中国建立存款保险制度的必要性

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摘要：2014年10月29日，国务院第67次常务会议通过《存款保险条例》，国务院总理于2015年2月17日签署国务院第660号令，宣布2015年5月1日起实施存款保险制度，中国存款保险制度最终落实。此前，世界上许多发达国家已经成功建立了显性存款保险制度并运行良好。存款保险制度有利于金融体系的运行，有利于保障存款人的利益，是市场条件下现代金融体系的重要组成部分。本文从国际上几个重点国家存款保险制度的发展，来探讨新时期我国建立存款保险制度的必要性。

关键词：存款保险制度;国际存款保险的发展;制度要素;经验启示

二十世纪七十年代以来，国内有关于存款保险是否应该尽早建立就存在着各方面的不同意见。随着经济全球化趋势的加快，在我国实施利率市场化也只是时间问题的前提下，再按照原来的办法来受理的相关存款问题已不再是明智之举。从大萧条到现在，现代存款保险制度已在数次危机中得以发展成熟，因而对其发展历程进行研究，可以总结经验、吸取教训，对国内建立存款保险有良好的启示。国内对于该项政策的效果仍然需要一段时间来检验，但就目前的经济形势来看，建立存款保险制度是利率市场化实现的前提条件。之前隐性存款“托底”措施的种种弊端也告诉我们建立法律规范的存款保险是必要的。我国应该尽快完善当前制度，并随时针对国情适当进行革新，促进经济发展。一、存款保险的历史发展和制度研究下面的表格统计了进入新世纪以来，世界上正式成立该制度的国家数：进入二十一世纪以来，更多的国家根据自身发展的要求设计了相应的保险条款，建立起该制度。说明相对于隐性制度，显性条款更利于实现设立存款保险的目标，有利于应对当前变得多样化的危机。下文回顾了国际上几个重点国家的制度建立的历程，从而总结出显性制度的发展历程以及构建经历。

1.国际存款保险发展历程

美国是最早设立现代存款保险制度的国家，经过近八十年的发展已基本成熟；德国体现出带有强制性的自愿式模式特征，两者具备较强的比较意义。英国在组织形式方面与美国相同，都是政府在起主导作用，但其在机构的作用效果、作用时机、职能扩展等方面均具备自己的一部分鲜明特点。1.1美国联邦存款保险制度。大萧条是美国存款保险制度建立的导火索，危机的五年间，美国金融体系受到重创，为了重塑国内金融市场，有效防止银行挤兑的继续加重，美国政府开始考虑在全国范围内建立存款保险制度。首先推出《Glass-SteagallAct》（《1933年银行法》），成立联邦存款保险公司（FDIC）。一九五零年，之前法案中关于存款保险的部分被撤销，且在此基础上整合过后形成《联邦存款保险法》。20世纪80年代初，银行去管制化的革新恶化了存款机构的冒险问题，使得隐藏在联邦存款保险体系背后的道德风险问题越来越严重，最终使各种问题集中爆发。二十世纪八九十年代，近二十年的时间里有近千家储蓄信贷协会负责机构倒闭，保守估计损失共达到了1500亿美元。2007年，FDIC此次危机中，首先保证了存款基金的绝对安全，临时流动性担保计划也发挥了作用，并针对金融系统中的关键性机构做出不良资产担保的承诺。1.2德国存款保险制度。德国存款保险制度的发展可分为两个阶段：1998年8月前，非官方的自愿存款保险为主；1998年8月，强制性存款保险成立，这是为了适应欧盟成员国都要建立强制性存款保险的规定。德国国内的银行业体系是形成其制度的基础。赫斯塔特银行的倒闭事件对三大银行集团产生了革命式影响。1998年8月之前，德国社会上存在三个独立的存款保险基金，分别归三大银行集团各自管理所有。1998年8月开始强制存款保险施行，两种体制并存是其明显的制度特征。自愿加入是德国以三大银行集团为依托，以各类专门机构为基础所构建的存款保险制度下最富有自身特色的一个重点要素。相对于世界上的其他国家，德国的制度还有一个特色是其存款保险赔付金额较高，相应的条款对不同类型的储蓄者都有规定。1.3英国存款保险制度。20世纪70年代英国发生的一场大规模银行危机成为建立存款保险计划的契机，其目的与其他国家基本相同，更重要的是防止银行挤兑现象的恶化。1982年颁布了存款保护计划，2001年，金融服务局（FSA）建立了金融服务补偿计划（FSCS）,并加入了之前的存款保护措施。英国的八个保障基金被联合至FSCS中，分为三个子计划。《英格兰银行法》颁布之后，全国金融性服务机构的监管执行的职责就落在了FSA身上。FSCSL在后危机时期又做了新的调整，提高了赔付额数上限，对临时性的高额度款项提供额外保护，在特定情况下，提供保护的最高限额可达50万英镑。综上所述，国际上主流的存款保险制度建立的目的主要是为防止银行挤兑带来的不利影响，建立稳定的金融系统，并在经济危机发生时迅速采取措施，接管破产倒闭的存款机构的赔偿工作，缓解存款人的恐慌心理。经历过市场经济固有的缺陷以及几场经济危机后，制度要素等各个方面也日趋成熟.二、国内存款保险的发展情况1.隐性“托底”政策。我国之前实行的是政府在最大程度进行“托底”的背后的非直接性质的隐性制度。我国存款保险实现从无到有，实际上是实现制度从隐性过渡到显性的一个变化过程。在全面进行经济金融建设的初期，我国的金融市场刚刚起步，不具备设计显性存款保险各项重要条款的条件，存款人对于存款机构的信念来自于“国有”。该制度会促使银行等机构进行一些风险较高的冒险活动，国有银行会出于自利制造并转嫁银行风险。2.建立显性存款保险制度。尽管长久以来各界针对于该制度的建立议论不断，也有相关人员表示过其在中国施行之后将会迎来的众多问题，但存款保险的建立还是被提上了日程。国务院总理于2015年2月17日签署国务院第660号令，规定2015年5月1日起实施该制度，这一从开始提议便纷争不断的制度最终落地，意味着我国在继续深入改革的道路上迈出了重要一步。三、中国建立存款保险制度的必要性分析1.隐性存款保险制度的缺陷。1.1未形成法律规范。过去我国实行的隐性担保，虽是政府信用，但仅是一种利用信用维系的契约式的隐性条款，同时也不具备完整的法律约束。金融风险的多样化发展，使群众自身风险意识加强，对于这一隐性担保往往是缺乏信念的。1.2财政负担加重。隐性担保采取的是政府“托底”，用财政收入来担保问题存款机构，政府免费提供此类服务，最终损失也由财政买单，造成政府财政负担增加。相关调查显示，自1998年，我国在维持银行业良好运行、革新其不良资产和促进同业竞争方面投入的资金超过5万亿元。1.3政策目标难以实现。在隐性存款担保制度下，除了财政兜底，解决存款机构危机的另一个方式是央行再贷款，这就势必会影响到央行的货币供应量。不利于对政策中间目标进行作用，进而对最终目标产生影响，得不到预期效果。1.4公平性冲击。隐性存款托底的制度下出现大规模金融危机时，往往会先救助大型国有银行，中小银行只能靠地方政府的有限救助。消费者也首先会想到要把多余的收入存在大型银行。在规模效应的作用下，大银行能够实现风险分散，中小银行则没有优势可言，影响了市场的自由竞争。

