城市管理持续发展路径研究

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摘要：在城市管理工作中，我们习惯于运动式、行政式的管理方式，难以实现城市管理的持续发展，现行的管理方式、流程等机制必须要不断优化和完善。当前最为突出的是建立和优化4个机制，即城市管理的高效运转机制;城市管理的风险评估和应急处置机制;城市管理各行业的市场化发展机制;城市管理过程中的利益协调机制。结合国内外理论成果与实践探索，通过实证分析与专题研究，对4个机制路径分别给出了具体建议。

关键词：城市管理;持续发展;机制;路径分析

城市管理的概念有广义、狭义之分。本文所指的“城管”是狭义的城市管理，即:为满足广大市民生和工作需要，人民政府及其相关行政管理部门依法对城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序进行管理的活动。这方面的问题事关群众切身利益，是当前各方面比较关注的焦点。以往我们在城市管理工作中习惯于运动式、行政式的管理方式，是难以持续发展的。城市管理的庞杂性决定了城市管理持续发展的机制路径是复杂的、动态的，管理方式、流程等机制都要不断优化和完善。从现实需要来看，以下4个机制的建立和优化最为迫切，即城市管理的高效运转机制;城市管理的风险评估和应急处置机制;城市管理各行业的市场化发展机制;城市管理过程中的利益协调机制。

1建立城市管理的高效运转机制

1996年美国巴尔的摩市首创311市民服务系统，97年美国联邦电讯委员会决定在全国范围内将311预留为非紧急救助号码。后来有多个城市陆续建成311市民服务系统，成为政府与市民沟通交流、改进城市管理的有效手段。2000年，巴尔的摩市的市长MartinO＇Malley提出并实施了城市管理的CitiStat(由城市city和统计statistics组合而成)模式，强调以公众服务为导向、以数据统计为手段、以问责制为核心的城市绩效评估和管理方式，是信息化运用到城市管理中的较为成功的案例［1］。国内外的众多实例说明，现代城市的快节奏、高效率，决定了城市管理必须保持高速、高效的运行状态。“效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”［2］。从目前实践情况来看，提高城市管理效率最直接、最有效的途径就是运用现代信息技术，加快建设数字化城管。建设部推广的北京市东城区的数字化管理模式，最初主要由三大部分构成，一是“万米单元网格管理法”，即运用网格地图技术，把管理区域划分为若干个一万平方米的“网格”，每个网格配备专职城管监督员进行全时段监控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理对象作为部件进行地理编码，并按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过城市资源和基础设施信息数据库支撑的信息平台进行分类管理;三是建立两个“轴心”的城市管理体制，一个是指挥、调度、协调系统，一个是监控和评价系统。基本建立起了由信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案、综合评价七个环节组成的城市管理流程。研制并运用了配有输入网格地图的“城管通”(具有电话、拍照、录音、定位、同步传输等多种功能)和服务专号13910001000。东城区的城市管理运用了数字技术、电子技术和网格技术，搭建了一个城市管理现代化的信息平台，实现了机构改革和流程再造，是城市管理的一种探索和创新［3］。划小范围、摸清家底、快速发现、数字定位、明晰责任、及时处置、科学考核、体制新颖、机制顺畅，是这个系统的主要特点。后来他们在此基础上，增加了社会管理的内容，更好地体现了以人为本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的处理，数字化城市管理的范围有了新的推广和拓展。朝阳区数字化城管模式(Citi－PODAS)的运作流程则是反映问题社会化、确定问题标准化、解决问题责任化、监督过程公开化、分析问题数字化、组织机构权威化［4］。现在看来，在一般城市的数字化城管的建设上，还应以物件管理为主，核心是发挥平台作用，提高运行效率，确保各类问题在第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决，真正解决城市管理的实际问题。为了保证系统的正常运行，要建立科学完善的监督评价体系，对工作流程中各个部门的实施效率和效果进行综合评价，并定期通报评价结果，根据评价情况予以奖惩。对于系统的拓展，一个是面向应急的响应问题，即针对当前城市防汛等自然灾害的严峻形势，充分发挥数字城管的发现、指挥和协调作用，完善应急预案体系，提高应急管理水平。二是面向生产过程的监管，如城市供水排水的水质监管、集中供热的服务质量监管、环卫作业车辆的监管等等。三是向下延伸，即向建制镇拓展，实现城管工作的地域延伸。

