长江渡口渡船安全管理法规研究

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摘要：长江渡运因点多、面广、线长、通行环境复杂，渡船安全事故重、特大事故中一直占据较大比例，渡口渡船的安全监管历来是水上交通安全工作的重点、难点和薄弱环节。同时，江苏省长江渡口渡船安全管理的立法滞后，各级政府投入不足，硬件和软件水平均落后于上海、广东等经济发达省份，甚至落后于中西部地区，因此，完善江苏省长江渡口渡船管理法规，进一步加强江苏省长江渡口渡船的安全监管显得尤为重要。

关键词：渡口；渡船；长江；江苏

长江渡运是连接长江两岸的重要交通方式,一直以来，它为促进江苏省南北经济文化交流和方便百姓出行发挥着重要作用。同时，渡运安全事关人民群众生命财产安全和社会稳定，稍有不慎，易引发群死群伤的重特大恶性事故，造成恶劣影响。因此，完善江苏省长江渡口渡船管理法规，进一步加强对长江渡口渡船的安全监管显得尤为重要。

1江苏省长江渡运安全管理现状

多年来，在交通运输部和江苏省政府的正确领导下，经过沿江各级政府、交通行业主管部门、海事管理机构、安全生产监督管理部门和渡口单位的共同努力，江苏省长江渡口渡船安全管理工作成效明显，渡运安全形势保持平稳。但随着江苏省沿江经济的高速发展，长江江苏段船舶流量逐年增多，船舶大型化趋势明显，夜航船舶越来越多，横江渡轮与顺航道航行的船舶交会频率也越来越高，再加上进江海轮失控情况时有发生，因此渡船发生恶性碰撞事故的风险有增无减。另外，长江汽渡还承担着大量危险品的渡运任务，如发生碰撞等事故将引起次生污染灾害，影响长江两岸人民生活用水和水资源的使用。2012年3月15日，长江常熟水域发生“通常汽渡11号”横越航道过程中与其他船舶发生碰撞后沉没的严重事故，事故中有30余人遇险。尽管救助及时，但仍造成2人死亡。2015年6月1日，长江湖北监利段水域发生“东方之星”客轮因突遇龙卷风而沉没的事件，此次事故有454人落水，其中12人生还，442人遇难。通过这些已发生的事故可看出，当前，江苏省长江渡运安全管理中存在着一些突出问题，具体表现在：相关安全管理部门职责界定不够清晰；老旧渡船多；一些渡船防撞、抗沉性能差；渡运企业安全生产主体责任落实不到位、安全投入不足、安全保障制度不健全；私渡、非法渡运情形时有发生等。这些问题都急需解决，否则，一旦发生渡船碰撞或翻沉事故，后果将不堪设想。

2江苏省长江渡运安全管理法规现状及立法的必要性

现行《中华人民共和国内河安全管理条例》（2002年）对于渡口渡船安全管理的要求较为遵循原则。为了加强渡口安全管理，全国已有12个省、市针对渡运安全进行了地方性立法，如江西省专门出台了《江西省渡口管理条例》（1989年通过，2004年修正），上海、浙江、四川、云南等省（市）均以省政府令的形式出台了各自的渡运管理办法或规定。江苏省曾出台《江苏省渡口管理办法》（2001年修订）,但其适用范围不包括江苏长江水域。2003年，江苏省海事局、经贸委、交通厅、安全生产监督管理局联合制订了《江苏省长江渡口管理暂行办法》，并经省政府办公厅批转。该《办法》属于规范性文件范畴，不属于法规范畴。2014年8月1日，《中华人民共和国内河渡口渡船安全管理规定》（交通运输部令2014年第9号）颁布实施。综合来看，上述这些法规要么已经年代久远，要么层次较低，要么属于全国性适用的部门规章，对于渡口渡船安全标准、管理要求等均不能有效适应，无法适应江苏省经济社会的发展水平和水域环境的实际情况。这些不足会造成相关管理部门在履行职责时，存在执法法律依据不足、管理力度不够等情况，导致违法渡运现象屡有发生，进而无法彻底消除渡运安全隐患。相比国内其他省份，虽然江苏省渡船状况相对较好，但由于长江江苏段通航环境复杂、船舶流量大，渡船载客、货量多，因此在发生事故后，群死群伤风险的概率要远高于其他省份。同时考虑到江苏省水上安全管理应与地方经济发展水平相匹配，因此十分有必要提高渡口渡船安全管理标准。从2015年“东方之星”客轮翻船事故可见，载客量较多的渡船、客船一旦发生险情事故，因其涉及面广、危害性大，极易造成人员财产的重大损失。而事故的突发性、施救时间的紧迫性、天气水情的限制性等，都极可能造成救援效果、事故后果无法掌控。因此，加强法规建设，强化监管责任、落实预防预控措施、强化应急救助预案已迫在眉睫。预先谋划、加强监管、落实措施、防患未然是江苏省当前渡口渡船安全监管工作的重中之重和应有之道。

