市区城市管理立法实践与思考探讨

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摘要：城市管理的依据是法律，地方立法对城市管理的先行先试，是实现城市管理法治化的现实需要。《株洲城管条例》作为设区的市城市管理立法的范例，体现了科学立法、民主立法和依法立法的要求。要把城市管理执法就是服务城市民众的治理理念贯穿于条例具体实施中，使城市管理法治化建设真正落到实处。

关键词：地方立法；城市管理；法治化

据国家统计局收集的数据显示:截止2017年末，我国的城镇化率平均为58.52%，[1]目前仍处于加快城市化的阶段。新时代城镇化进程还在持续推进，不断扩张的城市规模给城市管理工作带来了新的难题。城市管理执法体制依然存在规范化、法治化方面的缺陷，既有的一些体制性问题阻碍了城市管理工作的顺利开展。党的提出：要不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。当前要破解城市管理的困局、实现城市管理的现代化，关键在于构建系统完备、科学规范、运行有效的城市管理制度体系。本文结合地方实际，直面城市执法体制改革给株洲城市管理带来的诸多新情况、新问题，考察了《株洲市城市综合管理条例》（以下简称《株洲城管条例》）的立法背景、立法过程及亮点，并对实现株洲城市管理的法治化提出对策建议，希望能为设区的市城市管理立法提供可以借鉴的经验。

一、株洲城管立法的现实需要

株洲市作为中部重要工业城市，在经济大跨步、城区范围不断扩大、外来人口不断增多的同时，城市管理中遇到了许多困难，也总结了一些宝贵的经验和做法。2017年9月8日株洲市第十五届人大常委会通过《株洲城管条例》、同年9月29日湖南省第十二届人大常委会批准的，已于2018年3月1日起正式实施，这在株洲城市管理法治化进程中具有里程碑意义。

（一）是深入贯彻中央城市管理相关政策的需要

做好城市管理工作，提升城市综合承载能力和发展质量，是实现人民群众美好生活需要的重要保障，是党和政府治理能力的重要体现。2015年12月，中央深化改革委员会审议通过的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》），把城市管理的重要性提升到空前的历史新高，为新时期城市管理工作指明了正确的前行路径。《意见》提出：“加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。有立法权的城市要根据立法法的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章……形成完备的标准体系”，并且明确要求城市管理法律法规和标准体系到2020年基本完善。当前没有一部国家层面的《城市管理法》，开展城市管理地方立法工作很有必要，地方立法对城市管理的先行先试，是深入贯彻中央城市管理相关政策的需要。

（二）是补充、细化省级城市管理地方性法规的需要

2017年5月湖南省十二届人大常委会表决通过了《湖南省城市综合管理条例》，该条例于同年8月1日起实施，是全国第一部省级层面综合规范城市管理和执法工作的地方性法规。针对湖南省各级城市管理体制不统一的问题，条例就理顺城市管理体制做了顶层设计。它规定了各级城市管理的主管部门和主要管理职责，并明确了设区的市和市辖区的城市管理部门的执法事项、管理的具体内容和区域由设区的市人民政府确定，这为湖南省城市管理走向科学化、规范化、标准化提供了法律保障。因各地市城市管理工作的情况不一，《湖南省城市综合管理条例》的内容具有粗放和概括的特点，涵盖城市管理领域的范围有限且可操作性不强，需要株洲市通过开展地方立法予以补充和细化。通过设区的市地方性立法的形式将株洲市城市管理的内涵、范围、体制等问题予以明确，可以提升行政效能，更好地开展城市管理工作。

（三）是巩固、发展“株洲城市管理”品牌的需要

历经十多年的发展和探索，城市管理已经成为株洲市享誉全国的“城市名片”，并开始向全国输送经验：近年来，来自北京、湖北、海南、陕西、山西、安徽、广东等省份的500余个团队来株洲考察交流城市管理经验。《佛山日报》、《长江日报》等开设专栏，对株洲城市管理经验进行系列报道；湖北、重庆等地甚至以政府文件形式，要求当地城管系统深入学习株洲城市管理经验。2014年株洲市城市管理与体制创新荣获“中国人居环境范例奖”，2015年株洲市被授予“全国文明城市”荣誉称号，2017年以优异成绩蝉联此荣誉称号。城市管理只有更好没有最好，为巩固、发展“株洲城市管理”这一城市品牌，需要通过法制的形式将株洲市城市管理的先进经验予以巩固，将先进的管理制度提升到法制化的高度，进一步促进株洲市城市管理工作的提升。

（四）是规范城管综合执法权力运行、为民服务的需要

开展城市管理工作，是优化城市发展环境、提高城市竞争实力的系统工程，更是改善人居环境、提高生活质量的惠民工程。城市管理工作的水平高低，直接影响着人民群众的工作和生活，代表着一个城市的对外形象，支撑着一个城市发展必要的软件基础，体现了一个城市为民服务的政务水平和市民的精神风貌。廉洁执法和文明执法是城市管理综合执法机关的生命线，必须靠完善制度来推进，通过城市管理立法，能够规范廉洁执法和文明执法的内容并完善责任机制。做好管理工作的前提在于有法可依，有据可循，只有通过立法工作的开展，填补城市管理依据的立法空白，城市管理部门才能更好地履行自身职能，更好地为民服务。

