历史变迁，并认为历史水权研究对于当下生态文明建设和水权制度改革具有现实意义。他运用大量史证资料，阐述了清至民国年间山西水利社会中公私水交易的类型与形式，通过列举租水文约、典水文约、佃水文约三个史例，对蒙地的水权交易进行分析。在对晋蒙地区水权交易分析的过程中，张俊峰认为日本学界水利共同体解体说在中国北方并不能成立。水权这个概念是水资源缺失条件下的产物，当时正因为清晰的水权意识和明确的水权归属，才维护了正常的用水持续。他指出，土地与水的关系可能存在从“地水结合，水随地走”到“地水分离，地随水走”的转变。在水资源日益匮乏、价值不断凸显的历史条件下，山西水利社会存在着从“以土地为中心”到“以水为中心”转变的可能与趋势。郑晓云认为，张俊峰的研究具有可行的现实价值和学术价值，目前在缺乏有效的解决民间水权纠纷的背景下，传统的解决思路可以给我们提供⒎。
作为农业发展的基本要素，水利灌溉不仅是物质资料生产的重要组成部分，更是水文化的精髓。郑晓云提出，很多文明都是建立在灌溉发展的基础上，在需要灌溉设施作为生计基础的地区，灌溉就是生存发展的基本条件。他以中国红河流域和日本大分县竹田直入地区为例，从文明进程与文化遗产的角度分析了灌溉发展与当地经济进步、文明发展的互动关系。他提出，灌溉的发展是居民根据当地自然环境探索出的一种新的生态互动模式。在这种相对和谐的互动中，灌溉的发展可以促进当地农业发展模式的转型，形成新的农业生产格局，促进农业经济的发展，形成与灌溉相关的新的社会经济关系和社会合作机制，酝酿出与之相关的水文化，进而成为当地居民的精神财富。张俊峰认为，国内外对水的研究是有传统的，并经历了最初的从意识形态方面探讨水与国家以及水与政治的关系，转变到对水利事务的关注。他认为，关注水对地方社会文明影响的学术研究具有重要价值，对开展水文化和水社会研究具有启发意义。
当前，水污染形势严峻，如何进行有效治理依然面临很多挑战。黄涛珍（河海大学）基于目前中国流域水环境治理府际关系模式以及治理中的事权划分，指出了我国流域水环境治理面临的困境，强调了政府间相互协调与合作的重要性。她以淮河流域水环境治理府际关系的情况为例，分析了在我国水环境治理中各政府部门纵向、横向的交错复杂关系，指出我国政府在水环境治理中存在纵向事权与横向事权的权利配置交叉重叠问题、流域水环境保护与地区经济发展公平权的冲突问题以及府际之间合作难等问题。她指出，政府部门间权责界定分明非常重要，而制度上的改善可以规避管理水流域低效的弊端。在治理水污染过程中，民间环保组织（NGO）具有重要作用。宋言奇（苏州大学）以苏州的民间环保社会组织为例，对我国民间环保社会组织的模式与扶持策略展开了分析。他认为，目前我国存在三种民间环保社会组织模式，即“基金会赞助模式”“政府购买服务模式”和“志愿者模式”。他的研究发现，“绿色江南”是苏州较为典型的“基金会赞助模式”的民间环保组织，该组织曝光了鼎兴电子的污染河流数据，并监督鼎兴电子对污染进行整改，使河流恢复原状，参与开展关于太湖流域高排放企业会，和其他四家环保组织共同调研报告《谁在污染太湖流域？》。郑晓云认为，在现代社会，水与社会的关系越来越紧密，NGO对缓解水问题以及水与社会的冲突都具有无可替代的作用。
水社会学的理论构建和学科建构具有重要意义。施国庆针对水社会学相关议题展开了探讨。他在对水的相关概念、水与社会的关系进行分析的基础上，提出并阐述了水社会学的基本理论与方法。他认为，水社会学是用社会学的理论与方法，研究水社会各个行动主体之间的互动关系及水社会运行和发展的一门社会学分支学科。所谓水社会，指的是以水为纽带，由水资源的使用者、开发者、生产者、产品或服务提供者、运行管理者、规制者、受影响者，水生态和水环境的保护者、影响者、受影响者、规制者，以及与水关联的社区和组织所构成的社会。他认为，水社会学主要研究水资源利用、水资源开发、水资源保护和水资源管理等社会学问题。张俊峰肯定了水社会学这一分支学科建立的必要性，认为水在当前社会发展中的地位决定了水社会学研究的价值。郑晓云从学科建设的角度分析，认为与水利社会学相比较，水社会学发展的潜力更大。此外，他还从学科发展体系的现实性、便利性和可操作性等角度考虑，建议水社会学学科建设初期不要囊括太多的内容，适度“瘦身”有利于学科建设。
二、水利与社会
水利及水利设施是国民经济发展的重要依托。作为农业大国，我国各个地区都有其地方特色明显的水利设施及水利文化。从水利视角探讨相关社会学问题、思考社会变迁，不仅有利于人们科学认识水利设施和水利管理，而且有利于推动社会发展。
水利在社会经济发展中的重要作用日益凸显。与水利相关的社会问题也引起了社会各界的关注。陈阿江（河海大学）在回顾水利社会学发展历史的基础上，阐述了水利社学的性质与定义，探讨了水利社会学可能的研究领域。他认为，水利社会学属于社会学按“行业分类”的社会学分支学科，且存在狭义与广义之分，前者是指防洪与灌溉等层面的水利社会学，后者是人类社会涉水事务的水利社会学。水利社会学的研究领域兼具传统社会学的研究领域和相关水利领域，包括组织制度、生活生计发展与“水利之害”（因水行动产生的社会问题、水利工程产生的社会后果等）。在此基础上，陈阿江还探讨了水利社会学的理论基础和方法论基础。郑晓云认为，水利社会学建设有其学术发展的需要和现实需求，并建议推动相关经验研究。
杰、王春（河海大学）通过对苏北农民用水户协会的调查和思考，分析了乡村水利的制度设计等问题。他们认为，总体上看，苏北各地农村水利运转基本顺利。乡村用水秩序看似一湖静水，但这并不意味着用水户协会可有可无，实质上反映出村民对基层水利管理传统的一种习惯性服从。他们的调查发现，不少农民对于水费价格偏高颇有微词，却只能被动承受。他们认为，农民用水户协会制度的推行，是为了节水减排进而减轻农民的水费负担，但更深层次的制度用意在于借此激发农民民主管理意识，并渗透到乡村自治的其他领域。然而，制度催生的现实是农民用水户协会与制度设计的理想状态相差甚远，实际运行陷入了重重困境。黄涛珍认为，在农业水价综合改革的背景下，农民用水户协会的组织化进程以及未来承担的新职能都有着很大的研究价值。
水利不仅仅是基础设施，也是自然环境与社会环境的一部分。吴金芳（安徽师范大学）从水环境与国家政治经济系统、水环境与地方社会秩序、水环境与地方文化民俗、水活动与生态环境四个方面开展了水利社会研究。她认为，自然环境、水利、社会三者之间相互关联、相互影响。水环境对地方社会秩序的构建而言，既是限制性因素又是拓展性因素；与此同时，水环境对地方文化、民俗的影响，也附上了当地水资源的性质与特色。她提出，需要从环境史的角度解析人类水活动与生态环境之间的互动。宋言奇认为，吴金芳从国家政治、地方政治和乡村文化三个层面出发，作了很好的文献梳理，为未来的学术研究打下了良好的基础。何志扬（河海大学）认为，暴雨洪水及其次生灾害，是中国长期面临的主要气候灾害类型之一，由此导致的非自愿性的灾害移民规模庞大。他基于舟曲特大山洪泥石流灾害案例的分析，认为气候灾害移民的安置政策存在供需错配的问题，据此提出了相应的调适措施。他认为，政府机构要重视水灾等自然灾害的应对和受灾移民安置政策的研究，转变气候灾害移民安置的传统思路和模式，形成政府―市场―社会共同参与的多元化的灾后重建安置体系。
