存款保险制度综合效应分析

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摘要：伴随我国利率市场化改革的稳步推进，存款保险制度的出台成为必然。本文综合分析存款保险制度的正负效应，提出通过加强银行监管、强化市场约束、强化存款人风险意识、建立相对独立的存款保险机构等方式进一步完善我国存款保险制度。2013年7月20日起，央行全面放开金融机构贷款利率管制，银行间同业市场和贷款的利率市场化已基本实现，存款利率虽仍被管制，但央行多次表示未来将逐步放开存款利率。从国际经验来看，自由利率环境下，高息揽储成为小银行的重要竞争手段，其资产风险越来越大，一旦被认为有违约风险必然会导致挤兑。伴随我国利率市场化改革步伐的加快，存款保险制度的出台成为必然。2014年10月29日，国务院第67次常务会议通过了《存款保险条例》（以下简称《条例》），并于2015年5月1日起施行。在2016年6月举办的陆家嘴论坛上，央行副行长张涛表示：“对于经营出现风险、经营出现失败的金融机构，要建立有序的处置和退出框架，允许金融机构有序破产。”，这也是对《条例》的进一步解读。

一、存款保险制度概述

根据《条例》所述，存款保险是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。存款保险制度有广义和狭义之分。广义的存款保险制度包括隐性存款保险制度和显性存款保险制度。隐性存款保险制度多见于发展中国家或者国有控股银行占主导的银行体系中，指没有专门的存款保险机构或明确的制度安排，但在金融机构面临倒闭时，由国家出面对存款人提供某种形式的保护，从而形成公众对存款保险的预期。而显性存款保险制度多见于以美国、日本、德国等为代表的发达国家，是指国家建立专门的存款保险机构和专项的存款保险基金，并通过法律形式对存款保险制度的具体内容做出明确规定。狭义的存款保险制度仅指显性的存款保险制度。

二、存款保险制度的综合效应

（一）正面效应。1.保护存款人的利益，维持金融秩序稳定。在金融活动中，往往存在信息的不对称。对大多数存款人来说，不可能对其在存款机构所存款项的用途有全面的了解，也就不可能对存款机构的经营策略进行有效监督。因而存款人相较存款机构而言，一般处于信息的劣势方。建立存款保险制度，一方面可以监督银行业务，及时提出警告；另一方面，金融机构面临破产倒闭时，存款保险机构能够通过运用保险基金进行及时、科学的现金赔偿，最大限度减少对存款人的损害。当金融机构发生破产风险时，存款人因为有了存款保险制度，在心理上有了安全感，减少了挤兑发生的可能性，既保护了存款人的利益，同时有效维护了金融秩序的稳定。2.加快利率市场化进程，深化金融体制改革。利率是经济中最根本的一个定价，利率定价不合理会影响到整个市场资金的合理配置。当前国内影子银行与互联网金融的快速发展都与利率市场化不到位有关，因此必须不断推进利率市场化改革。而在利率市场化进程中，银行间的竞争加剧，又加大了部分银行破产倒闭的可能性。存款保险制度的建立有助于灵活运用多种方式进行危机处置，从而有效降低和分散利率市场化风险。因此，在利率市场化推进过程中，建立存款保险制度是我国深化金融体制改革的必由之路。3.营造公平竞争环境，形成合理金融体系。从我国金融体系现状来看，大型银行尤其是国有控股四大银行实力雄厚，网点众多，加上有国家信誉作为担保，被认为是“大而不能倒”。同时政府为维持金融体系的稳定，通常会对大银行采取一些支持政策，避免其倒闭带来的巨大影响，因此大银行具有天然的竞争优势。而存款人出于对大银行存款安全的信赖，也更倾向于将钱存在大银行，更易形成大银行的垄断局面。建立存款保险制度可以使不同规模银行的存款人获得相同的安全感，金融竞争环境得到优化，有利于形成更加合理的银行体系。4.完善金融机构退出机制，减轻国家或央行在银行倒闭中承担的风险。金融机构因经营不善等原因破产倒闭，符合市场经济的一般规律，只要不发生多米诺效应造成整个金融体系的瘫痪，就应当允许其破产。但是，由于金融机构尤其是银行在我国国民经济中具有特殊重要性，政府一般会采取较为保守的方式处理问题金融机构，而权衡各方利益必然会延误处理问题的最佳时机。此外，目前我国隐性存款保险制度的覆盖面非常广，在处理金融机构市场退出时，通常有两种做法：一是借助财政拨款；二是央行充当最后贷款人角色，对其进行再贷款。因此，国家或央行承担了金融机构主要债务清偿责任。存款保险制度建立后，当金融机构面临破产退市时，专业的存款保险机构的介入可以有效控制风险，降低处置成本，使得问题金融机构能迅速、有序、平稳退出市场，同时，由存款保险机构处理破产金融机构巨额债务的清偿工作，也会有效减轻国家或央行的压力。5.提升金融监管能力，完善风险监管制度。通过建立存款保险制度，由存款保险机构在银行出现风险时承担保证支付责任，这就要求存款保险机构认真改造其职责，对参保金融机构的日常经营活动进行必要的监督检查，以确保金融机构的稳健经营。这使得存款保险机构成为专业的金融机构监管机构。因此，存款保险制度不仅能够进行事后及时补救，还能起到事前防范的作用，成为央行金融监管的补充手段，有助于金融监管水平的提高。（二）负面效应。1.道德风险问题。在存款保险制度中，道德风险是指在经济活动中交易的一方从追求自身效益最大化角度出发，做出损害另一方利益的决策或行动。道德风险被认为是存款保险制度最大的负面问题，可能产生的道德风险主要有三个方面：存款人的道德风险。在未建立存款保险制度的情况下，出于对金融机构存款安全的考量，存款人往往会对金融机构进行多方面的了解监督，从而避免金融机构破产带来的经济损失。而建立存款保险制度后，存款人出于对存款保险机构的依赖，只对较高的收益率感兴趣，对于存款机构的了解监督积极性会大大降低。这使得低效率甚至是资不抵债的银行能够继续吸收存款，产生存款人的道德风险。参保金融机构的道德风险。建立存款保险制度后，金融机构将存款保险机构视为保险箱，减少了经营风险引致挤兑的压力，加上存款人对较高收益感兴趣，因而更倾向于从事风险较高和利润较大的经营活动，如高息揽存、发放高风险贷款等。因此，存款保险制度在一定程度可能使参保金融机构将部分经营分险转嫁到存款保险机构。金融监管机构的道德风险。金融监管机构的工作重点主要是维护金融体系的安全和稳定，确保银行不倒闭是金融体系稳定的重要标志。建立存款保险制度，使银行避免了挤兑可能导致的倒闭风险，而有经营风险的问题银行可能还会因为存款保险机构的援助而难以倒闭，这种制度下也会使得金融监管机构放松其监管职责，延误了处置存在问题金融机构的时机，导致风险程度增加，造成日后解决问题的难度加大。2.逆向选择问题。所谓逆向选择，一般是指在信息不对称的情况下，交易双方中信息占优势的一方利用其更充分的信息使得交易朝着更有利于自己的方向发展。在存款保险制度中，参保金融机构知道自己的真实风险，而存款保险机构往往不知情，通常只能根据金融机构的平均风险来拟定保费。在自愿加入的存款保险制度中，那些资产质量优良、经营稳健的金融机构可能会由于自身抗风险能力强而拒绝过高的保费定价。相反，那些资产质量较差、经营风险大的金融机构则积极参保以吸引存款人。这样，由于参保的金融机构经营能力越来越差，存款保险公司会进一步提高保险费率，这又会导致更多经营状况较好的金融机构拒绝参保。这样恶性循环下去，只剩下经营状况最差、风险最高的金融机构留在存款保险体系中，存款保险制度必然无法长期维持下去，最终导致存款保险体系的瓦解。3.委托—问题。是指人在行为上以自身利益为首位，而不是委托人的利益。在存款保险制度中，存款保险机构在决策行动上可能将自身利益置于存款人和社会公众利益之上，为尽量避免保险基金的支出而延缓对有问题金融机构的处置，导致处置成本增加，或是可能受到政府干预而对应破产问题金融机构提供资金支持以延迟破产。委托—问题的存在易造成存款保险机构寻租行为的发生，影响存款保险制度效用的发挥。4.加大经营成本。实行存款保险制度，参保金融机构必定要向存款保险机构缴纳保费。如果以投保金融机构存款额作为保费基础，那么国有大型商业银行的资金成本上升比例将大大高于中小银行，必然会极大增加国有大型银行的经营成本，这对于中国当前以国有控股大型商业银行为主体的银行体系将产生更为显著的影响。

