采购人在采购管理中不足浅析

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摘要：政府采购是根据政府采购政策、相关法律法规及其他规范性文件的规定，使用财政性资金采购规定范围内的货物、工程和服务的行为。目前国家相关部门已拟定《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》和财政部公布《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》，将在广泛征求意见后出台修订后的法律法规及规章。笔者作为法学教学、研究及法律实践者，借此机会，并结合自己的政府采购评审工作经验，仅对采购人在政府采购活动中的管理问题进行分析并提出改进建议。

关键词：采购人实施过程管理现状

根据《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购指的是国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。因此政府采购有其特殊性，该行为与其他采购行为的区别主要在于：实施采购行为的主体不同，实施主体为国家机关、事业单位和团体组织等管理和公益性的机构（本文中统称为采购人），不包括企业、个体组织等；采购资金来源不同，政府采购资金来自于各级财政性预算资金，而非自筹资金；采购行为要实现的目的不同，政府采购要实现国家对经济进行宏观调控的目标及社会公共利益。为规范政府采购行为，近年来国家制定了《中华人民共和国政府采购法》，且相关的行政法规、部门规章、地方法规和规章以及其他规范性文件已陆续出台，对政府采购行为进行全方位规范和监督，以确保政府采购行为的顺利实施。事实证明，我国建立和推行政府采购制度以来，财政性采购资金的支出管理更加规范有序，资金的使用效益更加高效，为国家节约了大量的财政支出，同时有力地促进了依法治国政策在财政管理行为上的顺利落实，促进了依法行政，对采购行为的约束和规范指引、各级财政资金的合理投入和行为绩效、廉政政府建设等方面发挥了较大的作用。笔者作为政府采购评审专家，在多年的评审实践中，发现在政府采购实施过程中，也存在一些不完善和不规范的现象，如采购预算过高或过低导致中标金额过低或履行质量降低、投标人提供虚假资料中标影响公正评审、甚至出现违法违规严重损害采购人利益和国家及社会公共利益的行为，违背了国家实施政府采购政策的初衷。尤其是极少部分的事业单位，自身具有很大的自主管理权限，采购监管具体措施落实不到位，内部采购机制不够完善，采购预算编制缺乏科学性和合理性，对采购行为的实施、监督及处罚有所缺失，导致采购效率不高，对政府采购的法律风险防范效果欠佳。

一、采购人在政府采购管理过程中存在的不足

（一）采购人对采购执行的职能定位不够科学合理

从我国现行的政府采购法律法规的规定可以看出，采购人的共同特点是履行国家公共管理职能和社会公益事业的机构，采购的资金来源于国家财政拨款或纳入国家财政预算。而采购人在履行社会职能的过程中，部分用于采购的资金并非财政预算，比如高校学生食堂的食材采购资金、学生的教材采购资金等，资金管理主体就会利用法律监管上的漏洞自行实施采购，规避政府采购的监管，另外由于政府采购法律法规未对政府采购的机构选用等作出具体细化规定，采购人在实施过程中在对政府采购机构的选择上及采购机构的项目范围存在一定随意性，对于政府采购管理的重视程度也存在不足。以高校和国有医院这两种典型的具有较大自主管理权的事业单位为例，不到65%的单位设置了单独的采购管理职能部门，对本单位的政府采购行为进行专门管理，而其它的单位在政府采购项目的实施管理方面存在职能混淆不清，有的单位将政府采购实施部门设在国有资产管理部门、后勤管理部门或者财务管理部门，甚至个别单位的采购实施行为由各需求部门自行实施，各自为政。由于采购实施部门和其他管理职能部门没有有效地分离设置，犹如裁判员和运动员不分，缺乏健全有效的管理和监督机制，很难形成一套完整科学的采购执行系统及机制，在缺乏有效的执行和监督制约机制的情况下，难免会存在部门之间争夺利益或相互推诿而使得采购效率低下的现象发生，也很难避免部门之间缺乏监督牵制而纵容不公正招标等不良行为的出现。再者，采购人职能部门的内设采购管理岗位人员对自身的职责定位不清，管理缺乏规范性。按照政府采购法的规定，实施采购的主体应当按照本单位内部管理制度要求，建立一套科学合理的政府采购管理和监管制度，对本单位的政府采购行为进行内部控制和监督。但实践中，基于政府采购项目实施的程序性较多、时限要求严，实施需要的时间较长，且各单位采购的项目多、工作量大，在缺乏系统制度监管，加之执行采购的人员业务素质良莠不齐等诸多因素的影响下，导致执行过程脱节，反复修改采购文件，效率较低，更有甚者为了按时完成项目，在时间仓促的情况下实施各个采购程序，一定程度上影响采购质量，继而影响整个项目的后续实施和效果，甚至造成供求双方的合同纠纷。

