生育保险体制实施状况与改善路径

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本文作者：李蕊、高云鹏 单位：济南大学法学院

在2007年《山东省企业职工生育保险规定》实施后，各地市相继出台生育保险办法或实施办法，在全省范围内，生育保险制度得到空前的发展。参见表1。从表1中我们看到，在健全生育保险制度方面，青岛市一直率先走在前面，在全省范围内居于领军地位，相比较而言，烟台市有关生育保险制度的建设方面比较薄弱，落后于全省其他各地市。到目前为止，颁布实施有关城镇职工的生育保险制度的只有青岛与德州两市；颁布实施有关企业职工生育保险制度的有淄博、枣庄、东营、济宁、莱芜、临沂、滨州等七个地市；而济南、泰安、威海、烟台、潍坊、日照、聊城、菏泽等八个地市则采用试行办法或通知、意见等临时或零散文件形式规范保险问题。由此可见，山东省并没有形成统一、系统的生育保险规范与制度。虽然2007年《山东省企业职工生育保险规定》实施后，山东省各地生育保险制度有了快速发展，但是包括济南、泰安、威海在内的八个城市在生育保险的制度构建上仍然欠缺。要发展生育保险事业，制度应先行，因此，八个地市需要尽快完善制度建设。

除了青岛市行政区域内的城镇所有企业、国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工都参保之外，济南市行政区域内的各类企业、自收自支事业单位、民办非企业单位﹙以下通称用人单位﹚和与其形成劳动关系的劳动者参保，泰安的城镇个体工商户及其雇工、自由职业者、灵活就业人员纳入生育保险，德州逐步将城镇有雇工的个体工商户、灵活就业者、民办非企业单位及职工纳入生育保障体系，其它城市只有企业参与生育保险。职工个人都不缴费。济南由用人单位按照上月职工工资总额的0.8%缴纳，青岛用人单位以在职职工工资总额为基数，按0.9%的比例缴纳生育保险费。淄博由企业按照上年度本单位职工工资总额的0.7%按月缴纳生育保险费。其余的或由用人单位按在职职工工资总额的1%缴纳生育保险费；或由用人单位按上年度本单位在职职工工资总额的1%缴纳。

产假待遇、生育津贴、生育补助金基本与省规定相同，差别在于生育医疗费用的支付，各地规定不一，差距比较大，如济南顺产或怀孕满4个月以上引、流产的1600元；阴式手术产的2000元；剖宫产的3800元。又如青岛，实行单病种最高限额结算，如正常分娩1400元；一般阴道手术产1600元；一般剖宫产最高限额为2400元等。女职工因生育引起的疾病医疗费，按照市城镇职工基本医疗保险有关规定执行。如潍坊，具体定额由各市、县政府根据生育保险费收支及基金结余情况确定。如中心城区城镇居民院分娩医疗费用，实行定额结算，定额标准为：剖宫产1500元；非剖宫产800元。又如驻潍城、奎文两区的市属及中央、省属企业，生育医疗费定额标准为：剖宫产2500元；非剖宫产1000元。4.生育保险社会统筹的范围。东营、淄博实行了全市统筹，青岛实行了七区的全市统筹，其他绝大部分城市和地区实行市、县﹙市、区﹚分级统筹，统筹层级比较低。

山东省的生育保险制度实施状况

我们通过图表2的数据予以分析。分析图表2，我们不难看出：第一，从业人数中的职工人数从2006年到2008年变化不大，2009年至2010年稍有加速，而生育保险的参保人数却逐年稳步增长，生育保险人数越来越接近职工人数。职工人数包括企业、机关和事业单位以及其他形式单位﹙主要是个体与自谋职业者﹚的职工。在山东省大部分区域的机关事业单位没有纳入社会保险的范畴，生育保险参保人数绝大部分是来自企业。第二，从图表中我们看到，自2008年以来，山东省生育保险参保人数，远远超出了企业在岗职工。这说明，不仅仅是企业职工参与了生育保险的范畴，其他性质的单位职工也参与进来了，而且参与程度正在以百万计的速度增长，生育保险的范畴在扩大。第三，虽然从生育保险参保人数与职工人数以及企业职工人数的比例看，山东省生育保险的范畴在大幅度扩大，2006年至2010年山东省的劳动从业人数与生育保险参保人数的比例在逐年缩小，但生育保险参保人数与劳动从业人数的比例数仍然很大。2006年以来，各年劳动从业人数和生育保险的参保人数的比值分别是：2006年12.19:1；2007年10.80:1；2008年9.7:1；2009年8.95:1；2010年8.27:1。到2010年，仍然是8个多人中才有1人参与保险。在劳动从业人员中还有大量的非职工人员，如农民工、临时工等也应纳入生育保险的范畴，然而这些人员目前都不在生育保险范围之内。

