国外生育保险体制的启发

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本文作者：邹艳晖 单位：济南大学法学院

我国《失业保险条例》、《工伤保险条例》都已出台，生育保险适用的却只是试行办法，制定专门的《生育保险条例》应该提上议事日程。其次，不同立法之间存在矛盾。由于《生育保险条例》尚未出台，《社会保险法》对生育保险的规定又过于简单，因此，《女职工劳动保护规定》和《企业职工生育保险试行办法》仍然是我国生育保险方面的主要立法。然而现存的立法之间存在冲突。例如在生育保险待遇方面，《女职工劳动保护规定》中规定生育女职工的产假工资为百分之百，而《企业职工生育保险试行办法》规定生育女职工的生育津贴按照本企业上年度职工平均工资计发。［3］立法之间的冲突成为制约生育保险法制化建设的瓶颈。最后，立法内容不规范，缺乏统一的标准。现有的生育保险立法内容不规范，过于原则，缺乏可操作性。缺乏统一的标准，导致城乡之间、不同省份之间生育保险待遇差距过大。虽然《社会保险法》已经提高了统筹层次，规定除养老保险以外的其他社会保险基金逐步实行省级统筹。但是该规定过于笼统，缺乏可操作性。

逐步扩大生育保险覆盖面是大势所趋，国际劳工大会通过的《保护生育公约》就是最好的例证，其覆盖范围不断扩大。《保护生育公约》﹙第3号﹚保护的妇女仅涉及那些在公、私营工业或商业企业中的妇女，而《保护生育公约》﹙第183号﹚适用于所有女性，范围既包括受雇妇女，也包括从属性工作的非典型的形式妇女。［4］﹙P153158﹚我国生育保险的覆盖面与国际公约差距过大。《社会保险法》出台后，情况有所改善，生育保险适用对象不再局限于以正规方式就业的城镇女性劳动者。然而，离全民生育保险的目标还有很大差距。应通过具体的规定，将非正规方式就业的城镇女性劳动者、失业妇女、农村妇女、非婚生育妇女甚至男职工都纳入到生育保险的覆盖范围，最终实现全民生育保险。男职工享受生育保险的权利，主要表现为男性有权休育儿假，做节育手术有权享受生育保险。在丹麦、芬兰、瑞典等国，父母双方都可享受育儿假。《生育保险公约》﹙第183号﹚也规定了男性的父育假和育儿假。我国西安、内蒙古、沈阳等地也逐渐开始确认男性育儿假，并取得了较好的效果。

国外生育保险待遇普遍比较优厚，而我国的生育保险待遇，无论是产假标准、生育津贴，还是生育医疗费用都相形见绌。奥地利生育产假为16周，英国生育产假为24周，瑞典生育产假为480天﹙约69周﹚。［2］﹙P32﹚第183号《关于修订1952年生育保险公约》规定：就业妇女经出示预产期的医疗证明，有权享受不少于14周的产假。［5］﹙P238﹚根据中国《女职工劳动保护规定》第8条的规定：目前我国“女职工产假为九十天，……难产的，增加产假十五天”。可见，我国的生育产假标准不仅落后于发达国家，甚至没有达到最低国际标准。此外，生育津贴也低于国际标准。国际劳工组织通过的有关保护生育的国际公约和建议书中，都明确要求生育津贴应当足以维持产妇和婴儿的生活和健康，在可行的情况下，生育津贴可达产前收入的100%。我国《社会保险法》规定：“生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。”由于目前我国职工的工资收入中，基本工资仅占收入的一半左右，实际上，女职工在生育期间领取生育津贴，即使按工资的100%领取，由于缺少奖金和各种津贴，其收入水平也下降许多。［6］﹙P251﹚

我国的生育津贴不仅存在整体水平较低的弊端，而且缺乏统一的规范，各地待遇标准差距过大。提高我国生育保险待遇的重要性，大家已经达成共识，其可行性也不言自明。2010全年生育保险基金收入160亿元，支出110亿元，分别比上年增长20.5%和24.5%。年末生育保险基金累计结存261亿元。［7］毋庸置疑，261亿元结余为提高我国生育保险待遇提供了资金上的支持。需要注意的是，鉴于很多发达国家都曾面临社会保险陷入入不敷出的困境，［8］﹙P55﹚甚至一些国家至今仍没有较好地解决这一问题，［9］我国提高生育保险待遇应当根据我国的具体国情，逐步推进。除了扩大生育保险的覆盖面、提高生育保险待遇之外，提高生育保险基金的统筹层次，改进生育保险的监管措施等内容也应在《生育保险条例》中有所体现。

