我国消费者食品安全教育的完善

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2015年10月1日，修订后的《中华人民共和国食品安全法》正式开始实施，新《食品安全法》的一个重要原则就是强调实行食品安全社会共治，重视并充分发挥消费者、媒体的作用。保障食品安全不仅仅是食品生产经营者、政府食品安全监管部门的责任，消费者也应充分认识到自身在防范食品安全事故、保障食品安全方面的积极作用。已有经验表明，要想减少食品安全事故的发生几率，必须强化政府对食品安全的监管力度，同时，强化消费者的食品安全意识，丰富其食品安全知识更是不可或缺的一环。

一、消费者食品安全教育的重要意义

（一）提高消费者自我保护、参与食品安全监管的能力

食品生产流通供应链的最终环节是消费，广大消费者是食品安全风险的承受者，更是问题食品的直接受害者。食品安全问题的根源是信息不完全、信息不对称。对于食品信息的掌握，消费者与食品生产经营者相比处于劣势，由于严重的信息不完全和不对称使得一些生产经营者产生机会主义倾向，为了追逐利润故意制假售假，从中谋取暴利。食品品质同时具有搜寻品、经验品和信任品的特征，消费者需要利用多种质量信息来判断食品品质。但是，不断进步的科学技术、日益复杂的食品生产和流通体系，人们依靠原有的知识和经验已无法对食品是否安全作出全面、正确、科学的判断。当前我国消费者的食品安全防范意识淡薄，食品安全消费知识缺乏，公众容易陷入一些消费的误区，一方面贪图价格便宜，不注重食品质量，缺乏防范意识；另一方面当食品安全事故发生时又容易出现过度紧张情绪，听信一些不真实、不准确的信息，出现食品恐慌现象。由于消费者粗糙的选择行为，使得一些不法经营者有机可乘，导致食品安全问题产生。安全健康科学的饮食习惯的养成与教育有着密切的关系，通过对消费者进行食品安全教育，使他们了解并掌握有关的食品安全知识，培养健康的饮食习惯和消费观念，使他们成为有鉴别力的消费者，能够在食品这一信息严重不对称的不平等的市场上作出明智的选择。新《食品安全法》，强调全社会共同治理食品安全，要充分发挥广大消费者的作用。作为食品安全风险的承受者，消费者理应成为食品安全监管过程中的真正主人。但在传统的食品安全监管体系中，由于食品安全教育的缺失，消费者既没有很强的参与意识，也不具备相关的专业知识，缺乏正确的识别和判断能力去参与食品安全监管。有的消费者常常把保障食品安全的责任完全推到政府和企业头上，出现问题一味地指责政府和企业，自己只是盲目担心食品安全，监管上单纯依赖于政府，习惯于被动接受保护，在整个监管体系中往往处于边缘地位，不能真正切实地参与食品安全监管。加强消费者食品安全教育，能强化消费者的食品安全意识，提高其科学素养，增强识别判断能力，及时发现身边的问题食品，及时向政府职能部门报告，科学理性地积极参与食品安全监管活动。

（二）制约食品生产经营者的行为

众所周知，消费者对于食品安全的需求同收入有关，随着人们收入的提高，基本的温饱问题解决后，影响食品安全需求的关键就是消费者对于食品安全风险的认知了，没有对食品安全的认知就不会产生对食品安全的需求。市场经济条件下，消费者需求的变化会影响供求关系的变化，他们的行为制约着生产者的行为，消费者对安全食品的需求增强会刺激食品供应链上各生产经营主体的安全意识和安全生产行为，能有效抑制不法企业的制假售假行为，使造假企业失去市场和生存空间[1]。消费者的自我保护行为本身就是对厂商不负责行为最有力的约束。同时，在社会经济活动中，食品的生产经营者一方面自己从事食品生产经营活动，另一方面他们也是食品的消费者，他们具备着经营者和消费者的双重身份。“己所不欲，勿施于人”，食品生产经营者除了掌握他们自身生产经营的食品的有关专业知识外，也在作为消费者接受食品安全教育，这样通过不同角度开展的食品安全教育，使得食品生产经营者自身的法律意识和安全规范操作意识得到加强，按照食品安全相关规定进行生产的自觉性也会得到提高。