随着社会的发展，山东省近年来的生育保险在全省各地呈发展的趋势，山东省各地市在2006年至2010年间的生育保险参保人数在不断提高。参见表3。分析图表3，我们发现：第一，山东各地市的生育保险参保人数与职工人数相比较从2006年到2010年都在迅速提高，2008年全省各市的生育参保人数有大幅度的提高。第二，在市区中青岛市生育保险发展迅速，2008年青岛市的生育保险参保人员超出企业职工人数10万多，至2010年生育保险参保人员超出了企业职工人数22万，说明青岛市的生育保险逐步走向社会化、全面化，生育保险的范畴在不断扩大，国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工纳入生育保险中的速度在加快。威海市从2007年参保人数就超出了企业在职职工人数，其生育保险的范畴不断扩大。第三，各市的生育保险发展极其不平衡。从企业职工人数与参保人数的比例来看，进展快、起龙头作用的是青岛和威海两个市区，而发展最缓慢的应是聊城、菏泽；从整体看，西部城市和地区发展比较迟缓，如枣庄、莱芜、临沂、德州、聊城、滨州和菏泽等，而东部城市和地区发展比较快。这种发展不平衡的状况，将严重阻碍生育保险的全省统筹。

山东省生育保险存在的问题与分析

近几年山东省及其各地市的生育保险制度在不断改革，生育保险在全省各地有了快速的发展，各地市生育保险的范围在不断扩大，生育保险的社会统筹程度在不断提高，生育保险的标准也在不断提升，山东省及其各地市的生育保险制度的发展，有力地促进了女职工的合法权益的保障和实现，从一定意义上也促进了山东社会与经济的安定发展。但是，仍存在着许多不容忽视的问题。

山东省及其各地市的生育保险制度所规定的生育保险覆盖对象主要是城镇企业的就业职工，而广大农村的生育保险几乎没有制度保障，仅对农村计划生育实行政策上的奖励或给予一定优惠待遇和一定的生育补助。2006年山东省人民政府办公厅转发省人口计生委、省财政厅关于对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的实施意见的通知，明确规定了计划生育奖励扶助金，且规定发放的计划生育奖励扶助金不计入奖励对象的家庭收入中，不影响其享受农村居民最低生活保障和“五保户”待遇。又如济南市人民政府于2005年《关于建立对农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的通知》中规定：对符合计划生育等条件的农村村民予以奖励扶助，标准为：“自满60周岁的当年起，按每人每月50元的标准发放奖励扶助金，直到退出奖励扶助范围为止。已超过60周岁的，以本制度开始执行时的实际年龄为起点发放。”2008年济南市实施农村双女绝育户奖励制度。其他各地也都相继出台了相类似的农村计划生育的奖励与扶助的措施。2009年省修订《山东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》，进一步规定符合计划生育的农村孕产妇的生育费用问题，要求县级以上人民政府应当将其纳入农村合作医疗的报销范围，按照规定标准予以报销。此后，2010年青岛市规定区﹙市﹚人民政府应当安排农村产妇专项生育补助资金。2011年济南市也规定了市、县﹙市、区﹚人民政府应当按照省有关规定，对农村孕产妇住院分娩进行补助，重点保障符合条件的农村孕产妇住院分娩所需费用。但农村的计划生育医疗费用等始终没有纳入生育保险制度中，在广大农村，生育保险几乎为零。在生育保险制度上人为地将城市与农村二元分化，这是对农村生育的妇女严重的不公待遇，不利于提高农村人口的素质，应逐步实现农村生育的保险。

《山东省企业职工生育保险规定》第5条规定：生育保险费的缴费比例按照“以支定收、收支平衡”的原则确定。具体缴费比例由市劳动保障行政部门会同财政部门，按照不超过用人单位职工工资总额1%的比例确定和调整，报本级人民政府批准后执行。省各地市根据这一规定确立了适用本市区的具体缴费比例，从0.7%到1%不等，大部分地区和城市确定了1%的比例，只有济南、青岛、淄博等少数地区、城市所规定缴费比例低于1%。虽然相对养老、医疗和失业三项保险，生育保险的缴纳比例不高﹙专家认为，在我国多数地区，仅仅养老、医疗和失业三项保险，雇主的缴费比例就已经达到工资总额的30%左右［3］﹚，但合计起来，对企业是一个沉重的负担。山东省各地市企业生育保险实行社会统筹，从一定程度上减轻了原来的企业对生育费用的负担，不再由企业完全承担生育的一切费用，然而，从现实情况来看，企业对生育的负担只不过是从完全责任过度到主要责任，企业仍对社会生育问题肩负着主要的责任。主要体现为：一是生育保险费用完全由企业交纳；二是生育女职工多的企业负担自负，没有任何社会补偿。女性生育价值长期未被列入社会补偿范围中，本该由社会承担的人类再生产的费用，不公平地分摊在女职工所在的企业中，而企业在加强内部管理、抓经济效益的同时，又难以承担也不愿承担女职工的生育费用。许多企业被迫采取招顶替工的办法，来解决女职工的生育、抚育问题。一旦遇上生育女职工多，企业就只好为超额的顶替工支付额外的工资，结果造成女性劳动力成本增加、产品成本提高和企业利润下降。于是企业抵制“性别亏损”，不愿招收女职工。一些企业与职工签订合同时，将合同期限制在生育年龄以下，以避开女职工生育期，致使合同制女工潜在婚育期失业的危机。一些私营企业、三资企业甚至明确规定，在劳动合同期内不得生育。［4］目前，女性劳动力下岗多、就业难已成为市场经济下一个重大的社会问题。因此，应当对当前山东的生育保险制度进一步改革，首先，由企业、个人、政府按比例共同负担生育保险费用，其次，生育女职工获得生育保险的同时，其所在企业则亦应得到适当的社会负担补偿金。

