碳排放交易实施中成本控制的问题

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摘要：碳排放交易是控制温室气体排放的有效制度型工具，其发挥作用的关键在于碳市场对配额恰当且具有成效的定价，激励控排企业投资低碳技术，进而促进整个经济体系完成低碳转型。但在制度运行中，由于不可控因素的制约，配额价格的剧烈波动或持续走高，却会对碳市场的正常发展带来严重伤害，进而对整个经济体系带来额外的负担。为此，政策制定者可以采取基于数量的储备配额机制，以及基于价格的调控机制，对碳排放交易中的成本控制问题进行有效应对。

关键词：碳排放交易制度；成本控制；配额储备；价格调控

1引言

碳排放交易与碳税都是碳定价的主要手段。由于之前温室气体排放活动都是免费的，因此任何对温室气体排放进行定价的计划，都将给经济体系中产业部门带来更多的运营成本，尤其是那些生产或使用高碳燃料产业，以及收到价格传导影响的下游居民和商业用户。产业部门和个体企业的履约成本受到他们选择减排或购买配额所产生成本的综合影响。配额价格代表了多减排一吨温室气体而付出的成本，短期成本反映了企业从高碳燃料转向低碳燃料的能力，从而达到提高能效的目标，长期成本则在很大程度上受到获得低排放或零排放技术取代现有高碳排放技术的影响。碳排放交易制度作为一项应对温室气体排放的制度型工具本身，也是一种成本控制手段，如果各项内部机制设计得当，也有助于降低全社会减少温室气体排放的总成本。制度设计中，减排目标的严格程度、配额初始分配、配额销售所带来的收入，都将影响制度的实施成本。例如，如果碳排放交易制度所承载的减排目标更加严格，那么机制的总体成本也将更高。抵消信用的使用范围以及可以获得的技术也是重要的驱动因素。另外，配额初始分配也可能影响到纳入实体之间的分配净成本和制度实施的总体成本。配额的定价是碳排放交易制度成功运转与否的关键，配额的价格代表了高排放企业的排放成本以及投资低碳技术企业的减排收益，短期配额价格剧烈波动与持续走高的高配额价格，都不利于制度实施成本的有效控制。不可预期的价格波动在碳排放交易制度的实施过程中并非什么特殊情况，在欧盟排放交易制度（EU-ETS）最初实施阶段中，欧盟排放配额（EUAs）也经历了显著的价格波动过程，但配额价格波动以及由此带来的不确定性意味着市场中的纳入企业、消费者、以及能源市场和能源密集型产品和服务的投资者需要承担更多的金融风险，并最终传导影响碳市场环境目标的实现。另一方面，持续高配额价格也不利于碳市场的健康发展。在碳排放交易制度的实施过程中，充分的配额价格信号为低碳经济的过渡转型提供激励作用，但持续的高价格将在经济系统中产生负面连锁反应，高配额价格会挤压传统能源产业的利润空间，而在实施低碳转型之前这些产业不得不转嫁成本，提高下游居民和商业企业的用能成本，这将给整个经济体系带来负担。政策风险是另外一个主要方面，如果未来政策制定者被迫在短期经济稳定和应对气候变化之间进行抉择，则很可能会终止气候政策，并对计划中的减排进程造成影响。而且，如果企业预期这种持续的高价格将迫使政府豁免某些产业部门和企业纳入碳市场，那么替代燃料和技术所能获得的投资也将减少。为此，政策制定者在设计碳市场的同时，必须针对实施中的成本控制问题进行有效应对。