二、《株洲城管条例》的立法过程及亮点

2015年3月《立法法》赋予设区的市地方立法权，同年12月湖南省人大常委会决定株洲开始制定地方性法规，株洲就将城市管理项目作为该市地方立法、筹备立法的首选重点项目来推动。2015年起，株洲市城管局成立了专门班子，聘请湖南师大法学院专家团队组成立法专家起草小组，制定了城管立法工作进度表，明确内容和时限。2016年，《株洲市城市综合管理条例》被列为该市人大常委会立法调研项目、市人民政府起草出台项目，经过两年的立法探索和论证终于出台。总体而论，《株洲城管条例》体现了科学立法、民主立法和依法立法的要求。

（一）《株洲城管条例》的科学性

地方立法要立足于本地区人民生活和经济发展的实际需要，既能符合社会实际又能体现法律价值取向，具有让人信服的科学合理性，经得起历史、实践的考验。首先，株洲城管立法结合当地实际，以解决株洲实际问题为导向，对当前城市管理现状进行了细致全面的调研，针对城市管理事项百余个问题，编制《城管立法“52”问》。多次召开专家论证会，城管条例出台前进行了必要性、可行性和合宪合法性的论证，使所立之法真正成为符合株洲实际的良法。其次，株洲城管立法遵循立法技术规范，确保立法形式的科学合理性。株洲城管条例立法架构清晰，整部条例共八章七十五条，把城市管理事项分作四章表述，分别是市容环境卫生管理、园林绿化建设维护管理、市政公用设施运行管理和其他事项管理。株洲城管条例阐明立法目的是为了加强城市综合管理，规范综合执法行为，提高城市公共服务水平，建设文明宜居城市；坚持城市综合管理以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的理念，具有科学合理性，使地方法规能够有效贯彻实施。

（二）《株洲城管条例》的民主性

良法应当体现人民的意志，在本质上与广大人民的利益、愿望、诉求达成一致。为了保证地方立法的民主性，必须大力推进开门立法，保障人民通过多种途径参与立法活动，从而增强立法程序的公开性与公正性。首先，株洲市召开了城管立法听证会，又多次召开立法座谈会，听取各方意见。采取实地调研或发函的形式，听取了九个县市区、相关市直部门单位的意见，听取了部分政协委员的意见；采取特定问题函询、立法座谈、会商改稿、重点难点问题协调会等形式，对城管事项、法律责任设置等，多次听取市政府及其相关部门意见；利用网站、微信等形式听取市民意见，通过株洲人大网、株洲人大微信公众号，向社会征求意见，为期一个多月。其次，株洲城管条例是一部亲民便民利民的“民生法”，体现了提高人民群众幸福指数，促进城市和谐、提升城市品质的立法价值。例如条例分别对市民密切关注、监管职能交叉的一些问题进行了重点规范，如噪音扰民、餐饮油烟污染、城市养犬等，都明确了监管部门，创设了法律责任；条例还明确了市民参与城市管理的权利和义务，比如针对城市管理和综合执法过程中存在的问题以及如何改进城市管理和执法工作，市民可以进行投诉和举报，通过电话、写信、微信等各种方式提出建议和意见。

（三）《株洲城管条例》的合法性

地方立法是一个地区重要的政治活动，要坚持依法立法，确保国家的法制统一和立法的正确方向。首先株洲城管立法完全符合宪法法律精神。株洲城管立法，主要依照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《湖南省城市综合管理条例》等，并参考了部、省有关规章。在不抵触上位法的基础上，在制度上作了一些创新，重点解决与群众生活密切相关、执法频率高、多头管理但落实不到位的执法领域的问题，创设了管理模式、行政处罚、细化了处罚数额，把事项要求和执法标准挺在前面，推动城市管理一体化、法制化、市场化、信息化、精细化、社会化。其次株洲城管立法贯彻党的方针政策，做到了立法与改革相衔接。贯彻中央[2015]37号、省委[2016]30号文件精神和市委深改领导小组原则通过的《城市管理和综合行政执法改革实施方案》精神，按照新的城市管理体制进行立法，把相对集中行使的处罚权写入法条，做到立法与改革同步。注重“经验”入法条，把过去的经验变成未来全面深化改革的突破口。如对建筑施工场地的管理，要求对出入口进行水泥硬化，对车辆进行冲洗保洁，并设置法律责任，以求有效降低扬尘，减少路面污染。注重“诉求”入法条，把群众的呼声变成未来全面深化改革的方向，如对小区管理，赋予城管部门进小区执法权力，加强小区各类违法行为的治理。

