新常态我国失业保险制度创新机制研究

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摘要：本文通过深入分析当前就业新常态下失业保险制度面临的机遇和挑战，从构建失业保险基金管理机制、失业保险对象和范围确定机制、失业保险待遇给付和申领机制、失业保险资金使用效率评价机制四个方面对失业保险制度的创新机制进行研究，以期更好地发挥失业保险制度保障失业者基本生活、预防失业和促进就业的效用，烫平就业问题带来的经济波动，确保经济持续发展和社会稳定。

关键词：就业；新常态；失业保险；创新机制

国家统计局2015年7月公布的上半年我国GDP初步核算为296868亿元，按可比价格计算，同比增长7.0%，较2014年同期的7.4%，有所回落，经济增速放缓已成事实。经济学中有一个奥肯定律：失业率每高于自然失业率一个百分点，实际GDP将低于潜在GDP两个百分点。奥肯定律揭示了经济增长率与失业率之间存在着的替代关系。我国正经历经济增长率从高速到中低速的换挡期，经济增长率的下降意味着失业率的增加。经济增速放缓、产业结构调整、创新驱动增长的经济新常态下，失业率不断攀升，结构性失业加剧，失业保险基金结余却逐年增长，表明我国失业保险制度在设计上存在缺陷。

一、就业新常态的内涵

当前我国经济增速放缓、产业结构调整、依靠创新驱动增长，对就业形势产生了深远影响。主要表现在以下几点。第一，新增就业岗位持续减少。经济新常态的一大特征是经济增速放缓。根据奥肯定律，对劳动力的需求量相对减少，影响了就业岗位的增加，造成就业水平低，失业率升高。第二，结构性失业长期存在。产业结构优化升级是经济新常态的另一特征。通过技术进步、淘汰落后产能，加速衰退产业转移、发展新兴产业来推进产业结构的转型升级，一大批缺少专业知识和一技之长的普通劳动者从就业岗位上被“排挤”出来，结构性失业将贯穿经济新常态全过程。第三，大力支持创业。我国人口基数庞大、9亿多劳动力，每年大学毕业生、农村转移劳动力、城镇困难就业人员、退役军人逐年增加，人力资源转化为人力资本的潜力巨大，就业总量的压力也很大。经济发展新常态下经济发展动力主要依靠创新驱动，大力支持创业已成为经济新常态下解决就业矛盾的必然选择。

二、就业新常态下失业保险面临的机遇和挑战

我国失业保险制度是国家通过立法强制实施，由社会集中筹措失业保险基金，为中断就业失去工资报酬的劳动者，提供一定期限的物质帮助，以保证基本生活，并通过技能培训、就业介绍服务等手段，为其实现重新就业创造条件的一项社会保险制度。失业保险制度的核心是保障基本生活、预防失业和促进就业。在经济发展和就业新常态的影响下，我国失业保险体系面临着新的机遇和挑战，主要体现在以下四个方面。

（一）失业保险基金大量结余和失业率攀升并存的困境

近年来，失业保险基金迅速增长。2003年滚存结余为304亿元，2013年已达3686亿元，增加了11倍。同时失业保险替代率、给付率偏低。我国失业保险待遇的确定标准不与参保者失业前的工资挂钩，而是以最低生活保障标准为基数，加上领取失业保险金的条件严格，领取失业保险金的人数在经济下行的情况下逐年减少，缴费与受益出现严重不对称。国家统计局从31个大城市调查失业率结果显示，2015年城镇失业率保持在5.1%左右，特别是近年毕业大学生失业率居高不下，部分资源型、装备制造型较重地区失业率很高。失业保险基金与失业率双增长，失业金领取上存在“剪刀口”，反映出我国失业保险制度没有达到帕累托最优。

（二）失业保险覆盖面窄与结构性失业长期存在的窘境

新常态下，经济结构调整将淘汰一批落后产业，产业结构优化升级催生的新兴就业岗位需要高技能、高素质的劳动者，职业技能和文化素质相对较低的劳动者被排挤出来，结构性失业将长期存在。而失业保险制度设计上文化素质较低的农民工和职业技能欠缺的失业大学生，由于户籍、地域等限制被失业保险排除在外，失业保险参保率始终差强人意。

（三）失业保险预防失业和促进就业功能薄弱

新常态下经济发展动力主要依靠创新驱动，党的十八大首次把鼓励创业写入就业方针，紧接着《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》进一步把鼓励创业政策落到实处，以期创业带动就业。但目前《失业保险条例》中对失业保险基金的支出项目仅包括失业金、职业介绍补贴和职业培训补贴；《社会保险法》中没有明确对失业保险金支出范围的规定。在具体实践中，失业保险基金主要用于发放失业保险金，就业培训、职业介绍、创业支持的功能十分薄弱。

（四）失业保险基金管理不规范

失业保险制度统筹层次低、基金管理效率不高、投资缺乏相应的制度环境，在通货膨胀率较高时，失业保险基金无法做到保值增值，影响失业保险制度的可持续性。

三、就业新常态下失业保险制度创新机制构建

通过对就业新常态下失业保险制度面临的机遇和挑战进行分析，笔者认为应从以下四个方面构建失业保险制度创新机制。

（一）失业保险专项基金管理机制

失业保险基金作为保障失业者基本生活的资金，其筹集方式、支付水平和结余量对失业保险制度的有效运行起着关键作用。失业保险基金管理首先是对基金筹资的管理。目前我国失业保险征收按照企业单位工资总额和个人工资来进行计提，由市县统筹按照企业2%、个人1%的比例缴纳到失业保险基金财政专户。由于失业保险的统筹层次比较低，使得失业保险基金和各项管理制度比较分散，这不利于基金的调剂使用。建议提高失业保险的统筹层次，逐步建立中央调剂金，实现省级统筹，解决因各市县经济发展不平衡失业保险基金盈余有差的问题，确保失业保险金普遍性和公平性得以体现。同时，建立一个完善的可持续的基金管理制度，完善业务流程，明确职、权、责三者的关系，对失业保险基金进行保值增值。

