保障性安居工程审计问题及对策浅析

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摘要：保障性安居工程是保障和改善民生的重点工程，与老百姓的切身利益密切相关，是国家审计监督的主要对象。保障性安居工程的全面落实，能够有效改善老百姓住房难的问题，实现和谐社会的宏伟目标。但现阶段保障性安居工程审计工作的开展仍然存在一些问题，难以取得应有的效果，亟须改善。

关键词：保障性安居工程；政府审计；解决对策

1995年《国家安居工程实施方案》的颁布有效缓解了住房短缺的社会问题，中国保障性安居工程建设正式拉开帷幕。截至目前，中国保障性住房覆盖率已达20%以上。这一民生工程真正调动起老百姓的热情和积极性，提高了资源利用率，改善了人民群众的居住条件，减小了低收入百姓的生活压力。在国家日益重视保障性安居工程审计的趋势下，各地市积极开展保障性安居工程审计，并将审计中发现的问题以简报的形式向国家政府报告，有效规避了资金的挪用或非法套取、税费减免未落实等违规行为。纵观现阶段保障性安居工程审计工作的开展，仍需改进和完善。审计部门必须对保障性安居工程审计工作予以高度重视，将事前控制与事中、事后审计相结合，对保障性安居工程的全过程进行监督，促进相关政策的有效落实。

一、保障性安居工程审计中存在的问题

（一）审计偏重于事后监督

审计对于整个项目来说相当于“免疫系统”，主要起到预防和免疫的作用，主要目的是随查随改，避免违规行为的发生。但在实际的保障性安居工程审计中，审计机关往往在年初制定审计计划、安排审计任务，于次年年初向社会公布保障性安居工程的审计情况和针对上一年度审计中发现问题的整改情况，一年内需要完成对项目的全面审计。然而保障性安居工程项目比较庞大，涉及巨大的资金量，资金流向也比较复杂，需要审计的方面众多（具体包括本年度棚改任务的完成情况、相关政策的落实情况、工程建设施工情况及是否存在挪用资金等违规行为），需要查阅多个部门的文件资料（如当地住建部门上报的工程完成情况报告、统计报表；建设单位的项目立项批复、建设用地批准、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、开工报告、竣工验收报告等；棚户区改造前数字化定位图，可行性研究报告、环境影响评价书等）。项目审计的时间有限，无疑会遗漏或忽略某些细节。同时，保障性安居工程的建设期比较长，仅用一年的时间难以落实全程跟踪审计，取而代之的是划定审计重点，对某环节重点审计，导致保障性安居工程审计偏重于事后监督，等真正实施监督时，许多保障房违规施工建设问题也已无法改变。

（二）审计内容未实现全覆盖

保障性安居工程项目的建设周期比较长，一般为3-5年。同时，保障性安居工程存在多个控制环节，从安居工程项目立项到安居工程建设的专项资金的拨付使用、工程施工建设情况再到保障性住房的后续分配管理等多个环节都可能存在违规违纪行为。为了实现保障性安居工程审计的战略目标，需要对各个控制环节进行跟踪审计。然而在实际的安居工程审计过程中，因为时间紧、任务重，难以做到对安居工程的多个控制环节在项目建设周期内全过程跟踪审计，导致对安居工程项目侧重于事后审计，忽略了事前控制。由于保障性安居工程项目投资数额大，用于项目建设的专项资金若存在套取、骗取、挤占、挪用、闲置等情况，必然会影响保障性安居工程项目的建设进程和质量，部分审计人员将审计重点放在资金使用情况和工程质量情况上，如政策落实情况、住房分配情况等未列入重点审计范围，导致可能存在的违规问题被忽略，如偏离棚改政策目标，过度依赖贷款融资，加重债务风险的问题；违规实施货币化安置优惠政策，加剧商品住房供应紧张、推动价格上涨的问题；安居工程住房建设用地政策未落实，安居工程建设用地长期闲置或被挪用于房地产开发的问题；后续保障房的分配和使用上，违规享受保障房待遇的情况和将保障房违规出售的情况；在审计结束后对后续整改问题的监督不作为审计重点的问题等。审计内容未实现全覆盖，不能完整地反映保障性安居工程的实际情况，审计效果得不到充分发挥。