此外，还有学者对水利水电项目中的性别视角和传统水利管理理念进行了剖析和解读。王旭波（河海大学）通过描述水利水电项目社会性别影响评价工具和流程，展示了水利水电项目社会性别影响评价分析框架。她认为，社会性别影响评价工具可以帮助理解项目开展的现状、语境以及项目对这些背景环境带来的影响，并且在后续发展中可以用社会性别标准评估潜在的影响及其实现情况。程得中（重庆水利电力职业技术学院）基于水利视角，对历史时期巴蜀基层社会治理进行了剖析，阐述了社会各阶层在水利工程建设与维护管理中的角色，提出了针对水资源分配产生的纠纷的解决措施。他希望通过分析历史时期巴蜀基层社会水利事务的治理，可以为当下中国的新农村建设提供一些参考。宋言奇提出，可以利用《公共事物的管理治理》的思路来理解传统社会的农田水利，认为传统水利管理的研究可以为现代农村水利建设提供借鉴。
三、海洋与社会
学术界在“水与社会”这一主题研究中，逐渐从内陆扩展到了海洋。当前的海洋开发和海洋生态文明建设，也对学界探讨这一问题提出了更高要求。
崔凤（中国海洋大学）以海洋实践为主体，通过梳理海洋实践的概念、具体表现和特征，分析了现代人们的海洋实践对社会变迁的影响。他认为，海洋实践就是人类开发、利用和保护海洋的实践活动。在现代社会，利用、开发和保护海洋的各种实践活动，在广度、深度、动力和内容方面都演变出了有别于传统社会的现代特点。在描述海洋实践的全面性、合作性、开放性、高风险性、高科技性、海陆一体性及潜力性特征的基础上，他梳理了海洋实践活动社会变迁影响的具体表现。他认为，可以从微观层面渔村的产生与变迁，中观层面沿海城市的产生与变迁，宏观层面沿海地区的变迁及区域性海洋社会的形成与变迁，来分析海洋实践对社会变迁的影响。
在全球气候变化和极地冰川融化等因素的影响下，海平面上升议题成为政府和公众关注的重要内容。黄健元、梁皓（河海大学）运用SPRC（源―路径―受体―结果）模型，从资源子系统、环境子系统、经济子系统和社会子系统四个方面剖析了海平面上升对我国沿海地区产生的影响。他们主张通过工程措施和非工程措施相结合的思路来解决相关问题。其中，非工程措施主要包括：建立健全海平面上升的预防政策体系，提升民众的防灾减灾意识，建立起良好的国际合作关系，等等。王欢（河海大学）基于“资源―环境―社会―经济”耦合关系的系统分析视角，认为海平面上升对沿海地区的发展具有多方面、多层次的传导性影响。她梳理了海平面上升对我国沿海地区的自然影响，分别是海洋和海岸防护工程、海岸侵蚀、风暴潮、海水入侵与土壤盐渍化、沿岸低地淹没、近岸生态系统和海洋权益。她立足于预测和数据分析，认为未来我国沿海海平面呈缓慢上升的变化趋势，而海平面的持续性上升还会导致沿海地区风暴潮灾害频发。张鑫（河海大学）通过对风暴潮灾害损失与灾害救助之间的关联分析，提出了风暴潮灾害四维救助体系的建构。她指出，风暴潮灾害具有发生时间集中、地域差异显著、经济损失严重等特点，可以从时间维、空间维、逻辑维三个路径来看待风暴潮灾害损失与灾害救助之间的关联，并阐述了风暴潮灾害救助保障体系建构的四个体系：风暴潮灾害救助的内容体系、风暴潮灾害救助的结构体系、风暴潮灾害救助的层次体系、风暴潮灾害救助的服务体系。
当前，我国海洋污染形势严峻，衍生了很多社会问题。顾金土（河海大学）以江苏海州湾海水质量的变化为例，分析了海洋环境污染的严重性。他认为，目前沿海开发的战略定位促使渔民形成了向内和向外这两种反应类型，即分别采取近海露天养殖和工厂化车间养殖两种生产方式。这两种方式在生产过程中虽然有很大的差异，但都会对海洋环境风险造成影响，只是程度有所差别。就工厂化养殖而言，它本身也积累了较高的社会风险，比如2006年11月和2015年7月“嗑药多宝鱼”的负面新闻就引起了产业灾难。陈涛（河海大学）认为，海洋污染不仅导致了严重的经济损失，而且引发了大量的利益冲突和维权运动。他以蓬莱19-3溢油事件中路易岛居民的环境抗争为例，分析了政府在渔民环境抗争中角色转变背后的利益诉求。他指出，“维稳压力”和“去污名化”是基层政府走向渔民环境抗争对立面的双重机制。其中，“维稳压力”主要源自政绩考核压力，而“去污名化”主要源自地方政府对海产品销售（包括出口）以及沿海旅游业等经济收入的考量。
四、结语
第7篇：基层社会治理的探索与思考范文
(华中科技大学，武汉430074)
内容提要：分税制改革深刻影响了政府间关系及其行为逻辑，同时也深刻影响了乡村治理逻辑和面貌。当前国家越来越倾向于采取“项目制”的方式向下输入资源，以解决农村公共品的需要。现行关于项目制的研究，对于项目体制与乡村治理之间的关系缺少足够的关注，没有能够注意到项目制本身的竞争性特征及其运作，具有将国家下乡资源转化为私人资源的环节和机制。在这种情况下，项目制不仅很难实现预期的目标，而且往往会造成很多的意外和异化结果，滋养了不断膨胀的新乡村利益共同体，造成乡村治理内卷化。因此，有必要对现行的项目体制和基层组织进行一定的改良和建设，以更好地满足国家与农民的实际需要。
关键词 ：分税制项目体制乡村治理内卷化
中图分类号：F327/F812.2文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0068-08
一、导言
改革开放后，财税包干和行政分权改革导致地方政府职能及其行为方式变迁。地方政府成为经济社会发展的主体，促成丁中国经济的快速增长。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽视，其中最突出的问题是“两个比重”极不协调，从而最终促成分税制改革出台。分税制改革进一步改变了中央与地方关系，使地方经济的发展面临财政收入来源的基础性约束。预算内收入空间的收紧，促使地方政府开始向非预算收入和预算外收入转移，地方政府在受约束的同时却获得更大的自主性空间。由于“逆向软预算约束”机制和发展主义冲动，分别造成了汲取农业税费规模的加大和城市经营中的“大兴土木”。
这种实质上赋予了地方政府较强自主性的财政体制，促成了分税制后中国经济社会的继续高速发展。但这种不受约束的地方收入模式也造成了很多的问题。在以农业税费为主要收入来源的乡镇，由于“乡村利益共同体”的普遍出现，越发加重了农民的负担，造成了非常严重的“三农问题”。农民的不断抗争和官、学、媒的积极参与，引起广泛关注。三农问题成为社会焦点，严重影响了国家政权的合法性，从而“反倒逼”中央政府做出回应，促使了农业税费体制改革及其后的基层行政管理体制改革，乡村治理步人后税费时代。
