养老保险体制变革的作用因素

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本文作者：龙玉其单位：首都师范大学管理学院

根据OECD的数据，2005年部分国家或联邦政府50岁以上雇员超过20%，一些国家甚至超过30%或40%，比如比利时为44%，芬兰为33%，法国为31%，挪威为35%，瑞士为32%，美国联邦为37%。通过与全部劳动力的比较来看，一些国家50岁以上的公务员比例超过了50岁以上的全部劳动力比重，其中50岁以上的公务员比重较大的国家为比利时、法国、匈牙利、挪威、瑞士、美国联邦。2与私人部门相比，公务员的岗位进入年龄相对较晚，但是退休年龄却要早于私人部门，再加上公务员退休后养老金待遇要普遍高于私人部门，公务员的养老负担更重。OECD国家用于公务员养老金的支出在2.5%-7.5%之间，平均为5%左右；发展中国家在2%-12%之间，平均为6%，明显高于OECD国家。在巴西和斯里兰卡，超过10%以上的财政用于公务员养老金支出。人口老龄化带来的支出压力尽管不是公务员养老保险制度改革的惟一原因，但毋庸置疑的是，通过各种措施缓解财政压力是很多国家改革公务员养老保险制度改革最直接和最基本的原因。

经济因素—与国家经济发展相适应

20世纪70年代的石油危机，使得各国经济发展遇到严重阻碍，二战以后养老保险制度快速发展时期的经济环境发展了根本变化，各国不得不对原有的养老保险制度进行改革，以适应经济发展的需要。由于战后各国社会保障制度的快速发展，政府支出不断膨胀，给经济发展带了巨大压力，加上其他方面的支出，一些国家政府财政赤字连年增加，这是各国进行养老保险制度改革的直接原因。1940年英国社会保障支出为26445万英镑，占国民生产总值比重为5.1%；1970年，增加到392700万英镑，占国民生产总值的8.8%；1980年增加到2350800万英镑，占国民生产总值的11.8%。

1960年美国社会保障支出为523亿美元，占政府支出的38.4%；1970年达到1495亿美元，占政府支出的48.2%，增长了近十个百分点。1970-1980年间美国社会福利支出平均年增长13%，大大超过了GNP的增长速度。不同的经济发展模式需要建立与之相适应的社会保障制度，以促进未来经济的健康发展。以新加坡为例，面对国土较小、资源缺乏、对外贸易依存度高的特殊国情，新加坡注意充分利用现有的有限资源，提高生产效率，控制劳动力成本，提高产品和服务的竞争力。新加坡注重发挥中央公积金制度促进和调节经济的功能；通过完善中央公积金制度的各项功能，加强中央公积金的储蓄积累，并对所积累的大量资金进行多样化的投资，既为经济发展注入了资金，又为国民提供更好的社会保障创造条件。

在市场经济条件下，市场配置人力资源的规律必然要实现各类人才资源的自由流动，破除各种阻碍人才流动的不利因素。一些传统的公务员养老金制度不但不利于减轻政府财政负担、不利于提高政府的服务能力，而且严重束缚了不同职业群体的自由流动，损害了人力资源的配置效率。很多国家的公务员由特殊的养老金计划所覆盖，他们的待遇水平要比私营部门的普通雇员要高很多。由于公务员与私人部门养老金计划的相互独立，养老金权益难以在部门之间进行转移。以挪威为例，目前没有公共和私营部门之间转移养老金的规定；公、私部门间的养老金权利累积是区别对待的；在比利时，不同的养老金计划是完全独立的。目前很多国家已经或将要进行的公务员养老保险制度改革，其直接目的就是要实现与私人部门的一致性与可比性，增加养老保险制度的灵活性与适应性，促进劳动力市场的完善。