（三）审计队伍的专业素质亟待提升

审计对于全社会具有重要作用，是严惩腐败、促进政策落实、维护社会公平的重要工具。国家对审计的重视程度决定了审计人才的重要性。保障性安居工程是一项重要的民生工程，对审计人员提出更高的要求：严格要求自己，做到客观公正，具备先进的审计技能；时刻总结审计经验，精进自己的业务能力，不断提高自身专业素质；具有较高的政策理论水平和依法审计能力等。随着国家各领域的快速发展，政府审计队伍不断壮大，但审计人员数量和专业胜任能力依然不能满足保障性安居工程审计工作的实际需要。其一，部分审计机关内部人员结构不合理。在部分区、县等基层审计机关中，审计人员大多出身于会计、审计专业，具有财会等专业背景，部分人员由其他行业转行，并没有系统学习过审计知识，业务能力明显不足，影响审计工作质量和效率的提升。其二，部分审计机关内部人员专业素养有待提升。保障性安居工程审计的特殊性决定了审计人员的特殊性，部分审计人员只具有单一的专业背景，对除审计、会计等专业之外的其他领域了解较少，缺乏复合知识背景，不能充分发挥大数据审计等的优势，导致审计中存在薄弱环节，对审计工作产生一定的消极影响。如今，审计人员越来越趋向年轻化，部分人员基本理论知识不扎实、实践能力不高、专业素质有待提升，导致审计小组成员审计经验不足，专业能力不高，审计效率难以提升。

（四）缺乏审计经验总结

审计经验的总结对保障性安居工程审计具有重要意义。事后经验总结能够把先进经验充分运用到审计工作中，提高审计效率。进行审计经验总结，以期通过总结以往审计中的重难点及有效的审计方法，评价保障性安居工程审计在计划阶段、准备阶段和实施阶段是否存在不足、有无遗漏环节，为下一次审计提供规范和指导。但实际审计中，面对庞大且复杂的工作任务，部分审计人员对自己的工作缺乏清楚的认知，以尽快完成审计任务作为工作目标，投入较少时间对过去审计工作进行回顾，经验教训自然得不到借鉴和运用，导致屡次发生的问题不能从根本上得到解决。部分审计人员在审计过程中缺少必要的总结和思考，发现问题时不能深入分析，难以打破惯性思维看到本质，不能运用有效的方法来解决问题，不利于审计效率和质量的提升。审计结束后，审计小组进行经验交流和总结是改进审计方法、科学设置审计重点、提高未来保障性安居工程审计绩效、提高审计人员业务水平的重要途径。但在现实工作中，这一环节往往被忽略。部分审计机关发布的审计报告仅对所审计项目的资金使用、施工情况、发现问题和整改意见进行了披露，缺乏对审计过程的评价和总结[1]。这导致一些审计人员难以发现审计过程中存在的问题和不足，一直沿袭落后的审计流程和安排，制约审计经验的积累，技术水平、工作效率的提高，以及审计的优化和完善。

（五）相关审计法律法规有待完善

人类文明离不开法律，法律是当代社会建设的基本框架，是国家、组织开展工作及个人言行的准绳。中国保障性安居工程审计起步较晚，保障性安居工程审计法律法规不完善。保障性安居工程自1995年正式实施以来，仅针对资金管理、工程建设管理、后续住房分配管理等方面制定了相应的措施，没有颁布相应的法律文件[2]。在保障性安居工程审计工作中，仅有《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》等作为开展审计工作的依据，但这些文件法律层级比较低，约束力较小，保障性安居工程审计政策文件并不能代替法律对安居工程进行有力的约束和威慑。首先，审计立法不完善。正是因为缺乏法律的支撑，审计机关对保障性安居工程项目审计时缺乏审计证据和准绳，发现问题大多只能做移送处理，限制了保障性安居工程制度的完善。其次，没有法律作为标准，各地的政策可能会有不一致的情况，有失公平；各职能部门对待同一问题会有不同的看法和处理方式，审计职能交叉，各部门遵循自己的审计标准，内部信息具有不对称性，限制了审计工作的开展，这与中国保障性安居工程的战略目标不符。最后，由于没有统一的评价标准，一些审计人员在审计过程中进行主观判断，损害了审计的客观性，使得审计风险增加，阻碍了保障性安居工程进程的推进。因此，完善保障性安居工程审计法律法规迫在眉睫[3]。