取消农业税及其配套改革，极大地增强了农民群体对中央政府的合法性认同，实现了预期的政治目标。但由于这是一种典型的“政治消解行政”逻辑，不仅使基层政权背负了恶名，面临正当性危机——比如，“中央都是好人，基层都是坏人”、“上面的好经被下面的和尚念歪了”等，也导致国家政策实质性地削弱了基层政权的治权，空前地减少了基层政权的治理资源，并连带性地极大压缩了村民自治制度的运作空间。在后税费时代，那些在此之前以农业税费为主要收入来源的基层组织，顷刻间陷入空壳化的尴尬境地。这些与千家万户农民直接打交道的基层组织，在资源和行动能力上捉襟见肘，甚至连自身的运转都成问题，因而更缺乏为当地社会提供公共服务的能力和基础条件。
为了弥补这一空缺，中央政府启动新农村建设战略，加大对基层社会的财政转移支付力度。但由于国家采取项目制的方式，通过部门（条条）的渠道向下输入资源，并成为启动地方土地资本化的非常重要的原始积累。“吃饭靠财政，建设靠土地”，成为了绝大多数地方政府的生存状态和运作模式。由于其独特的比较优势和相应的支持体系，项目制成为一种十分普遍的进行组织和动员的体制机制，构成了一种重要的社会学现象，深刻影响了政治、经济、文化、社会等多个方面。
当前，学界对项目制的研究十分丰富，积累了大量的成果。由于涉农项目的最终对象是村庄和农民，因此，项目制必然也会对农村社会及乡村治理产生重要的影响。通过整理既有的文献发现，尽管有所涉及、但目前的相关研究成果主要集中在项目制对宏观的国家治理体制和对乡镇基层政权组织的影响，而对于项目制与乡村治理之间关系的研究还存在很大空间，这构成了本文的问题意识来源，也是本文的主要思考方向。
二、项目制：一个研究综述
折晓叶等认为，在国家财政制度从包税制改为分税制后，在财政收入愈加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，“项目”是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。周飞舟指出，在政府间的转移资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子，以期严格体现资金拨付部门的意志，因此是一种“专项化”了或“项目化”了的财政资金。渠敬东认为“项目制”不仅是一种体制，也是一种能够使体制运转起来的机制，而且还可以扩展成为一种个体或组织的思维方式或意识形态，形成一种全新的时代精神和社会习俗。
周飞舟对农业税费改革前后农村义务教育资金投入体制进行研究后发现，在国家财税体制改革之后，地方政府在财权和事权不相匹配的情况下，为了提高资金的使用效率，地方政府将有限的资金“专项化”，再通过“项目化”的方式向下供给。渠敬东(2012)认为，还应该从项目制作为一种具有治理意义的体制机制上看形成项目制的结构要件。他与周飞舟等人曾经提出，改革开放30多年来，中国社会结构的变迁体现出了一种从“总体支配”向“技术治理”的演变逻辑。但项目制却是要打破这种常规的行政程序和科层逻辑，实现对社会关系的生成和社会资源的动员。因此在实际的运作过程中，项目制既具有科层的特点，同时也具有反科层制层面。对此，渠敬东从制度变迁的历史视野分析指出，项目制体现出一种“新双轨制”。
但渠敬东也意识到，由于项目制实际上是通过与原有的单位科层体制相互嵌套而发生作用的，因此这种双轨制改革的增量逻辑从理论上看是要在行政体制内再造一种增量。项目制能否在有效克服市场机制弊病的同时，还能够抑制原有科层体制的弊病而不至于被后者所吸纳呢？渠敬东发现：当项目制这种“新条条”试图限制“旧块块”的扩张时，不仅使部门系统本身形成了“新块块”，同时也促使“旧块块”用全新的办法迅速组建“新块块”来培植自己的领地。这段论述极具“社会学想象力”，深刻描画了项目制下政府行为变迁。陈家建研究成都市“三社互动”项目发现，作为项目主导方的温江区民政局，在推进这一项目进展时，另行组建项目工作组，并绕开政府体系内的层级管理，直接管理项目试点单位工作人员，试点社区单位反而相当于民政局的一个“派出机构”，证实了“条条的块块化”判断。
折晓叶等(2011)提出项目制的“分级运作机制”，即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。尽管不同主体的意图在项目制中都有所实现，但项目在实际中也不同程度地出现“偏差”或“异化”。首先项目“发包”设计，科层管理和“一项目一政策”可能导致部门“特权”和对基层行政资源的“挤占”。其次由于绝大多数县（市）级政府还处于经济发展而难以向服务型政府的转型阶段，“项目”能够为地方政府提供发展所需要的资源和政策合法性，因此地方政府通过积极运作项目，实现自己的意图和目标。最后“项目进村”既存在自上而下的筛选机制，也存在自下而上的争取机制，这就使那些具有能动性的村庄能够更好地接应项目，而那些能动性不足的村庄难以有效接应项目，从而造成了项目对村庄的影响表现出一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
项目制的这些不良后果，究竟是技术失误还是价值失误？前述学者将此作为“意外后果”，属技术失误；而黄宗智等则从实践层面出发，将这种国家美好意图的异化称为“变态的后果”，即是价值失误。后者认为，导致这一后果的原因是地方政府、资本和村庄精英等强势主体形成的利益结盟，他们一起“共谋”吸吮了国家自上而下向农村输入的财政资源。实际上，项目运作的复杂性和中国社会的非均衡性足以使上述两种判断都能在现实中找到依据和素材。本文接续上述讨论，研究这些“意外后果”或“变态后果”在村庄层面究竟是如何可能的，以及项目体制对我国的乡村治理模式产生了什么样作用和效果。
三、财税体制变革下的乡村变迁
新世纪初，国家取消农业税，深刻改变了中央与地方之间财权与事权的关系配置模式。与此同时，国家还进行了配套税费改革的乡村基层体制改革，主要包括拆并乡镇、合村并组、精简机构、减员分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小组长，并采取“市场购买服务”方式，将“七站八所”等推向市场，乡村社会从此进入“后税费时代”。
（一）农村的区域差异及其分化
不同农村之间存在分化。按照农村所处的地区，可以将农村分为“发达地区农村”和“不发达地区农村”。发达地区农村主要受到发达地区经济发展的辐射作用，农业生产的专业化和组织化程度比较高，农产品的附加值比较高，市场效益好，农民的收益也比较高。但这种类型的农村所占比重较小，对整体性的农村情况不具有影响力和代表性。不发达地区农村则是指发达地区农村以外的广大农村，这些农村构成了中国农村的绝大多数。
按照农村的贫富状况，可以将农村分为富裕村、中等村和贫困村。由于发达地区的农村基础条件比较好，一般都是富裕村。尽管在其内部也存在具体的贫富上的差异，但相对于不发达地区农村来说，由于具有先天的和结构性的优势，发达地区的农村基本上都属于富裕村的行列。而在不发达地区，由于地理位置、种植结构、土地资源禀赋、社会结构及社会资源储量、农民的行动能力、村情村貌等多方面的差异，导致不同农村也出现了经济水平上的差别。那些具有行动能力而表现出超出一般农村的自主性的村庄一般属于富裕村；而那些社会结构松散，农民一盘散沙的村，则往往因为无法通过合作达成一致行动而陷入贫困。
