城市管理秩序突出问题治理思考

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一、基本现状：“五种现象”时有发生

目前，重庆市主城区城镇化率已达90.5%，建成区面积732平方公里，城区总人口1100万人，常住人口920万人，是典型的特大型城市。在全市快速城市化进程中，城市管理秩序方面的许多问题日益凸显、亟待解决。从调研情况看，以下“五种现象”时有发生，已成为影响城市秩序和品质的顽疾。（一）占道经营现象时有发生今年以来，通过开展违法占道经营行为治理行动，对违法经营性占道行为劝阻65.3万多人次、立案查处近2000件，640多个摊区、2.2万多个经营摊贩得到有效规范。但上半年市民投诉主城区占道经营行为的诉件仍有3159件，占主城区城市管理执法类诉件总量的32.33%，高居首位。流动摊贩、门店骑门经营、店外占道经营、店外维修作业、占道熏肉烧烤等现象，在一些区域反复存在。尤其是老旧小区、背街小巷、棚户区、临街门边、地铁站出入口、公交站点、商品交易市场、农贸市场、学校医院周边等区域的占道经营现象比较突出。（二）占道停车现象时有发生今年以来，通过开展人行道违法停车行为治理行动，共查处乱停放车辆22.9万多台次，罚款1900多万元，发现移送疑似“僵尸车”线索3395台次。但今年上半年，市民投诉主城区人行道机动车乱停乱放行为的诉件仍有1016件，占主城区城市管理执法类诉件总量的10.40%。（三）“五乱”现象时有发生“五乱”（乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱派发）主要是指在城市树木和建筑物、构筑物或者其他设施上乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂宣传品，在主要道路、商业集中区域、景观区域、交通集散点以及其他公共场所乱派发小广告和各种宣传品。仅今年5月，第三方机构开展主城区城市日常管理效果评估时，就发现公共场所“五乱”问题106处，占主城区城市管理执法类问题的17%。（四）“两烟污染”现象时有发生“两烟污染”主要是指露天焚烧、露天烧烤烟尘污染。今年“蓝天行动”春季监管执法专项行动中，市城市管理执法总队和主城区、渝西片区城市管理执法支队劝阻、查处露天焚烧、露天烧烤烟尘污染等违法行为6308件。但由于非指定区域点多线长面广，“两烟”污染行为出现时间、地域有很强的不确定性和不可控性。（五）“三车”现象时有发生“三车”主要是指渣车、脏车、车窗抛物不文明行为。今年“蓝天行动”春季监管执法专项行动中，主城区和渝西片区共检查工程运渣车辆9.2万多台次、脏车入城2.3万多台次，查处工程运渣车辆1270台次。由于缺乏有效的监管手段，车窗抛物不文明行为难以控制，广大市民对此反映比较强烈。

二、原因分析：“四个差距”比较突出

出现上述现象的原因是多方面的。从本次调研情况看，以下四个方面的短板差距，是比较突出的问题。（一）基础设施配套规划和建设还有差距主城区现有。9000余个住宅小区、有解放碑商圈等五大传统商圈、有大坪商圈等11个新兴商圈，但总体上存在商业商务区、商品交易市场、农产品集贸市场等配套设施规划预留不足、建设总量不够、分布不均衡等问题。老城区房屋老旧、道路狭窄、配套设施欠缺、房屋出租率高、停车难买菜难等老大难问题突出，新建城区也存在停车位缺口、农贸市场配套不够、临街门面规划设计不合理（如开间小、面积小、功能不配套）等问题。比如，横跨渝北、江北两个行政区的大型普通住宅社区鲁能星城，始建于本世纪初，总占地面积2000余亩，总建筑面积320万平方米，共分13个街区，规划常住人口7.5万人。