城市管理综合执法问题与建议

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1天津市城市管理综合执法取得的成效

目前，天津市的城市管理综合执法的行政主体是天津市城市管理综合执法局以及下辖的各区城市管理综合执法局，天津市城市管理综合执法局是天津市市容和园林管理委员会下属行政副局级单位。目前城市管理综合执法主要集中行使以下几个方面的全部或部分行政处罚权：一是法律法规有关市容环境卫生方面的全部处罚权；二是法律法规有关城市园林与绿化方面的全部处罚权；三是关于公共交通安全方面除机动车和非机动车外的违法占道行为的处罚权；四是在城市规划管理方面没有法律允许私自建设行为的行政处罚权；五是行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对占用道路无照经营行为或未在指定地点经营并影响市容的违法行为的行政处罚权。[1]天津在城市管理综合执法不断完善的过程中，对执法部门过多、执法队伍庞杂等问题进行资源整合，积极规定了城管执法范围，合理分配资源，有效集中了执法力量，进一步提升了行政执法的工作效率和执法的力度。构建明确职能界限，精简综合执法队伍，重心下移，将队伍下沉至各街道，同时将权力下放，强化属地管理及权责对等，大大提高了综合执法效率。

2天津城市管理综合执法存在的问题

2.1执法依据不足

城管执法部门的处罚权来源于行政处罚权的转移，在执法过程中，往往都是在“借法执法”，在实际中缺乏可操作性，作为执法依据的规范性文件，也存在着各种问题。[2]由于行政法律规范和地方性立法不健全，导致与其他政府部门执法边界划分不清，处罚范围不明，甚至出现无法可依及真空地带的情况，影响了执法的严肃性，也为违法行为提供可乘之机。

2.2城管执法部门协调工作难

从2012年开始，天津市城市管理综合执法局实施重心下移，各区执法队伍“下沉”到各街道办事处，由街道办直接领导，执法分局业务指导。由于城市管理涉及部门众多，需要其他行政部门支持和配合，但在实际工作中缺乏协调联动机制，无法形成合力，严重地影响了执法的时效性。

2.3执法人员素质参差不齐

一方面城市管理综合执法虽然有明确的执法主体与职责分工，但是由于部分执法人员业务水平有限，不能全面掌握相关的法规法条，同时由于聘用大量协管员，缺乏培训就仓促上岗，导致执法人员素质参差不齐。另一方面媒体曝光执法人员“暴力执法”，乱作为以及同事不同罚的情况，以及部分执法人员在执法中服务意识欠缺，为民服务的宗旨观念淡化，态度“冷、横、硬”，甚至出现“吃、拿、卡、要”的情况，严重影响公正文明执法。

2.4执法过程中执法程序不规范

一是在行政执法过程中，出现不按规定使用正式法律文书，不履行告知义务，取证手段不合理等现象，严重损害了相关人的人身与财产权利，甚至构成违法犯罪情况；二是由于执法人员的法律素养不同，出现凭借主观臆断，滥用自由裁量权，“人情”大于“法治”的情况，严重影响了执法公平公正性。

3天津市城市管理综合执法问题的原因分析

3.1法律法规不完善

目前城市管理综合执法的依据是1996年颁布的《行政处罚法》，但没有一部适合城市管理综合执法的法律文件，在具体执行过程中只能借法执法，缺乏足够的独立性、权威性。天津市城市管理综合执法的法律依据主要是政府及地方性的法律法规，根据《行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”也就是说城管执法只能查扣“物”，无法限制人，在执法过程中就会出现暴力抗法现象，使执法工作缺乏严肃性和权威性。

3.2缺乏有效的统筹协调机制

城管执法主要行使的是其他行政部门分割出来的权力，但在实际操作中并不能完全脱离原有部门，需要原有部门的配合与帮助。特别是一些较为专业的领域，城管执法人员只能运用自由裁量做出判断，有时是否违法无法判断。[3]再如执法中遇到的暴力事件，需要与公安机关协力解决。由于协调机制不健全，处理事件需要各部门配合时，各部门之间的执法工作不是靠制度来维系，而是靠关系来维系，不利于工作的开展，降低了执法的效率。

3.3人力配置不合理

对于综合执法人员的身份定位，天津市在开展城市管理综合执法初期就着重指出要加大协调力度，对机构设置、人员编制要各部门统一协商解决。但由于政府在编的正式人员数量不足，与其繁重的工作不相匹配，因此出现了编制混乱问题。目前天津市城管队伍主要由两类人员组成：一类是由公务员、参照公务员法管理人员及以工代干人员组成的正式人员，具有行政执法权。另一类是城市执法机关与劳动服务公司签约外派的协管人员。协管人员不具备执法权，这些人员文化程度偏低，法律意识不强，法制观念淡薄，导致暴力执法等情况时有发生。因此综合执法队伍的建设的关键取决于执法人员的执法水平，法制意识，职业责任等。