生育保险待遇的局限性主要体现为三个方面：生育医疗费用标准的局限性；生育保险待遇受益人范围的局限性；产假制度的局限性。首先，生育医疗费用标准。关于生育医疗费用标准《山东省企业职工生育保险规定》并没有详尽的规定，各地市根据自己的情况加以规定，大部分地市确定了定额的生育医疗费用标准，但是高低差别比较大，如剖宫产的医疗费标准最低的菏泽1300元，最高的济南3800元。据调查，菏泽市的剖宫产实际费用一般在3000左右［5］，济南市剖宫产实际费用一般在6000元左右﹙以济南妇幼保健院为例﹚。目前的生育医疗费用标准也远远不足支付一般情况的所需支付费用，这种普遍较低的生育医疗费用标准不能切实保障山东女职工的身体健康等合法权利。且各地生育医疗费用标准差别大、不均衡。其次，生育保险待遇受益人的范围。山东省及各地市的生育保险法规中都明确规定了女职工的生育保险待遇，生育保险待遇的受益人的范围主要限于生育的女职工，对生育的妇女给予生育医疗费、生育津贴、产假三种生育保险待遇。男子只有当其配偶无工作单位，生育符合计划生育政策规定的，才享有一定的补助金；女方晚育的，男方享有7天的护理假﹙参见《山东省人口与计划生育条例》第30条明确规定﹚，这一规定并没有被省及各地市的生育规章和规范文件落实。生产后的妇女不仅面临着自己身体康复的问题，还面临着育儿的巨大任务。不管是生产妇女的康复，还是孩子的养育，作为生产妇女的丈夫都有着不可推卸的责任和义务，生育是男女共同的责任。最后，产假制度的局限性。各地的产假待遇基本与省里的规定一致，假期比较短﹙正常产假90天，晚婚晚育增加60天﹚且死板，不利于生育妇女恢复体力和精力参与工作。完善山东省生育保险制度应尽快消除生育保险待遇的局限、逐步缩小区域间的不均衡性。第一，提高生育医疗费用给付标准和生育津贴标准，特别是逐步提高西部地区的生育医疗费用给付标准和生育津贴标准。第二，扩大生育保险待遇的对象。学习我国沈阳、西安等城市已实行的男职工带薪护假制度。第三，采取多种形式的休假制度。学习西方国家的育儿休假制，如瑞典和德国长达一年半，芬兰产假为33周。西方许多国家实行照看儿童或女职工减薪育婴假制，使产假和育婴假制相结合。

生育保险参保人数仍偏低。山东省从整体来讲，生育保险覆盖面仍然比较窄，虽然个别城市已经将生育保险的对象从企业职工扩大到机关、事业等单位，还有多个城市从企业制职工扩大到城镇居民，如青岛、济南、威海、烟台、泰安、德州等，但是，目前参与生育保险的企业职工仍是主力军，且国有企业的职工占绝对多数。对企业参与生育保险的状况进行考察发现，私营企业和集体企业参险率明显偏低，在这些企业中，育龄女职工遇到的主要问题有：用工单位不与劳动者签合同，而是在怀孕、生孩子期间被辞退或下岗；产假期间，单位不发工资，不能享受企业的福利待遇；生孩子的产前检查、住院、分娩费用，单位不给报销或按一般医疗费给予部分报销；单位将产假视为一般病假，累计超过一定时间就影响评职称、涨工资等。［6］同时还有一个要注意的问题：以非正规方式就业的城镇女性劳动者，如家庭保姆、钟点工、临时工、非全日制等，也包括正规部门的非正规雇员，基本享受不到社会保险。在非正规就业中，生孩子又成了个人和家庭的私事，多数人不能享受产假和孕期保健工资。甚至很多人一旦怀孕，就被辞退或被迫自愿离开工作岗位。所以，从整体上看，以职工相对于全省的劳动从业人数来讲，生育保险参保人数明显偏低。

社会统筹层级普遍低。虽然山东省有些地区和城市生育保险统筹工作已取得了很大的进展，统筹的层级不断提高，如东营实行市级统筹，青岛实现了市七区的统筹工作。但是，大部分地区和城市仅仅实行了区一级的统筹。由于统筹层次低，造成基金调剂功能差。同时，在一些经济发展不是很快的边缘区域，由于经济的制约、参保意识不强、征缴力度不够等原因，生育保险制度的推广工作迟缓，生育保险覆盖面更窄，这些区域的保险统筹基金相对于先进市区来讲相差悬殊，进一步降低了边缘区域参保女工的生育保障功能。因此，各地市应逐步提高统筹的层级，逐步走向全省统筹。