部门预算绩效管理问题及对策

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摘要：全面实施预算绩效管理，切实提高财政资源的配置效率，提高公共服务质量，是目前各级政府为适应经济社会发展需要，建设高效廉洁政府，推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作。文章从财政政策方面着手，着重关注政府部门及所属事业单位绩效管理问题，整理归纳预算绩效管理的现实情况及存在的问题，并围绕加强部门预算绩效管理话题提出对策建议。

关键词：部门预算绩效管理现状问题对策

一、引言

预算绩效管理理念始于二十世纪中期，发端于英、美等西方国家，二十世纪末、二十一世纪初进入中国。在起步阶段，首先对中国预算绩效管理工作做出贡献的是财政学界、管理学界的专家、学者。他们在把国际公共财政领域最前沿、最新管理理念引入的同时，也对相关理论以及如何推广应用进行了诸多有益探讨。预算绩效管理早期应用阶段呈现出的特点是绩效评价内容还仅仅局限在项目支出范畴内，以一般公共预算内的项目支出为支点开始起步。2003年，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，并确立财政预算改革的核心内容为“建立预算绩效评价体系”。2015年开始实施的《预算法》首次在法律层面奠定了基础，加速预算体制转型，使预算体制逐步由传统预算变为绩效预算。习近平总书记在党的十九大报告中强调:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”2018年，国务院发布实施了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，意见中提出要构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系，用时3-5年，实现预算和绩效管理的同步。预算绩效管理体系建设从此有了大幅进展，过去以财政支出为主要评价内容，而现在则变革为全面预算绩效管理。

二、管理部门预算绩效的现存问题

世纪之初，中央本级财政以及部分省市逐步推动预算绩效管理工作的进程，财政部门从项目支出效益评价起步，并且逐步向转移支付支出以及其他支出资金拓展。自从2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布实施以来，距今已有五年，在财政部以及各级财政、财务主管部门的有力推动下，预算绩效管理工作正在由过去的财政支出绩效评价向全面绩效管理转变。部门预算绩效管理工作作为预算绩效管理整体工作的子系统，在不同时期相应都得以开展，但无论从形式到程度都不足。一些部门按照要求已经成立了相应的工作机构，制定了本部门“预算绩效管理办法”。但具体实践中，目前也存在重视程度不同，开展情况不一等诸多问题。纵向看，中央财政范围内的部门实施情况要好于地方部门。横向看，经济较发达省份、一线城市情况要好于偏远地区。

（一）缺乏完善的管理制度

现行预算绩效管理工作体制中，尚缺乏针对预算绩效管理完善的法律体系。现有制度缺少具体内容，并且相对分散。由于预算绩效管理正在起步阶段，如果想获得更高的推动效率，必须要出台强有力的制度。目前，部门预算绩效管理办法尚未普及到全国层面，一些地方出台的部门预算绩效管理办法也是原则性内容多，规程性、技术性标准少。按照这些办法工作，指导性差，实际效果不佳。如果这种状况不能尽快改变，仅凭借行政力量推动预算绩效管理工作的改革，不可避免地会发生绩效目标设置不够科学、运行不均衡的客观问题。

（二）评价体系不完善

在某些发达国家，其预算绩效评价经过逐年建构，已经基本形成了完整的体系，体系中各部分呈现互相支撑，交叉纵横的状态，能够有效地涵盖各部门的、中央和地方的预算绩效评价指标。但中国在建设预算绩效数据库系统方面由于经验不足，导致缺乏严密性，呈现的预算绩效评价指标体系并不完善，目前各项指标仍处于分散状态，难以满足不同层级、不同行业的综合要求。部门之间的差异性又使评价体系的建立难度大大增加。如果能单独对政府各部门所负责管理的政策、项目预算资金进行预算绩效管理，则因为部门预算绩效管理的同质性较强，一旦确定了预算绩效指标体系，就能较为顺利地实施预算绩效管理，并进行考核评价。但各类事业单位行业不同，属性不一，单位间差异巨大。同时，由于数据、经验积累不够，对各个行业设置什么样的绩效指标，怎样设置绩效指标都极具挑战性，绩效管理难度较大。

