内控五要素在部门预算合同管理中应用

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行政事业单位（以下简称单位）部门预算项目合同（以下简称合同）管理是内部控制（以下简称内控）不可或缺的内容。加强合同管理有助于单位实现预算管理目标，规范经济活动行为，保护资产资金安全完整，保证会计信息资料正确可靠。基于此，本文尝试将内控五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督）应用于合同管理五个重要环节（合同订立、合同变更与解除、合同履行、合同结算和合同评价），探讨行政事业单位合同管理新模式。

一、合同订立环节

内部环境是单位实施内控活动的基础，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源和单位文化等要素。依托内部环境开展合同订立环节管理，就是将内部环境组成要素融入合同订立管理，为合同全程管理谋篇布局，为合同顺利有序履行创造前提条件。

（一）落实合同项目经费

合同经办部门应事先提出合同项目立项报告，供单位领导进行可行性研究和年度部门预算编报决策参考。立项报告应包括立项申报依据、内容概要、经费预算、预期效益、风险评估等方面的内容。立项报告按单位“三重一大”的相关规定经单位党组会（或办公会）研究同意后，按财政部门预算编制文件政策相关要求，精编细编项目经费预算，通过部门预算“两上两下”，落实合同项目预算经费，这是合同订立的前提条件。

（二）完善合同商谈机制

合同项目预算经费落实后，符合招标或政府采购条件的项目，应先按规定实施招标或政府采购，然后依据相关结果与中标单位商谈后订立合同。无须实施招标或政府采购的项目，则主要通过商谈方式签订合同。由此可见完善合同商谈机制的重要性。一是商谈前有充分调查。单位对合同相对人的主体资格、信用状况及合同履行能力等基本情况有较为充分的调查了解，知己知彼，避免情况不明带来的被动。二是商谈中有专业人员。单位应组织熟悉合同业务的人员与合同相对人进行协商、谈判；对于影响重大、涉及较高专业技术或法规关系复杂的合同，应当组织法规、技术、财务、内审等专业人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与，提升合同的技术含量。三是商谈后有详尽记录。谈判过程中的重要商谈事项、参与谈判人员的主要意见等，应当予以真实记录确认并妥善保管，为单位领导最后决策提供参考。

（三）文本拟定科学规范

合同文本的拟定，也要体现出一个单位自身的文化氛围，如规范管理、遵章守纪、科学严谨等。一是起草程序规范。合同文本一般由合同承办部门起草，财务、内审和法规部门参与审核。重大合同或法规关系复杂的特殊合同应当由法规部门参与起草。国家或行业有合同示范文本的，可以优先选用，并根据实际情况进行适当修改。二是文本内容明确。合同内容是否客观、真实，是否符合预算管理相关规定，将会影响到项目预算和项目合同的顺利履行。如合同的权利义务约定规范明确，则有利于预防合同的潜在风险；合同的权责条款公正公平，则有利于保护单位合法权益等。三是条款表述准确。合同文本条款的准确表述对合同管理至关重要。以“数量与质量”这一合同必然条款为例，国家有强制性标准规定的，严格按照规定的标准履行。有其他质量标准的，应尽可能约定其适用的标准。合同双方也可以约定质量检验的方法、质量责任的期限和条件、对质量提出异议的条件与期限等，这也是预算精细化管理的客观要求。

（四）实施合同事前审查

单位内审部门实施合同签订事前审查，是对合同订立环节各项工作进行的一次全面体检。主要包括：一是审查合同相对人资质的真实性。就是对合同相对人的经营范畴、资产信用、履约能力调查材料及合同谈判协商材料的真实性等进行审查。二是审查合同相关资料的规范性。就是对合同文本所附前期谈判过程中的业务资料、往来函电、会谈纪要及与合同签订前有关的记录、传真、录音、录像等资料的合规性等进行审查。三是审查合同履行变数的应对性。合同履行有一个周期，不可预见的因素较多，如何应对可能出现的各种变数，合同中的“违约责任”、“解决争议的方法”等相关风险防控条款必须清晰明了。通过内部审计，有利于提早发现合同存在的问题和潜在风险，提出整改意见，为合同的合法签订和顺利履行提供有力的保证。

