行政事业单位部门预算编制探思

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摘要：近年来，随着改革的深化和机构的进一步发展，行政事业单位预算管理水平在逐步提升，部门预算的编制在合理化和正常化方面有了很大的改进。预算编制是组织单位管理部门预算的一个重要过程，对执行率水平有直接影响，有效限制了部门的权利，在这种情况下，预算编制和执行工作应得到加强。然而，这方面的认识仍然很低，业务水平不足，编制不够详细等问题，进一步削弱了资金使用的效率和预算编制的水平。提高预算编制执行效率以解决以上问题来推进战略的有效改进，并提高财政资金使用的有效性，使预算管理更加科学、更有效率。

关键词：行政事业单位；部门预算；预算编制

行政事业单位部门的预算是与政策执行有关的要求，需要按照“平衡、节约、公开、透明”的原则，由下层单位预算编制，经过上报，部门的审核，单位的汇总，再由同级财政部门审核后，人民代表大会依法批准，其内容包括了部门单位的各项收入和支出。部门预算是按照“两上两下”等的预算编报程序完成，因此预算编制的工作越来越被偏重，在财务工作方面扮演重要角色，直接关系到各个部门的资金来源、使用及核算等各个环节，是行政事业单位各项业务工作开展的重要保障。由于在预算编制过程中存在许多问题，行政事业单位应该加强预算编制，目标设定合理，使预算收支合理，以增加预算编制的完整性，满足单位各项开支有序进行。

一、行政事业单位部门预算编制的相关理论概述

部门预算编制是编制政府预算的方式之一，由各单位负责开展编制工作。部门预算编制是根据有关政策及财政部门的要求，采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇总，由财政部门审核，通过各级人民代表大会批准的年度收支预算，各项费用由特定的预算单位支付。单位在进行预算编制的过程中，应力求收支数据真实准确，将所有收入和支出都完全包含在预算中，完整准确地说明该部门的不同收入和支出，预算的核定要科学，做到量入为出、收支平衡先保证基本支出再安排项目支出；先重点、急需项目后一般项目，预算公开后做到不随意调整预算。［1］行政事业单位预算编制一般由收入预算编制和支出预算编制组成。收入预算是一年中各种来源预计产生的收入之和，是完成工作任务的经济保障，其来源包括财政下拨收入、上级贴补收入、下级交纳的收入等。在编制收入预算时，必须仔细计算和分析所有的需求和资金来源，以确保项目的合法性、内容完整、数字真实准确。第一，行政事业单位目标明确，行业职能相结合，提出工件重点和目标，列出需要商定的重要问题，设定年度预算目标；第二，有关信息的采集，根据资产数量、分布状况、财务状况等丰富信息，全面综合采集相关信息。第三，将预算需求分析分组，对收集到的数据进行深度分析，以确保数据真实性和准确性，分类后形成决策所需的完整信息；第四，计算预算需要时，从人员编制水平和职能履行的实际需要来考虑，合理估算预算；第五，预算拨款测算时，先对非预算拨款的进行预测，以履行部分预算作为预算拨款，满足单位的整个年度的预算目标。［2］支出预算是指为履行本年度的职能任务而预计编制的年度预算费用的总和。包括基本费用、项目费用、给予上级的费用、对附属单位的补贴费用等。基本费用包括人员费用和日常公用费用两部分，在编制预算时，应结合本部门上年度支出余额，按照用途确定的基本费用预算控制单位的数目或预算拨款补贴的一部分，并按照单位实物支出率计算。编制部门基本费用预算时，不允许人员费用和日常公用费用之间进行自我调整。项目支出是与国家有关政策和预算的方向和范围相对应的支出，与本单位履行职能、激发发展需求机制促进发展的项目相对应，有明确的目标和有组织地执行计划。项目必须有正当理由、详细的执行方案、明确的成本内容、具体的支出计划和可纳入预算的健全的业绩目标。项目申请内容齐全，程序提交符合要求；费用的规模和标准根据规范的要求；经财政部门审查和同级人大核准，列入预算审批范围。

二、加强行政事业单位部门预算编制的意义

部门预算编制是制定政府预算的有效手段，能够真实反映各部门收入与支出情况，保证政府工作的透明度，是反腐倡廉的重要举措。事业单位预算编制是财务工作的重要组成部分，也是财务管理的重要环节之一，有举足轻重的重要性。因此，加强行政事业单位部门预算编制，是提高单位宏观调控能力和改善资金使用状况的重要途径。加强部门预算编制的重要性主要表现在：首先，有利于更有效地利用财政资源。国库集中支付制度改革，部门预算编制的准确性直接影响到国库集中支付，直接影响部门预算编制的科学性和合理性，对改善财政支付结构、合理分配资金、提高资金使用效率具有重要作用。其次，有利于加强预算管理。行政事业单位的内部控制中，预算管理是“主线”，预算是预算管理的出发点和基础。完善预算编制，加强预算管理，切实落实预算管理监督职能。最后，有利于提高宏观调控能力。行政单位的主要职能是在群众事业中服务于大众，拨款是资金的重要起源，科学合理的编制预算，才有能力整合财政资金，用财政资金来改善民众的生计，提高大众服务水平，有效推进国家政策。