（二）基层政府的角色
改革开放不久，发达地区乡村普遍出现了快速的经济发展。乡镇企业的异军突起，主要也就是指这些发达地区集体经济的崛起。自此，农业基本上不再是当地农民普遍关注的领域，非农产业构成了发达地区农村之所以发达的重要支柱。对于这样的地区，基层政权的角色和行为同样也出现了比较明显的转变，受到广泛的关注。戴慕珍提出“地方法团主义”理论，认为财税包干制和农业非集体化是促使地方政府扮演了企业家的角色，积极推动经济发展。洪银勇等也认为地方政府实际上扮演了市场行动者的角色。林南则将以家族亲属关系为主的地方网络（社会结构与社会资本）纳入到地方法团主义理论之中，形成了“地方性市场社会主义理论”。魏德昂则认为是行政层级影响了组织效率，财政包干体制刺激了地方政府积极参与市场谋求经济发展。彭玉生也提出并使用定量数据检验了“村镇政府即公司”理论。杨善华等提出在市场转型中基层政府从“型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变，突出基层政府的自利性特点。裴小林认为，上述研究成果都没有能够超出“市场一国家”二分法的范畴，对于乡镇企业所取得的辉煌成就，要么强调市场作用（如戴慕珍），要么强调国家作用（如魏德昂）；其实，是农村集体土地所有制影响了乡镇企业资源配置模式和效率，对中国经济转轨和农村工业化做出了巨大贡献。
既有研究均是以发达地区乡村变迁作为研究对象，对于不发达地区的农村变迁缺少关注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的农村类型。温铁军认为，“财政包干制”实际上体现的是中央政府在通过人民公社体制汲取农村剩余获得原始积累并完成基本的国家工业化之后，将地方工业化和乡村公共品的供给等任务以“甩包袱”的形式交给乡村自行承担。在“中央政府退出”以后，地方教育、医疗等公共服务的支出，基本上都是由农民自己解决，从而造成了农村公共服务水平的差异化。财政分权使区位优越地区实现了快速的经济增长，进而弱化了中央政府的税收汲取能力和宏观调控能力，造成了“诸侯经济”现象，危及中央基本权威和基础能力。于是，1994年的“分税制”改革应运而生。分税制改革深刻而又全面地改变了国家的财政体制和治理体制，理顺和规范了中央与地方关系，快速提高了中央政府的汲取能力，确保了国家的基础能力和基本权威。
（三）分税制后的基层组织
“分税制”改革对中西部地区即不发达地区的县乡财政产生了极大的负面影响，由于事权与财权极不匹配，造成基层政权收入来源困难和紧张，使这些地区陷入了严重的公共财政危机，也进一步拉大了发达地区和不发达地区农村公共服务水平差距。与发达地区依靠“城市经营”获取财政收入来源不同，广大不发达地区只能通过增加农业税费的方式向农民转嫁支出压力。一方面由于基层政府和农民确实缺少资源和收益，愈加沉重的税费任务增加了汲取难度；另一方面也由于压力型体制作用，乡村两级组织很快结成了一个紧密的利益共同体，通过税费征缴和村庄各项建设过程中谋求私人利益，从而进一步加重了农民负担。
农民的反抗和中央三令五申要求减负，通过乡村利益共同体这个转化机制，变成了更加沉重的税费任务和愈益严重的“三农问题”，甚至威胁到了国家政权的合法性，因而受到中央的高度关切。最终迫使中央不得不下定决心最终彻底取消了农业税。农业税的取消一方面大大减轻了农民负担，另一方面也取消了压力型体制的作用机会。基层政权不再具有向农村汲取资源的合法性，因此也不再与农民经常性地打交道。基层政权维持基本运转和发挥基本职能的经费都时常陷入困境，基层治理与管理面临严峻困境。在此时，国家启动了新农村建设战略，工业“反哺”农业、城市“反哺”农村。大量的国家资源以项目的方式向下输入，于是基层政权的主要精力都集中在积极竞争项目上，使乡村关系进入到了一个全新阶段。
（四）后税费时代的乡村治理
农业税费改革深刻地影响了村干部的角色和行为及乡村关系。周飞舟(2006)发现，农业税费改革之后，基层政权从过去依靠收农业税费来维持运转变为争取上级转移支付，从“要钱、要粮”变为“跑钱”和借债，致使基层政权与农民之间的关系松散而“悬浮”。在农业税费改革以前，在压力性体制下，基层政权需要村干部帮忙收取税费，且村干部的工资也主要是从农业税费中获取，此时村干部对于农民来说还具有一定的“保护型经纪”特点。但在取消农业税以后，基层政权不再需要村干部完成硬性任务，而村干部的工资来源是财政资金。村干部逐渐朝向正式或半正式化的方向转变，此时村干部对于基层政权具有了比较强的依附性，行政化更加明显，与农民关系也悬浮化和形式化。
农业税的取消深刻影响了基层政权的经济行为。对于不发达地区来说，取消农业税相当于取消了基层政权的内生经济基础。尽管国家通过转移支付的方式满足了基层政权运转的基本需要，但以经济发展为主要内容的考核和晋升体制，依旧给地方政府以强劲的发展经济的刺激。这时候，利用土地作为地方政府信用的载体，全国普遍出现了一轮又一轮的招商引资。但由于不发达地区土地资本化程度本来就不高，经济活力有限，再加上地方政府之间的激烈竞争，导致在招商引资过程中，政府往往需要向资本提供极其优惠的税收政策、极其宽松的监管措施（如环保、用工等）和极其廉价的土地资源。“土地”成为推动地方实现工业化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被纳入城市版图。
与此同时，基于保护耕地目的，为了贯彻基本国策，中央政府采取了偏紧的土地供给，这便大大增强了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地资源在招商引资竞争中的重要性和价值。而“城乡建设用地增减挂钩政策”的出台，诱导地方政府向偏远农村获得建设用地指标，从而又掀起了基层政府在偏远地区开展“迁村腾地”、让“农民上楼”的运动，这项运动同样引发了重大的社会稳定问题和文化危机感，受到了社会的广泛关注。而这一切都是以项目制的方式推进的，从而也引起了人们对于项目制的关注和重视。
四、项目体制与乡村治理的内卷化
村庄分化、基层政府或地方政府行为逻辑变迁、以及乡村关系的变迁等等，构成了村庄治理变迁的背景。那么，项目进村究竟对村庄治理产生了什么样的影响？
一般农村不仅比不上发达地区的农村，也比不上城郊地区的富裕农村，亟需项目资金的帮助解决资源匮乏的问题。但是，项目制本身的特点，采取“抓两头”的工作方法，使得比重占绝大多数的“中间村”想要项目而不得。而那些本来没有实力承接项目资源的贫困村，则因为政治或政绩等因素而被强制性地输入了项目，“想躲也躲不掉”。而富裕村则通过私人运作不断地争取项目，而且是越争取就越有，越有就越能够争取更多。