（五）明确合同管理职责

一是按授权签订项目合同。合同承办部门应当按照规定的权限和程序与合同相对人签署合同。合同经编号、会签、审批及单位法定代表人或由其授权签约人签署后, 在办理合同专用章使用登记手续后，方可加盖合同专用章（或单位公章）。二是按要求处置合同资料。合同签订后一定时期内，合同承办部门应及时向单位财务、内审、法规等相关部门提供合同复印件。同时将合同编号、名称、标的、类别、金额、履行期限、招标议标及谈判情况、审查情况、签订日期、签订地点、履行和终结情况等合同相关信息，上传到单位内部合同管理信息系统或登记合同管理专用台账，并及时进行合同管理信息更新。三是按职责跟踪合同管理。合同经办部门跟踪做好应归档合同文件相关资料的收集整理、移交、合同管理信息上传和更新等项工作；财务部门做好合同款项结算及合同信息沟通等工作；法规部门做好合同变更与解除及履行环节相关事项的法律服务；内审部门做好内审监督工作。

二、合同变更与解除环节

少数签订后的合同仍存在一定的变数，合同变更甚至解除的情况也时有发生。合同变更与解除环节管理的关键点在于实施积极有效的风险评估，即通过规范合同变更解除手续、查找变更解除前后风险、实施变更解除风险评估等措施，规范合同变更与解除行为，保证变更后合同的顺利履行，防范部门预算执行风险。

（一）规范合同变更解除手续

合同变更与解除是指在合同双方协商一致的情况下对签订后或履行中的合同相关内容进行的一次调整。只有在合同履行过程中发现有显失公平、条款有误或对方有欺诈行为等情形下，或因政策调整、市场变化、不可抗拒等客观因素发生，已经或可能导致合同双方利益受损，经双方协商一致，按照相关约定办理合同变更或解除事宜。

（二）查找变更解除潜在风险

合同管理风险直接影响到单位内控秩序。合同风险主要风险表现为：一是未订立合同、未经授权对外订立合同、合同对方主体资格未达要求、合同内容存在重大疏漏和欺诈，可能导致单位合法权益受到侵害。二是合同未全面履行或监控不当，可能导致单位诉讼失败、经济利益受损。三是合同纠纷处理不当，可能损害单位利益、信誉和形象。实施合同变更解除时，就是要围绕以上风险点查找因变更或解除合同而可能产生的各类风险。

（三）实施变更解除风险评估

单位借鉴以往合同管理经验教训，结合对合同变更解除相关情况的实时判断，运用基于专业知识、模型分析、定性分析和定量分析等风险评估方法，对合同管理关键控制环节风险发生的可能性及其对合同执行产生的实际影响进行评估，最后得出合同管理风险预防、措施及成效的评估结果，预防合同变更解除后可能产生的新风险。

三、合同履行环节

合同履行是实施合同管理的关键环节。在合同履行环节开展控制活动，就是通过实施不相容职务分离控制、授权审批控制、会计控制、预算控制和绩效评价控制等手段，保证合同有效有序履行，实现合同管理目标，提高项目资金使用绩效。

（一）健全合同综合控制机制

单位要建立适合本单位内控体系的合同管理机制，制定行之有效的合同管理办法，统筹运用不相容职务分离控制、授权审批控制、会计控制、预算控制和绩效评价控制等各类内控方式方法，并有的放矢地将它们融入合同管理的重要环节，细化为具体的管理措施，以求合同管理取得实效。

（二）建立合同纠纷调处机制

合同在履行过程中产生纠纷的，首先采取协商、调解方式解决。单位承办部门及时收集证据材料，提出处置方案报单位领导同意后实施，在规定时效内与对方协商谈判。合同纠纷协商一致的，双方签订书面协议。合同纠纷经协商无法达成一致意见的，依据合同约定提请仲裁或诉讼解决。