三、行政事业单位部门预算编制存在的不足

（一）预算编制职责分工不明了

预算编制是预算工作的重要组成部分，关系到本单位工作经费在下一年的运转，应按照单位需要科学细分，然而，部分单位没有认识到编制工作对预算的重要性，往往不够认真。由于这项工作是由财务上报主管部门，就认为部门预算编制只是财务的工作，应由财务去完成。财务人员一般是根据经验和年度实际支付资金数量来完成预算编制工作，实际支出时才开始明细，缺乏与其他科室、部门之间有效地沟通特别是项目资金使用部门，部门预算编制结果可能无法正确反映下一年度的资金需求，从而财务人员预算只适用于单位业务和资金收支没有显著变化的情况，如果没有其他情况准确来源，不能列入年初预算，这对预算的执行和单位的绩效产生负面影响。［3］

（二）预算编制不够细分且缺少明细

预算编制不够细分主要表现在：首先，大多数预算单位只是在财政部门发布部门预算通告后才开始编制部门预算，事先并无准备。由于财政部门需要充足时间进行预算汇总、审核、报告等工作，因此部门预算编制时间有限，没有足够的时间收集与分析预算数据，这就造成了对预算质量的直接影响；其次，预算科目不够细分，预算单位在细分费用编制时，一般除办公费用等按照一定标准外，其余费用支出的分类并未结合实际情况予以细分，存在任意性，实际执行中可能会出现超预算情况；其三；项目支出预算精细化不足，部分项目前期工作不充分，继续精简以往传统预算的论据和方法不充分，导致预算规划没有经过认真考虑，而且有限；其四，人员经费规划不完善，预算中没有考虑编外人员经费的问题，即使考虑到编外人员的预算，也与实际预算相分开；其五，政府采购预算不够严格，近年来，在实施公共政府采购政策时，政府采购预算的合理性和采购程序的规范性达到了一个新水平，但在预算框架内仍然存在预算不准确，缺乏合理性、真实性。无论是公共采购货物、项目还是服务，列入政府采购预算的内容并未知悉，认为将预算交给采购部门，由采购部门负责资金和招标，预算规定的编制可有可无。有一些在进行采购时，才发现未制定政府采购计划，或者即使制定了采购预算，但明细的采购清单与实际采购不符，随意编制预算，预算的约束力较小；其六，预算绩效管理目标不是以标准化的方式设定的。当全面预算绩效管理要求预算单位编制部门预算时，预算中的所有项目都必须设定相应的绩效目标，作为绩效监测、评价和应用结果的依据。另一方面，财政部在预算编制中反复强调，绩效目标在项目申报编制预算时制定的，项目绩效目标的相关性和合理性与项目相关。但是，有些项目仍然没有方向，目标设定随意，预期收益随机和不确定，这使得项目绩效评估困难，无法衡量预期和实际结果，管理预算绩效有限。

（三）预算编制的科学性和有效性有待提高

科学和严谨的预算编制要求更高的标准，强调在正式编制预算之前需要进行调查和数据探索，需要根据各部门以往的前期支出，科学地开始编制预算。但多数单位预算不足，预算存在局限性，有的还停留在上年度预算调整的参考方法，不从实际需要出发，不去重新估算，造成项目测算不准确，出现追加、调整等情况。同时，经批准开始执行的前期，各单位按照正常开支进行支出，可是一到年末，很多需要支出的项目才发现没有额度无法开支，而有另一些项目剩余额度确较多，使得许多单位为了提高执行力，在年终出现突击花钱的现象，这将直接影响到下一年度的预算拨款。［4］

（四）缺少预算管理违规违纪追责制度

而今，大多单位在预算管理上缺乏足够的问责制，导致预算开支不足、开支过大等现象经常发生。预算问题直接关系到大量的资金和项目，而部门预算都是经过批准后执行，具有一定的执行力。事业单位内部的预算编制工作将直接影响到资金的使用效果和项目的完成情况，事业单位一年工作质量的高低取决于预算编制的执行情况。尽管相应的法律法规已经到位，预算制度也在完善，但在实践中，部门预算的执行通常由财务部门主管负责，执行过程中出现的问题也是领导在承担。理论上，一个有预算问题的单位将不同程度受到处理，构成犯罪的，甚至负刑事责任。实践中，预算问题很少有人追究。