生育保险与医疗保险合并实施

在我国，生育保险作为一种独立的险种，与养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险相并列，构成中国的社会保险体系。然而，世界上绝大多数国家并未将生育保险作为一种独立的社会保险险种，而是将生育保险与其他险种合并在一起管理。追溯生育保险产生之初，它就是作为疾病保险的一部分。生育保险最早的立法是1883年德国颁布的《疾病保险法》，当时生育保险就不是作为独立的险种，而是疾病保险中的一部分。［6］﹙P247﹚现如今，各国生育保险管理模式各异，但绝大多数国家依旧将生育保险与医疗保险合并实施管理。将二者合并实施管理，绝非偶然，是基于二者之间密切的联系和二者合并管理的诸多优势。

生育保险与医疗保险之间不可分割的联系，是很多国家将二者合并管理、实施的前提和基础。首先，生育活动的前后与医疗保健密不可分，因为生育过程本身就要涉及到检查、手术、住院等医疗服务；其次，生育社会保险的给付除了医疗服务外，还涉及到生育津贴、产假等，这又与疾病给付在性质上甚至在标准上十分相似。［10］﹙P221222﹚正是基于二者之间的密切联系，很多国家将二者合并管理。生育保险与医疗保险合并管理的优势在各国都十分明显：既能节省和充分利用公共资源，又能避免生育并发症等方面发生的费用承担上的分歧；既能提高机关工作效率，又能方便职工群众。［5］﹙P241﹚不仅有利于抑制生育医护费用的膨胀，避免投机行为，也有利于增加保险基金抗风险的能力。［11］﹙P185﹚在我国，生育保险是五大社会保险中最弱小的一个险种，起步较晚，基础薄弱；相对而言，医疗保险开展较早，较为成熟。将二者合并管理，有利于扫清我国生育保险发展道路上的障碍，有利于扩大生育保险的覆盖面。各国在充分考虑政治、经济、文化条件的基础上，制定适合本国国情的生育保险制度。因此，各国生育保险制度的设定并不要求整齐划一，存在很大的差异性。然而，生育保险与医疗保险合并管理的优势在各个国家都十分明显，我国也不例外，同样适合我国的国情。现阶段，我国生育保险与医疗保险合并实施不仅具有可行性，而且具有必要性。

我国生育保险与医疗保险合并实施的可行性和必要性显而易见。首先，我国有些地区已经采用了生育与医疗合作操作的方法，并取得了较好的效果。如上海在生育保险制度上就采用生育与医疗合作操作的方法。上海市的生育医疗费用由医疗保险基金支付，医疗保险基金不对生育和疾病进行区分，一律按照疾病的支付标准进行支付，一般为85%的支付比例。生育职工的差额部分由生育医疗费补贴补足。生育医疗费补贴从生育保险基金中支出。［4］﹙P185﹚

此举措不仅为上海市生育保险工作的广泛展开扫清了障碍，而且增强了生育保险基金的抗风险能力，提高了上海市生育保险待遇水平。其次，二者合并实施最大的障碍在于：医疗保险需要个人缴费，而生育保险中个人不必缴纳生育保险费，这是二者最主要的区别所在。但是，个人逐渐负担部分生育费用，是我国生育保险改革的趋势。因此，这一障碍将不复存在。最后，二者合并实施的必要性还在于抑制生育医疗费用的膨胀。由于我国生育费用个人无需负担，医疗费用需要个人部分负担，而生育医护与普通医疗之间没有绝对的界限，医院也是一个需要营利的单位，因此，就会导致生育医护费用的过度使用。社会保险经办机构没有对不规范收费的控制和监督检查手段，也没有生育医疗服务范围目录或细则，导致个别医院扩大收费范围，也导致生育保险医疗费用快速上升。［4］﹙P182183﹚将生育保险和医疗保险二者合并管理，可以有效地抑制生育医疗费用的膨胀。在《社会保险法草案》第54条中规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将生育保险与职工基本医疗保险合并实施。”最后正式通过的《社会保险法》中又去掉了这一条款，笔者对此感觉十分遗憾。

