部门预算编制及审核浅析

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摘要：随着部门预算改革不断深入，综合预算管理、中期规划管理、绩效评价管理、政府采购预算等新内容不断加入部门预算。部门预算编制及审核工作面临着内容庞杂、数据量大、环节多、时间紧、监管严等诸多挑战；同时，也对部门预算编制的严肃性、科学性、透明度等提出了新要求。本文在对部门预算编制及审核进行简要分析的基础上，提出“编审一体化”构想，探讨如何从系统架构、编制方式、审核方式、职责分工等方面着手融合编审环节，从而建立高效的部门预算编制及审核模式。

关键词：部门预算；预算审核；编审一体化

一、部门预算编制及审核概述

1.部门预算编制

部门预算是各部门依据国家有关法律法规及其承担的职能，所编制的反映部门所有收入和支出情况的综合财政计划，是政府各部门履行职能和促进各项事业发展的物质基础。部门预算按照“二上二下”的流程编制。在“一上”阶段，部门逐级审核汇总基层单位预算，并报送财政部门。在“一下”阶段，财政部门对部门报送的预算进行审核后，提出总体建议，并经特定批准程序，最后下达年度预算控制数。在“二上”阶段，各部门根据“一下”的年度预算控制数来细化预算草案，并再次报送财政部门进行审核，财政部门审核后汇总编制总体预算草案。在“二下”阶段，各级人大批准总体预算草案后，财政部门批复部门预算，各部门逐级向下批复。部门预算的内容涵盖范围广，除了常规的财务收支预算外，还包括单位人员、薪酬、社保信息，以及预算项目申报管理、项目绩效目标申报管理、资产存量和新增资产预算、“三公经费”预算等内容。作为部门预算的有机组成部分，广义的部门预算还包括预算执行年度的预算调整和调剂、项目绩效完成情况监控和自评、临时性预算相关数据采集等内容。

2.部门预算审核

预算审核是指部门预算主体对预算数据及资料的合规性、真实性、完整性、准确性、适当性、及时性等，按照相关的编制要求、审核标准和预设数据，进行分析、检查、核对，并根据职责权限逐级批准的一种预算程序。参与部门预算编制和审核的单位及其内部职能机构，从广义上来说都属于部门预算主体。同一预算主体，尤其是处于预算工作流程中间环节的主体，可能既是预算编制主体，又是预算审核主体。比如，各部门作为预算审核主体，对下级基层预算单位的部门预算数据进行审核；同时，又在汇总下级单位部门预算的基础上，编制本部门的中期规划、预算草案，并向财政部门报送，成为预算编制主体。预算编制及审核的环节可以分为两个层次。第一个层次是指在“二上二下”流程中，不同预算主体之间的预算工作环节，以及预算数据的流转方式、方向。第二个层次是指根据职责分工不同，在预算主体内部的预算数据编制及审核的环节。因此，待审核的预算数据按照来源不同，也可以分为两类：其他预算主体编制报送的预算数据、本主体内部编制产生的预算数据。编制要求或审核标准，按照性质可分为三类。一是时间性要求，指各级预算主体在各个预算工作环节，都要在规定的时间范围内编制、报送或审核预算。二是程序性要求，指预算数据的流转和批准要符合规范的流程，流程不能缺失，先后顺序不得倒置，如“二上二下”预算编报流程。三是内容性要求，指预算数据及相关资料要合法、真实、完整、准确。合法性是指预算内容要符合《中华人民共和国预算法》等相关规定。真实性是指预算编制应根据实际职能和年度工作安排进行测算，如实填报各项预算收支，不得通过虚构业务、虚增人员等方式虚增预算。完整性是指要充分、合理地预计各项收支，将所有属于预算编制范围内的收支都纳入预算编报。准确性一方面是指预算收支、结转结余资金等测算应该科学合理，与当年决算数据相比，不应该出现不合理的偏差；另一方面是指特定的预算数据，应该与事先确定的预置数据一致。

二、部门预算编制及审核存在的问题

部门预算编制及审核涉及各级预算主体，贯穿于部门预算工作的各个环节，相互影响。大部分工作量主要集中在基层预算单位、财政部门等几类主体中。一般来说，这几类主体既是编制主体，同时也是审核主体。当前，部门预算编制及审核实际工作中存在的各种问题和不足，也主要与这几类预算主体有关。

