建立长期护理保险制度的思考

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摘要我国已快速进入老龄社会，老年护理服务需求日益增长。而满足老年护理服务需求，不仅要建立全面、系统、完善的老年服务机构和设施，更要加快建立长期护理保险制度，使老年人护理服务的需求成为有效需求。本文主要谈三个问题：一是建立长期护理保险制度的必要性和迫切性；二是国外长期护理保险制度的建立和中国的实践；三是加快建立我国长期护理保险制度的政策建议。

关键词长期护理保险老年服务有效需求

一、建立长期护理保险制度的必要性

改革开放40年以来，随着国民经济不断增长，人民生活水平不断提高，逐渐显现出了社会多元化发展趋势。在人民生活的细分领域，已经出现了大量的新兴事物。伴随着互联网不断崛起和完善，人们生活已经受到了更多积极的影响。当国家在医疗设备和药品研发领域的投入逐步达到国际标准水平后，人们对于医疗和健康的研究，成为当下人民生活的一个迫切关注点。生老病死是整个人类不可抗拒和逆转的固有趋势。在个人层面，人们需要不断的提高安全保护意识；在国家层面，政府需要对于相关的医疗资源进行合理的优化配置。对于不同阶段的人口，做出有针对性的处理应急方案。对应人口护理的细分领域，建立在现有国民保险制度基础上的长期护理保险制度，就显得尤为必要和迫切。目前，我国政府正在逐渐有计划、有步骤地推出长期护理保险制度。但是，由于受到历史条件的限制，和当下人们理念的冲突，人们对于护理保险制度的理解还处于模糊阶段，甚至是在偏离的误区里。由于传统思维的影响，和现实条件的束缚，当下面临的保险制度有着十分明显的缺陷。因此，若要有效的建立长期护理保险制度，则对于其各方面有必要有针对性的分析和总结，才能做到有的放矢。

（一）护理问题凸显

伴随着我国人口老龄化的趋势不断加强，导致失能老人的所占比例不断扩大，这其中需老年人的护理问题，则显现出其特有的严重性。根据最新的报告指出：在我国，处于轻度失能状态的老龄人口占到失能总人口的84.3%，处于中度失能状态的老龄人口占到失能总人口的比例为5.1%，而重度失能状态的老龄人口占到失能总人口的10.6%。这种严重的状况，证明中国已经是世界上失能老人数量最多的国家，也是世界上唯一的失能老人数超过一千万的国家。过于庞大的人群基数和不断凸显的新增人口，使得我国的失能老人护理问题成为日益严峻的国家课题。尤其是改革开放之后，国家的城镇化进程日趋完善，工业化发展持续加快，产生了大量劳动人口的目的性迁移，使得传统家庭结构的护理模式更加趋于小型化操作。尤其是在全球独有的计划生育国策的影响下，8-4-2-1圣诞树型的家庭结构的形成，让建立在传统的多子女陪护的护理制度，已经无法适应当下趋势的要求，逐渐退出中国社会的历史舞台。

（二）护理费用昂贵

失能老人的护理问题，与每个家庭的整体经济实力密切相关。直接的衡量标准就是家庭能都承受的护理费用。在我国，一般城镇老人在退休后，可以平均领到2000元/月的养老金，而农村老人则根据地域的差异化，在经济压力方面有过之而无不及。对应的，失能老人专业护理费用则需要4000-5000元/月。这大大超出了现有个体人口的支付能力。根据《2010年中国城乡老年人追踪调查报告》显示：城镇老人人均可承担费用1016元，农村老年人可承担费用172元。除了五保老人和“三无”老人外，绝大部分失能老人的护理费用则必然的由整个家庭来共同分担，这与当下中国8-4-2-1圣诞树型的家庭结构，会造成根本性分歧。

（三）护理机构缺陷

单独由家庭或者个体来承担整体的护理费用显然并不合理。在客观上，也需要国家对护理机构的搭建投入巨大的资金和技术支持。目前医学上所通用的护理标准，按照生活的依赖程度，分为部分护理依赖、大部分护理依赖和完全护理依赖三类标准。而即使最低的部分护理依赖护理人员的年平均培养费用，也要在5000元/人以上。若按此标准核算，在全国范围内的3000万失能老人的护理费用投入每年则达到1500亿元以上。养护理机构也有其自身的资金、场地和人员等条件限制，其所提供护理服务内容和护理标准也是参差不齐。护理机构的资金困难，已经成为制约行业发展的巨大障碍。

二、国外长期护理保险制度的经验

（一）国外长期护理保险制度的建立

人类社会在100年间经历了两次惨绝人寰的世界大战，给整个人类社会带来了无法弥补的巨大伤痛。因此，由于战争带来的生理伤痛和精神创伤，在战后全新的世界格局下，国外发达国家先后推出了长期护理保险制度，并跟进推出了各项实施政策，加以辅助执行。这既能给人们提供更多的战后福利保障，又维护了社会的稳定与和谐，使得老年人尤其是失能老人真正做到了老有所依，老有所靠，老有所养。在20世纪80年代，全球霸主美国便开始在全国实施并推广了商业性质的长期护理制度。而在中东地区的以色列，也于1986年推出了法定护理保险制度。稍晚时间，经过战后恢复的德国也在1995年全国实施了强制性长期护理保险制度。世纪之交时刻，作为全球第二大经济体的日本也于2000年建立并逐步完善了长期护理保险体系。

（二）国外长期护理保险制度模式

根据其出资承担的主体不同，长期护理保险存在着两种不同的模式：一种是商业险模式，主要以个人和家庭为主要出资主体，当个人或者家庭对于保险金额无力承担时，政府会根据具体情况，承担补充资金的责任。这种模式可以有效的调动个人参保的积极性，处理手段灵活，实施效果显著，政府财政负担相对较小。而另一种是强制险模式，主要是由国家统筹规划，颁布法律条例，由政府、企业和个人按照不同的比例分担，强制执行。这种模式能够最大限度的确保全民参保体系的搭建，消除因个体条件的限制而带来的不良影响，但政府的设计工作繁琐，监管体系尚需完善，财务开销较大。

