存款保险制度下银行退出机制比较分析
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摘要:目前各国均建立了显性存款保险制度，并构建了相应的银行退出机制。从比较法的视野来看，虽然制度设计存在差别，但实现两者的密切配合是至关重要的。通过进行比较，研究在不同的存款保险制度下各国银行退出机制构建和运行存在的区别，对我国完善银行退出机制具有极大的借鉴意义。
关键词:存款保险制度;银行退出机制;银行监管;制度配合
存款保险制度与银行退出机制是保障银行业稳健发展的两个重要方面。完善的存款保险制度是保护存款人利益最终防护网，体系化的银行退出机制有利于实现银行业的有序经营。一国银行退出机制的设计往往建立在存款保险制度的模型上，两种制度配合的实质即为一国对问题银行的监管主体，对应的监管模式和监管权的分配问题。
一、制度概述
(一)存款保险制度
目前主要有三种模式，其一为“付款箱”，存款保险机构的职责仅限于对承保存款进行偿付;其二为“风险最小化”，机构为降低自身面临的风险和损失，拥有与此相对应的监管权;其三为“成本最小化”，机构为将银行倒闭造成的损失最小化而拥有更为广泛的监管权。
(二)银行退出机制
一是在普通破产法中进行商业银行破产规定;二是在存款保险法或银行法中进行规定;三是制订单独的银行破产法。破产重整程序中，监管机构的权利分配是制度设计的核心，而监管机构在银行面临危机时，介入时机十分重要，因此，在权利分配中，预警监管模式也是十分重要的一环。
二、各国监管模式比较总结
各国的银行破产程序与其存款保险制度相配合，在监管模式和监管权的分配方面都有所不同。美国的联邦存款保险公司有权对投保银行进行监督检查，并是倒闭银行的主要处理者。必要时，它可以终止存款保险，责令银行停业，有权接管破产银行;加拿大采取政府主导运作和管理的模式，以损失风险最小化的方式进行①，存款保险机构享有减少可能的风险和损失、进理有关的投资和交易、作为检查人、接管人和清算人的资格等三方面的相应职权;英国存款保护计划是建立存款保护基金，以保护授权银行的英镑存款及无清偿能力的授权机构。存款保险机构承担局限的保障存款人利益的职能，在银行市场退出机制中作用有限。综合比较各国制度设计，美加联邦存款保险公司被赋予保险职能、监督职能和接管、清算问题银行等职能。当储蓄机构倒闭时，美国联邦存款保险公司通常被指定为接管人对储蓄机构进行处理。相比之下，英国的存款保险公司则为典型的“付款箱”式职能，保护银行破产后存款人利益。
(一)市场主导与行政干预
银行业退出机制的整体原则的确定直接关系到监管主体权利的分配方式。存款保险制度可以有效防止国家对银行退出机制的过度干预。目前，美英，加拿大等各国对银行退出机制采取的整体原则都是由市场进行主导，并由银行监管机构进行审慎监管，在存款保险制度的基础上保护存款人利益②。
(二)风险预警与早期介入
通过存款保险机构各项数据的统计监控，可以实现对银行风险较为有效的评判标准，同时采取调节手段进行早期介入，使银行监管更有实效性。“付款箱”式表现为一种防护网的作用，几乎没有对银行的监管权，而“风险最小”式则赋予了存款保险机构一定的监管权。目前多数国家赋予存款保险机构相应的监管职能，以实现对银行危机的早期预警。
(三)破产接管与管理权移交
一些国家规定可以由存款保险机构担任破产银行的接管人或清算人。由于存款保险机构的资金在银行破产时也会面临风险，因此常常表现出强烈的接管破产银行的意愿，从而采取成本最低的方式化解危机。如美国规定了破产管理接管制度，同时为了帮助接管人履行其管理和应对经营失败银行的职责，授予联邦存款保险公司特殊权利，以实现损失最小化③。
三、我国银行退出机制的完善
我国存款保险制度首要目标在于保护存款人利益，维持金融稳定。存款保险机构的职能也仅为初步的监管方式，并无如美加等国的破产接管的权利。条例规定存款保险机构可以采取早期纠正措施和风险处置措施。可以看出，我国的存款保险机构职能处于风险预警和早期介入的阶段，有一定的监管权但并无破产管理权。尽管我国的银行破产在已经出台的存款保险制度上很有可能单独立法，但能否将存款保险制度的优势发挥至极致，不仅实现银行监管的风险预警，保障存款人根本利益，同时利用通过提供资金等方式促成破产银行兼并重组等方式盘活资产，将银行破产带来的负外部性将至最低，利用最小成本实现问题银行的市场退出仍有待进一步实证研究。
［注释］
①宋金辉．论存款保险机构在银行破产程序中的地位［D］．中国政法大学，2009．
②孙龙．从比较法的角度看存款保险制度［J］．时代金融，2014．11．
③Legalsystemofresolvinginsolventbanks:acomparativeperspective/EvaH．G．Hupkes［M］．季立刚译．北京:北京法律出版社，2006:74．
作者：温馨 单位：武汉大学法学院