巨灾保险制度认识误区探析

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2021年7月中下旬的特大暴雨灾害，注定会在郑州、河南乃至我国灾害史上留下悲情的印记。据河南省政府在8月2日防汛救灾新闻会上所提供的数据，截至当日12时，暴雨已导致河南全省150个县（市、区）1663个乡镇的1453.16万人受灾，致302人遇难、50人失踪；倒塌房屋30106户、89001间；农作物成灾面积872万亩，绝收面积380万亩；直接经济损失1142.69亿元（其中，郑州市直接经济损失532亿元）。可以说，此次河南特大暴雨是2008年汶川地震以来我国所遭受的最严重的自然灾害事件。

随着暴雨过程的结束，重建家园将成为接下来一段时间郑州市及河南省的工作主线。然而，对受灾地区而言，要顺利开展重建工作，除了需要战胜灾害的决心和勇气，还需要一定的财、物支持。我们欣慰地看到，在河南暴雨发生之后，中央和地方财政已拨付38.66亿元资金支持河南省灾后恢复重建工作，社会各界累计向河南捐赠49.49亿元（截至7月26日16时的数据），这些为河南省恢复重建提供了坚实的物质基础。

值得一提的是，保险业在此次河南暴雨的损失补偿中发挥了中流砥柱的作用。根据相关统计，截至8月3日，河南保险业累计接到报案41.23万件，初步估损金额达98.04亿元（其中，车险估损64.12亿元），彰显了保险业作为社会“稳定器”的积极价值。

然而，相比于超千亿元的经济损失规模，目前各级政府、民间及保险业所提供的累计补偿尚不足200亿元，二者之间的缺口实在太大。对众多受灾严重的家庭和小微企业来说，如果不能获得一定的损失补偿，其基本的生活和生计都会受到影响，恢复重建工作将举步维艰。

从国际经验来看，面对自然灾害所造成的严重损失，很多国家都将巨灾保险制度作为自然灾害损失补偿的重要工具。根据瑞士再保险公司的统计数据，在近年来全球重大自然灾害与人为灾难的损失补偿构成中，来自保险业损失补偿的平均占比超过了30%，而在北美地区，这一占比超过了50%。相比之下，目前我国保险业在自然灾害和人为灾难损失补偿中的比例尚不足10%，差距悬殊。

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广。如何抵御和战胜灾害，这也是千百年来中国历朝历代都面临的挑战之一。从历史上看，早在周朝时期，我国就形成了比较系统和完备的救灾政策。后世经过历代政府不断完善，救荒赈灾已成为国家的重要制度之一。改革开放以来，我国建立起社会主义市场经济体系，保险机制作为一种市场化的风险管理手段得到了重视和发展，保险业也成为国民经济的重要组成部分，在促进经济发展和维护社会稳定和人民生活的安定方面发挥着积极作用。然而，保险业在自然灾害损失补偿中所占的比例一直很低。在2008年汶川地震发生之后，由于灾区重建工作面临巨大的资金压力，巨灾保险制度开始被视作可行的解决方案，得到了越来越多的关注。近十年来，在中央和国务院的政策引导下，国内的深圳、宁波、云南、四川等地在巨灾保险制度方面进行了多种形式的探索，积累了宝贵的经验。特别需要指出的是，2020年的“十四五”规划中明确提出“发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力”的任务，这些为新时期我国巨灾保险的发展创造了良好的外部环境。

然而，从目前来看，一些地区和部门对巨灾保险的认识还普遍存在着一些误区，不利于巨灾保险制度的发展，迫切有待纠正。

误区之一：现行财政救灾体制完备，有专人专款，没有必要发展巨灾保险。财政救灾一直是我国自然灾害救助的主要渠道，而我国也在这方面建立了完备的制度。比如，2010年国务院出台了《自然灾害救助条例》，财政部每年设有自然灾害救灾资金预算，应急管理部、民政部等部门也设有专人专岗等。然而，近年来的诸多实践一再表明，相比于不断攀升的自然灾害损失规模，我国财政每年的救灾资金预算是“小巫见大巫”，远远满足不了受灾地区的损失补偿和重建工作的需要。如果财政部门被迫追加拨款，势必会影响财政年度预算的稳健性，造成财政支出波动，并增加财政预算压力。特别是在当前我国经济增速放缓、财政收支平衡压力越来越大的背景下，我们需要更多地借助市场和社会的救灾力量。发展巨灾保险制度，可以在财政救灾预算和社会捐助之外，建立更为厚实的救灾资金“缓冲带”，降低灾害对社会所带来的负面冲击。

误区之二：本地区很少遭受地震、洪水、台风等传统意义上的巨灾风险，没有必要建立巨灾保险。从后果来看，地震、洪水和台风等灾害的确有着更强的破坏力，会造成更大规模的人身伤亡和财产损失。因此，对于历史上经常遭受这些灾害的高风险地区而言，建立相应的巨灾保险制度也的确更为必要。然而，我们也应该注意到，一方面，随着气候变暖和城市化进程的加快，自然灾害的发生规律在变化，普通灾害也能酿成巨灾损失。以此次河南暴雨事件为例，在暴雨灾害发生之前，很多人只是把暴雨视作一次普通的汛期天气事件，而很难预料他们会经历一场打破历史纪录的极端强降雨过程。另一方面，在自然灾害之外，近年来我们所面临的火灾、爆炸、环境污染等人为巨灾风险也在不断增加，其后果甚至比自然灾害要更为严重。因此，我们不能简单地将巨灾风险仅理解为地震、洪水和台风，而是应该站在维护人民群众生命和财产安全的立场，从全面、动态的角度来理解巨灾风险和巨灾保险。

误区之三：发展巨灾保险是保险行业的事情，政府部门应该交由市场解决。从产品形态来看，无论是何种责任的巨灾保险产品，最终都体现为保险公司与投保人之间的“一纸契约”，政府似乎无需参与。然而，国内外大量的经验表明，要想让保险机制在巨灾损失补偿中发挥积极作用，仅靠保险业自身的力量是不够的，无法实现持续运作。首先，巨灾风险的发生具有较强的相关性或系统性，容易出现大规模的巨灾损失，这会对保险公司的偿付能力产生冲击，也即存在“击穿风险”；其次，从投保人的角度来看，由于巨灾风险的概率比较低，投保人会低估这种风险，缺乏投保的积极性，进而导致保险的覆盖面有限。从这个意义来说，巨灾保险制度有着较强的外部性或公共性，其成功运作离不开政府的支持。事实上，不少国家的政府都积极介入了本国的巨灾保险制度，比如为保险公司提供大灾风险分散渠道、为投保人提供保费补贴、向大众宣传和普及巨灾保险等。

“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的”。期待河南暴雨事件能够打破相关部门和地区的认识误区，成为推动我国巨灾保险制度进一步突破的契机。

作者:何小伟 郭怡君 单位:外经济贸易大学保险学院 对外经济贸易大学保险学院