毗邻重庆火车北站，轨道环线穿城而过，交通便捷，加之巴蜀小学、巴蜀中学入驻，学位房集聚效应显著，小区入住率高、常住人口众多，但由于硬件设施不健全、相关配套功能设施不完善，导致道路施工扰民、游动摊贩占道经营、底商骑门经营、露天烧烤、露天焚烧烟尘污染以及人行道违法占道停车等问题时常发生，市民经常举报投诉，严重影响了城市形象和市民幸福感、获得感、安全感。又比如主城区停车问题，三大因素导致占道停车现象比较突出。一是停车位总量不足。主城区现有停车位152.2万个，2018年底主城区汽车保有量152.5万辆，按照国际通行1∶1.1~1.3比例测算，停车位总量缺口约30万个。2019年上半年主城区汽车保有量达161.3万辆，平均月增加1.45万辆，停车泊位总量缺口进一步增大。二是停车位结构不合理。主城区现有配建停车场、公共停车场、占道停车场泊位分别为142.1万、5.7万、4.4万个，结构性比例为93.4%∶3.7%∶2.9%，而三类停车场合理结构比为（80%~85%）∶（10~17%）∶（3%~5%），公共停车场占比明显偏低。三是停车位分布不均衡。主城区按10年以上成片建成区、10年以内新建成区、正在开发建设和尚未开发区域划分为了一、二、三类区域，目前停车泊位缺口主要集中在一类区域，也就是老旧社区。（二）市民文明意识还有差距。市民是城市的主体，市民素质是城市文明的灵魂。城市化和城市现代化要求市民必须具备良好的法治意识、社会公德意识、环境卫生意识、环境保护意识。当前，城市人口快速增长，且流动性强、构成复杂。市民素质参差不齐，目前客观上还有相当部分市民的文明意识、文明习惯还需引导养成。以城市下岗失业人员和农村进城务工人员为例，因受制于自身素质不高和就业岗位不足，很多人员从事摆摊设点、贩卖蔬菜水果、修理服务、开小餐馆等职业。基于谋生的基本需求，当个人利益与一些城市管理秩序要求出现矛盾时，往往优先考虑个人利益，乱占乱摆、乱扔乱倒、乱吐乱行等现象在这部分群体中出现得相对较多。同时，由于社会宣传引导不够、城市管理秩序共商共建共管共治共享机制不健全等诸多原因，很多市民存在“事不关己、高高挂起”心态，甚至随意侵占公共资源、侵害公共利益，把有限的公共空间和公共资源变为谋求个人经济利益的手段，在一定区域产生从众心理和破窗效应。（三）构建大城管格局还有差距。一是横向联合不紧密。城市管理秩序治理是一项综合性、系统性、联动性非常强的工作，涉及规划、建设、公安、交通、市场监管、生态环境等多个部门。由于沟通不够顺畅、衔接不够紧密、落实不够有力，存在各自为政的现象，相关部门联合行文多、联合行动少，面上配合多、资源整合少，临时联动多、长效协作少。二是纵向管理不顺畅。市、区县两级的城市管理主管部门2017年底才基本整合组建到位，而且在今年又陆续调整了部分职能职责，造成市、区县、镇街、社区以及社会单位在上下联动、形成合力方面不顺畅。三是街道社区管控不到位。街道办事处作为区县政府的派出机构，社区作为基层群众自治组织，其基本职能应当是城市管理和服务工作。但街道社区在城市管理服务工作中的基础地位没有充分体现出来，属地管理作用没有充分发挥出来，街道、社区、物业公司、社会组织各负其责形成立体交叉管理网络的格局没有完全建立起来，城市管理志愿者队伍不够壮大，市民参与城市管理的意识、途径等还有不足，大城众管氛围还不够浓厚。（四）执法保障还有差距。一是执法人员配备不足。主城区城市管理综合行政执法人员编制数1697名，占城镇人口数量的万分之一点八，明显低于住房城乡建设部要求的一般城市“常住人口万分之三~五”和特大城市“万分之八”标准，主城区仅有3个区达到万分之三的最低标准。城市管理执法人员与执法协管人员比例倒挂现象十分突出，主城区为1︰4.3。二是执法装备配备不足。