3.4城管执法监督机制不健全

没有合理的监督管理任何权力都会被滥用，虽然天津市的城市管理综合执法体制正在逐步走向完善，但在综合执法监督方面仍存在很多问题。比如责任不明、内部监督缺失，失之于宽，失之于软。如综合执法人员的考评不完善，对职权和责任规定不合理。[4]同时一些执法人员没有树立正确的观念，思想认识不到位，法律意识淡薄，对执法目的存在偏差，对于执法人员的过错追究机制也不完善。除此之外，人大的监督也没有发挥应有的作用，比如暴力执法发生时，人大没有相应的法律程序来规范此种行为。

4完善天津市城市管理综合执法的思考与建议

4.1转变城市管理执法理念

一是要坚持“人性化”执法，执法人员在执法过程中应当树牢为民服务的执法理念，以服务代管理，以服务代执法，坚持以人为本，转变思想观念，充分尊重相对人的人格，给与其更多的包容和服务；二是要强化服务意识，改变工作思路，执法中做到教育与处罚相结合的原则，同时广泛动员人民群众，进一步提升公民的文明素质，共同管理不文明行为；三是要加强执法宣传，利用新闻媒体及网络平台大力宣传城市管理法律法规，获取广大人民群众的支持，营造良好社会舆论氛围，减少执法冲突，促进社会和谐稳定。

4.2健全相应的法律法规

一是要加强立法，逐步完善城市管理法律法规，建立一套科学可行的城市管理法律体系，明确城市管理执法部门的法律地位、职责，机制等；二是对现行的法律法规进行系统性的梳理，尽量避免法律法规相互冲突，为综合执法工作提供合法依据；三是要从行政职能问题的解决入手，城管执法主要是行使行政处罚权，要按照一定的原则和标准对这些处罚权重新进行职能定位；四是明确城市管理综合执法机关在法定职权范围内的职权界限行使权利、履行职责，确保行政权力的明晰化。

4.3加强部门间的协调联动

一是城市管理综合执法机构承担相关职能部门的执法职权后，需要与相关职能部门建立科学、合理的合作及执法协助机制，把责任、程序、义务等内容明确下来，推进联合执法，实现有效治理；二是建立部门争议的解决机制，为避免各职能部门间涉及到管理、执法多个环节事权产生争议，市政府及区政府要充分发挥高位协调作用，明确各自职责分工，避免部门间争议；三是要在“大城管”上做文章，充分调动各职能部门的工作积极性，使各部门劲往一处使，拧成一股绳，切实发挥好各单位的职能；四是城市管理执法部门和其他职能部门应建立健全信息共享机制，确保城管部门执法的合法性与流畅性。行政处罚结果也要及时向相关职能部门通报，避免重复检查同时限制违法相对人失信行为。

4.4规范城市管理综合执法队伍

党的报告提出要建设法治政府，推进依法行政，因此，城市管理综合执法工作必须严格按照法定程序依法进行：一是在日常执法过程中，应当根据执法工作的特点科学确定正式执法人员配备比例标准，严格按照规定进行招录，注重高素质执法人员的引进；二是要合理地使用协管人员，除了要在数量上加以控制，还要明确协管人员工作范围及职能，依照“优胜劣汰，适者生存”的原则，使依法行政落到实处；三是要把法制教育及培训工作作为对执法人员培训的重要内容，帮助执法人员树立依法行政的意识和观念，保证执法行为的公正，维护相对人的合法权益；四是发挥领导干部的导向与示范作用，把依法行政，法高于权的思想融入到日常执法中去。[5]

4.5完善城市管理综合执法监督机制

一是完善内部监督，可以在其内部设立专门的纪检监察部门，专门从事本级范围内的监督工作。根据不同的管理区域分别制定工作标准和任务指标，针对正式在编人员、协管人员设立不同的监督考核办法，实现“要我干”到“我要干”的思想转变；二是要完善外部监督，通过政务公开和充分发挥人大机关作用，在人大设立城管执法监督专员；将司法与行政监督结合起来，形成监督合力；充分发挥群众及新闻舆论的监督作用，形成社会监督网络；三是加强事中监督与事后追责，设立投诉及反馈热线，使监督法制化、程序化，从而能够真正起到监督作用。

参考文献：

[1]马保江.浅谈城市管理综合执法[J].商品与质量，2017（25）：47.

[2]吴晨阳，李乃旭.西安市城管综合执法的问题与建议[J].现代商贸工业，2018（22）：147-149.

[3]王一凡.对深化城市管理综合执法的思考[J].消费导刊，2017（19）：125.

[4]徐建英.城市管理综合执法的现状存在的问题与对策[J].办公室业务，2018（24）：40.

作者：洪克辛 单位：天津师范大学