农村饮水安全工程取水许可管理的思考

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摘要：农村饮水安全工程是一项惠民工程，目前在湖南省已建成运行上万处，基本解决了农村饮水困难的问题，但是工程建设的规范化管理还存在取水许可管理缺失的现象，无证取水、违规审批等违法违规行为普遍存在。如何做好农村饮水安全工程的取水许可管理工作，文章结合现状及管理要求做了一些思考。

关键词：人饮工程；取水许可；规范化

1全省农村饮水安全工程取水许可管理现状

全省“十一五”期间新建、改扩建工程19003处，“十二五”期间新建、改扩建工程7728处。2016年，全省启动农村饮水安全巩固提升工作，在原有人饮工程基础上实现规模、效益、质量、管理全面升级。2016年、2017年共新建、改扩建工程6195处，2018年计划建设1723处。据初步统计，截至2018年8月底，全省已累计兴建各类供水工程56183多处，其中日供水规模千吨万人以上工程1109处、200～1000吨2648处、20～200吨15121处。根据全省取水许可台账统计，仅有856处人饮工程办理了取水许可手续。

2农村饮水安全工程取水许可管理存在的主要问题

1）无证取水比例大。按照行政审批分级管理权限，人饮工程的取水许可审批基本上都在市、州、县市区水利（水务）局，但大部分基层水行政主管部门对人饮工程取水许可管理工作认识不到位、重视程度不够，“重工程项目建设，轻取水许可审批”的现象普遍存在。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）规定，除农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的工程，以及家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的人饮工程不需要申请办理取水许可证外，其余均需办理取水许可手续。为简化人饮工程取水许可审批程序，湖南省人民政府办公厅2015年印发《关于加快推进以农村饮水安全为重点的中小型公益性水利工程建设的意见》（湘政办发〔2015〕13号），明确“新建中小型公益性水利工程原则上简化程序、快速办理，防洪影响评价、水资源论证、水土保持方案、节能评估等相关专题根据国家有关规定，纳入初步设计一并审批”。然而，大部分已建人饮工程在初步设计阶段没有编制水资源论证报告（表），或没有将水资源论证纳入初步设计一并审批，就开展了工程项目建设。目前湖南省绝大部分人饮工程处于无证非法取水状态，且需办证的人饮工程底数不清。

2）用水矛盾日益突出。由于未进行水资源论证，部分人饮工程的水量、水质安全保障程度低。特别是相当一部分取得取水许可证的人饮工程以灌溉水库作为水源，侵占了灌区农业灌溉用水权益，取用水矛盾日益突出，水事纠纷频发，城乡生活供水挤占农业用水引发行政诉讼近年呈多发态势。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）第二条、第十条，《取水许可管理办法》（水利部令第34号）第五条以及《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、发改委令第15号）第二条的规定，项目开工前必须开展水资源论证并按权限提出取水许可申请，在取得取水许可申请批准文件的情况下方可开工建设。造成上述问题的主要原因是大部分人饮工程项目前期工作不到位，项目开工前没有进行水资源论证，没有按规定提出取水许可申请，导致水源地水质、水量达不到供水要求。

3）清理规范工作难度大。全省已建小型分散、低标准的单村单组供水工程占比90%以上，缺乏专业的管护主体。据统计，县水利部门管理458处、乡镇管理1215处、村组管理32397处、租赁管理231处、买断经营46处、私人管理1359处、其它自建自管的20477处。对于供水水源分散、供水规模较小的人饮工程，有相当数量的联村、单村工程都是委托乡镇和村、组集体甚至个人管理，没有实际经营者，办证主体不明确，后续的计划用水、饮用水源水质等日常监管工作面临诸多困难。

4）依法监管手段不足。取水许可管理相关法律法规对无证取水等非法取水行为提出了处罚要求，但实际操作起来缺乏有效的手段对管理对象进行约束，政府执法成本高、周期长，建设单位守法成本高、违法成本低。特别是对于人饮工程为重点的公益性水利工程，水行政主管部门对消极配合的水厂缺少有效的管罚措施。

3工作思路与建议

按照分级管理、程序规范、精简高效、全面覆盖的原则，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》、《取水许可管理办法》和《湖南省取水许可和水资源费征收管理办法》要求，加强饮水工程水源可靠性分析，核准供水范围和取水许可水量，严格取水许可审批，保障用水安全。