二、保障性安居工程审计中问题产生的原因

（一）审计资源难以满足审计要求

从人员数量上来看，审计小组成员较少，而保障性安居工程审计时间紧、任务重，人员配备难以满足审计需求，导致对保障性安居工程的审计重事后审计、轻事前控制和事中审计。从人员构成上看，审计小组成员多由会计和审计人员构成，工程、计算机、法律等领域的专业人才较少，但保障性安居工程涉及领域众多，缺少这部分专业人才不利于审计工作的开展，不能满足审计工作对此类专业人才的需求[4]。

（二）保障性安居工程审计内容多且重点分散

保障性安居工程从资金筹集、工程建设到保障房分配和管理都需要被审计。审计内容包括资金的筹集使用情况、项目建设的合规性及后续分配是否严格按照政策执行，涉及的内容复杂多样，资金数量庞大，时间跨度大，影响审计效果。随着国家日益关注民生，对保障房建设的投资和扶持力度越来越大，各类违法违规行为却屡禁不止，甚至更加隐蔽和多样。这也使得审计的重点由过去的项目建设、资金筹集、保障房分配使用逐渐扩大到工程招标、征地拆迁等一系列前期工程上，需要根据不同的情况确定新的审计重点。

（三）审计业务质量控制不足

由于目前中国并没有针对保障性安居工程颁布相关的法律法规，审计保障性安居工程缺乏各方认可的、统一的、权威的标准作为指导，主要依据现有的审计准则和实务指南进行审计，审计的重点靠审计小组确定，审计的主观性较强，影响审计质量的提升。各地审计机关虽然都有复核制度，但审计复核多流于形式。例如，一些责任心不强的审计人员没有全面复核，流于表面，复核草草了事；一些复核人员对项目缺少深入全面的研究，不了解审计的重点所在，发表的复核观点仅是照搬前一环节的观点和意见，复核实际意义和作用得不到发挥[5]。（四）审计重任务、轻质量保障性安居工程是一个庞大的民生项目，涉及多个领域。对保障性安居工程进行审计，审计部门需要查阅当地住建部门上报的保障性安居工程完成情况报告及相关资料、统计报表；建设单位的项目立项批复、建设用地批准、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、开工报告、竣工验收报告等；棚户区改造前数字化定位图，可行性研究报告、环境影响评价书等多种资料，审查是否存在未按计划实施拆迁安置、虚报抵顶完成任务、违规扩大棚改范围等情况，审计范围涉及资金筹集、工程建设、保障房分配使用管理等多个环节。然而年初制定审计计划到年末就要出具审计报告，加之专业审计人员少，任务艰巨、时间紧张，审计人员只能通过压缩各环节的审计时间来完成审计任务。一些审计人员以审计任务的完成作为目标，不可避免地忽略了审计过程的思考、审计方法的精进，以及审计过后的经验总结，审计人员的业务能力难以提高，审计工作质量必然受到影响[6]。

三、完善保障性安居工程审计的对策

（一）加强事前控制与事中审计

为了及时发现保障性安居工程中存在的如没有落实相关政策、挪用占用专项资金、工程建设与前期规划不符及质量不达标、部分家庭违规享受保障房等问题，降低对保障性安居工程的影响，不能仅依赖事后审计，而应在保障性安居工程项目的规划阶段就开始审计，将事前控制与事中、事后审计结合起来。审计人员应当重点关注项目建设前是否取得完备的建设手续，建成后是否完成竣工验收、保障房资金的闲置问题及后续分配时有无家庭骗取住房保障待遇或不符合保障条件，对其进行及时清退。