2成本控制措施之一：配额存储与预借机制

碳排放交易制度可以允许排放企业进行配额存储留待未来使用，其中包括了购买的配额和免费分配的配额。如果纳入企业认为未来配额价格将升高，供应量将减少，那么他们倾向于采用存储方法。通过增加时间上的灵活性，存储有助于减少短期内的价格波动。如果当前的额外减排成本和配额价格较低，企业则更想采用存储方法。如果未来价格升高，企业可以使用他们存储的配额进行履约，而不必到碳市场购买配额。当状况变化引起配额价格升高时，这种促进配额供应的措施有助于缓解不同时期配额需求的压力。与企业相对应，政府也可以构建战略配额储备机制，专门用于当价格达到特定水平时向市场提供额外的配额供应。其来源可以包括拍卖活动中剩余的配额、从未来履约期预借的配额、由抵消信用转化而来的配额，甚至包括通过扩展当前总量限额而增设的配额。以上任何一种或者全部方式都可以作为储备配额使用，当市场上配额价格达到一定水平时进行投放。允许纳入企业从未来预借配额也可以增加时间灵活性。只要政策中包括条款要求预借方未来偿还配额就不会对长期减排目标带来影响，累计的配额总量也能够保持稳定。加入企业预借条款有助于避免短期内的配额价格波动，该方法让企业具有更大灵活性降低履约成本，在不同时间内优化减排量。值得注意的是，在碳排放交易制度中引入预借机制，尤其是在配额总量设定呈现出递减的趋势下，未来的配额成本将可能会显著提高。如果新的低碳技术不能按期交付，预借产生的问题将更加突出。因此，企业预借配额必须配套有强制偿还措施，并对未能按期偿还的企业实施处罚。在预借机制设计中，政府也能够从未来预借配额，该类型预借制度有时也被称作经济领域或制度体系的预借，即将一定数量的未来履约期配额移至当前履约期内向市场投放。该方式在效果上相当于降低了当期的减排目标水平，近期内增加的配额投放量将在未来进行冲减。经济体系的预借机制可以用来有效应对低碳技术开放成本高于预期水平而带来的宏观经济成本。如果低碳技术的普及速度较慢且应用的经济代价高于预期，配额价格就会长期保持高价位。

3成本控制措施之二：价格调控

碳排放交易制度运行中，政府在每个履约期设定了配额总量，并允许市场力量决定配额价格。这种基于数量的方法有利于确保环境目标的实现。然而，在达到更高排放量确定性的同时，也导致了配额价格的不确定，进而影响了最终的履约成本。这就需要在碳排放交易制度中引入价格调控措施。确保价格确定性的方法之一是为配额价格设定上限。当配额价格达到某一特定水平之时，由政府按照该价格出售富余的配额，或由企业简单地向基金注资，而不需要他们购买配额进行履约。由于确保了配额价格不会超过特定门槛，该方法提供了更高程度的成本确定性，但也会导致排放量超过机制规定的总量限额的问题。但值得注意的是，根据不同价格上限水平，企业会简单选择向基金注资或者直接获取政府发放的额外配额，而不是努力进行进一步的减排。这必然会对排放目标造成重大影响。如果价格上限水平设置的过低，该措施选项会显著降低制度实施对低碳技术革新的激励作用。因此价格调控措施必须配套设计有效的价格触发机制。

4成本控制措施之三：引入自愿减排产生的碳抵消信用

抵消信用代表着碳排放交易制度覆盖范围之外的温室气体排放源所产生排放的减少、移除和避免的数量，可以用于制度内所发生的温室气体排放量的冲减。从环境效果角度看，减排发生的地点并不会影响减排效果，因此许多碳市场都允许企业使用抵消信用进行履约。如果配额总量之外的减排成本低于总量之内的减排活动，那些允许使用抵消信用可以显著控制成本水平。将抵消信用纳入到碳排放交易制度所带来的最大挑战是如何确定合格的抵消项目，以及与此相关的监测、核证与履约问题。绝大多数专家认为抵消项目产生的减排量必须是真实、可测量和永久的，相对于法律规定和惯常工业实践具有额外性，因此确保符合规定的抵消项目必须要求更加细致的政策设计。

参考文献

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作者:潘晓滨 单位:天津财经大学法学院