2建立城市管理风险评估和应急处置机制

“……伊拉克战争、SARS危机，这一连串打击全球经济、震撼全球社会、严重破坏我们生活秩序的事件，揭示了当前人类社会的发展模式所隐藏的巨大风险，我们处在一个危机四伏的‘风险社会’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，内容宽泛，涉及面广，问题也复杂，风险点多。在不同的城市，甚至一个城市在不同的发展阶段，城市管理也会面临不同的问题，存在不同的风险。在众多的城市问题中，社会问题最为突出。“美国真正的城市问题是种族和经济分异，这在许多美国主要的城市地区都产生了所谓下层社会阶级”［6］。在我国城市，社会分化问题在城市管理中也有表现，人们的很多不满情绪会在城市管理中发泄出来，这一类的风险最为突出。就一般的管理工作来说，社会关注的热点、焦点问题就是风险点，就是隐患，必须要进行问题排查，做到底子清、情况明、心中有数，尽快抓紧解决。这些问题形成的原因是复杂的，如果就现象抓现象，就问题抓问题，头疼医头，脚疼医脚，不从根本上找原因加以解决，就难以达到预期目的。只有坚持标本兼治、以治本为主，才能使管理取得明显和持久的成效。再就是，城市管理中有关的重大政策、重大项目和重大活动等，都存在一些潜在的风险，要进行风险评估，及早预见到可能出现的问题和矛盾。另外，舆情动态也透露出一些风险点，要及时收集社情民意，做好舆情判断，制定防范预案，把问题化解在萌芽状态。我们已经进入一个网络时代，网络对城市管理的关注程度很高，信息量很大，传播速度和范围惊人。要关注网上声音，科学研判，及时应对，防止工作出现被动。常见的风险还是管理过程中的风险，日常工作中有很多不确定因素会演化成风险点。中国社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告(2012)》认为;城管形象具有暴力执法、执法失当、行政不作为、内部管理失当、违法违纪等5大类高危风险。这方面的原因主要在于三大“效应”:窗口效应－城管队员的不当言行可能随时被现场直播;放大效应－个别问题被夸大为整体常态行为;变异效应－便民服务往往被视为“别有用心”。越是在这种复杂的局面下开展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解决事、不惹事。应当把困难群体的生存权、发展权作为城市管理的重要内容，多些“大禹治水”的管理举措，不要一味地堵、赶、罚，而是更多地去帮、疏、导。针对当前存在的乱搭乱建、乱停乱放、乱堆乱占、乱贴乱画、乱扯乱挂等问题，抓紧组织编制集贸市场、停车场、广告设施等专业规划，按照规划建设相关设施，让广告有地方贴、车辆有地方停、摊贩有场所去，真正方便群众生活，满足多方需求。再比如，马路摊点不一定都要取缔，在不影响道路、不影响群众生活的情况下，可以允许一些便民摊点的存在，每天限时经营，这类由“堵”变“疏”的尝试对管理部门和市民都有利。可以通过编制城镇道路摊点设置导则，规范摊点管理。对现有街头摊点，要按照合理布局、方便市民、整洁有序、规范管理的原则进行规范，明确设置摊点的道路路段、摊点种类、经营时间和保洁要求，为居民提供良好的服务。对严重干扰交通、影响城镇容貌、存在安全隐患的，坚决予以取缔。在摊点经营人员上，对失业职工、残疾人等困难群体予以照顾。建立处理突发事件和化解危机的应急预案，以及相应的工作机制。在当前城市管理行政执法中，暴力执法引起的社会群体事件是影响社会稳定的重大隐患，必须予以高度重视。一旦出现此类事件，必须迅速平息事态、化解矛盾。坚持把群众利益放在首位，科学制定突发事件应急预案。注意发挥领导小组、活动办公室等各类“任务型组织”的作用，虽然这类组织“因任务的出现而设立，又因任务的完成而解散”［7］，但在应对危机方面有很好的效果。完善城市管理的运行机制，发挥数字化城市管理以及12319、12345热线等城市公共信息服务平台的作用，及时发现和处理各类问题，提高快速反应能力和应变能力，提高工作效率，及时化解和克服危机。加强宣传和社会力量动员，走群众路线，把危机管理体系“整合到更广泛的社区领域中，必须形成广泛参与的社会动员机制”［8］，构建起政府－社会联动机制。