四、完善行政事业单位部门预算编制的对策

（一）提高预算意识，实行多部门联动

解决预算的问题，首先要提高预算意识，特别是单位领导层的预算意识。加强预算编制重要性的宣传，从上而下确立新的职责，从根源上打破预算编制的除旧思想，认识到预算是一个单位的未来时期将完成的资金需求的行动计划，因此预算的重要性贯穿整个年度。预算单位根据工作实际，由单位主要负责人、财务、人事、管理等部门主要负责人组成，参与预算编制，保证预算编制的整体性。将预算差异大小纳入单位目标责任的考核框架，使财务、人事、管理等部门自觉协同行动，充分调动各部门和各个人编制预算的主观能动性。同时，强调确保预算编制工作人员有足够的政策和熟悉财政文件，以确保部门预算编制的质量，使预算编制更加准确、合理和全面。

（二）细分预算编制，加强预算审核

预算实施过程中，对预算编制要细分，一方面要做好预算编制小组队伍，编制预算，细分各项工作，加强管理和信息共享，做好各项编制管理工作，确保预算得到满足，编制审核落实到实处，使预算编制顺利开展得到保障；另一方面要有预算质量、工作细分、合理预算，严格执行法律规定，根据上年度同期预算执行数据，对本部门年度支出金额进行确定性分析，并留出足够的空间，随时用于支出，合理安排年度项目，加强预算收支计划的核定。行政事业单位要加强及时有效的预算监督，强化其刚性，定期进行预算审计，建立完善的预算运行和有效性机制，提供激励措施，鼓励各部门参与预算管理，提高积极性。另外，应建立科学的预算支出规则，用来规范和细分资金。有关部门也要加强对编制部门预算的审查，定期和不定期进行控制，并提高审查意识，以便及时消除潜在的问题。单位也应留出的足够时间来进行编制的准备，以确保编制可以细分到预见的要求，使其符合单位实际情况，以达到提高效率的目标，并提高编制工作的可行性和有效性。［5］

（三）完善编制方法，科学设定目标

在编制人员预算时，依据人事给予的信息，联合有关量化标准进行测算；在编制日常费用预算时，根据财政制定的定额标准进行测算；在编制项目预算时，应采用增量基数、零基数等灵活的方法，增量法可适用于常年性项目、项目的费用和运行情况，年度应认真分析研究，同时考虑项目内容和支出标准的变化情况进行测算；对新增项目可采用零基预算法，同时考虑项目内容、支出标准等情况进行测算。科学运用上述预算编制方法，与财政充分沟通，确保资金优先，保证重点项目执行，确保部门预算编制准确。行政事业单位在设定项目绩效目标时应遵循“谁申请资金，谁设定目标”，参与项目执行部门制定绩效目标，为项目产生效益，将绩效目标与工作相结合，科学规范、可操作的性能目标，明确指出量化许可。在科学制定绩效目标项目的基础上，还应加强绩效管理，建立全过程绩效评价管理体系，明确预算编制目标、监督预算执行、评价预算执行情况、评价结果有反馈和评价结果应用，提高财政资金使用效益。

（四）加强行政事业单位预算违规追责力度

经费来源于纳税人的钱，预算的执行不仅与国家财产安全和完整性有关，更影响着政府的公共形象，因此必须严格按照预算法、政府采购法等相关要求，对每个预算单位进行审计控制和监督，针对违规，加大处罚力度，财政、审计、纪检等部门也必须做好沟通机制，发挥专业检查职能，也可以聘请第三方审计、购买政府的方式，将一些项目由专业中介机构进行计算、控制、评估、分析，查找单位存在问题及缺点，予以针对性的整改，有效提高各单位预算编制和执行水平，有效规范预算执行阶段的服务行为，提高财政资金使用效益。

五、结语

部门预算的编制是单位开展工作和履行社会公共服务职能的根本保证，对单位的运作具有重要影响。科学合理的部门预算编制可以将有限的财政资源得到最佳的整合，行政机构应将精力更多地放在预算编制和执行的各个环节，特别是财政预算年度。由于预算编制与执行是一个比较有效的工作体系，因此，在具体的工作中应该加强部门之间的合作，建立预算监督和考核机制，建立全体工作人员的智慧技能部门，提高部门预算编制工作重要性的认识，将预算编制做到真正的、具体的好，把各单位的预算工作提高到一个新的水平。相信随着机构和体系的不断改进，其预算编制和执行必将更加完善与科学。

参考文献

［1］郑延生.对加强行政事业单位部门预算编制与执行的探讨［J］.当代会计，2020（22）.

［2］陈宏良.加强行政事业单位部门预算编制与执行的有效策略［J］.财会学习，2019（18）.

［3］王彦平.加强行政事业单位部门预算编制与执行的思考研究［J］.财会学习，2020（10）.

［4］曹华.行政事业单位部门预算编制存在的问题与对策［J］.山西财税，2020（10）.

［5］杨璇.区县级行政事业单位部门预算编制问题及建议［J］.中国乡镇企业会计，2020（4）.

作者:陈慧 单位:德清县自然资源和规划局