失业保险体制进展缓慢成因分析

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本文作者：任洁雁 单位：浙江财经学院

事实证明，参加失业保险的农民工依旧只是小部分。据统计，到2010年末，我国农民工总数达2．42亿人。到2010年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别达3284万人、4583万人、6329万人、1990万人。参加失业保险的农民工人数只占总数的8．2%。失业保险作为农民工失业后一项重要保障制度的作用并没有很好显现。

农民工失业保险的缴费率低，失业待遇水平低下。根据现行的失业保险制度规定，对城镇职工与农民合同制职工实施的是分类失业保险制度，后者不用交纳失业保险，由其就业的企业交纳。在失业保险给付时，只要其连续工作满一年，用人单位已按照规定缴纳失业保险费，由经办机构对其支付一次性生活补助，每满1年发给1月生活补助(生活补助因地区而异)，最长不得超过l2个月，并且一次性生活补助按照不低于相同缴费时间的城镇职工可以享受失业保险金总额的40%确定。我国的失业保险金按当地最低工资的70%－80%的标准支付，不同就业时的工资标准相关联，不与其家庭情况相关。也就是说，农民工所享受的失业待遇水平仅是当地最低工资的50%左右，替代率很低，难以保障其失业后的基本生活。

现行农民合同工制失业保险主要是“一刀切”的制度，不能充分考虑农民工这一群体的差异。如果一个多年在城镇就业的农民工，失业后不回农村而是继续在城镇谋求就业，在“二元”失业保险制度下，他只能领取一次性失业生活补贴金而不能享受城镇职工所享受的医疗补贴、再就业补贴，这种制度显然导致农民合同工的失业保险福利损失。

农民工失业保险制度发展缓慢的原因

从农民工角度来看。签订劳动合同的农民工，即农民合同制工人。但合同制农民工也有不同的分类:第一类是已经城市化的农民工，他们职业稳定，有相对固定的收入，这类农民工长期生活在城市，基本已经脱离了农村;第二类是大量流动的农民工，他们既长期在外、不进行农业生产劳动，又在城市没有固定住所和稳定的岗位;第三类是季节性的农民工，他们只在农闲的时候外出打工，平时的大部分时间还是在农村务农。“一刀切”的制度模式使得各方利益都有损失。同时由于农民工受教育水平、经济实力、社会地位的限制，在维护自身权益，保障自身利益方面的能力受限。

从企业角度来看。相比农民工而言，我国的企业存在相对优势。在维护工人权益方面，工会由于受到自身制度的限制，难以在争取工人福利待遇能力上有所作为。而企业作为逐利的法人，追求经济利益最大化，在法律和约束机制不完善的情况下，企业往往会选择钻相关漏洞，违法操作，获得相关利益而致使农民工福利受损。根据我国相关法律规定:用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款，企业的违法成本很低。

从政府角度来看。相关资料显示各国社会保障支出占中央财政的比例，加拿大是39%，日本是37%，澳大利亚是35%，截止2009年，我国用于社会保障的支出仅占当年财政支出的10%，而且这10%的投入也是绝大部分给了城镇职工。失业保险制度在社会保障制度中的重要性不言而喻，促进社会发展，维护社会稳定。政府作为失业保险的提供者和维护者，资金投入不够充分，重视程度不够高也是导致农民工失业保险制度发展缓慢的重要原因。

解决的思路

农民工失业问题已成为我国社会生活中日益凸显的热点和难点问题，但完善的农民工失业保险制度却未建立。农民工失业后缺乏经济救济和社会保障，面临巨大的生存和心理压力，容易产生种种社会问题，严重影响社会的安全和稳定。因此，构建农民工失业保障机制，既保障了农民工的基本生活，又缓解了社会矛盾，对于当前建设社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

调整失业保险的设计理念。努力增加扩面，扩大失业保险的覆盖范围，积极将农民工纳入失业保险机制。增设缴费的上下限，将农民工中的低收入者同时纳入失业保险的范畴，以体现公平的原则。逐步提高待遇水平，解决农民工失业保险待遇过低的问题。引入双重分配的机制，以保证失业者家庭的基本生活水平。

建立选择性的农民工失业保险制度。根据农民工的分类不同，对第一类已经城市化的农民工，建议直接并入城镇居民失业保险;对与其他两类，在失业后，愿意继续在城镇就业的农民工，由其本人选择既可留在农民合同工制失业保险体制内，领取一次性失业补助金，也可按照一定的制度规范选择转入参加城镇职工失业保险体制。同时制定一系列辅助性的福利政策，如再就业培训，失业期间的医疗补助等。

建立积极合理的失业保险资金筹措机制。对企业既要加大监督检查力度，又要适当激励。1995年美国联邦政府向企业征收的失业税率为工资总额的6．2%，如果雇主参加失业保险，税率可降至1%以下，值得借鉴。我国可以针对具体情况采取变相补贴形式，比如对按时缴费且缴费数量大的企业给予一定数量的返还。

缩短失业保险金的给付期限。目前发达国家失业保险金领取最长时间不超过1年，欠发达国家一般规定在6个月左右。而我国《失业保险条例》规定领取失业保险的最长期限可达24个月。过长的领取期限不仅不利于激励劳动者寻找工作的积极性，也因人们长期处于失业状态中，逐渐失去了工作技能，跟不上现实劳动力市场的需求，从而增加了再就业的难度。

充分发挥失业保险的就业促进作用，使失业农民工尽快就业。就业才是最好的失业保障。对于不参加就业技能训练、不接受提供工作机会的参保农民工，可作一定数额的失业金减发。

实行农民工渐进入保制度。这是国外的基本经验，如美国经过1970年、1976年、1978年的三次扩展才将90%的劳动力纳入失业保险范围;日本至今仍未将季节工、小时工纳入失业保险范围。根据我国的实际情况，不搞“一刀切”，条件较好的地区可以发展得快一些;不搞强制命令，分散、不稳定的农民工采取自愿原则;对一时不能纳入失业保险，但生活确实困难的农民工，要做好生活救助和就业培训工作，以体现基本公平。

转变政府理念，强化政府责任。在服务理念上，政府应该是一个是为全社会服务的政府，它不应该是为某一类人或某一地区提供单独服务的政府。地方政府更要真实地树立执政为民的理念。在服务的具体方针上，地方政府理应坚持非歧视原则，公平地对待企业和农民工，采取措施保护农民工的合法正当权益，实现社会与经济的均衡发展。这在短期内可能会在一定程度上损害眼前利益，但从长远的角度看，对经济和社会的可持续发展具有重大的意义。

事实上，农民工社会保险具有很强的正外部效应，是公共性较强的准公共产品。公共产品理论告诉我们，市场提供公共产品会形成低效率或零效率，因此该产品只有在公共财政的支持和推动下才能得以实现。作为发展中国家，我国在社会保险方面的投入不足是客观事实，但不能以此为由，就忽视对农民工的社会保险制度的完善。作为地方政府，要建立固定的财政拨款机制，以立法的形式明确地方政府对农民工失业保障的财政责任及投入比重，并建立相应的增长机制，确保对农民工失业保险的财政投入到位。

小结

农民工的失业保险制度的建立不仅在当前具有现实意义，从长远看还具有战略意义。目前，我国每3个产业工人中就有2个来自农村，庞大的农民工群体已经成为促进我国经济社会发展的重要力量，如果他们长期享受不到公平的社会保障，势必造成各种不良的社会影响及后果。失业保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，理应将农民工这一群体纳入其保障范围内并给予公平保护，它直接关系到广大农民工群体的切身利益，关系到“三农”问题的解决与和谐社会的实现，关系到社会稳定大局。