项目制对乡村治理结构进行了重构。对于“中间村”，由于争取不到项目，使得村组干部进一步缺乏权威和正当性。农民在与其他村庄的比较中，越来越怀疑自己村庄干部的能力和威望。而对于“贫困村”，项目资源的输入改善了处境，但由于并非出于公共政策因素而是“办点”政治因素的考虑，从而导致这种项目资金的投入消解了自治，瓦解了农民自己商量解决自己问题的能力，即造成所谓的“资源消解自治”。村干部的权威主要来源于外部上级政府，而不是来自于农民自下而上的认可，从而导致村组集体成为了上级政府办点的工具；一旦官僚主义发作，试点村的农民不仅可能得不到好处，反而造成极大的灾难——一这是因为贫困村本来就很脆弱，经不起折腾。
（一）项目体制与村庄公共关系的“私人化”
项目制的实践逻辑改造了村庄权威的生成和再生产。由于项目需要乡村干部精英个体积极向外争取才能够得到，其中个人努力与公共责任的边界十分模糊，很容易使项目资源的争取者获得较大的运作空间，并赋予这些资源以十分私人化的特征。
l预目公共资源的私人化。由于项目具有竞争性，在竞争过程中需要具备一定的能力和个人禀赋。因此，一旦项目争取到手，这种本来是国家公共资源的项目，便打上了私人的烙印。普通村民往往会认为，村干部能够凭借自己的私人关系争取到国家项目，这是个人有本事的表现。农民说：“干部能够从外面弄到项目，那是干部个人有本事的表现。现在竞争项目那么激烈，干部也不容易。假若要到100万，要是能够有20万用于村庄修路和建设，那么他就是村里的大恩人了，大家会绝对地拥护他。至于其他的钱，他争取项目总要打点关系吧？而且，关键是他自己总要有点油水才会有积极性去争取这些项目吧？”公共资源被转化为私人资源，这是项目制进村的一个十分关键的转化过程。项目进村以后，农民不认为这个资金是具有公共性质的资金，从而对于这笔资金如何配置和使用缺乏积极性和参与热情。而这些项目资金只要有一点点落实到村庄公共建设和服务上来，便都构成了村干部对全体村民的恩惠和情谊。“有比没有好”、“残羹剩菜也是赚的”、“能带来项目的干部才是好干部”，便成为了项目制下很多普通村民的共识。
2．村庄公共权力结构的固化及私人化。对于那些能够争取到项目的村庄精英，由于其独特的社会关系网络和运作能力，使得作为其潜在的竞争对手的其他村庄精英可能难以具备相应的社会资本和能力。正所谓“戏好唱、茬难接”——“梅兰芳在台上唱完了戏，谁还敢接着他来唱？”，一旦某个村庄精英具有超强的运作上级政府或部门给项目的能力，其潜在的村庄内部的竞争者便往往会自觉地退出村庄政治舞台。“现任干部弄到这么多的项目，他的潜在的竟争对手要想参加竞选，首先就要自己掂量掂量能不能向对手一样也争取到那样多的项目”，“没有这样的本事的人出来竞选就会闹笑话”。更巧妙的是，村庄中的绝大多数民众作为“搭便车”的既得利益者，十分支持和希望出现这样一种比较确定的村庄权力结构局面，从而能够让村庄更好地承接和落实项目。这就造成了村庄权力结构的实际上和预期上的双重固化倾向。潜在的挑战者消失的同时，也是村庄政治的被消解过程。这时，村庄里面“无政治的人”越来越多，绝大多数人的政治效能感越来越低，村庄权力高度集中在某些个别人手上——这实际上对村民自治构成了一种极大的挑战和威胁。
3乡村两级组织间关系的私人化。由于乡镇一级并不一定在争取资源上对村庄有多少帮助，而且其自身也面临着积极争取项目以发展经济和获得政绩的压力和冲动。这时，对于那些能够跨级争取项目的村庄精英来说，为村庄争得项目的同时也意味着为乡镇干部争得了政绩。从而在具体的乡村关系中，乡镇一级反而有可能对这些村庄精英形成一种逆向的依附关系，通过感情、面子等非正式的手段拉拢村庄精英，从而不可能自上而下地对他们的行为进行有效的制约和管理。因此，在项目中的村庄运作中，项目资金的私人化转化，不仅使自下而上的村民参与性大大弱化，而且造成了横向的体制外精英制约均衡被打破，同时还可能造成逆向的乡村依附关系，从而使作为项目聚焦点的精英个体的权力得到极大强化。
（二）项目体制与乡村治理的“内卷化”
项目制同样也会对城郊农村产生巨大的影响。由于基层政府当前的主要经济行为集中在土地经营上，因此，城郊农村作为新增土地的主要来源，成为了“利益密集型地区”。利益密集型地区的首要特征是土地的增值，以及围绕着土地而进行的利益博弈。可以说，正是项目制的作用机制增大了这个利益博弈过程的复杂性。
按照折晓叶等(2011)的研究，公共项目资金首先是被县乡政府“打包”后转化为用于经济发展的建设资金，构成了地方经济社会发展的原始积累，并以项目提供的合法性，启动了城市土地经营这台超强机器。城郊农村是这台超强机器的对象。通过土地征收、金融、财政的循环，不断推进城市化和T业化的发展。城郊农村作为利益密集型村庄，各种不同的边缘群体都要在这个过程中进行利益争夺，从而造成了征地拆迁矛盾的不断涌现。随着基层治权的弱化，基层政权“不出事”逻辑盛行，乡村基层政权缺乏治理这些钉子户（边缘群体）的正式资源和手段，因此转而借助于地方势力进行治理。黑社会组织等地方势力的引入，有效地解决了征地拆迁中的钉子户问题，但是却也造成了极大的政权合法性危机，引起社会广泛关注。而且地方势力也有可能与基层官员、甚至钉子户复杂联盟，共同瓜分土地非农转用后的巨大增值收益，从而蚕食地方政府经营土地的投资和回报，造成了“新乡村利益共同体”不断发育和壮大。这种“新乡村利益共同体”的出现，与一般农村中的村庄权力结构的固化一起，将在越来越多的国家项月资源的滋润下成长成为“分利集团”，最终将造成“乡村治理内卷化”。在这个新的结构里，乡村精英、村庄边缘人纷纷借此谋取私人利益，瓦解了项目政策的公共性和目标，将造成乡村治理的再次危机。
需要注意的是，与之前农业税费时期出现的“乡村利益共同体”不同，这种新的利益共同体不是向下汲取农民的资源，而是向上截留国家投向农村的资源，从而成为了一个横亘在国家与农民之间的“肿瘤”。而这个肿瘤得以不断成长的原料正是自上而下的项目资源。项目及其资金滞留在城市下不了乡，或者只是象征性地到乡村打了个转，然后很快就通过其他各种渠道回流到城市、政府和资本。农民得到的实惠少之又少。
由于中国是一个正不断走向现代化的国家，必然要为基层和村庄承担与其财力相匹配的责任。因此，国家不可能停止或减少向农村输入资源的进程，反而随着国民经济的快速增长必然还要向农村输入更多的资源。这时候，项目资源越多，将使这个肿瘤成长得越快、越大，侵蚀国家公共资源的能力也就越强。这不仅会让公共政策的执行出现执行偏差，而且还可能因为基层各种强势力量的结盟，使农民需求得不到满足而引起国家政权合法性的丧失。国家投入的资源越多，合法性丧失得越快越剧烈，这将使国家面临进退两难的结构性困境。
五、结论与建议：重建下乡资源的公共性