政治因素—行政管理体制改革的推动

公务员是公共管理的主体，公共管理改革自然会涉及公务员的利益问题，公务员的养老保险制度是其中之一。在各国公共管理改革的各种措施中，有些对公务员养老保险制度改革产生直接的影响，比如公共部门人事制度改革、薪酬福利制度改革等；有些产生间接的影响，比如政府机构改革、公共服务体制改革等。自20世纪70年代末期以来，英国就开始了大规模的公共管理改革与政府再造运动，包括“效率评审”、“财务管理”、“公民宪章”、“续阶运动”、“民营化”等方面，主要是引入私营部门的管理技术、引入竞争机制、注重顾客导向、提高公共服务的质量和效率。以续阶运动和公民宪章运动为例，续阶运动认为政府各部部长及各级文官保守、僵硬的官僚体制，不能及时有效地回应民众的公共服务需求，效率评审小组发现效率低下的问题并不在官僚本身，而是官僚制的组织结构。1988年《改善政府管理：下一步行动方案》开始推行，主要在于增进政府的公共管理与公共服务的传递，提倡采用更多商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务效率。

1991年继任英国首相的梅杰认为，过去的改革只注重提高政府服务的效率，而公共服务的品质却没有明显改善。梅杰上任后，提出“公民宪章”的改革构想与计划，在内阁办公室成立一个“公民宪章小组”负责推行这一改革方案。1991年的“公民宪章政策白皮书”指出，透过民营化、竞争、服务外包、功绩制等来实现提高公共服务的效率和质量。英国政府的这些改革，一方面有利于提高公共服务的质量和效率，另一方面，也促进和激励公务员自身的发展。其中的民营化、精简机构、缩减开支、提高效率等改革措施，直接和间接地要求对公务员的养老保险制度进行改革。美国的公共管理改革主要集中在20世纪90年代后的克林顿执政期间，开展了大规模的政府重塑运动。1993年的“戈尔报告”，提出了加强政府机构改革，进一步精简政府机构，裁减政府雇员，引入竞争机制，推行顾客导向、结果导向、绩效导向、效率导向的公共管理改革。美国行政改革是在美国经济发展缓慢、政府效率低下、政府机构和财政支出膨胀的背景下进行的，改革的目的无非就是基于企业型政府、服务型政府和法制化政府等改革理论，对整个行政体制进行全面改革，以便实现精简政府机构、提高行政效率、减少政府支出，进而更好地促进美国经济社会的持续发展。美国政府的种种行政改革举措，都直接或间接地影响着美国的公务员养老保险制度改革，通过对传统的制度的改革，建立权利与义务相结合、公平与效率相结合的公务员养老保险制度，既是美国行政改革的必然要求，也是美国经济社会发展的必然要求。

制度因素—公务员制度的改革与完善

这里的制度是指公务员制度。公务员养老保险制度是公务员制度的重要组成部分，大多数国家的公务员法律法规直接规定着公务员的养老保险制度。因此，公务员制度改革直接推动和影响着各国公务员养老保险制度的改革。英国是现代文官制度的发源地，是西方国家中最早建立现代常任文官制度的国家。19世纪末20世纪初以来，随着资本主义从自由向垄断的发展，资本主义国家和政府的职能在不断地膨胀，随着政府职能的扩大和文官人数的增多，各种问题越来越突出。一些人把70年代英国经济社会的种种问题归因于文官制度的落后、政府工作效率的低下等因素。1979年撒切尔夫人上台后，对文官制度进行了改革，大量削减文官人数，取消了文官部，将文官部的职责部分交还给财政部，部分交给内阁办公厅中新成立的人事管理处。而且还采取措施限制文官工资的增长和养老金待遇的提高。继撒切尔之后，梅杰继续改革文官制，要求所有公务员与政府签订目标管理合同书，国家公务员不再实行终身制。由此可见，英国不断改革和完善公务员制度，提高公务员的素质和能力，加强不同部门之间的人员交流，精简政府人员，缩减政府自身支出，这些措施直接或间接影响公务员养老保险制度的改革。长期以来，美国政府规模不断扩大，政府职能逐步扩张，政府工作的复杂性不断增加，随着美国经济社会发展和国际环境的变化，传统的文官制度已经暴露出了诸多问题，比如官僚主义、忽视功绩、滥用权利、程序繁杂、效率低下等，影响了公务员队伍自身的发展和整个行政体制的完善。为此，美国开始对旧的文官制度进行改革，于1978年通过了《文官制度改革法》，从1979年起开始实施。这一法案对美国公务员的录用、考核、培训、人事行为、管理机构等做了具体的规定。在日本，自从1947年《国家公务员法》制定以来，进行了50多次修改。120世纪80年代以后，特别90年代以来，随着行政机构改革的深入，对公务员制度改革成为了重点。日本公务员制度改革的一个重要内容就是加强公务员与企业和非政府组织人员之间的交流。尽管在20世纪80年代初正式建立公务员退休制度以来，就有允许退休公务员进入公营企业、公益团体甚至民营企业就职的“天神下凡”现象。在加强官民人才交流的同时，建立相应的配套制度，其中加强公务员养老保险制度的改革也就成为其中的一个重要内容。此外，在公务员制度改革的其他内容中，比如公务员评价制度的改革、公务工资福利制度的改革，也包含了公务员养老保险制度改革的内容。