随着城市建成区范围持续扩大、执法任务不断增加，城市管理执法车辆和装备配备严重不足，甚至影响到工作正常开展。如全市有25个街镇执法大队与其他执法队伍合用一辆车，有18个区县执法支队执法记录仪没有达到一人一部。以数字城管为基础的城市管理大格局刚刚起步，数字城管系统与其他部门之间的数据资源共享存在瓶颈，对海量数据的归集、挖掘、分析还有很大空间。三是联合联动机制不健全。市城市管理执法总队、区县执法支队和镇街执法大队三级联动执法机制还不够顺畅，统一指挥、科学调度、上下联动、形成合力的城市管理执法指挥调度功能作用还没有充分发挥出来，区县城市管理执法支队对镇街城市管理执法大队的统一指挥调度问题更为突出。城市管理执法机构与其他部门执法机构联合执法机制也不健全。如基层城市管理执法人员反映，违法占用人行道停车问题，既未纳入交巡警管理系统，城市管理执法又无合法强制手段，当事人认为城市管理执法人员“乱执法”，拒不接受处罚的情况时有发生。四是执法环境不容乐观。城市管理执法对象特殊、成份复杂，矛盾焦点集中，对抗冲突燃点低。2018年全市因城市管理执法受阻导致执法人员受伤375人，但仅有26名行政相对人受到处理。部分媒体为吸引眼球，也拿“城管”说事，不仅扭曲丑化了城市管理执法人员的社会形象，也影响了政府部门的公信力。

三、对策思考：多措并举综合治理

加强城市管理秩序突出问题治理，要坚持依法治理、源头治理、系统治理、综合治理相结合，坚持问题导向、目标导向、过程导向、结果导向相结合，坚持标本兼治、疏堵结合、条块结合、长短结合，坚持挂牌督办、建立清单、整改销号、动态管理相结合，坚持市、区县、街镇三级联动，坚持管理、服务、执法联动，明确目标、细化举措，精准施策、多点突破。既要着眼长远、又要抓好当前，既要登高望远、又要落细落小，既要雷厉风行、又要久久为功，对易发、高发、频发重点区域或者经过反复治理成效仍不明显的区域实行挂牌督办，切实解决城市管理秩序中的突出问题和薄弱环节，推动为民服务解难题落地落实。（一）精准发力，强化专项治理。1.开展违法占道经营行为治理行动。按照“主干道严禁、次干道严控、背街小巷规范”原则，规范非主干道临时占道经营和食品摊贩经营摊区（点）设置管理；采取“三有、三限、三控”（有经营许可、有垃圾收容器、有防渗漏地垫，限时间、限地点、限经营规模，控噪音、控油烟、控隐患），设置临时占道经营规范管理摊区（点）；以城市主次干道、核心商圈、交通枢纽为重点，依法查处未经许可的占道经营行为。按照科学规划、合理布局、严格管理的原则，推进主城区（含两江新区，下同）报刊亭、爱心亭进行提档升级改造。探索摊区（点）自律自治方法措施，实现便民利民与维护城市街面秩序有机结合。2.开展违法停车行为治理行动。建立城市管理、公安部门联合执法工作机制，加大城市管理、公安部门对违法占用道路停车行为的联合执法力度，严控占用道路停车行为，确需用人行道停车的，严格规划设置，划线停放、规范管理。以核心商圈、广场公园、交通枢纽、历史文化街区、滨江路、主次干道为重点，对擅自设置地桩地锁、乱停乱放和停放“僵尸车”等违法行为，加大惩戒力度。3.开展城市乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱派发等“五乱”违法行为治理行动。对在城市建成区树木和建筑物、构筑物或者其他设施上乱张贴、乱刻画、乱涂写等城市“牛皮癣”现象和乱吊挂、乱派发等影响城市市容市貌行为进行专项治理。加强与公安、住房城乡建设、市场监管等部门的协调联动，采取约谈、宣传教育、责令改正、暂停电话号码使用、警告、罚款等多种方式，引导违法行为人自觉维护良好的市容环境秩序。结合扫黑除恶专项斗争，对治理过程中发现的涉黄涉黑涉恶涉暴等犯罪线索，及时移送公安部门查处，通过探源头、端窝点、打团伙，增加打击的威慑性。