农村饮水安全工程管理体制研究

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摘要：本文从农村供饮水工程效益评价出发，对辽宁省阜新蒙古族自治县农村饮水安全工程社会效益、生态效益和经济效益进行定性分解与定量测算。然后进行工程性质定位、产权界定和管理体制等方面的探讨，剖析不同情境模式所对应的利益相关方的责任分担机制，为农村饮水安全工程的管理运行提供指导。

关键词：农村饮水安全工程；效益评价；管理；产权

农村饮水安全问题与我国的“三农”问题、工业化、城镇化等息息相关，是惠及民生的根本问题。我国政府始终高度重视农村安全饮水问题，中央文件多次提出农村饮水安全问题的解决必须从建好和管好工程开始，保证工程良性运作，确保农户长期稳定地得到实惠。但是，当前许多农村供饮水工程项目在建设和实施运作过程中问题凸显，主要集中在工程性质定位、产权界定、管理责任落实、水费定价、工程维护和用户参与等方面。对农村饮水安全工程性质和定位的认识直接关系到工程建设资金来源和管理运作模式，当前并无农村供饮水工程定性的相关政策依据，许多学者也只是将其定位为准公共产品，这仍显宽泛。现以农村供饮水工程效益评价为视角，对工程产权界定、管理体制和运作模式等进行深入探讨。

一、工程效益定量评价

（一）评价指标

农村饮水安全工程的实施，能够保证农村地区安全清洁饮用水的供给，可以有效降低饮水所引发水媒介疾病的概率，减少农民医疗费用支出，加快农村改灶改厕和沼气建设，改善农村居民生活质量，促进我国医疗保障、国民素质、生态环境、城乡二元经济等社会问题的解决。通常将农村饮水安全工程的效益综合效益=α1×社会效益+α2×生态环境效益+α3×经济效益。其中，α1、α2、α3为权重因子，按评价因素的重要程度赋值。社会效益、生态效益和经济效益均为广义概念，既包括显性效益，也包括隐性效益，且在计算过程中必须将全部效益加以量化计算。

（二）工程实例

辽宁省阜新蒙古族自治县（简称“阜蒙县”）低山丘陵区、偏远贫困区和少数民族聚居区域普遍存在人畜饮水困难。此外，受水文地质条件约束而形成的自然缺水区域水质较差，不适宜饮用。阜蒙县人畜饮水水源主要是浅层地下水，由于补给水源近，短期内取水量大则会引起水位骤降，供水量很难保证。而且水质受地面污染物严重污染，浑浊度和硬度偏高，氟铁锰等重金属含量超标。截至2016年底，阜蒙县已建成基本供饮水工程795处，包括自来水工程357处，受益人口11.40万人，占总受益人口的56.3%；集中供水点工程429处，受益人口9.96万人，占总受益人口的48.40%。根据不同的取水类型，地下水水源工程734处，占阜蒙县农村饮水工程总数的99.80%，受益人口为21.78万人，占总受益人口的99.55%；引泉工程9处，受益人口为0.12万人，占总受益人口的0.61%。根据供水方式的不同，自流直接供水17处，受益人口0.30万人；高位水池或水塔供水21处，受益人口0.70万人；压力罐供水97处，受益人口2.40万人；微机供水172处，受益人口7.70万人；加压供水421处，受益人口9.54万人。对各评价指标所产生效益进行量化计算，阜蒙县农村饮水安全工程每年将产生24380.5万元的总效益。其中包括社会效益11240.1万元，占比为49.85%；经济效益4931.6万元，占比19.45%；生态效益8241.4万元，占比为31.70%。

二、工程性质与管理体制

（一）工程性质

从以上对农村饮水安全工程效益的定性分析与定量评价结果可以看出，农村饮水安全工程所产生的生态效益和社会效益远远大于其经济效益，社会效益与工程投资之比较高，可见农村饮水安全工程具有显著的外部经济效益和非盈利性质，属于准公共产品范畴[2]。农村饮水安全工程在向农户及其他用户供水时虽然收取了一定费用，但是其定价是按照饮用水的平均生产成本确定的，以弥补生产成本并引导正确的消费倾向为目的，不具有盈利性。此外，其社会效益和生态环境效益加以量化后远超过其直接经济效益，且受益者是全体社会成员，政府通过扶持和补贴安全饮水工程建设，使农村饮水工程适当盈利，同时制定收费标准，用户有偿使用可以有效杜绝社会资源的浪费。总之，农村饮水安全工程通行的提供方式是政府主导，由国家财政承担工程建设费用及一部分运行维护费用，农户通过缴纳水费的方式承担其余部分运行维护费用。

（二）产权归属

对农村饮水安全工程的管理实行“工程产权明晰，管护责任到人”原则，对于不同投资类型，按照以下原则认定产权：国家投入主导的乡镇级集中供饮水工程，产权属于国家；国家投入主导的村级（及以下）集中供饮水工程，产权属于受益农户集体（或用水合作组织）；资金来源多元化（如国家补贴、农户集资）所建的分散型供饮水工程，产权属于农户；资金完全来自农户或村组自筹的分散型供饮水工程，产权属于出资者所有；依靠社会资金筹建的农村供饮水工程，产权按出资比例分配；获得政府特许经营权的私人投资或股份制农村供饮水工程，产权属于投资者。

（三）管理体制

在确定了农村供饮水工程产权归属的基础上，应实施不同的管理体制。1.经营性管理体制对于地方财政支持的乡镇级大规模农村供饮水工程适用经营性管理体制，具体管理权由本级地方政府水行政主管部门行使，并授权下属供水公司具体经营运作，独立核算，企业化运作。同时，结合我国当前地方政府预算管理体制改革的要求，接受本级及上级政府水行政主管管理部门的监督与考核。2.村组集体管理体制对于以地方财政投入为主、财政投资和农户集资共建以及农户与村组自筹建立的村级（及以下）分散型农村集中供饮水工程，适用村组集体管理模式，工程所有权归村组集体所有，选举用水农户代表全程参与工程管理，代表村组全体成员行使管理权，这种模式将在政府引导下逐渐向农村用水协会的管理模式转变。3.企业化管理依靠社会资金筹建的农村供饮水工程适用政府监管下的企业化管理模式，具体到操作层面，可组建股份制供水公司，根据出资比例赋予项目所有权，并由供水单位具体负责经营运作或授权相应资质的专业机构运作管理。4.业主授权管理获得政府特许经营权的私人投资或股份制农村供饮水工程，经营管理权归业主或接受授权的具体单位所有，在政府价格监管和农户代表监督下经营管理。

三、结论

对于农村饮水安全工程而言，如何实现长效管理与可持续发展是工程管理中亟待解决的问题，核定水价、明确安排产权、确定责任归属必须以准确定位工程性质为基本依据。该文从定性分析和定量测算农村饮水安全工程效益出发，对阜蒙县农村饮水安全工程的社会效益、生态效益和经济效益加以量化计算，得出农村饮水安全工程所产生的社会效益和生态效益远大于其经济效益的结论，并基于此探讨了农村饮水工程性质、产权归属和管理体制。其中所提出的饮水安全工程效益的测算理论是该文的创新之处。

参考文献：

[1]周立国.基于效益评价的农村饮水安全工程管理体制探讨[J].黑龙江水利科技，2017（5）：187-189.

[2]张硕，林进文，陈金木.地方农村饮水安全立法的经验与启示[J].水利发展研究，2015（9）：19-24，56.

作者:郭健鹏 孟旭 单位:阜新蒙古族自治县抗旱服务站 阜新蒙古族自治县水资源管理办公室