（三）国外长期护理保险制度特点

对于失能老人的长期护理保险制度，是当代世界社会体系新生事物，从诞生到发展，经过了几十年时间，目前已经呈现出多样化的发展趋势。根据不同条件的限制，长期护理保险制度在以下方面体现出其特有的特点。一是在人口老龄化的大背景下，国家和各级政府通过商业手段或者法律方式，来解决日益突出的老年人护理问题。二是在进行了广泛的调研和准备基础上，充分了解护理保险制度的实际需求和潜在风险，同时也会暴露出在产业开发过程中出现的诸多问题。三是在8-4-2-1圣诞树型的新型家庭结构里，以家庭护理为服务形式，以护理患者为整体中心，让需要照顾的失能老人在熟悉稳定的环境里接受专业的护理服务，把家庭转变为护理康复场所。这样既有利于失能老人的温馨照顾，又能降低住宿专业护理机构的高额费用。四是建立完善的护理服务保障系统，对失能老人多样的护理需求提供全面保障。实现了服务综合化、地区联网化、窗口一体化的转变，达到了全天24小时不间断的护理服务。其服务内容则涵盖了医疗护理、精神护理和生活护理等方面。

三、国内长期护理保险制度的探索

相对于国外的较成熟经验，国内对于长期护理保险制度的实践仍旧处于探索阶段。不过在上世纪90年代，国家从计划经济向市场经济的过渡阶段，随着银监会、保监会和证监会的相继分离运转，国家政府对于仍处在摸索阶段的保险制度，提供了积极的指导作用，并做出了相应的实际支持。同样，经历了不同经济发展阶段的地区，也分别开创性的提出了特有的保险制度体系。以下分别选取有特点的城市经验加以介绍。

（一）北京模式

北京是中国人口数量最大的城市，也是中国的政治、文化中心。因此结合北京的历史特殊地位，北京市政府在继承之前多项养老福利措施的基础上，对待特殊老人群体，建立了身心状况、经济条件和服务需求结合的评估机制。针对低等收入家庭的老人，提出了针对性的经济补贴制度。同时，北京市政府在养老护理保险方面也进行了积极有效的探索，把老人在养老院医疗室的看病费用也纳入到常规医疗保险的报销范围。

（二）上海模式

上海作为中国的经济中心和人口特大型城市，也对老年护理保险制度进行了系统化的探索。主要在户籍人口方面，以制度设计为导向，实现护理保险同医疗保险相结合。其次，在限定条件下由医疗保险机构主导，待时机成熟时转换到社会机构下统筹管理。再者，破除资金分散的格局，以暂时不增加医疗保险费用为前提，从个人医疗体系中将资金划出，按照目前一定标准的比例，在工伤保险中扣除。同时，扩大服务范围，对于诸多现有的养老机构，提供相关的生活护理和医疗护理。最后，定向支付费用，按照相应比例购买护理服务，帮助老人进行上门护理服务等。以上实践措施，初步具备了长期护理保险制度的雏形。

（三）青岛模式

作为中国具有地方特色的海滨城市，青岛市于2012年7月颁布了《关于建立长期医疗护理保险制度的意见》，先从部分试点开始，逐步过渡到全面实施。其中规定，凡是在青岛市内参保的在职职工、退休人员、非从业人员、老年人和部分残疾等级严重者，均可同时参与长期医疗护理保险。在护理保险试运行期间，通过调整个人账户结构和基本医疗保险统筹金的配合比例，政府财政部门会根据对应基金情况，给予个人和用人单位补助，不需要个人再另行缴费。但根据实际经验，若地方财政的基金压力较大，或者出现基金入不敷出的贫困地区，此类经验并不一定适合其它地区。应该根据地区的实际情况，进行区别对待，切莫简单照搬一刀切。

四、建立长期护理保险制度的建议

面对日益增长的老人护理需求，在借鉴国外成功经验的基础上，应该尽快建立起来符合现阶段国情的以社会保险为主、商业保险为辅的长期护理保险制度。首先，要制定符合我国国情的长期护理保险法规。当年龄达到45周岁以上，即可开始缴纳相关保险护理费用，或者从退休金中定期定额扣除。对于低收入贫困人群或者失业者，可以由政府承担部分负担。而属于贫困区的农村老人，政府可以承担全部费用。考虑到当前情况，可以建立公益性质的托老护理中心，由政府出资少量费用，向高龄老人提供长期护理服务。其次，加强长期护理保险制度规范和政策导向。通过科学方法，合理安排护理等级的划分。通过在规范上的政策倾向，促使居家护理模式的形成。在保证老人选择方式和权力的前提下，积极引导支付方式向实物方式（即护理服务）的转变。最后，做好长期护理保险制度的相关配套措施。加强百姓对于长期护理保险的意识，做好基层的宣传配合工作。定期的对相关从业护理人员进行科学系统的培训。鼓励经济发达地区和部分高收入人群参与商业性护理保险。同时，考虑到通货膨胀等因素，确保支出在合理的物价额度范围内，建立并完善对应不同保险周期的调节机制。

参考文献：

[1]崔恒展、李宗华．老龄化背景下的养老内容研究．山东社会科学．2012（4）．

[2]戴卫东．长期护理保险制度理论与模式构建．人民论坛．2011（29）．

[3]董红亚．我国社会养老服务体系的解析和重构．社会科学．2012（3）．

作者：陈聪 韩越 单位：沈阳工业大学