（二）采购人实施政府采购行为的规范性有待进一步提高

国家政策和法律法规的落实效果如何，和执行主体的具体行为有较大关系，政府采购也是如此。近年来，随着我国依法治国的有力推进，政府采购法律法规和国家监管措施也进一步完善，政府采购监管效果和采购效能有了较大提升。但也有少数采购人在实施采购行为时存在不规范的现象，对政府采购效率的提升造成一定负面影响。例如，个别采购人将一些集中采购目录内的品目，例如电脑、打印机等人为划归到某一教学、科研等建设项目的配套设施中，规避集中采购；有的采购人将超过政府采购额度的项目进行拆分，化整为零进行分散采购，甚至不列入采购预算而通过内部自主采购方式实施项目采购。笔者通过调查还了解到个别单位通过制定内部招标管理制度，忽略项目的实际情况和技术要求，以确保公正为理由不采纳具体需求部门的合理技术参数建议，且在评审项目时，指派非需求部门的人员担任业主代表参与评审，造成项目在履约或实际使用时，引发业主和供应商的纠纷，影响项目的实际效果，从而影响了整个项目采购的效率，甚至造成采购人在执行合同中的法律风险。根据现行的采购法律法规规定，非集中采购目录内的项目，采购人可以自行组织招标采购工作，也可以根据自身需要委托社会性的采购机构协助实施采购。法律的此规定赋予了采购人一定的自主权，即采购人可以通过一定程序确定年度内固定的招标机构协助实施政府采购，也可以在实施采购项目时，自主选择非固定的机构进行。因此个别采购人的执行部门在实施政府采购行为时，根据个人的倾向性选择机构，有的采购人执行部门在项目评审阶段，全权委托机构邀请本单位外的专家代替本单位的业主代表参与评审；甚至有的非纳入政府采购项目，则全权委托机构全部邀请本单位外的专家参与评审，虽然这种做法具有更为专业的评审优势，但如果在监督不到位的情况下，存在采购人执行部门人员操纵评审程序的风险，因此对此情形需进一步约束规范。

二、对采购人加强政府采购管理的建议

（一）科学设置政府采购执行职能部门，强化政府采购制度管理

就当前我国的政府采购制度而言，执行政府采购政策的采购人为国家机关、事业单位和团体组织，与国有企业不同之处在于采购人不是自主经营和自负盈亏的创收主体，其运行资金全部或者部分来源于是国家财政拨款，从事的是公共管理、社会公益事业等职能行为。采购人的采购资金来自于财政预算资金，即资金来源于国家或地方财政，也就是来源于广大的纳税人，资金的使用情况备受社会关注。因此采购人肩负合法合理使用财政资金，以更好地服务社会的职责。第一，建议采购人根据自身情况，设置独立的采购职能部门。目前，部分采购人在二级部门编制中尚未设置独立的采购部门，而是在二级职能部门内部设置采购管理科室。从项目预算编制、采购计划备案、采购执行等方面看，容易造成职能混淆，不利于项目的实施和监督。因此建议采购单位设置独立的采购管理职能部门，独立履行政府采购管理职责，确保采购行为不受其他部门的影响。第二，建立健全完善的政府采购管理机制。在采购管理机制上，实行严格的采购和监督分离的制度，即采购项目由采购管理部门组织需求部门进行项目的前期可行性论证，确定列入采购预算，经单位财务预算管理程序批准后，报批列入采购项目执行计划和备案；项目的专家论证、采购文件编制、采购执行等均由采购管理部门独立负责组织实施。同时在采购实施过程中，积极引入需求单位、审计部门、纪检部门以及外部监督部门的参与和监督，使得项目的采购结果符合使用需求，确保项目顺利履行和验收，避免合同纠纷的发生，同时保证整个政府采购行为在阳光下运行，提高政府采购的公信力，维护国家和社会公共利益，提高社会经济效益。第三，进一步提高政府采购执行人员的业务素养。政府采购涉及的不仅仅是专业技术问题，更多的是专业和程序规则的结合，政府采购项目实施的政策性较强，相关法律法规较多。实践中，少数采购人对政府采购项目的预算意识不强，在编制项目的政府采购预算时没有进行充分的调研和论证；采购预算编制人员专业素质不强，对项目的认识不足，对项目的相关信息不进行考察比较，未对项目成本和市场行情进行分析论证，造成项目预算资金与项目实际需求情况相差甚远，无法完成项目实施或造成采购资金浪费的现象，不能充分发挥政府采购的积极性和社会效益。因此建议采购人在岗位工作安排时，挑选专业素养高、懂政策和法律的人员，对人员的岗位职责和要求进行明确的规定，加强岗位人员的技能培训和技能考核，强化岗位人员的职业道德建设，确保政府采购各项制度得到落到实处，采购的各个环节合法有效，促进政府采购工作的有序开展。