三、实现株洲城市管理法治化的对策建议

《株洲城管条例》是指导、统筹株洲市城市管理和执法体制改革的“当家法”，也是城市管理部门依法行政的基本准则，不能让其成为捍卫部门利益的“护身符”。“徒法不足以自行”，城市管理法治化建设是一个复杂的系统工程，涉及理念、制度和体制等多方面的内容，需要建章立制、规范行为、调整机构，但更需要从深层次把握城市管理法治化建设的价值追求在于提升城市品质、促进城市和谐、提高人民群众幸福指数，要把城市管理执法就是服务城市民众的治理理念贯穿于《株洲城管条例》具体实施中，使城市管理法治化建设真正落到实处。

（一）遵循以人民为中心的理念

习在党的报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容，城市管理工作也必须坚持以人民为中心的价值追求和执政为民的责任担当。中央《意见》明确指出：牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。[2]《株洲城管条例》提出城市管理工作基本原则，摆在第一位的是“坚持以人为本”，任何时候都要以人为根本去进行城市管理活动。在以人民为中心的执法理念指引下，城市管理应当积极遵循“亲民执法、文明执法、和谐执法”的执法思路，充分尊重人权，在法律范围内最大限度地保护民众的切身利益；在执法目的上要从管制走向服务，逐渐将运动式执法扭转为常态化的管理和服务；在执法方式上实行人性化执法，坚持“疏堵结合、以疏为主”，倡导“721”工作法，用服务手段解决70%的问题，用管理手段解决20%的问题，用执法手段解决10%的问题。

（二）健全公众参与城管的机制

管理人民城市不仅仅是城管部门的家务事，要健全公众参与城市管理的机制，让社会团体、公私企业、自治组织、市民也发挥积极作用，走上政民合作、官民互信、共同治理的路径。《株洲城管条例》规定了市民参与城市管理的多种方式与途径，例如通过认真履行门前“三包”责任、参加城市管理志愿服务等实践活动，共同维护城市市容市貌，营造全民参与城市管理的氛围。在城市管理过程中要防止公众参与的低效益和形式化，努力提高公众参与的广泛性、有效性和专业性。[3]城市中存在不同的利益主体，既包括公民个人主体也包括社会团体、公私企业、自治组织等组织主体，要充分考虑各种群体的不同利益需求，在协调不同群体利益的基础上作出大家都能够接受的城市管理规划和措施。应鼓励市民参与与城市管理相关的依法结社行为，保证公众参与的代表性和针对性，从而实现城市管理的民主化，提高市民参与管理的有效性。此外，要通过发挥专家在城市管理中的咨询和论证作用来实现公众参与的专业性。

（三）坚持依法行政的原则

良法是善治之前提，依法执行才是关键所在。现实中城管执法行为不规范集中表现在城管执法程序和行政处罚自由裁量权使用两个方面，而执法程序不规范现象尤为严重。城管执法部门要坚持依法行政的原则，严格按照法定程序进行调查取证，听取陈述意见，告知当事人权利，公正做出处罚决定，标准统一、公开透明，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。《株洲城管条例》逐项列出了城市管理各项违法行为的处罚标准，但是大多处罚的自由裁量上下限幅度过大，要完善行政处罚自由裁量权标准，将违法程度分为轻微、一般、严重三级，详细规定各种违法程度对应的违法情节，根据违法情节的不同对应规定不同的处罚标准，精准约束自由裁量权，防止执法的随意性。通过实施执法标准精细化管理，最大限度地减少违规执法、随意执法行为，实现城市管理综合执法权的高效与规范运作。[4]

（四）完善执法监督的机制

执法监督机制在一部完整的法律规范中担当着“清道夫”的职责，能够防止行政不作为或者乱作为等问题的出现，是城市管理综合执法体制健康运行的基本前提。要完善城市管理执法监督机制，使各类监督主体对城市管理执法工作实行的监察、督导和督促活动更加有效，切实提高城市管理执法水平。要健全法律监督、国家监察和社会监督管理机制，畅通管理相对人监督渠道，通过新闻媒体、互联网、电话、公告栏等监督方式扩大民众在城市管理综合执法中的知情权、参与权和监督权；要健全行政执法监督考核指标评价体系，完善执法办案评议考核工作，保证有权必有责、用权受监督、违法受追究，将监督与责任追究相结合，减少有禁不止、有令不行、失职渎职等违法行为的发生。此外株洲市人大常委会应依法就《株洲城管条例》的实施情况开展调研，广泛听取、及时收集各方面对条例实施情况的意见，必要时通过听取和审议市人民政府专项工作情况报告、开展执法检查、专题询问等方式行使监督职权，推动城市管理相关职能部门依法行政。

注释：

[1]我国城镇化率升至58．52％释放发展新动能．house．hangzhou．com．cn/lsxw/gnyw/content/2018-02/24/content_6792508．html．

[2]张涛．试论城市管理立法的新趋势．厦门特区党校学报．2016（5）．中共南京市委党校科社教研部课题组．南京城市管理法治化建设调查与思考．

[3]中共南京市委党校学报．2013（3）．

[4]王滨．天津市城市管理立法研究．天津大学硕士学位论文．2012．

作者:卿红 单位:中共株洲市委党校