（二）失业保险对象和范围的确定机制

失业保险制度的保障对象指非因本人意愿失去工作、中断工资收入的劳动者。我国《社会保险法》规定：“职工应当参加失业保险”，但失业保险制度覆盖率仅有40%左右，失业保险制度覆盖面过窄，不仅无法保障失业者的基本生活水平，而且不利于缓解失业保险基金不断增加的压力。因此，失业保险对象和范围的确定要遵循“大数法则”，一是提高法规明文规定应纳入但尚未参与失业保险的就业人员参保率，做到应保尽保；二是重点瞄准进城务工有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体。失业保险参保单位不分部门和行业，职工不分用工形式，不分城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。

（三）失业保险待遇申领和给付机制失业保险金待遇给付和申领机制主要包括失业保险的申领条件、给付标准和给付期限。

1.申领条件。

《社会保险法》第四十五条规定，领取失业保险金的要求包括：缴纳失业保险费满一年的，非因本人意愿中断就业，已经进行失业登记。失业者必须同时满足以上三个条件才可以享受失业保险待遇。而缴费满一年的要求对于非正规就业群体来说过于严格，应适当缩短非正规就业群体缴费年限的要求，确定灵活的失业保险待遇享受条件，对失业保险两类不同受益群体应分情况区别对待。一类为享受失业保险待遇的，包括领取失业保险金、医疗补助、丧葬补助，主要根据参保人员的缴费时间等确定；另一类为享受扶持促进就业的。除领取失业保险金期间的参保人员外，参加失业保险未失业但存在失业风险的、领取失业金期满的、登记失业但未参保的，以及刚进入劳动力市场的新劳动力等，根据不同情况为其提供职业技能培训、职业介绍以及创业支持等不同的就业服务。

2.给付标准。

《社会保险法》规定：“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准”。即在同一省、自治区、直辖市，失业保险金的标准是相同的，参保者缴费的多少与失业后领取的失业保险金额无关，“高缴费，低收益”的可能性，引发劳动者与用人单位逃避缴费的风险。建议我国采取薪资比例制，确定失业者的失业保险金给付标准，以失业者缴费期内的平均工资和缴费金额为基数，确定一定比例，控制上限和下限，结合失业者的家庭赡养系数，确定失业者的失业保险金。

3.给付期限。

我国《失业保险条例》按照参保人缴费年数确定领取失业金的时间，将其分为三个档次：缴费者累计缴费满1年者，给付最多12个月；满5年者，给付最多18个月；满10年者，给付最多24个月。这样的计量方法过于笼统，无法体现缴费者权利与义务相统一的关系。应建立灵活的失业保险金给付周期，综合考量失业者的参保时间、失业者的年龄、宏观经济运行状况和失业状况。同时，失业保险金的给付期限还应把失业者在失业期间是否积极就业作为参考指标之一，建立失业保险金递减机制，领取失业保险金的时间越长，单位时间所领取的失业保险数额越少。这既能保障失业人员正常生活，也避免了失业人员过分依赖失业保险金，有利于提高其再就业的积极性。

（四）失业保险金使用效率评价机制

长期以来，我国失业保险制度侧重于保障失业者的基本生活需求，在预防失业和促进就业方面有所忽视，这造成失业保险基金在支出时“重生活”而“轻效率”。建立失业保险基金使用效率评价机制，着重要实现失业保险基金从“授之以鱼”到“授之以渔”的转变。

1.预防失业。

预防失业的对象主要是参加了失业保险，目前未失业但存在失业风险的群体。建议对存有经营危机等情况下未裁员的企业，从失业保险基金中列支部分资金用于职工培训和工资补贴；对于长期未发生裁员行为的企业，适当降低其失业保险费率或将其所缴纳的部分失业保险费用于职工培训，以调动企业的参保积极性，提高职工技能水平，减少结构性失业。

2.促进就业。

失业保险基金支出中对促进就业的支出主要体现在职业培训与职业介绍两个方面。目前职业培训和职业介绍往往采取订单式培训的方式，通过培训机构推荐给用人单位，然后根据推荐失业者的再就业率，发放职业介绍补贴。然而，盲目的培训不符合失业者职业发展的需求，达不到职业培训应有的效果，上岗后容易出现新一轮的失业。可将众多失业者进行细分，根据失业者自身需求加以培训。鼓励民间资本进入职业培训行业，对促进失业人员实现再就业做出突出贡献的社会培训机构实行奖励性补贴。

3.支持创业。

在就业新常态下，对失去工作寻求创业的参保人，可通过营业执照、创业者缴纳社会保险、完税证明等凭证，发放“自主创业补贴”。补贴标准可分为“创业补贴”和“岗位开发补贴”，前者对首次领取营业执照并正常经营1年以上的创业者，给予创业奖励；后者对创业者新创办企业吸纳登记失业人员并与其签订1年以上的劳动合同，为其缴纳各项社会保险的，根据创造就业岗位的吸纳人数，给予岗位开发补贴。通过“自主创业补贴”替代传统的失业金，从而鼓励失业人群中的自主创业者。

参考文献

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[2]蔺思涛.经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新[J].中州学刊,2015(2).

[3]陈谦.我国失业保险制度评估及改革研究[D].西安：西北大学,2014.

作者：陈楚楚 黄建美 单位：南华大学政治与公共管理学院