拓宽生育保险基金筹集渠道

无论是扩大生育保险的覆盖面，还是不断提高生育保险待遇，都需要充足的生育保险基金作保障。我国同发达国家相比，生育保险基金筹集渠道明显过窄。探析其他国家生育保险基金的来源，对拓宽我国生育保险基金的渠道，保证充足的生育保险基金，具有重要的借鉴意义。调查发现，世界上大多数国家采用由被保险人、雇主和政府三方或者雇主与雇员两方负担的方式，如欧洲的奥地利、比利时、芬兰、法国、德国和西班牙等国家，亚洲的印度、日本、韩国和泰国等国家。［12］﹙P413﹚

不同国家生育保险基金来源渠道差异较大，多种负担方式中，笔者更倾向于大多数国家采用的方式，即由受保人、雇主和政府三方共同负担生育保险基金。由三方共同负担生育保险基金，不仅有助于拓宽生育保险基金的筹集渠道，还符合权利义务相统一的原则。在我国，根据1994年颁布的《企业职工生育保险试行办法》第4条的规定，我国企业职工的生育保险费仍然由企业来负担。至于国家机关、事业单位的生育社会保险费则由国家财政单独承担，个人则无需缴纳任何费用。《社会保险法》第53条也规定，职工参加生育保险，由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。这样做的结果是，不仅生育社会保险基金的扩大要受到影响，而且还会造成女职工费用意识薄弱，使享受者的权利和义务脱节。［10］﹙P232233﹚

基于此，建议我国也应采取受保人个人、雇主和政府共同承担生育保险费的模式。笔者曾经在济南市的部分企业﹙如济南毛巾厂、济南苏宁电器等﹚、事业单位、妇幼保健院做过小范围的随机调查，大部分受访者不愿意缴纳生育保险费。由此可见，相当长的一段时间，我国仍将采用雇主负担的模式。然而，随着我国生育保险制度覆盖范围的不断扩大以及保险待遇的不断提高，最终将形成由受保人、雇主和政府三方共同负担的生育保险基金筹集模式。事实上，世界上大多数国家都采用这种模式。有学者反对职工个人缴纳生育保险费。理由是基于生育保险的特殊性，如果要求职工缴纳生育保险费，必将遭到其中的男职工和过去未享受生育保险的已生育女职工的强烈抵制。而如果只让未生育女职工缴费也不可行，因为一个单位中未生育女职工毕竟只占整个职工总数的很小比例，……因此个人缴费并无多大实际效果。［13］﹙P371﹚

笔者认为上述观点值得商榷，向什么主体征缴生育保险费，征缴多少，这是制度设计的问题，缴费主体的意愿只能作为参考。也有学者反对职工个人缴纳生育保险费，是因为生育行为是全社会共同的责任。笔者以为，不必基于此，就完全免除受保人的缴费义务，受保人可以承担相对较小的缴费义务，这里面存在利益衡量的考虑。受保人承担生育保险费用的理论基础是权利义务相统一原则和遏制生育保险医疗费用的快速上涨。受保人缴纳生育保险费不仅有助于增强生育保障能力，而且可以有效遏制受保人与医疗机构结成心照不宣的同盟，防止过度使用生育保险医疗费用现象的发生。此外，为加快完善我国生育保险制度的进程，国家理应承担更多的责任。正如前文所言，世界上很多国家政府都负担部分生育保险费用，尤其是那些通过某种国民健康服务制度，使医疗照顾适用于全体居民的国家。［12］﹙P413﹚我国生育保险制度起步较晚，生育保险覆盖面过窄，生育保险待遇标准过低，这些都增加了生育风险。中国每年大约有7000名妇女在分娩中死去，占全球孕产妇死亡总人数的1.3%。［14］

居高不下的生育风险，不仅影响到生育妇女个人及其家庭，还影响到社会的稳定和公民基本权利的保障。政府有责任和义务积极采取措施，加快推进我国生育保险制度的步伐。我国生育保险基础薄弱，承担生育保险基金不足时的补贴责任，政府责无旁贷。《社会保险法》第71条的规定表明，立法者已经意识到国家在社会保障领域应当承担的义务，明确由中央财政预算拨款和国务院批准的其他方式筹集的资金构成全国社会保障基金，专门用于社会保障支出的补充、调剂。这是一个巨大的进步，然而此项规定过于笼统，应该在《生育保险条例》中进一步明确国家承担的责任。

值得注意的是，拓宽生育保险筹集基金的渠道，实行由受保人、雇主和政府三方共同负担的生育保险基金筹集模式，是扩大生育保险覆盖面，提高生育保险待遇标准的必然选择，但此项举措的推行也有一个渐进的过程。