城乡养老保险制度论文

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一、城乡养老保险制度衔接的必要性和迫切性

（一）维护农民工权益的现实需要

自改革开放以来，我国在城镇化进程中逐渐形成了2．6亿农民工群体，这部分农民工群体积极参与到城市化的建设中，为我国经济的发展贡献了巨大的力量。然而，由于户籍制度的限制，他们很难同城镇户籍劳动者一样享有同等的公共服务，这已严重影响到他们工作的积极性。就养老保险而言，目前，农民工由于工作不稳定，在频繁的流动过程中，他们很难实现在一个地区累计满15年的最低领取养老金缴费年限，再加上我国社会养老保险制度因统筹层次低而带来的分割化和碎片化，许多农民工因养老保险关系转移接续困难而无奈选择退保，这严重损害了他们的劳动权益，也有悖我国为劳动者提供退休保障的初衷。因此，如何确保城乡养老保险制度的顺利衔接，以切实维护劳动者（尤其是农民工）的参保权益是我国当前急需解决的一个难题。

（二）加快城镇化发展步伐的迫切要求

城镇化是人口向城市不断迁移而积聚的一个过程，也是我国社会经济发展走向现代化的必由之路。目前，我国正处于城镇化进程之中，且城镇化的速率呈现不断加快的趋势。据相关数据统计，2012年，我国城镇化率按常住人口测算已达到52．57％，若按现有的发展速度估计，2020年我国城镇化率将达到60％，2030年则将逼近70％。快速的城镇化使得市场对劳动力的需求不断增加，而农村迁移劳动人口在城镇的就业正好满足了这种需求。截止2012年底，我国进城务工农民数量达到1．63亿人，占城镇就业的比例高达44％。然而，在向城市流动的过程中，农村劳动力人口也面临着一定的阻碍，例如，社会养老保险关系的转移接续问题便是其中一个重要的障碍。合理的城乡基本养老保险关系衔接方法，可以促使农村流动人口更快地融入城市生活，同时也将促进城镇经济和社会的发展。因此，在快速的城镇化进程中，研究城乡社会基本养老保险关系转移接续问题具有一定的迫切性。

（三）实现城乡统筹发展理念的必然举措

早在2012年，党的十八大报告中曾明确提出整合城乡居民养老保险，统筹推进城乡社会保障制度建设。同年，国务院关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知（国发〔2012〕17号）也指出：“推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设”。可见，政府对于我国城乡社会保障统筹建设已给予高度的关注，“统筹城乡社会保障发展”也一度成为最热门的词汇之一。而目前我国的养老保险制度存在着城乡割裂已是不争的事实。通过对城乡养老保险制度转移接续办法进行研究，将有利于打破城乡二元经济社会壁垒，实现城乡协调发展，以全面贯彻现阶段我国所倡导的城乡统筹发展理念。因此，在城乡统筹的大背景下，做好城乡养老保险制度的并轨与衔接实为题中之义。

二、对城乡养老保险衔接方案（暂行办法）的分析

（一）《暂行办法》的突破点

1．将新农保与城居保整合，实现城乡养老保险顺利衔接。《暂行办法》颁布以前，我国有关养老保险制度转移接续方面的政策主要有《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《社会保险法》、《城乡居民社会养老保险实施方案》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（征求意见稿）等，这些方案旨在对新农保与职保之间、城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接进行规定。由于所涉及到的项目过多，方案在具体的执行过程中显得较为繁琐。《暂行办法》的颁布，在承认将新农保与城居保整合成城乡居民养老保险的情况下，无需考虑城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接，明确提出城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度只要满足一定条件即可进行自由衔接转换，大大简化了方案的内容与操作过程。