3其他省市渡口渡船安全管理的先进做法

2013—2014年镇江海事局作为代交通运输部起草《中华人民共和国内河渡口渡船安全管理规定》（交通运输部9号令，2014年8月1日正式实施）的承办部门，曾多次外出开展渡口渡船调研工作，对华中水网地区、西北非水网地区、华南地区、西南地区进行了实地调研，考察了上海、湖北、甘肃、宁夏、广东、广西、四川、重庆等地的百余个渡口，深入学习了各省市在渡口渡船安全监管方面的先进做法和有效措施。总体来说，江苏省渡口渡船的软硬件管理与其经济大省的格局匹配不当，严重落后于上海等先进地区，甚至落后于中西部地区。其主要原因是江苏省内各地市政府对渡口渡船安全管理不够重视，配套资金长期投入不足。经过系列的调研、考察，笔者将各省（市）的先进做法总结为以下几点。

3.1硬件配备

1）渡船船型标准化改造。上海市早已开展了渡船标准化建设，按照先进的标准船型对渡船进行更新改造，做到“人车分离”，防止船舶发生意外、车辆倾覆时造成伤害。上海标准船型渡船设有多个水密隔舱，如果船舶发生意外碰撞事故，至少能满足“一舱不沉”，也能有足够的时间不沉、缓沉，从而能够有效地避免群死群伤事件的发生；同时在装载汽车时用固定卡环进行绑扎固定，以增强稳定性。四川省以超标准的要求进行渡船检验，渡船必须全部经过船检机构检验发证，不仅要求设计稳性横准数较大（普遍在1.3以上），同时也要求严格控制吃水。

2）创新设计防滑设施。广东省虎门汽渡创新设计了渡口码头双层引桥和跳板：渡船为双层甲板船，两个驾驶台分布在渡船两头。该创新不仅使渡运效率得到提高，驾驶员视野也变得开阔了，因而渡运安全系数非常高。渡船甲板防滑纹成45°排列，既能防止车辆前滑，也能防止车辆侧滑。装卸车辆的跳板安装在码头而不安装在船舶上，既减轻了渡船重量，又方便对跳板的维修。“L”型码头布置，便于渡船安全停靠。码头边布满废旧汽车轮胎，可防止渡船靠离泊时碰撞码头。航行过程中，渡船两头用坚固的栏杆封闭，能有效防止汽车滑入江中。

3）超标准配备救生装备。四川省渡船的救生设备除了按规定配备外，同时还按载客人数100%配备救生浮具（救生垫或救生凳）。长江海事局（武汉、重庆等地区）创新研制了实用性强、操作方便的救生凳、救生垫和救生书包，并全面推行20m以下渡船的乘客、船员穿（持）救生衣制度。

3.2软件创新

1）政策支持渡口建设。2013年四川省通过立法实施《四川省渡口管理办法》，将渡船改造经费、渡口渡船管理经费、船员工资全部纳入财政预算，一劳永逸地解决了渡口渡船长期经费投入不足的问题。上海市重视渡船经营补助，除了严格落实渡船燃油补贴制度，增加渡运资金补贴外，同时对渡运船舶补贴资金，按航次补贴费用。这些措施不仅减轻了渡运公司的运营成本，还保障了人民群众的出行和日常生活需求。

2）运行签单发航制度。四川、湖南等省针对经常发生的渡口渡船群死群伤事故，创新设计并严格落实签单发航制度。具体措施为：乡镇人民政府落实签单人员，经营性渡口由经营人落实签单人员，对渡船的乘员数量、人车畜积载及开航条件等内容在渡船每航次开航前进行核实和签单，明确签单员责任，对渡船渡运安全进行前置性把关。

3）科学监管与服务。广西把渡口分为公路渡口和乡镇渡口两类，并根据技术状况把渡口渡船分为A、B、C三级，实行分类分级管理。长江海事局（武汉、重庆等地区）开展了“免费培训渡船船员，免费发放安全宣传资料，免征船舶港务费，送安全知识和必要的救生消防设施”的“三免一送”活动。

4制定江苏长江渡口渡船管理法规的建议

根据当前江苏省长江渡运安全的现状和渡船航行极易发生碰撞导致群死群伤事故的特点，考虑到当前缺乏适应江苏省长江渡运安全管理需求的相关渡运安全管理法规的实际情况，为强化江苏省长江渡口的安全管理，有效解决江苏省长江渡运安全管理中存在的问题，防止重特大恶性事故和有重大社会影响事故的发生，建议江苏省法制办尽快制定《江苏省长江渡口渡船安全管理办法》并以省政府令的形式对外。

通过制定《江苏省长江渡口渡船安全管理办法》，明确界定长江渡口安全管理各职能部门的职责；明确渡运单位在渡船安全营运中的职责、权利和义务，包括内部管理制度的建立、渡船安全隐患整改要求等；根据渡船安全航行的通航环境和条件、渡船船员、渡船设施设备的配置（特别是防碰抗沉性能）等制定相应的规范性标准；健全长江渡口渡船安全管理的各项保障制度，包括渡船安全投入、船员值班、设备维护、演习演练、人员培训、事故险情应急搜助等岸基管理要求。

《江苏省长江渡口渡船安全管理办法》的制定，将填补江苏省长江渡口渡船安全管理法规空缺，使长江渡口渡船安全管理有法可依，更具有可操作性，将对加强水上交通安全、维护社会民生需求、促进江苏省经济发展等发挥重要的保障作用。

作者：王飞1 王文2 单位：1.镇江海事局执法督察处 2.安徽省江淮船舶检验局政务科