1）明确报批对象。具有独立供水管理单位（供水总站、股份制公司）的工程由供水管理单位申请办理取水许可手续，无独立供水管理单位的工程以供水管理组织（用水合作组织、村民委员会、村民小组）为单元统一办理取水许可手续，联户或单户供水工程由受益农户申请办理取水许可手续。

2）依法开展论证。对于列入全省农村饮水安全工程规划的中央和省补助投资兴建的农村饮水安全工程，若已将水资源论证专题纳入初步设计报告一并审批，水行政主管部门可将初步设计报告作为审批取水许可申请和核发取水许可证的技术依据。对于其它未编制初步设计报告或水资源论证报告（表）的农村饮水安全工程，供水管理单位（组织）或个人应按照相关法律法规要求编制水资源论证报告（表）。根据《湖南省水利厅关于进一步加强水资源论证工作的通知》（湘水许〔2015〕85号），日取地表水2000m3以上（含本数）、地下水200m3以上（含本数）的建设项目要编制建设项目水资源论证报告，日取地表水2000m3以下（不含本数）、地下水200m3以下（不含本数）的项目可编制建设项目水资源论证表。

3）严格审批权限。各地要严格按照《关于进一步规范取水许可工作的通知》（湘水许〔2015〕112号）规定的审批权限办理取水许可手续。在市级行政区域边界河流或者跨市级行政区域的取水工程应到省级水行政主管部门办理取水许可手续。在县级行政区域边界河流或者跨县级行政区域的取水工程应到市级水行政主管部门办理取水许可手续。利用多种水源，且各种水源的取水审批机关不同的，应当向其中最高一级审批机关进行报批。对从灌溉水源工程取水的项目要加强水平衡分析，并取得初始水权人同意，获取水源工程开发利用目标调整批复后方可审批开工建设。杜绝挤占第三方取用水户的合法用水权益，避免造成用水矛盾。

4）规范工程验收。发放取水许可证前要对工程取退水设施进行现场验收，工程安装取水计量设施后方可发放取水许可证，年取水量达到50万m3以上的工程应将取水计量信息接入湖南省水资源管理系统。

5）强化问题整改。对于未办理取水许可手续已开工建设或投产运行的农村饮水安全工程，县级以上人民政府水行政主管部门对辖区内人饮工程进行全面摸底，重点摸清现有人饮工程名称、项目所在地、工程取水规模、取水水源及水源性质、工程运行管理单位（项目法人）、取水许可办理等基本情况，明确需要开展取水许可清理规范的人饮工程底数。并应当责令供水管理单位（组织）或个人限期整改。属于《湖南省取水许可和水资源费征收管理办法》第四条的人饮工程可不办理取水许可证；属于已将工程水资源论证专题纳入初步设计报告一并审批的人饮工程，可将设计报告及其批复作为批复取水许可申请以及核发取水许可证的技术依据；其余工程由相应的水行政主管部门以乡镇或村为单位，组织项目建设单位（法人）统一对辖区内的农村饮水安全工程办理取水许可申请，编制一本水资源论证报告书（表），再对单个农村饮水安全工程进行取水工程或设施验收，核发取水许可证。

4结语

农饮工程是一项长期建设任务，涉及点多面广、小型分散，缺乏专业的管护主体。各级水行政主管部门要加强与同级发改、环保、卫生等部门的沟通衔接，密切配合，协调联动，共同推进农村饮水安全工程取水许可管理工作。要明确工程日常监督管理单位，强化取水许可审批事后管理，加强对工程取退水、计量设施维护、水源水质监测的监督检查，确保供水安全。

参考文献：

[1]国务院令第460号（2017年修订）.取水许可和水资源费征收管理条例[Z].2006-02-21.

[2]水利部令第34号（2015年第1次修订，2017年第2次修订）.取水许可管理办法[Z].2008-04-09.

[3]水利部、国家发展计划委员会令第15号（2015年第1次修订，2017年第2次修订）.建设项目水资源论证管理办法[Z].2002-03-24.

作者：邓枝柳 闫冬 单位：湖南省水利厅