要借助新闻媒体适时曝光典型案件，警示不法分子。4.开展渣车、脏车、车窗抛物不文明行为等“三车”违法行为治理行动。以规范城市公共空间秩序、美化城市环境、提升城市形象为目标，重点对未办理《建筑垃圾运输核准证》、未按照核准时间和线路运输建筑垃圾、未采取密闭措施、未冲洗出场、未有效密闭造成冒装撒漏、未在指定地点倾倒的建筑垃圾运输车辆，机动车辆车身、车轮有明显污迹尘土、有明显乱张贴乱涂写乱刻画以及机动车驾乘人员向车窗外抛洒果皮、果核、纸屑、烟蒂、玻璃瓶（渣）、饮料罐、口香糖、包装袋（盒）等影响环境卫生、道路运行安全的不文明举止或者违法行为进行依法查处。通过宣传教育、整改纠正、依法处理机动车和机动车驾乘人员违法违章行为，有效预防和减少建筑垃圾运输车辆违法运输（渣车）、机动车辆车身不整洁（脏车）和车窗抛物不文明行为。5.开展非指定区域露天焚烧、露天烧烤和经营食品摊贩等“三禁”违法行为治理行动。严格执行《重庆市城市管理局、重庆市公安局、重庆市生态环境局、重庆市市场监督管理局关于禁止在非指定区域露天焚烧、露天烧烤和经营食品摊贩的通告》（渝城管局〔2019〕62号），广泛宣传禁止在非指定区域露天焚烧、露天烧烤和经营食品摊贩的必要性和重要性；充分运用市民投诉举报、日常巡查发现等方式收集到的线索，及时查处违法违规露天焚烧、露天烧烤和食品摊贩经营行为；加大与公安、生态环境、市场监管等部门联合执法查处力度，提升执法效力；严格按照法律法规要求，对合法设置的烧烤摊点加强规范监管，督促落实“三限、三有、三控”措施，督导推广环保无烟炉具设备，避免油烟污染空气。（二）靶向施策，细化具体举措。1.细化非主干道经营性占道摊区设置管理措施。依据《无证无照经营查处办法》《重庆市市政设施管理条例》《重庆市市容环境卫生管理条例》和《重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》等法规相关规定，制定印发《重庆市非主干道临时经营性占道摊区设置管理暂行办法》，规范非主干道临时经营性占道摊区设置管理，打造一批非主干道临时占道经营示范摊区。加强城市管理与市场监管部门的协作配合，依法查处非法临时经营性占道。坚持依法行政和严格监管相结合、教育与处罚相结合、疏导与整治相结合、市容秩序维护与便民利民相结合，逐步实现“坐商归店、农贸归市、散摊归区、夜市归点”良好城市管理秩序。2.细化违法人行道占道停车行为管理措施。在各级党委、政府的统一领导下，进一步强化停车设施规划、建设和管理工作，研究制定《停车场信息联网技术标准》《停车场智能化管理系统技术标准》等停车场智能化的地方技术标准；推进“大城智管”，开展城市停车设施普查，建立停车设施普查数据库，加快推进“智慧停车”管理系统市级平台建设，按照1个总控中心+3大应用平台（行政监管平台、车场管理平台、公众服务平台），实现停车泊位的采集、管理、查询、预订与导航服务自动化，切实增强政府、企业、公众“三位一体”的综合服务功能；统筹社会资源，鼓励引导有停车资源的社会单位实施资源共享，开展“错时停车”。强化经营性停车场管理，严肃查处不按规定备案、擅自停止使用或改变公共停车场和建筑物配建停车场用途的行为。密切与公安部门的协作，进一步优化和调整执法力量部署，在城市建成区联合开展人行道违法停车整治，加大对擅自设置地桩、地锁、铁链或其他障碍物侵占路内停车位、禁停区域违法停放机动车、人行道行驶机动车以及停放“僵尸车”等违法行为的查处力度，形成齐抓共管的治理格局，确保整治成果长久保持，无反弹回潮。3.细化扬尘控制示范道路创建、巩固工作措施。严格落实清洗保洁技术规范，加大道路冲洗保洁频次，落实洒水降尘要求，确保道路洁净见本色。