2．设置合理的时点作为养老保险制度间的衔接标准。《暂行办法》在第3条中明确规定：参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，相应待遇按照城镇职工养老保险办法计；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。在此，《暂行办法》以是否达到职保法定退休年龄以及在职保缴费是否满15年作为养老保险制度间的衔接标准是该方案的一大突破点。这主要是因为职保和城乡居民养老保险都规定以缴费年限满15年作为按月享受基本养老金的条件，且职保的待遇较高。依据规定，只要满足累计缴费年限15年无论在城乡居民养老保险缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于保障参保人员的养老权益，再次，考虑到职保和城乡居民养老保险之间衔接的主要对象是农民工群体，这部分群体中的一些人在城乡频繁流动，部分人在进城务工时会选择参加职保，其后又会因为返回农村参加城乡居民养老保险，可能面临养老保险关系的多次转换。而统一在达到职保法定退休年龄后确定养老保险的衔接手续，将有利于简化程序，降低社会的管理成本。

3．进一步规范养老保险关系转移接续程序。《暂行办法》颁布以前，我国所涉及到的城乡养老保险的衔接政策往往侧重于转移衔接的条件和方法，而对转移衔接的程序缺乏较为详细的论述。《暂行办法》中的第9条按照一到四步对城乡居民养老保险与职保转移衔接的程序作出了详细的规定，从而在程序上保障了城乡居民养老保险与职保的顺利衔接。

4．关于重复参保问题的处理。目前，由于城乡养老保险制度的衔接存在障碍以及各制度规定的缴费时间存在差异等原因，致使许多往返城乡就业人员中出现重复参保、重复交费甚至是重复享受待遇等现象。根据2012年审计署第34号《审计结果公告》的显示，截至2011年底，我国重复参加三类养老保险的人数高达112．42万，而重复领取养老金的则有9．27万人。基于此，《暂行办法》第7条和第8条规定：参保人员若在同一年度内同时参加职保和城乡居民养老保险的，其重复缴费时段只计算城镇职工养老保险缴费年限，并将城乡居民养老保险重复缴费时段相应个人缴费和集体补助退还本人。参保人员不得同时领取职保和城乡居民养老保险待遇，对于同时领取职保和城乡居民养老保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予以退还。

（二）《暂行办法》本身存在的问题

1．转移衔接的条件不对等。《暂行办法》中的第3条明确规定：参加职保和城乡居民养老保险人员，达到职保法定退休年龄后，若职保缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入职保，按照职保办法计发相应待遇；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。从该条的规定来看，城乡居民养老保险人员转入职保必须达到职保缴费年限满15年的最低要求，而从职保转入城乡居民养老保险则没有对参保缴费年限做出相应要求，这就使得从待遇较高的职保转移到待遇较低的城乡居民养老保险相对容易，而进行反方向转换时则显得比较困难，致使部分在城乡频繁流动的农民工群体由于很难达到职保缴费年限15年的要求，而被迫转入待遇较低的城乡居民养老保险，从而影响农民工参加职保缴费的积极性。

2．城乡养老保险与职保的缴费年限折算政策不合理。按照《暂行办法》第5条规定，参保人员从城乡居民养老保险转入职保的，城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入职保个人账户，但城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为职保缴费年限。在此，笔者认为，对于参保人员而言，倘若不属于对职保和城乡居民养老保险进行重复缴费情况，那么此举措无疑相当于达到职保退休年龄后，他们被迫选择退保，稍微存在差别之处只是在于转换时，个人账户中的地方财政缴费补贴（30元／年）依然存在，但是，这些缴费补贴的累积数额毕竟有限。因此，城乡居民养老保险在转入时，缴费年限既不累加也不折算，实在是有失妥善与公平。其次，这在年轻人看来，一旦他们有自信参加职保满足缴费年限最低要求15年，那么他们目前参保的城乡居民养老保险最终将会与退保的实质并无多大差异，何况，《暂行办法》也做出规定，不能同时领取城乡居民养老保险和职保待遇，因此，他们会选择放弃对现行的城乡居民养老保险的加入。这无疑不利于对城乡居民养老保险参保人员尤其是年轻人群体的参保缴费的激励，也会使我们计划中的转移接续工作失去意义。