新世纪初以来，国家采取自上而下地向乡村输入资源，主要的目标是要解决“乡村公共品供给的内在条件不足”问题。但是，这种乡村公共品供给的内在条件不足，本质上是在税费改革之后基层治理体制变迁的不可避免的结果之一。因此，国家供给资源的方式，同样面临着解决基层治理的需要问题。项目制是国家财政体制变迁背景下的一种路径探索和制度创新，也是一种结构性的道路选择，体现出了新形势下国家治理模式和治理体制变迁的追求和内涵。但是在实际中，项目制没有能够有效地回应这种基层治理困境及其需要。
就村庄层面来说，以项目制的方式提供农村公共品，缺乏有效的应对“委托一”问题和“监督一激励”问题这一双重困境的基础条件和制度基础。当项目在村庄门外徘徊时，具有很强的竞争性和部门性特点。而一旦项目进村之后，便会因为其竞争性特点而很快地转化为具有高度私人性的外来资源，排斥了普通村民、其他精村庄英和乡村基层组织的参与和监督，实质性的赋予了项目争取者个人或其利益团体极大的自主权和能动性，使得国家下乡资源或项目的公共性极大地丧失，公共目标的实现大打折扣、偏差严重。这是造成项目制在村庄范围内运作产生问题的关键环节。项目到了基层政府部门以后，应尽量避免竞争性和私人化倾向，是改善现行项目制运行机制的重要内容。因此，重建下乡项目资源的村庄公共性，是具有十分重要的意义和针对性。笔者以为，采取“民主化的公共品供给”体制，将能够有效地避免项目资源的私人化倾向，保障项目资源在村庄的公共性和普惠性特点。
首先，国家应该继续加大对新农村建设的支持力度，更大规模地向农村输入资源，使农村在现代化进程中不可避免的人、财、物大量流失的客观背景下，通过第三只手的作用和机制优势，形成一种具有“社会主义”特色的工业化和城市资源的回流渠道和机制，积极发挥政府作用，真正实现城乡关系的统筹和协调。
其次，理顺央地关系、条块关系。在县这一级政权以上，项目体制本身是一种很好的监督机制，可以纳入考虑范围。项目从中央部委或省政府出发，需要经过一些链条。要充分采用最新、最好的技术手段监控项目在县级及其以上各个链条中的运作和传递，争取在项目到达县政府这个平台的过程中降低成本损耗。与此同时，当项目资源到达县一级政府以后，可以采取综合考虑人口、土地、区位、发展状况、目标等多种因素，对辖区范围内的项目资源进行民主化或普惠式的分配，从而避免在项目争取中出现的竞争性和私人关系对项目资源配置的影响等问题。充分发挥县一级政权的“打包”作用，增加项目资金的瞄准度。同时，还需要采取措施对县政府的“打包”过程进行严格监督和制衡，降低私人运作的空间。
第8篇：基层社会治理的探索与思考范文
这些年来，中央对社会管理始终高度重视，尤其是十七届五中全会关于“加强和创新社会管理”的论述，更规划了鲜明的路径、明确了具体的要求。作为“两型”社会建设综合配套改革实验区，长沙的城市国际化进程、城乡一体化进程加快推进，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、经济利益深刻调整、思想观念深刻变化，特别是去年长沙被列为全国35个社会管理创新综合试点城市之一，加强社会建设、创新社会管理比以往任何时候都显得更为重要、更加紧迫。结合人口计生工作实践，就如何加强和创新社会管理谈几点思考。
要注重人口问题，把准加强和创新社会管理的着眼点
人口是社会最基本的组成要素。人口问题既是影响经济发展质量和水平的基本问题，也是关系社会发展和谐和稳定的核心问题。因此，我们在加强和创新社会管理的过程中，必须把人口问题摆在更加重要的位置。
一是要把人口形势作为决策基础。分析当期长沙人口发展形势，从人口数量来看，虽然低生育水平保持稳定，但人口基数、人口规模不小，低增长率、高增长量并存的趋势仍将长期存在；从人口素质来看，身体健康素质、科学文化素质、思想道德素质都有待提高，人力资源向人力资本转化的过程仍将比较漫长：从人口结构来看，出生性别比偏高、人口老年化加剧等性别结构、年龄结构问题，对社会保障、公共服务的压力仍将继续加大；从人口分布来看，由于工业化、城镇化和城乡一体化进程明显加快，地区之间、城乡之间、产业之间流动日益频繁，人口分布失衡对城市承载能力、城市生活秩序的压力仍将继续加剧。历史经验证明，人口数量的多少、人口素质的高低、人口结构的优劣、人口分布的均衡与否直接影响经济发展、社会管理和公共服务。所以，我们加强和创新社会管理，必须立足长沙的人口发展形势，这不仅是经济社会发展的根本之所在，也是党委政府决策的基础之所在。
二是要把人口管理作为改革重点。作为社会建设的关键环节，社会管理不仅要以人口管理为基础，最终也要靠人口管理来实现。当前，长沙处在经济转轨、社会转型的过渡时期，思想意识形态多样化、经济成分构成多样化、社会组织形式多样化等带来了一系列劳动就业的问题、社会保障的问题、治安管理的问题等等，必将给社会管理带来严峻挑战。尤其是我们正处于“两型”社会建设、城乡一体化建设、城市国际化建设的推进阶段，由于人口流动规模日益加大、频率日益加剧，产生的新情况、新问题也将越来越多。如何解决这些社会问题、协调各种利益关系，关键还是要落实到人口的管理上。但人口问题的解决不能单纯地依靠人口手段，需要创新方式方法，更多地依靠社会、经济和科技等方面的手段。所以，如何进一步强化和优化人口管理，是我们在加强和创新社会管理的过程中必须解决的重点问题。
三是要把人口需求作为根本目标。社会管理的基础是人口管理，社会管理的目标是服务人口。没有社会公共服务，就没有社会管理。随着经济社会发展进步、生活水平不断提高，人民群众在满足基本需求的同时发展需求、个性需求日益提高、日趋多元，这对社会管理而言，既是新的目标，也是新的要求。只有深入推进社会管理创新，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，才能不断增强全社会的凝聚力、向心力和创造力，才能更加有效地维护社会和谐稳定。所以，我们加强和创新社会管理，必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒畅。要加强信息建设，把准加强和创新社会管理的着力点
当前，社会管理环境从静态封闭走向动态开放、社会管理对象从“单位人”转为“社会人”、社会管理领域从现实社会延至虚拟社会，单靠传统手段难以实施有效的社会管理。所以，掌握信息化、应用信息化，不仅是当前创新社会管理方式的必由之路，也是当前提升社会管理水平的必然选择。
一是要确保信息网络的全面性。关键是要做到信息覆盖到全员、联通到部门、延伸到基层，构建覆盖城乡每一个部位和社会每一个人口的社会管理信息网络体系。一方面要通过开展人口数据采集、录入和清理工作，建立一个全面、统一、完整的全员人口信息体系，为宏观决策、经济发展、社会管理提供人口数据支撑。另一方面要加强科学规划、高位布局，加强信息共享、资源整合，建立一个融公安、民政、教育、卫生、计生、劳动、工商等社会管理职能于一体的社会管理综合信息平台，做到部门之间、行业之间管理联动、协作互动。同时，要切实加强信息网络向基层，特别是向社区(村)的延伸和拓展，实现信息网络覆盖到城乡的每一个院落、每一个村落、每一个角落，努力为基层社会管理提供有效的平台和载体。