加强城市管理执法，加大市政公用设施、园林绿化施工、建筑施工工地、建筑垃圾消纳场和建筑垃圾运输车辆以及假日、工作日夜间等重点部位、重点目标、重要时段的监管力度，严控脏车入城和建筑垃圾运输车辆违规运输，及时查处违反大气污染防治法律法规的突出违法行为。严格禁止城市区域露天焚烧、露天烧烤以及明火熏制腌腊制品等烟尘污染违法行为。每年完成主城区20条、渝西片区10条、渝东北、渝东南片区及万盛经开区5条扬尘控制示范道路创建（巩固）的任务。4.细化车窗抛物等不文明和违法行为管理措施。按照部门联动、共创文明的原则，将宣传引导、舆论监督和教育处罚有机融合，大力宣传车窗抛物不文明行为和违法行为的危害、法律后果，以及开展专项治理的重要意义。引导出租车、公交车、货车、私家车等安装配置垃圾箱（袋）等垃圾收集设施。持续推进“车窗抛物”有奖举报工作，倡导市民监督举报，开展“拒绝车窗抛物”随手拍公益活动，鼓励、动员社会力量参与曝光、举报车窗抛物不文明行为。加强对车窗抛物等不文明和违法行为的教育处罚。对车窗抛物治理典型案例进行集中曝光，增强集中治理行动的社会影响力和法治震慑力。5.细化城市管理秩序重点地区挂牌督办制度落实措施。指导督促区县认真落实重庆市城市管理局印发的《重庆市城市管理秩序重点地区挂牌督办制度》，按照工作部署和排查标准，以社区为单位梳理一批重点地区；按照“一事一策”制定综合治理方案，明确综合治理责任单位、责任领导、责任人，依法依规综合治理重点地区存在的突出问题，切实治理一批城市管理秩序突出问题，积极回应人民群众的诉求和期待。建立完善重点地区综合治理管控体系和长效管理机制，实行项目化管理，以问题清零为目标，确保综合治理效果不反弹。（三）综合治理，优化保障措施。1.加强统筹领导。坚持把城市管理秩序突出问题治理作为城市提升行动的重点任务之一，纳入各区县和相关市级部门重点工作，加强组织领导和统一部署。结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，聚焦城市管理秩序五类突出问题，列出清单、建立台账，逐条研究、逐项整改，科学谋划、统筹推进城市管理秩序突出问题综合治理。同时，加强部门、区县的上下左右联动，健全完善长效协作机制，从教育引导、习惯养成、宣传舆论、社会监督、执法处罚等方面同向发力、综合施策，构建城市管理秩序共治共管格局。2.健全精细化管理体系。区县、街道、社区逐级构建严密完善的城市公共空间秩序管理体系，加大统筹协调、督查指导力度；区县城市管理执法支队、镇街城市管理执法大队要为街道社区的属地管理提供执法保障，形成区县城市管理局管总、城市管理执法支队管线、各镇街管片、社区小区管点的立体型、网络化管理格局，构成横向到边、纵向到底的工作督查落实体系，提高城市管理秩序精细化、标准化、规范化水平。3.策划组织城市管理秩序监管执法专项行动。市城市管理执法总队、区县城市管理执法支队结合全市和区县实际情况，在重点区域、重点路段、重点时段，科学策划、精心组织、适时开展各类监管执法专项行动，有针对性地治理城市管理秩序突出问题。4.加强城市管理执法队伍建设。按照住房城乡建设部“强基础、转作风、树形象”三年行动2019年“制度化法治化建设年”部署，结合重庆市城市管理局党组“作风强化年”“基层建设年”“能力提升年”安排，发挥重庆市城市管理执法总队示范作用，带动全市城市管理执法队伍建设。通过加强教育培训、强化岗位历练等途径，全面提高全市城市管理执法队伍政治素质、法治素养和业务水平，打造一支政治坚定、作风优良、纪律严明、依法履职、人民满意的新时代城市管理执法队伍，为推动城市管理秩序突出问题治理提供坚实的组织保障和人才支撑。

作者:卢鹏飞 单位:重庆市城市管理综合行政执法总队