理论因素—不同时期理论思潮的影响

理论的变革往往成为各类福利制度变革的前提，同时福利制度改革的实践进一步充实着各种理论观点。总结一些国家社会福利制度与养老保险制度的发展实践，主要有三种理论发挥着重要作用，包括福利国家理论、新自由主义理论和“第三条道路”理论。

福利国家理论形成于20世纪40年代，二战以后尤为盛行，是战后一些国家社会保障制度的改革完善和推动福利国家建立的直接理论依据。福利国家理论吸取了新历史学派、费边社和凯恩斯主义理论的精髓，认为政府应该加强对经济社会的干预，完善福利制度，提高国民的福利水平。凯恩斯是福利国家理论的重要奠基者，他在《就业、利息与货币通论》中极力强调扩大政府职能，加强政府对经济的干预，也就是公私合营的“混合经济”。萨缪尔森把资本主义国家政府开支不断加、国家对收入进行重新分配、政府对经济活动进行干预和控制看成是“现代福利国家”的具体体现。福利国家理论把充分就业作为提高国民福利水平的重要措施，在失业现象比较严重的时期，通过扩大政府支出、降低税收、增加货币供应量来刺激投资和消费，进而促进就业。在收入分配方面，福利国家理论把收入均等化作为重要目标，国家应该通过采取相应的措施来实现收入的均等化，比如实行遗产税和累进税。在发展福利事业方面，提倡福利社会化，兴建福利设施，完善各项服务。

20世纪七十年代石油危机的爆发导致了英国和西方国家乃至全球经济危机的出现，经济停滞不前，通货膨胀严重，失业率不断攀升。“凯恩斯主义”也不是万能的灵丹妙药，过度的政府干预导致政府职能的过度膨胀，政府支出不断增加，给一些国家的政府造成了极大的负担。福利国家理论和福利国家建设的实践遇到了困惑。正是在这个时候，新自由主义理论开始出现，并影响着七十年代以后西方各国的经济社会政策。新自由主义认为资本主义市场经济是完善，可以实现资源的合理配置；认为私人企业制度具有很大的优越性，主张给私人的经济活动以充分的自由；反对政府对经济社会生活的干预，反对垄断行为。新自由主义反对福利国家制度，在财政支出上，量入为出，缩减政府支出，降低税收。新自由主义认为福利制度建设损害自由竞争，助长个人的懒惰心理。

新自由主义崇尚市场竞争，注重发挥市场机制的作用，反对政府的过度干预。在社会保障政策方面，主张发挥企业和个人的责任，减少税收，缩减政府支出，控制社会保障待遇水平，等等。其中以弗里德曼、哈耶克等人为主要代表人物。不过，新自由主义不是完全的绝对的自由放任主义，强调政府的适当作用。20世纪90年代之后，在新自由主义指导下的各国社会保障制度出现了诸多问题，社会保障待遇不断降、贫困现象增多、国民收入差距拉大。随着全球化、市场化和工业化进程的加快，各国的国内外环境发生了较大变化，西方部分国家开始探索新的发展方式。以布莱尔为首的部分领导人，包括美国的克林顿、德国的施罗德等在内，提出了第三条道路的理论和思想。第三条道路理论是一种超越福利国家理论、凯恩斯主义和新自由主义的新理论，重新界定政府与市场的关系。第三条道路理论将对世界国社会保障制度的未来发展产生重要影响，也将推动各国公务员制度朝着公平与效率相结合的目标迈近。在处理国家在社会保障中的作用时，不是一味地为了“甩包袱”，而是注重个人能力的提升，培养个人的责任意识，更好地推动整个经济社会的发展和个人生活水平的提高。