（二）加强对采购行为的主动监督

政府采购是采购人使用财政性资金通过竞争性交易，以合同方式购买货物、工程和服务的行为。从法律上将也是从事社会公共事务的行为，因此应加强对该行为的监督。从采购人角度讲，除了国家专门机构和社会公众的监督外，其也需加强主动性监督，防范风险。第一，做好事前监督。政府采购是在多方主体参与下实施的行为，参与者涉及采购人、采购机构、评审专家与投标商等，每方主体在采购过程中发挥着不同的作用，承担的任务也各不相同，甚至有的主体方还有着不同的经济利益冲突，基于利益冲突因素的存在，对每一采购参与人行为的监督必不可少。对于采购人内部履行采购管理职能人员的监督前面已经论述，在此不再赘述；对机构而言，采购人在考察选择时应该审慎为之，以委托合同的方式，明确约定机构的权限、义务和违约责任，并在采购前期环节对机构的行为进行指示和确认，检查监督机构的行为是否越权和合法，预防机构可能存在的不良行为，必要时以法律手段强化对机构的监督，防范于未然；同时采购人也要主动与行使政府采购管理的权力国家机关部门对接，接受相关政府部门的业务指导与管理监督，避免滋生腐败现象，造成财政资源的浪费。第二，抓好事中监督。在政府采购实践中，对具体采购事务承担得最多的一方是机构，其基于较强的专业性和服务特性，不仅进行采购的整个过程性活动，还承担起草编制采购文件，组织潜在供应商报名投标，组织评审等，与供应商存在较多的业务往来和交集。在实施过程中，尤其是采购文件编制和评审阶段，如监督力度不够，存在纵容机构与供应商以及评审专家之间发生暗箱操作的风险。因此，在采购实施过程中，采购人要加强对采购文件编制过程的监督，对招标文件设定的资格条件、实质性要求、评审因素等进行认真审查，必要时可邀请专业人员指导审查，确保采购文件的合法性、公平性与公正性；在评审程序中，采购人应指派本单位使用需求部门的专业人员或外部专家担任业主代表，同时指派监督人员对评审过程进行全程监督，着重对机构的评审组织、评审专家的抽取、评审专家的评审行为、评审问题的处理情况等是否合法以及各方的履职情况进行严格监督，确保采购评审过程的合法性和公平公正性。第三，强化事后监督。采购人对政府采购的事后监督主要是评审结果的质疑和履约阶段的监督。采购结果公示后，有的项目会收到投标人的质疑和投诉，对此情况，采购人应积极履行职责，督促机构组织评审专家进行复审或复议，对质疑和投诉的事项进行核实，查清事实，并对该事项进行监督检查，确保采购行为和结果的合法性和公正性。在履约阶段，采购人要按政府采购的程序规定，督促相关部门及时签约、督促履行合同等职责，并对项目验收、付款等程序进行有效监督，必要时向相关部门反应监督过程中发现的违法违纪行为，维护采购活动的合法性和公信力，以充分发挥采购人自身在政府采购程序中的监督职能，保证整个采购机制的有序运行，确保采购项目的顺利完成。

三、结语

政府采购行为既涉及公法领域，和国家机构的行政管理行为及社会利益密不可分，同时也涉及私法领域，采购人和供应商、机构等在实施过程中又存在平等的民事法律关系。因此，对于采购人而言，政府采购工作不仅涉及到本单位内部的管理体制和效能问题，从采购的行为结果看，还涉及到对国家政策和法律法规的具体贯彻落实问题，以及与中标商、结构等社会主体的利益关系及合同法律关系问题。采购人的政府采购管理体制和制度、落实措施、监管程序等是否完善，执行力度是否有力可行，执行效果是否公正有效，对国家推行政府采购制度的成效具有直接影响，对我国社会主义法治建设进程也有着较大影响，对构建和谐的社会主义法律关系具有重要意义。采购人应及时总结实践经验，不断完善政府采购的内部管理体制，进一步规范制约各环节的执行行为，加强政府采购岗位人员的职业道德教育和政府采购法律法规及技能培训，提高工作人员的履职能力，协调和处理好本单位在政府采购实施过程中存在的常见和突出问题，并在加强自身管理和监督的基础上，与国家、社会形成执行和监管合力，增加政府采购的透明度，促进政府采购过程和结果的公平、公正，推进政府采购工作健康有序发展。

作者:毛启刚 单位:成都医学院