（三）提升政府食品安全监管的效率，减少执法成本

各国的经验表明，政府监管是处理食品安全问题最有力的手段，加大监管力度、提高赔偿数额、强化法律责任对于保障食品安全无疑起着重要作用，但是作为一项复杂的系统工程，食品安全监管涉及农业生产、工业加工、物流仓储、销售消费各个环节，监管的链条较长，而我国食品生产企业规模较小，据2011年统计，全国有40多万家食品生产加工企业，其中超过80%是员工不足10人的小企业或家庭作坊，小型生产企业如此之多，如果要对食品供应链的各个环节保持持续高强度的监管力度，国家监管机关需要付出高昂的成本，在当前的条件下，监管部门往往显得力不从心，而监管力度一旦放松就会给不法经营者以可乘之机，导致消费者生命健康受到劣质食品的损害，食品市场交易秩序混乱。因而，单纯依靠食品监管部门“堵截式”的管理，难以从根本上解决我国日趋突出的食品安全问题[2]。食品安全监管既要强化政府的组织，更需要普通消费者的介入，消费者食品安全意识和识别判断能力的提高，可以弥补政府监管中存在的漏洞，减少政府监管部门执法成本，提高监管效率。

二、我国消费者食品安全教育的现状

（一）消费者食品安全教育专门立法缺乏

消费者食品安全教育立法是开展消费者食品安全教育的指引，缺乏相应的规范，必然会影响到这一工作的开展。受教育权是消费者的一项法定权利，同时也是消费者实现自我保护、参与食品安全监督管理的基础。我国《消费者权益保护法》和《食品安全法》关于消费者受教育权利的规定都还停留在基本原则和精神号召层面，没有具体从立法上落实这一制度，没有专门的法律为消费者获取食品安全教育提供保证，政府文件中仅是零散地直接或间接提到政府相关职能部门有义务开展食品安全宣传教育。2006年8月国家食品药品监督管理局了“全国食品安全宣传教育纲要（2006—2010）”、2011年5月国务院食品安全委员会办公室印发了“食品安全宣传教育纲要（2011—2015）”，虽然这些文件提到了食品安全宣传教育工作的重要性———“开展食品安全宣传教育是构建我国食品安全保障体系的重要内容，也是食品安全监管部门的一项重要职责”，但文件效力级别较低，内容简略，仅是对一段时间内开展食品安全宣传教育工作的原则性安排，现有的法律法规规章等并未明确消费者食品安全教育的主体、客体、内容、责任等相关要素，使得工作的开展无法可依，政府、企业、社团开展消费者食品安全教育的职责和行为得不到规范，不利于提高消费者食品安全意识和食品消费鉴别能力以及培养消费者维权和参与意识。

（二）消费者食品安全教育工作机制尚未形成，缺乏系统性和持续性

缺乏法律体系的支持，使得我国的消费者食品安全教育没有形成体系，没有形成具体的工作机制。新《食品安全法》虽然明确了国家食品药品监督管理局对食品安全的监管之责，规定县级以上的地方人民政府、食品行业协会包括食品生产企业也应承担起开展食品宣传教育的责任，但具体开展食品安全消费者教育工作的工作机制、工作任务、目标、职责等没有明确。消费者协会作为保护消费者合法权益的社会组织，其最重要的一条职责就是提高消费者维护自身合法权益的能力，引导文明、健康的消费方式，但现实中消协更多的工作是受理消费者投诉，解决有关的消费纠纷。目前我国还没有明确具体负责消费者食品安全教育工作的职能部门，更没有专门研究消费者食品安全教育的机构。由于没有相关法律的规范，没有相应的工作机构，消费者食品安全教育难以形成系统性，“就事论事”“、亡羊补牢”现象比较严重，常常是在食品安全问题暴露后，匆匆忙忙开展集中性的、突击性的食品安全检查、宣传，而当问题稍稍平息时，一些不良的食品消费习惯又会抬头，不法生产厂商的问题食品又重新在市场上出现。周而复始，层出不穷的问题食品不仅给国家和社会带来巨大的经济损失，更是对消费者生命健康的巨大威胁。国务院食品安全委员会于2011年确定在每年六月举办全国食品安全宣传周，至今已举办了五届，参加的部委也从最初的9个增加到2015年的18个。但每年一到两周的集中宣传教育，无论是从宣传教育的受众还是实施形式都非常有限，主要是一些零散的媒体节目或是相关部门街头、社区开展的食品安全宣传教育活动，在国家层面上还没有形成持续的、系统的、全国范围内的消费者食品安全教育活动。而且，食品安全教育包含的内容很丰富，食品安全宣传仅仅是其中的一部分，食品安全教育应该是一个长期、持续、全方位并且教育内容不断与时俱进的过程，短期的临时性的宣传活动不能替代食品安全教育。