（三）内生动力和实际工作经验不足

内生动力和实际工作经验不足，绩效评价结果应用范围有限绩效管理理论性强，对实践要求高。相关人员不但要具备绩效管理的理论知识，掌握绩效管理的技术方法，同时还要熟悉本单位的主要工作内容。做好这些工作专业知识和经验积累同等重要。从前期实践看，从中央到部分省市，由政府财政部门主导的以部门项目支出为评价内容的预算绩效管理工作有不同程度的开展，但普遍程度较差。目前从全国总体情况来看，前期工作开展好，经验积累较为丰富的地区占比不高，大部分地方政府部门的预算绩效管理工作才刚刚开始起步，各个部门普通经验不足，同时也缺少工作所需的符合型技术人才。此类情况在省级以下部门表现尤为突出，这些部门当前的主要工作还处于建立工作标准和体系，推动工作开展阶段。因此，随之而来的是，一方面预算绩效评价结果还不够全面、客观，还不具有权威性；另一方面评价结果基本还未得到应用。为此，“结果导向”的作用尚未显现。

三、加强部门预算绩效管理的对策

（一）持续改善部门预算绩效管理的外部环境

1.大力促进预算绩效管理法律体系建设。不难发现，当前部门预算绩效管理影响工作全面有效开展的较为突出的问题就是现存法律体系建设不完善，而解决预算绩效管理疏漏的行之有效的方法之一就是加强建设预算绩效管理法律体系。有法可依，财政预算绩效管理工作才能有序开展。完善的制度加上法律的保障才有可能合理有效地提高预算绩效评价工作的实际效果，才有可能合理管控预算，提高对其的统一约束。预算绩效管理法律体系建设应该以开展绩效管理工作的目的为中心，随着预算绩效管理工作开展中的反馈和总结不断进行补充和完善，从而得到更完善高效的法律体系，约束预算绩效管理工作。得到有效的绩效评价结果，并在完善的法律保障下财政才能更有效地推进预算绩效管理工作向纵深发展。2.建立完善的财政绩效评价体系。前期实践证明，如果想建立起一套新的财政绩效评价指标体系，并使其符合中国国情与行业特点，必须把能想到的与部门预算绩效评价有关的共性指标与个性指标通盘纳入其中，这样才能使部门的绩效与预算评价体系合二为一，变成一个整体，促进部门预算绩效管理效率的提升，包括项目的产出指标如数量、质量、时效和成本等以及效益指标和服务对象满意度等内容。要区分部门自评指标体系和财政评价指标体系。指标体系的建设不能一蹴而就，要靠长期不断实践积累。可以预见，在未来很长一段时间内，各级财政部门包括各级政府组成部门及所属事业单位都会将建设预算绩效评价体系视作一项长期而复杂的工作任务。3.强调公众的投入和支持。部门预算方式的改革为财政资金使用者和财政资金服务群体，同时，获得单位业务部门与相关业务往来单位的支持，对于预算绩效管理的开展也是十分必要的。实际工作中发现，编制绩效目标时，由于实际参与人员较少，绩效编制的专业性和特殊性会导致预算绩效管理指标与实际工作的不匹配。为提升部门预算绩效管理的工作效率，需要进一步提升公众参与度和支持度。预算绩效管理工作一旦有成效就要展现出来，吸引公众的积极参与，从而使绩效改革更加可信，增强预算绩效关注度，吸纳真实数据，为预算绩效管理改革提供切实保障，也能提升政府预算的透明度，从而提升政府部门的公信力。4.善用信息化工具，做好预算绩效管理工作。合理运用信息化技术也是部门预算绩效管理中不可或缺的一环。在预算绩效管理工作中加强信息化建设，才能保证预算绩效管理高水平运行。相关政府主管部门要组织开展部门预算绩效评价指标库建设工作，在开展部门预算绩效管理工作时，为其提供指标支撑。同时，部门也要更积极主动地加强信息化理念，采用先进技术，提升预算绩效管理工作的信息化建设，收集相关数据，整合、分析各类数据，包括预算支出数据、预算绩效结果等内容，通过信息技术手段大幅度减少绩效管理工作量，解决人工难以完成的复杂计算问题。在资料方面，也要及时更新，随时补充，从而准确、完善地提供有关绩效的各项信息，切实服务于部门预算绩效管理工作，最终全面提升绩效评价工作水平。同时，信息技术也为预算绩效公开提供便利和可能。5.为绩效管理体系明确公共价值导向。对于绩效管理工作来讲，首先要明确其公共价值导向，才能为政府部门预算绩效管理体系建设提供原则性依据，从而引导预算绩效管理体系目标建设。财政理论界认为，预算绩效管理工作的本源目标和最终目标都是公共价值，如果绩效管理不以公共价值为导向，则会陷入误区。这个具体化的价值导向，充分反应了中国政治体制特征，在行政体制改革的思想指引下，立足于科学发展观念，加强对政治体制特征的分析。为了优化预算绩效管理体系，探索更有效的管理办法，开展对相关公务员和领导干部的绩效管理者考核评价并公开考核评价结果都是现今可行的举措，从而达到确定绩效管理体系发展方向、明确其价值导向，展现政府财政预算及地方政府整体的绩效管理有效评价的目的。通过明确公共价值导向，提升财政运行效率，全面、系统地评估财政运行效率，预算绩效管理工作才能够做到克服时坚，深化改革和探索。