（二）改进审计组织形式

保障性安居工程审计项目普遍存在时间紧任务重、审计人员数量和能力难以满足审计需要等问题，如果采用传统的审计组织形式，难以在规定期限内完成审计任务，审计效率和效果难以保证。因此，审计机关必须具体项目具体分析，充分改进审计组织形式，合理分配各领域审计人才，提高审计小组的业务能力和审计效率。同时，发挥大数据在保障性安居工程审计中的重要作用，借助技术手段来简化审计工作，提升审计效果[7]。

（三）完善审计项目质量管理体系

保障性安居工程审计存在审计人员操作不规范的问题。为了从根本上解决这一问题，必须充分认识到审计操作规范的重要性，每个审计人员都应该将审计规范流程内化于心、外化于行。在审计过程中，相关责任要明确追溯到个人，并承担相应后果。同时，贯彻落实三级复核制度，指派专门人员复核审计工作底稿。只有如此，才能进一步规范审计流程，提高审计人员规范化的意识，促进审计效果的提升。

（四）提高审计人员的专业性水平

审计小组成员的选择要综合考虑政治素质、业务能力，只有政治素质高、业务能力强才能够胜任保障性安居工程项目的审计工作。审计小组成员要严格遵守有关法律法规和内部审计职业规范，依法履行审计职责，并对在执行审计业务中知悉的审计情况或审计信息负有保密义务。除涉密事项外，审计人员可以根据需要，利用社会审计资源解决力量不足、专业技术人员缺乏的问题。对审计成员进行审前培训，加强审计经验总结和交流，提高审计人员的职业胜任能力[8]。

（五）完善相关法律体系

要想实现保障性安居工程审计全覆盖，保障性安居工程审计准则的制定是重中之重。审计准则和行为规范是审计人员开展审计工作的标准和基础，没有保障性安居工程审计准则的约束和规范，审计工作的开展较为主观，多依赖历史经验，难以保证审计的客观性和准确性。为提高保障性安居工程的审计效果，国家应该立足于当前审计发展实际，结合安居工程审计目标及内容，制定适用于保障性安居工程的审计评价体系和标准，完善保障性安居工程审计法律体系，促进保障性安居工程审计质量的提升。四、结语保障性安居工程的落实情况关系到惠民效果及社会的发展与稳定，从2010年开始对保障性安居工程进行系统审计，到实现保障性住房覆盖率达到20%以上，审计的重要性日益增强。为了确保保障性安居工程政策的落实与执行，建设资金使用合法合规，充分发挥其社会保障功能，必须对保障性安居工程进行全过程跟踪审计，并不断总结审计中存在的问题，采取科学优化对策消除与规避审计问题，以确保安居工程建设合法、质量达标、管理高效，促进各地方政府民生事业的不断进步。

参考文献：

[1]许芳.我国城镇保障性安居工程审计研究[D].北京:财政部财政科学研究所,2015.

[2]廖宇.城镇保障性安居工程跟踪审计研究[D].北京:首都经济贸易大学,2016.

[3]任佳佳.GJ市保障性安居工程跟踪审计案例研究[D].北京:中国财政科学研究院,2017.

[4]刘欣欣.T市保障性安居工程跟踪审计研究[D].天津:天津财经大学,2016.

[5]徐婧媛.C市城镇保障性安居工程审计案例研究[D].北京:中国财政科学研究院,2017.

[6]赵浩成.保障性安居工程跟踪审计问题研究[D].南京:南京审计大学,2017.

[7]李凌霄.保障性安居工程跟踪审计研究[D].杭州:浙江工商大学,2019.

[8]侯玉梅.城镇保障性安居工程跟踪审计的问题及对策[J].财会学习,2020(17):184-185.

作者:马文丽 单位:兰州财经大学