（三）消费者食品安全教育基础薄弱，教育体系不健全

我国社会公众食品安全知识缺乏，长期忽视食品安全基础教育。众所周知，饮食习惯是在孩童时期养成的，从小养成良好的饮食习惯对于一个人一生的健康非常重要，因此，各国都把少年儿童作为食品安全教育的重点对象“，从娃娃抓起”，使消费者从小就形成良好的生活和饮食习惯。我国食品安全监管部门也在中小学校园开展了一些食品安全教育活动，如开展了“食品安全进校园”活动，培养中小学生科学、健康的食品消费行为。但这些活动多采用不定期在学校举办食品安全教育讲座的形式，并没有把食品安全教育纳入学校的正规教育体系。目前，我国以正规的学校教育在中小学开展食品安全教育还没有统一模式，各地实施形式各异，食品安全教育的内容差异也很大，只是在与素质教育有关的如劳动课、社会课等课程中涉及少量食品安全的内容，没有专门的消费者食品安全教育课程开设。当前，互联网和电视是社会公众获得食品安全知识的首要途径，广播、报纸杂志次之，最后是食品安全知识手册、宣传画册等，这些都是通过大众媒体或街头宣传等方式进行的全民食品安全知识宣传普及，针对性不强。随着微信、微博等自媒体的出现，消费者接触到的关于食品安全的信息量大大增加，但同时也出现了信息真伪难辨，各种虚假、夸大、不准确的信息让消费者无所适从。而广大农村由于农民受教育程度低，收入水平低，信息闭塞，使得农村成为造假售假的最佳隐蔽地，过期劣质食品也大部分流向了农村。而农村的食品安全监管机制不健全，普遍缺乏统一的、固定的食品安全监管机制和宣传教育机制，城市普遍使用的宣传教育手段又很难适应农村的实际情况，针对农村消费者的食品安全教育尤为匮乏。

三、完善我国消费者食品安全教育的措施

（一）完善消费者食品安全教育的立法

食品安全问题的根治，法治和教育缺一不可，我国的消费者食品安全教育缺乏完备的法律的支撑，体系尚未形成。《消费者权益保护法》已颁布实施20余年，《食品安全法》也已实施6年多，作为消费者享有的一项基本权利———受教育权不应该还只是停留在法律的原则性规定上，更应该尽早出台细化可操作的具体的法律规范，明确开展消费者食品安全教育的目的、内容、形式和方法，对政府、企业、社会团体以及个人各相关主体在消费者食品安全教育中的权利、义务、责任作出相应的规范，使消费者食品安全教育工作的开展有理有据，各主体分工明确，责任清晰，在法律法规体系中为消费者获取食品安全教育提供法律保障。