（二）增强部门预算绩效管理的自觉性

1.认真组织，大力推进。党中央、国务院对实施预算绩效管理工作已经做出全面、系统的安排，提出明确、可行要求。接下来工作开展的好坏，很大程度取决于各级财政、财务等管理部门的组织和推动。要有切实可行的行动计划，要按步骤稳步推进。财政部门要组织开展预算绩效管理实施情况专项检查，审计机构在常规审计项目中增加审计内容，同时开展专项审计。2.压实责任。预算绩效管理实施效果的责任既要通过适当的方式压实到具体单位和部门，也要通过适当的制度设计压实到具体责任人身上。责任落实的越具体、越明确工作就越有效。前期工作可以考虑与单位的荣誉等相联系，与个人的经济利益相挂钩。长期可以作为干部使用和单位资金拨付的依据。预算绩效管理工作是部门的一项整体工作，一定要有部门高层主持才能有效实施。如果简单的将工作交给部门财务机构，那么一定不会收到预期的效果，达到预期的目标。3.用好利益手段。尽快全面开展对部门整体预算绩效评价工作，积极落实结果导向的思路。整体绩效突出的部门，要在资源配置上给予优先考量，在资金安排上给与足够倾斜，真正实现奖优罚劣，起到示范拉动、警示惩戒作用。同时收到资源向管理倾斜，向效率、效益倾斜效果，达到优化资源配置目的。4.增加自主权。鉴于一些部门工作成果不易量化，难于考核的实际，在实行预算绩效管理过程中，应当赋予部门更多的财政资金分配、使用自主权。要实行零基预算与总量控制相结合的新型预算管理模式。各级财政部门重点考核部门整体绩效，强调结果导向下的权责统一，将预算管理方式从高度控制转变为授权问责。通过关口上移，权责下放的方式，在化解绩效管理难点的同时提高预算实施单位绩效管理的积极性。

（三）解决好技术环节的问题

1.循序渐进，先易后难。预算绩效管理是生面孔、新课题。部门层级不同，性质各异，特别是一些公益性事业单位工作内容、工作结果差异巨大。一些部门的工作成果难以量化，绩效目标设定难度大。为此，要本着循序渐进的原则，选择一些业务内容相对简单的部门以及部门内部工作成果更易描述、绩效更易考核的项目把绩效管理工作先开展起来，积累经验，培养意识，训练人员，逐步全面推开预算绩效管理工作。2.制定标准，分类指导。中央与地方，行政与事业单位差异虽然较大，但仍有相同的一面。要以同质性为主线，尽可能地建立分领域、分行业、分层次的成本绩效目标和指标，设立规范化的评价标准，逐步形成涵盖各项支出的绩效评价指标体系。对于无法建立统一标准的行业、领域，要出台原则性的指导意见，保证从中央到地方预算绩效管理工作能够在高水平开展。3.完善制度，加强培训。好的制度是约束，也是行动指南，完善的制度体系是工作长期稳定的可靠保证。聚专家学者和各行业从业代表集体智慧，积极探索，不断完善，在预算绩效管理开局阶段，建立一套较为完备的制度体系是必修的功课。绩效管理理论性强，对实践要求高，应当加强专业人才培训和配备，强化专业人才队伍建设，明确人员编制和岗位职责。要通过制度约束、问责等办法，提高部门各级领导特别是主要负责人对绩效管理的重视程度，自觉培养绩效思维，树立绩效观。

参考文献：

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作者:张艺 单位:中国社会科学院文学研究所