文化因素—集体主义与个人主义之分

文化因素对公务员养老保险制度改革虽然没有直接的影响，但是对其产生着潜移默化的深远影响。文化因素对新加坡的社会保障制度改革和发展产生了重要影响。新加坡在建国初期，受西方文化影响较深，出现了个人主义、自私自利、缺乏奉献精神、家庭观念淡薄、消费至上、缺少吃苦耐劳精神等问题。新加坡领导人意识到了这些问题的重要性，采取了相应的举措抑制西方文化在新加坡的发展，转而重视儒家思想的传播。新加坡政府把儒家思想的核心概括为“忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻”，其中“忠”就是指要忠于国家、热爱国家，具有强烈的国民意识。强制积累的中央公积金制度实际上是国民对国家发展的一个贡献，既减轻国家负担，又为国家发展提供资金支持。

“孝”就是尊敬老人，孝顺长辈。新加坡非常重视家庭的作用，认为家庭是团结的基础，强调家庭在养老方面的功能。新加坡的独特文化对其社会保障制度产生了重要影响，在社会保障制度的设计上，既体现了国家至上，强调个人缴费积累；也强调了家庭的重要性和个人利益，提倡公积金制度的家庭互助，尤其是子女对父母的经济支持，在维护个人利益上，新加坡政府在强调个人缴费义务的同时，还注意个人缴费的保值增值，通过多种渠道来获取投资收益，并且，政府还对个人的公积金提供最低收益保证。美国独特的发展历史造就了其个人主义的文化传统，这一特点深深地影响着美国经济社会的发展和养老保险制度的改革与发展。在美国独立前的较长一段时间内是英国的殖民地，深受剥削和奴役，美国国民在寻求对个人自由、国家独立和民族解放的过程中，形成了自强自立的奋斗精神。在国家独立后建设国家、发展国家的过程中，成就了他们自力更生、勤奋向上、富于冒险和积极进取的精神。

可以说，美国的发展历史和经历造就的个人主义文化，成为美国文化的核心，倡导个人责任、公平竞争，崇尚自由；反对懒惰，反对推卸责任，反对安于现状。也正是这种个人主义的文化传统，有力地促进了美国经济的快速增长和国民财富的快速增加。个人主义的文化传统，也对美国社会保障和公务员养老保险制度的建立和发展产生了深远的影响。美国现代社会保障制度的建立相对于其他发达国家（比如英国、法国、德国等）的建立时间要晚，公务员退休制度的建立时间也相对较晚，不能不说是受到了个人主义文化的影响，强调个人的自食其力、自我负责，反对国家对社会保障的过度包办、反对福利膨胀，甚至将政府的过度干预视为对个人自由的侵犯。因此，在制度的改革中，在适度发挥政府责任的同时，注重强调个人的责任，发展自愿储蓄型的养老制度，并且主张发展私营社会保障事业。在社会保障项目的具体执行过程中，在保障资金的筹集、保障待遇水平的设定、保障资格的审核等方面都体现了个人主义文化的影响。

由上可知，国外公务员养老保险制度改革的影响因素是多方面的，包括人口因素、经济因素、政治因素、管理因素、理论因素、文化因素等。从现实来看，我国的人口处于快速老龄化过程中，社会保障改革处于攻坚阶段，市场经济体制不断完善，行政管理体制改革不断深入，因而迫切要求加强公务员养老保险制度改革。2未来中国公务员养老保险制度改革不能孤军奋战，需要内外结合，综合考虑各类因素，加强有关的配套改革，才能确保公务员养老保险制度改革的成功，包括加强收入分配制度改革、推进机关人事制度改革、完善公务员工资福利制度等方面。