（三）完善异常情况管理机制

对合同履行中的变更与解除等异常情况实施重点监管，按照相关规定，对单位内控制度进行实时审查、成因分析和善后处理。将内控过程中发现的合同管理缺陷、潜在风险等方面情况，列为合同履行重点监控对象，分析问题成因，提出整改方案，及时向单位领导报告，采取应对措施，落实相关整改，以保证合同的顺利履行。

四、合同结算环节

合同结算环节是合同信息与沟通的重要枢纽。财务部门通过结算环节的信息收集、整理、传输和共享等路径，加强信息在合同管理各个环节的沟通，促进合同有序有效履行，为内部控制五要素作用发挥提供信息与沟通支撑。

（一）提前介入合同内容管理

在合同订立环节，财务部门应重点关注：合同标的是否符合单位的切身利益；合同对方是否具有履行合同的能力，包括合同对方资信的可靠性，筹集充裕资金的能力，取得的担保是否真实可靠等。合同条款所涉数据是否严密准确，包括数量、价款、金额等标的准确。相关条款是否符合合同法规、价格政策、采购政策、财税法规等。

（二）注重合同管理信息沟通

在合同结算环节，财务部门是直观反映会计核算和会计信息资料的重要部门，是合同管理必不可少的重点环节。加强合同的管理，财务部门应借助信息技术和会计核算系统，将合同相关内容通过会计核算转化为会计内控管理信息，促进合同管理流程设计与会计核算信息系统的有机结合，实现对合同履行和会计事项的实时同步控制，提高合同管理的时效性、透明性。

（三）实现合同管理财务共享

在合同履行环节，财务部门要与合同承办部门保持经常有效的沟通，主动参与合同管理的各个环节，积极将合同管理融入财务管理，通过构建财务共享机制，为单位合同管理各方提供公开、透明、持续的财务共享服务，以会同合同管理各相关方面，实现对合同的共同管理，实现对合同管理的目标。

五、合同评价环节

在合同评价环节实施内部监督，就是通过对合同内控设计、合同履行情况和合同管理绩效等方面的评价，评价合同管理内部控制的完整性、合理性和有效性，发现潜在风险和内控盲区，切实加以改进和完善，提高合同管理水平和预算管理绩效。

（一）开展合同内控设计评价

开展合同内控设计评价就是结合内控的内部环境、风险评估、信息与沟通、控制活动和内部监督五要素在合同管理五个重要环节的实际应用，评价单位合同内控设计的成效、缺陷与尚待完善的地方，及时加以修改完善，既保证合同的顺利履行，也为合同管理模式设计和预算管理提升，提供经验和借鉴。

（二）开展合同履行情况评价

合同履行过程中或结束后，及时对合同签订情况、实际履行、存在问题、弥补措施、目标实现等方面进行跟踪评价，检验合同履行过程是否有序有效、规范合理，总结经验教训, 提出完善措施，用于改进以后合同履行环节的管理，不断提升合同履行效率与预算管理水平。

（三）开展合同管理绩效评价

合同大多为单位重要的经济业务事项，涉及金额较大，对履行结束或履行中的合同管理绩效开展专题或综合评价，对提升合同管理和预算管理质效十分必要。合同管理绩效评价内容至少应包括：合同条款约定与违约事实、合同内容缺失与负面影响、合同风险评估与事实风险、合同资金使用与经济效益等方面。综上所述，探讨内控五要素在合同管理五个重要环节中的实际应用，拓展了内部控制的职能，提升了合同管理的水平，助推了预算资金绩效和预算管理目标的实现，对创新单位合同管理模式，具有较强的借鉴意义和推广价值，值得单位进一步实践与探讨。

作者:宗建岳 单位:江苏省南通市自然资源和规划局