1.编制及审核过程反复

报送预算数据至审核环节之后，如果审核不能通过，应根据反馈信息进行修改并再次报送。在预算编制质量不高或数据复杂易错的情况下，这种修改、编制、报送、审核的过程可能会重复多次。如果出现跨越连续环节的预算数据，审核后被退回，那么在连续环节上的所有预算主体，都要再进行新的一轮预算编报及审核流程。例如，财政部门对上报的预算草案审核后，提出相应的修改意见，那么从基层预算单位开始，需要按财政部门的相关要求修改原始数据，并逐级上报至部门，部门审核汇总后，重新修改部门预算草案并上报财政部门，财政部门再次对部门预算草案进行审核。

2.上级编报要求与下级填报过程脱节

一般来说，各级编报主体会根据上游主体的编报要求，并结合本级主体的实际情况，提出逐级细化的预算编制要求，据此对本级主体和下游主体的预算进行审核。例如，相关部门对下级预算单位的审核过程，一方面，本部门会根据预算工作计划和实际情况，向下级预算单位传达相应的预算编报及审核要求。另一方面，上游预算主体对本部门提出的某些预算要求，也会由本部门转达给下级预算单位，本部门可能会对相关要求进行细化，从而使相关要求更加具体和详细。编报要求与填报过程脱节的问题，首先体现在逐级转达的过程中。相关要求可能被曲解、信息可能丢失，造成编制出的预算并不符合上级要求，上报预算被驳回并要求修改。这种情况更容易出现在跨级预算主体之间，对预算编制工作的不利影响也较为严重。其次，同一预算数据可能面临多方审核的问题。例如，基层预算单位的部门预算数据，可能面临上级预算单位、财政部门等多个主体的审核。多方审核会造成审核工作重复，偶尔还会出现审核要求互相矛盾的情况。

3.预算信息系统不完善

财政部门开发了部门预算工作平台，相关预算主体通过该平台，开展预算编制、报送、审核、批复等预算工作。在早期的部门预算编报工作中，使用的是单机版的预算编报软件；自2019年开始，财政部门开发了网络版系统，用于部门预算编报工作。相较于单机版软件，网络版系统在数据传递效率、明确职责分工、多岗位协同编报等方面有所改善，但是仍然存在不足之处。比如，未贯通全部预算编报流程环节、自定义审核功能缺失、数据填报导入功能不完善。目前，部门预算管理信息系统没有和各类业务系统相结合。部门预算编报系统和预算执行、资产管理、政府采购等其他业务系统，未能全面贯通、衔接交互、共享数据。例如，基层预算单位编制政府采购预算，由于需要采集较为详细的政府采购预算数据，而部门预算编报系统填报的政府采购内容较为简单；单位在编制政府采购预算之前，先要通过其他系统或其他方式，采集详细的政府采购数据；然后，再将上述详细数据转换成部门预算格式，填入部门预算系统中。另外，填报两个系统增加了预算编制的工作量，并且在填报之后，还需要对两个系统的数据进行核对，以保证数据的一致性，这也增加了预算审核的工作量。

4.过于依赖人工方式审核

人工方式审核不可或缺，但也存在较多弊端。首先，人工方式审核耗费时间长、效率低下。其次，预算数据较为复杂，人工审核容易出错，而且容易遗漏，无法做到面面俱到。最后，人工审核的质量过于依赖个人的专业水平，但是个人很难掌握所有的审核要求和规则。另外，在多人审核时，每个人对审核要求的理解不同，难以保证审核标准的一致性，审核质量无法得到保障。

三、部门预算“编审一体化”构想

为提高预算编制及审核的效率，保证预算数据质量，解决预算工作中存在的问题，因此，对部门预算编制及审核工作的基础、权限、方式、规则、流程等内容，提出一体化融合的构想，从而实现“编审一体化”。