三、完善存款保险制度建议

（一）加强银行监管，强化市场约束。为有效防止金融机构的道德风险发生，加强对金融机构的监管是重中之重。一方面，要对金融机构的资产质量、流动性、资本充足率、以及内控管理等方面进行严格的监督，除了监督金融机构经营行为的合规性外，还要对其经营活动的风险性进行有效约束监管。另一方面，要利用市场的监管力量，完善金融机构的信息披露制度，提高金融机构经营活动的透明度。通过制定强制性的规章制度，要求金融机构及时、准确地向社会披露包括资产水平、风险情况和经营状况等信息，让金融机构直接面对市场的压力和监督，自觉规范经营行为，改善经营状况，提高经营水平。（二）强化存款人的风险意识。存款人对金融机构的监督其实是最直接有效的。但由于存款保险制度在防止挤兑现象、维护金融体系的稳定方面所起的重要作用，也因此弱化了存款人监督金融机构的主动性。要加大宣传力度，使存款人明了，有了存款保险并不代表金融机构不会发生风险，存款人的索赔在金融机构破产清算中虽在首位，但当保额不足以弥补损失时，存款人仍可能承受一定的损失。因此，仍然要强化存款人的风险意识。（三）实行差别保费定价。在单一保险费率制度下，银行无论风险高低都要支付相同的保费，这一方面造成了金融机构风险追求导致的道德风险，另一方面也会使经营稳健的低风险金融机构作出退出存款保险制度的逆向选择。因此，可以根据金融机构经营风险的不同程度确定不同的保险费率，实行差别保费定价，通过提高金融机构高风险经营活动的成本，有效降低发生道德风险和逆向选择的可能。（四）建立相对独立的存款保险机构。已出台的《存款保险条例》中暂未设立独立的存款保险机构，而是由央行下属的金融稳定局管理。根据国际上的经验，建立存款保险制度的国家大多设有独立自主经营的存款保险机构，这种独立性使得存款保险机构本身具有更明确的权责划分，利益与风险相匹配，具有较高的运行效率，从而避免行政机关的许多弊端。目前中国经济还处于转轨时期，市场机制还不够健全，各级政府对于经济活动的过度干预普遍存在，此外，存款保险机构与金融机构的交流非常密切。因此，设立相对独立的存款保险机构可以有效减少政府的过多干预和寻租行为带来的负面影响。

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作者:陈玮玮 崔亮东 王慧 单位:农业银行南京雨花台支行