二是要确保信息手段的实效性。实现社会管理效能的提高和水平的提升，不仅需要健全的信息网络。也需要管用的信息手段。社会管理的现实需求是信息建设的目标导向。所以，我们在加强和创新以化解社会矛盾、协调利益关系，保障群众权益等为主要内容的社会管理工作中，必须始终着眼于满足公众需求、推动事业发展、优化部门工作，改革工作方式，创新信息手段。以政府门户网站“一站式”服务为龙头，全面推行网上受理、网上审批、网上办公，进一步简化行政程序、降低行政成本、优化行政效能；以社会信息化应用工程为重点，加快推进科技教育、人口计生、医疗卫生、社会保障、灾害救援指挥、疫情预警预报以及社区服务管理等领域信息化建设；以便民系统建设为基础，努力构建城乡一体、惠及全民的数字化民生服务体系，实现信息资源由部门业务数据到社会综合效益的转变。
三是要确保信息队伍的专业性。没有高素质的信息队伍，就不可能有高效能的社会管理。所以，建设一支专业化的社会管理信息队伍，是加强和创新社会管理的重要基础和重要保障。要立足社会管理发展要求，结合社会管理岗位实际，积极探索创新。优化课程设置，不断完善教育培养培训体系，努力提升信息队伍的专业水平和管理能力；要推行职业资格准入管理，按照标准规范岗位设置，不断完善人才管理使用机制，努力推进信息队伍的职业化建设；同时，要加大工作考核力度，发挥激励机制作用，努力做到用事业激励人、用关爱温暖人、用待遇慰勉人，不断增强队伍的成就感、幸福感、归属感，不断提高队伍的凝聚力、战斗力、创造力。
要夯实基层基础，把准加强和创新社会管理的着脚点
按照党的十七大报告提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求，加强和创新社会管理，根本在于抓好基层基础，做到夯实基层组织，壮大基层力量，整合基层资源，强化基础工作。
一是要推进社区主导管理。社区管理不仅是社会管理的重要内容，也是社会管理的基础环节。可以说，加强和创新社会管理，关键在于加强和创新社区管理。所以，在加强和创新社会管理过程中，我们要通过加强部门联合，资源整合和政策聚合，加大人财物的支援、支持和支配力度，进一步完善社区功能、挖掘社区潜能，强化社区管理职责、提升社区服务能力，实现社区人力资源的有效整合、信息资源的有效共享、组织资源的有效优化，充分发挥社区在人口管理、促进就业、维护治安、居家养老、基层文化、科普教育和医疗服务等方面的基础平台作用，努力为社会管理的深入推进和全面强化提供坚实的支撑。
二是要推进部门联动管理。加强和创新社会管理，既是一项全局工作，又是一项系统工程，涉及方方面面，涵盖各行各业，任何一级政府、任何一个部门都义不容辞、责无旁贷，必须坚持综合施治、整体联动。我们必须充分发挥党委、政府的主导作用，充分发挥社会管理部门的职能作用，切实增强大局意识，严格落实部门职责，既各司其职、各负其责，又协调配合、协同管理，努力构建党委领导、政府负责、部门联动。统筹协调、密切配合、齐抓共管的社会管理综合治理格局。
第9篇：基层社会治理的探索与思考范文
人民调解作为一项具有中国特色的社会主义法律制度，在化解社会矛盾、维护社会稳定中具有基础性地位和作用，是其它纠纷解决方式不可替代的。近年来，我县司法行政机关在人民调解工作中做了许多积极有效的探索，取得了一定成绩，但实践中还面临着司法行政机关内部和外部种种问题和障碍，制约了指导职能的充分发挥。本文拟通过剖析当前人民调解工作存在的现状，找出存在的主要问题和症结所在，谈谈自己对县级司法行政机关强化人民调解指导职能一些设想，愿与同仁商榷。
一、工作现状
维护社会和谐稳定，是司法行政机关的首要责任。长期以来，县司法局始终坚持“预防为主、调防结合”的方针，不断加强人民调解的机制、网络、形式和规范化建设，充分发挥人民调解职能，积极化解各类矛盾纠纷，着力维护和谐稳定，人民调解工作总体呈现“五化”。
（一）调解组织网络化。近年来，宁陕县司法局从面向全社会、有利于加强社会管理的角度，在全县范围内调整充实了工作力量，按照《人民调解法》要求，县上成立了人民调解协调指导委员会，以镇调委会为主导，在辖区村（居）委会成立了人民调解委员会；以农村基层组织为平台，在全县农村、社区，建立了农村、社区人民调解委员会；以行业矛盾纠纷为突破，延伸设立了专业性、行业性人民调解委员会，相继在高交支队、县交警大队、县卫生局成立了道路交通调解室及医患纠纷调委会。目前全县共有各类调解组织122个，专兼职调解员814人，初步形成了以县人民调解协调指导委员会为龙头，镇调委会为主导，村（社区）调委会为基础，行业性调委会为触角的三级人民调解网络体系。
（二）纠纷排查常态化。全县各级人民调解组织和广大人民调解员，在司法行政机关和基层人民法院的指导下，围绕全县经济社会发展大局，将调解纠纷的范围从婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，扩展到公民与法人和社会组织之间，调解内容扩大到村务管理、农民负担、征地拆迁、环境污染、劳动争议、拖欠农民工工资、医疗纠纷、交通事故、物业管理等各个方面。据统计，20__年至今，全县各级调解组织共调解各类矛盾纠纷1732件，调解成功1706件，调解成功率达到98.5%，制止群体性械斗31件，阻止群体性上访 98 件，防止民转刑案件55件，基本做到一般纠纷不出村，较大纠纷不出镇，重大疑难纠纷化解在本县，有效地维护了基层社会稳定。
（三）业务运行规范化。为推动人民调解工作向制度化、规范化迈进，按照《人民调解法》的要求，县司法局指导各基层人民调解委员会制订完善了《人民调解委员会工作职责》、《人民调解委员会调解程序》、《人民调解委员会主任职责》、《人民调解员工作职责》、《人民调解员工作纪律及要求》、《人民调解员回避制度》及定期排查登记、统计上报、档案管理等多项工作制度。同时，县法院还将基层人民法庭指导辖区调解委员会业务工作纳入目标责任进行考核，并将司法确认案件纳入审判流程管理和审判绩效考核。通过齐抓共管，从而使受理、调处、制作协议书等工作程序进一步得到规范，初步实现了“五有六统一”的要求，有效的提高了人民调解工作的社会公信度。同时，在健全网络、充实调解人员的基础上，加大对调解员的培训力度，使之成为业务精通的调解能手，在调解队伍中培养了以陶俊海为代表的全国调解工作先进典型。
（四）宣传形式多样化。采取多种有效形式, 在县电视台、《安康日报》和县政府网站、县司法网站上开辟专题、专栏，形成由普法门户网站、普法微博、普法QQ群和手机普法短信“四位一体”的宣传格局，结合巡回办案和审判工作进社区、进农村、进学校等形式，广泛的开展了宣传教育活动,使《人民调解法》进入千家万户，使调解工作“有法可依”,并得到社会各界和广大群众了解、支持、参与人民调解工作，更多地选择以人民调解方式解决纷争，为《人民调解法》贯彻落实营造了良好的舆论氛围。