3．职保的统筹基金不转移，有失公平。按照《暂行办法》中的第6条规定，参保人员从职保转入城乡居民养老保险的，职保个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户，参加职保的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限，而并未提及将职保的统筹基金进行相应转移。对此，官方给出的解释是：

（1）统筹基金是国家对职保制度的专门安排，如果职保向城乡居民养老保险转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。

（2）统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有，不转移统筹基金，不影响参保人个人的权益。然而，笔者认为，在职保缴费的资金筹集过程中，参保者任职单位所缴纳的20％的部分虽然是纳入统筹基金，但这与参保者的劳动却息息相关，试想如果参保者并未给企业创造相应劳动价值的话，企业何来的资金为参保者缴纳保费。但是对于部分往返城乡就业的特殊群体而言，由于在城乡频繁流动，他们很难满足职保的最低缴费年限15年的要求，因而，最终只能被迫转入城乡居民养老保险。倘若依据《暂行办法》的该条做法，职保统筹基金不进行相应转移，那么对于他们而言无异于为城市待遇领取人员做贡献，而自己本身的利益却受到损害，再加上转入到城乡居民养老保险后，他们所享受的待遇相对较低，《暂行办法》的该条规定实在是有失公平。

三、关于《暂行办法》完善的建议

（一）设置合理的年限折算方案，实现城乡居民养老保险与职保的顺利衔接

针对《暂行办法》中参保人员从城乡居民养老保险转入职保后，城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为职保缴费年限的规定。笔者认为，可以采取以下两种方案对缴费年限进行折算，一是设置合理公式直接计算折算年限，可将城乡居民养老保险缴费参照公平、合理的标准进行折算，在此，笔者建议采用职保制度最低缴费标准（当地在岗职工平均工资的60％＊缴费率），主要是考虑到城乡居民养老保险缴费积累额相对较低，再加上农民工群体实际工资待遇水平普遍偏低，以此作为折算标准，可以确保农民缴费积累资金在年限折算过程中的价值。具体操作思路如下：用城乡居民养老保险每年的缴费额分别除以统筹区对应年度职保制度最低缴费标准，最终所得到的各年限之和即为总的可折算年限。二是通过对差额补足后，可视同二者缴费年限。简单来说，按照职保缴费标准，计算缴纳城乡居民养老保险费用年份应缴的职保缴费额，再用城乡居民养老保险个人账户储存额抵冲职保缴费额，若存在差额，则需将其补齐，补齐之后，城乡居民养老保险缴费年份即可视同职保缴费年限，但不能重复计算二者交叉的年限。

（二）职保转入城乡居民养老保险时，统筹账户基金应按适当的比例随个人账户相应转移

对于从职保转入到城乡居民养老保险时，若依照《暂行办法》中的第6条规定，则有失公平，也损害参保人的养老保险权益。基于此，笔者认为，供职单位应将为职工缴纳的统筹基金部分按照12％的比例转入到其新加入的城乡居民养老保险个人账户。这样做的理由主要是基于以下三个方面：一是考虑到企业为职工缴纳的统筹基金部分实质是包含了员工为企业所创造的劳动价值，他们在职时为企业做出了一定的贡献，转入到城乡居民养老保险后，理应得到部分统筹基金作为相应的回报；二是鉴于减小转移统筹基金对职保的支付情况所带来的影响，尽量不损害其他参保人的利益，统筹基金并没有采取全额转入，只是进行部分转移：三是基于现有的《城镇职工基本养老保险制度转移接续暂行办法》中的相关规定，职工基本养老保险关系在跨地区转移时统筹账户资金按单位每年缴费的12％进行转移。对于从职保转入到城乡居民养老保险时，采取同样的比例，将有利于和非统筹区域范围的统筹基金保持一致，以达到政策的协调性。此外，考虑到企业是按照员工的平均工资水平的一定比例进行缴费，而对于职保与城乡居民养老保险衔接的主要对象农民工群体而言，他们的工资水平普遍处于城镇职工工资底层，因此担心转移统筹基金会损害当地职工的养老保障待遇水平大可不必。

作者：刘元花 单位：武汉大学社会保障研究中心