2.国内建立存款保险的必要性分析

成立存款保险，对于现代国家经济健康稳定发展来说，是一项不可或缺的重要制度因素，其成立对于我国经济乃至世界经济的发展都非常重要。2.1应对金融不确定性。当前全球经济金融高度一体化，各式各样风险的来临都更为迅速和复杂。事前建立可以应对处理各种可能问题的备用基金，可以通过长时间的保费积累扩大基金规模，有效应对各种风险。2.2有利于市场化的深入。从近期央行几次调息的举动可以看出，取消存款利率上限限制是不可避免的，未来几年利率市场化成为现实极有可能。在将来利率市场化实现以后，政府将会最大程度退出市场，各个金融机构之间，尤其是银行之间的同业竞争更加激烈。2.3实现适度竞争。当前我国各家金融机构常常受限于金融市场的不发达，并且金融工具也有各方面的限制，所以在风险管理控制方面也未能达到之前预期的效果。大型的国家注资银行仍然在政府的庇护下经营。存款保险制度的建立，会让消费者在心理上产生一种转变，即无论存款机构的规模大还是小，得到的保障都是一样的。2.4稳定作用。存款保险制度一方面使存款人的利益损失最小化，在事后有效的弥补了损失，同时在事前可以给予消费者一定的心理上的安全感，增强了群众对于金融系统的信任。另一方面，该制度增强了金融体系的稳定性，有效解决了银行在危机时期的各类状况，维持了正常的金融秩序。四、结语我国当前实行的存款保险与美国的模式很相近，都是由政府制定相关的政策，政府性质的机构予以实施。政府的主导在制度的起步阶段是有帮助的，政策实施以后仍需注意防范其所产生的各类其他风险。对于该项政策的效果仍然需要一段时间来检验，但就目前的经济形势来看，存款保险制度的构建是利率市场化实现的前提条件。之前隐性存款“托底”措施的种种弊端告诉我们建立法律规范的存款保险是必要的。制度建立初期必须明确其必要性，这样才会有助于在理解认识该制度优势的基础上加快制度建设，并且及时对不合适的条款进行修正。我国应该尽快完善当前的存款保险制度，并随时针对国情适当进行革新，协调好存款人与存款机构之间的关系，进而健全金融体系。

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作者:何帆 单位:青岛大学