（二）将消费者食品安全教育纳入正规的学校教育，实现正规教育与普及教育相结合

在市场经济环境下，食品消费活动贯穿于整个社会及每个社会成员的一生，消费者食品安全教育实际上是一种国民教育，是对全体国民进行的一种有目的、有计划、有组织地传授有关食品安全消费的知识和技能，培养科学的食品消费观念，提高消费者自身素质的一种社会活动[3]。食品安全教育是全民教育，应将大众普及教育和特殊人群的教育结合起来，增强消费者食品安全教育的针对性。如针对社会大众，教育的重点是食品的安全选择、健康的饮食习惯、营养膳食知识等；多是通过网络、电视、报刊杂志等媒体或街头宣传等方式开展教育。而少年儿童是食源性疾病易感染人群，同时也是观念、行为形成的关键人群，是食品安全教育的重点对象[4]，针对他们的教育重点应该是培养食品安全意识，增长食品安全知识，从小培养科学健康的饮食习惯和消费观念。因此应该积极协调教育行政部门将消费者食品安全教育纳入基础教育体系，成为学校教育基本课程的一部分。食品安全监管部门应该与教育行政部门相互配合制定全国中小学食品安全教育计划，根据少年儿童的行为特点，共同组织编写针对不同年龄段学生的食品安全知识相关教学材料，使食品安全教育成为学校正规教育的一部分，使食品安全教育常态化、体系化。

（三）加强在农村开展消费者食品安全教育

农村作为食品原材料的产地，在食品生产供应链中占据源头地位，同时也是食品安全高风险地区。广大农民既是食品原材料的生产经营者，同时也是食品的消费者，针对他们的食品安全教育工作是我国食品安全教育工作的重中之重。但由于农村居民受教育程度和收入水平较城市普遍偏低，在农村开展食品安全教育面临着更大的困难。因此，农村的食品安全教育工作需要政府更大的财政投入、更强的工作力度，特别是要注意到农村中收入较低、文化程度较低的农民消费者的需要，教育培训的方式也要相应进行调整完善，如将食品安全宣传教育工作融入科技、文化、卫生“三下乡”活动中，充分动员农村基层组织，在乡镇、村庄广泛建立食品安全宣传栏，采用张贴宣传画、举办知识讲座、排演食品安全小剧目等为群众所喜闻乐见、浅显易懂的方式普及食品安全知识，使广大农民具备一定的防范意识和食品鉴别能力。

（四）加强对媒体从业人员的食品安全教育

一些调查研究表明，我国消费者对食品安全的关注程度超过发达国家，部分消费者的支付意愿甚至高于发达国家[5]，但同时消费者又普遍缺乏食品安全消费的基础知识，在食品消费方面缺乏科学引导，在评价食品安全风险时，往往是主观的，因从众效应受外界因素的影响很大。媒体对社会认知有着重要影响，媒体的观点对社会公众具有十分明显的导向作用。互联网、电视、报刊、广播等各类媒体是针对社会公众开展食品安全普及教育的主要平台。现实中部分媒体出于经济利益考量，为了吸引眼球，满足公众喜欢曝光等心理，会突出报道一些负面信息，甚至违背职业道德，编造一些虚假信息；同时由于其自身往往也不具备科学正确的食品安全知识，在新闻报道中又不认真求证，缺乏严谨的科学态度，造成传播的食品安全信息不真实不准确甚至出现错误。当前，自媒体的兴起和蓬勃发展使得社会公众接受到的食品安全信息更加良莠不齐，真假难辨。由于食品安全信息报道人命关天并且专业性特别强，食品安全监管部门应加强与媒体的沟通交流，专门针对媒体从业人员组织一些食品安全专题研讨会或座谈会，加强对媒体工作者的食品安全教育，提高媒体科学认知食品安全风险，科学报道食品安全问题的能力，促使其客观、公正、科学地传播正确的食品安全知识，纠正错误理念和观点。新的《食品安全法》强调食品安全社会共治，要形成良性互动、有序参与、有力监督的社会共治格局，既需要政府监管、市场优胜劣汰等多种手段综合治理，更需要不断提高社会公众的安全意识和识别判断能力以及媒体的素养，只有当每个消费者自我保护的意识和能力得到提升，全社会食品安全治理的巨大潜能得到激发，社会公众才有能力积极参与食品安全的社会监督，与政府、企业一道形成食品安全社会共治的强大合力。

作者：严明婕