1.基础设施

为了实现“编审一体化”，首先需要具备高效、安全的信息网络，以及数据安全保护措施，以保证预算数据的安全传递和存储。其次，需要建立能够实现相应功能的预算编制及审核软件系统。该软件系统将面向所有参与部门预算编报及审核工作的预算主体。最后，在实现“编审一体化”基本功能的基础上，还可针对当前预算信息系统的不足进行完善，以实现预算编制、执行、决算、资产、政府采购等各项业务的全面贯通、衔接交互、有效制衡，推进财政系统与部门系统互联互通、信息共享。

2.权限配置

“编审一体化”系统用户实行分级授权管理。日常操作用户可分为两类，编报类和审核类；分别对应预算编制报送权限和审核批准权限。除此之外，还可以为技术人员分配系统设置、维护、开发方面的权限，但不能同时设定预算编制报送权限和审核批准权限。具有预算填报需求的各级预算主体应该配置编报类权限，这类权限需要结合部门预算工作流程和职责进行设置。例如，根据人事管理、项目管理、资产管理、财务管理等不同职责划分，分别设置不同的预算填报内容。承担预算审核职责的预算主体应该配置审核类权限，用于外部主体上报预算或本级主体编制预算的审核工作。审核权限所对应的预算内容，应该根据实际工作需要进行划分，不一定与预算编报职责的相关内容一一对应。

3.审核方式

首先，在审核预算数据时，利用计算机相关技术手段，按照事先配置的电子化规则或预置数据，进行自动比较、分析、验证等操作，以判断其是否满足时间性、程序性、内容性等审核要求，并反馈审核结果，以达到既定的审核目的。其次，对于非标准数据的模糊检查判断，以及系统内预算数据与系统外资料信息的比较、分析、验证等审核，计算机审核可能无法胜任，必须依靠具有专业知识和职业判断力的工作人员进行审核。例如，项目绩效文本内容是否完善，编制内人员数与附件资料是否一致，新增购置车辆和设备的理由是否充分等。最后，计算机审核速度快、结果准确、效率高，适合大量数据的检查工作。在保证审核效果的情况下，应该充分利用各种前沿技术手段，如大数据技术、人工智能技术。

4.审核规则

事先配置审核规则和预置审核数据，属于审核类权限用户的职责。审核规则和预置审核数据的质量，对实现审核目标具有十分重要的作用。同时，计算机审核的审核结果应该及时、详细地反馈给相关用户。根据审核结果的后续应对方式不同，审核规则可以分为三种类型：提示性审核、核实性审核、强制性审核。提示性审核表示符合审核规则，通过了审核并可以上报，但会提醒编制主体适当关注提示信息；核实性审核表示没有通过审核规则的检验，数据可能存在错误或不当之处，也可能是特例情况导致的，需要通过修改数据，或保留数据但需要填写核实性说明才能上报，核实性说明是对相应预算数据的解释说明，该说明应清晰、充分、适当；强制性审核表示数据存在错误，不符合审核规则且不可能存在特例情况，出现该类错误的预算如果不修改正确就不得进行上报。预置审核数据是指特定审核规则发挥作用所必须使用的，预先存储在系统中的确定数据和资料。比如，在“一下”阶段财政部门下达的预算控制数、新增资产控制数等。

5.流程综述

首先，由各级预算主体使用审核类权限，设置本级的审核规则、预置审核用数据、编写审核公式。其次，具有预算编制职责的主体，使用编报类权限进行预算编制，并上报上级主体；在填写或上报的过程中，随时可以按照已设置的审核规则进行数据核验，审核无误的预算方可进行上报。最后，能成功上报的预算，相当于完成了预算审核，避免了上报、审核、报错、修改、重新上报的低效编审模式。另外，因为审核规则可以多层级生效，在编制过程中就可以满足多层次、多主体的审核要求，避免了多方审核、重复审核。

四、结语

部门预算“编审一体化”建设，可以有效提升预算管理信息化水平，将大大提升部门预算编制及审核的效率，改善数据质量，减轻编审工作量，缩短部门预算工作周期。但是这项工作涉及编制方法、管理模式、运行机制和职责配置等多方面的优化，不仅依赖现实的技术条件和安全保障措施，还需要以财政部门为首的各部门的大力推进和积极参与，不可能一蹴而就，需要逐步完善。

参考文献

1.王莹.浅析事业单位预算编制的问题与对策.现代审计与会计，2020（9）.

作者:沈杰 单位:中国科学院合肥物质科学研究院