3积极探索运用市场机制解决城市管理问题

“充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现公共利益”［9］是城市管理行业亟待研究的问题。国外实践表明，公私合作关系(PublicPrivatePartnership，简称PPP)在推进城市建设管理方面发挥着很大的作用。很多城市把市政园林环卫、广告物业灯光停车等行业的运行维护，通过政府合同外包、服务外包等方式，引进私人资本参与，缓解了了资金压力，提高了管理水平。澳大利亚维多利亚州每个地方政府都通过竞争性招标将年度预算的一半项目承包出去;丹麦多数城市和一家私营企业福尔克(Flackcompany)签订合同协议来提供消防和救护服务［10］。1988年，英国颁布《地方政府法》，以法的形式规定6种基本市政服务必须经过竞争性招标来安排，主要包括生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆保养维修、地面维护和饮食服务等(金舜，2007)。城管行业的维护和运行直接关系着市民的工作生活、城市的运行安全。现在看来，所有的公共服务、公共管理都由城市政府大包大揽不行，效率低、资金不足是共性问题;全交给市场也不行，这些行业事关公共安全和公众利益，政府是第一责任人。政府通过购买服务，引入市场机制，提高运行效率，可以花同样的钱，让市民得到更好、更多的服务，但政府的监管责任仍要落实好。基本的思路是:按照政事分开、政企分开、事企分开、干管分离的原则，在部分行业或者环节引入市场机制。“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，是“掌舵”而不是“划桨”［11］。推进政府管理方式的改革，城市政府在城市管理中主要承担规划、组织、调控、监管职能，建立起规范科学的政府监管机制，以提高效率、降低成本。打破垄断，放开市政公用行业投融资市场、经营市场和作业市场，设施的养护维修等可以由市场承接的都交市场来运作。加快企业制度创新，推进事业单位的改革，建立起富有活力的经营运行机制。通过改革，逐步建立起投资多元化、运作市场化、经营企业化、发展产业化、管理法制化、服务社会化的城市市政公用事业市场体系。目前，可以在一些较为成熟的行业来推进，如城市市政设施维护、城市绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，就可以通过招标发包方式选择作业企业或作业人，签订作业合同。在落实养护经费的前提下，逐步建立和实施以道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度，提高养护效率和质量。

4强化城市管理过程中的利益协调机制

“一个新型的社会共同体，往往是在与传统结构相决裂的变革力量作用之下促成的。这使得我们在强调价值观的同时更多地考虑‘利益’，考虑不同利益力量之间社会冲突的固有因素［12］。”城市是由人组成的，城市本身就是一个庞大的社会共同体。城市经济的快速发展，以及发展方式的深刻变革，必然带来社会结构的深刻变动、利益格局的巨大变化，给城市管理带来很大的压力。城市管理说到底是对人的服务和管理，维护群众权益，促进公平正义，确保城市正常运行和持续发展，是城市管理的根本价值取向。“城市治理就要研究在全球化和信息化的条件下，如何建立城市主体间的新型运行规则，以形成各个利益主体之间的良好关系，促进城市本身的发展［13］。”如何让每个人的权利得到保障，让每个人的生活更加便利，让每个人的积极性得到发挥，都是城市管理需要认真研究的问题，这其中很重要的目标就是建立一个全面的多方利益协调机制。比如，汽车进入家庭之后，城市交通中很明显地分出了有车族和无车族两大群体，在无车族里还有步行者、骑自行车和公交乘客等多个类型的交通参与者。在城市交通组织、设施规划和建设上也就出现了很大的分歧，小车优先、公交优先，还是步行者优先?有的城市把机动车道加宽，取掉了行道树、绿化带，压缩了人行道，就是突出了机动车优先的理念，忽视了行人的基本要求。有的城市完善了公交车专用道系统，使公交车跑的比小车还快，这就是公交优先的体现。在解决停车难的问题上，香港就实行了政府物业停车场对外开放，效果很好。诸如此类的利益协调还有很多。再如摊贩管理，对摊贩自身来说，约束越少越好;对购物群众来说，越方便越好;对多数居民来说，卫生、秩序、食品安全更重要。建设项目的规划管理中，规划部门关心的是城市总体的布局、景观的协调等大的方面，项目四邻的业主关心的则是自身的采光、交通、私密性等切身利益，哪一个更重要?北京市朝阳区拆除72座报刊亭引起热议，各地取缔三轮车、老年代步车引发群体事件，说到底都是一些利益的冲突。现在看来，以人为本是一个大的原则，真正落实起来却十分困难。人以群分，以人为本是以哪一部分人为本?立足大多数人的利益、着眼弱势群体的实际应当是基本的原则。在城市管理中寻求利益的最大公约数，就应该使决策更加民主、透明，最大可能地协调各方利益关系，从单一主体向多元主体转变，充分兼顾多方的利益诉求，防止政府包办带来的“好心办错事”;更加积极主动地创新管理的方式方法，更多运用法律、经济、道德等手段，以平等对话、沟通、协商等方法来解决问题，真正做到程序正义、手段正当。建立并完善沟通机制，上下、左右、内外都要做到信息畅通、目标协同、行动协调。

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作者：周善东 单位：天津大学经济与管理学院