（五）机制保障制度化。按照“调防结合，以防为主”的方针，县司法局牵头，各村（社区）坚持每月一次的矛盾纠纷排查，将大量矛盾纠纷消除在 萌芽状态，强化了人民调解的预防功能。建立协调联动工作机制，注重加强人民调解与行政调解、司法调解之间的衔接和配合，村级调委会解决不了的纠纷，乡镇调委会共同调解，需要有关部门参与的，协调有关部门共同调解，有效地增强了化解矛盾纠纷的能力；完善纠纷信息传递与反馈机制，在重大节庆等敏感时期，针对易激化的矛盾纠纷和重点人员实行信息反馈报告制度；对一段时期比较突出、多发的矛盾纠纷进行汇总分析，总结出带有规律性和普遍性的情况，为掌握社情民意、科学决策提供了依据；建立资金保障机制，20__年县委办、政府办联合印发了《宁陕县人民调解个案补贴奖励办法（试行）》，县政府每年预算5万元，用于人民调解个案补贴。“个案补贴”是我县率先在全市推行的一项人民调解工作制度，这项制度已受到省市表彰并在其他县区推广。
二、存在的问题
《人民调解法》实施两年多来，我县的人民调解队伍进一步壮大，基层人民调解组织逐步规范，人民调解员整体素质进一步提高，工作保障体系逐步完善，调解矛盾纠纷的范围和数量不断扩大，为全县经济社会和谐发展作出了积极贡献。但与当前人民调解工作与全县加快发展的形势要求和人民群众的期望还有很大的差距，存在着不少制约工作发展的实际困难和问题。
（一）对人民调解的重要性认识尚不到位。县人民政府印发了《关于进一步加强人民调解工作的意见》。要求充分认识加强人民调解工作的重要意义，加强人民调解组织和人民调解队伍建设，充分发挥人民调解工作的职能作用，加强人民调解工作制度建设。部分领导对人民调解工作重要性的认识仍不到位，以行政调解代替人民调解，对人民调解工作重视力度、支持保障不够。在出现群体性纠纷和重大纠纷时，认为上访找、纠纷找法院、案子找公安的观点有着较大的影响。事实上，人民来访、法院、公安受理的民间纠纷，大部分会进入人民调解程序。部分领导干部不能正确认识人民调解工作是解决社会矛盾纠纷的“第一道防线”作用，造成了个别镇和部分领域人民调解组织停留在无专人、无实质性机构、无保障的“三无”状态。全县95%以上的村（社区）人民调解员为兼职。
（二）人民调解组织网络还不健全。一是企事业单位调解组织还很薄弱，区域性、行业性专业人民调解组织没有铺展到位，实际设立数量比例过低、工作开展不正常；二是大调解体系亟待加强，有关部门对其归口管理的社会团体和行业性组织的纠纷调解工作，培育扶持和帮助指导不够，造成了个别镇和部分领域人民调解组织停留在无专人、无实质性机构、无保障的“三无”状态，人民调解工作的指导管理也不可能落到实处；三是人民调解、行政调解、司法调解联动机制尚未形成，村（社区）调委会建设不规范。
（三）调解员队伍素质和业务能力有待进一步提高。《人民调解法》在赋予人民调解协议具有法律约束力之后，首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度，人民调解的法律含量越来越高，对人民调解员的业务要求提出了更高的标准。但目前我县调解人员普遍法律素质较低，文化结构、专业结构不能完全满足工作的需要，调解技能较弱，很难确保调解程序的公正和调解协议的有效。基层司法干警还承担着包村等中心工作，导致无法全身心的投入到人民调解工作中去。全县12个司法所，由于受编制限制，6个司法所只有1人，2个司法所还没有专职司法工作人员，人民调解工作的深入开展受到一定影响。
（四）人民调解经费保障不足。《人民调解法》规定，人民调解经费由各级人民政府保障。从我县情况看，20__年开始列入预算的人民调解“以案定补”经费是5万元，已经远远不足以按照《人民调解法》要求支付人民调解的指导经费、业务经费、调解员培训经费和补贴经费，全县绝大部分镇、单位的人民调解工作经费的都未落实。经费的缺乏严重制约了基层人民调解工作的发展，在很大程度上挫伤了调解人员的积极性。
三、几点建议
人民调解制度是一项中国特色社会主义法律制度。全县各级各有关部门要以贯彻实施人民调解法为契机，认真学近日就坚持和发展“枫桥经验”作出的重要指示精神，进一步增强责任感和紧迫感，坚持围绕中心、服务大局，以人为本、服务群众，积极推进人民调解工作创新，切实发挥好人民调解的预防、调处和教育功能，为我县改革发展营造和谐稳定的社会和法制环境。
（一）深化对人民调解工作重要性的认识，尤其是提高各级领导干部对人民调解工作重要性的认识。人民调解工作作为维护社会稳定的“第一道防线”，在社会管理创新、构建和谐社会中的独特功能和重要作用日益凸显。广大干部尤其是各级领导干部要带头学习《人民调解法》，把人民调解工作放在稳定基层政权、构建和谐社会的高度来看待，列入重要议事日程，依法解决人民调解工作的支持保障问题，促进人民调解职能作用得到更好的发挥。借鉴兄弟县区做法，协调地方编制，解决司法所无专职人员、一人所问题。
（二）加强对《人民调解法》和人民调解制度的学习宣传。结合“六五”普法，充分运用法律“六进”等多种行之有效的宣传教育形式，继续广泛深入宣传《人民调解法》，使广大干部和人民群众更加广泛地认识人民调解工作，不断提高人民调解的影响力和公信度，引导更多的群众主动、自愿地选择人民调解的方式解决矛盾纠纷，努力营造社会各界了解、支持和参与人民调解工作的良好氛围。
（三）拓宽调解领域，加强联动机制。各级人民调解组织要严格按照《人民调解法》的规定，坚持原则性与灵活性的统一，依法及时就地化解各类矛盾纠纷。在调解婚姻、家庭、邻里等传统纠纷的基础上，大力拓展工作领域，积极介入与人民群众生活密切相关、政府高度重视、影响社会稳定的征地拆迁、劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等社会热点难点纠纷的调解，向刑事自诉、轻微刑事案件、治安案件等法律不禁止当事人和解的范围拓展，注重实质性问题的协调解决。创新完善人民调解工作机制， 加强人民调解与相关程序的衔接配合机制，进一步凸显人民调解在大调解工作机制中的基础性作用。
（四）强化人民调解指导管理，选优配强人民调解队伍。一是加强业务培训。按照分级培训的原则，重点抓好新任村居调委会成员和人民调解员的培训工作。县司法局负责每年一次的两级调处中心主任、首席调解员和县级各类人民调解组织首席人民调解员的集中培训；镇司法所负责辖区内村（社区）人民调解委员会主任的年度培训、负责对辖区人民调解员的日常培训工作。采用多种行之有效的授课方式加强对调解人员的岗前培训和在岗培训。二是强化业务指导。基层人民法院做好对人民调解委员会调解民间纠纷的业务指导；组织专业法律工作者队伍挂钩帮扶基层村（社区）调委会，为基层化解矛盾纠纷提供法律保障和法律服务。三是加强人民调解与行政调解的衔接配合。进一步完善与工商、卫生、环保、人社、住建、安监等矛盾多发部门的对接机制，积极探索在工作程序、业务指导、人员培训等方面的对接；建立人民调解介入政府机制，引导上访人员通过人民调解渠道解决问题；充分发挥行政部门和工会、妇联等社会团体在人民调解工作中的作用，实现对矛盾纠纷的综合治理。
