城市管理现代化执法工作研究

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摘要：随着国家经济的快速发展和城市化进程的不断推进,社会进入矛盾凸显期，城市管理工作的重要性日益凸现。为了破解城市管理的难题，通过国家治理体系和治理能力建设来提高城市管理的水平是一个必然的选择。文章以龙岩市中心城区为视角，来探究在国家治理能力现代化背景下如何提高城市管理水平的问题。结合龙岩中心城区的城市管理实际，分析了城市管理过程中存在的问题及其原因，从而找出提升城市管理水平的若干具体对策。

关键词：城市管理；现代化；执法工作

随着我国城市化进程的不断加快，大量农村人口向城市转移，城市人口数量急剧增加和城市规模迅速扩张，给城市管理带来许多新的问题和挑战。党的十八届五中全会强调必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，加快完善各方面体制机制，进一步转变政府职能，为发展提供持续动力。为了破解城市管理的难题，通过国家治理体系和治理能力建设来提高城市管理的水平是一个必然的选择。随着“大城管”理念、数字城管以及政府购买服务越来越受到地方政府的青睐，本文以福建省龙岩市中心城区为视角来研究城市管理问题，希冀管中窥豹，分析城市管理过程中存在的问题及其原因，探索城市管理新的手段和方法，这对于提高城市管理水平和建设美好的城市生活环境将具有积极的意义，进一步丰富我国城管研究的内容。

一、龙岩市中心城区市容管理中存在的问题

1.占道经营现象较严重。一是流动摊贩点道经营现象。据初步调查统计，中心城区各类流动摊点共计1388家，主要聚集在医院、学校、居民小区、车站、商场、广场、市场周边、巷口等人流和车流较大的地段，经营工具形式多样，主要有板车经营、机动车经营、手推车经营、挑担摆卖等。流动摊点数量众多、流动性大，不仅妨碍城市交通、污染环境，而且损坏城市形象。二是沿街店面占道经营问题突出。中心城区各主要街道沿街店铺店外经营现象极其普遍，特别是曹溪集镇路段、龙腾北路宝泰段、西丰路、溪南路、工农路等，沿街店面占道经营问题破坏市容，影响了城市形象。三是夜市、大排档星罗棋布。城区许多条道路上，一到晚上，就有人摆出了大排档，这些大排档噪音扰民，占道经营，制造满地垃圾，且(大排档)不能保证卫生，还污染空气，不仅影响城市市容环境卫生，也带来了安全隐患。据统计，中心城区夜市摊点共826家，大排档192家。四是特殊群体摊点占道经营管理困难。新疆、西藏籍为主的少数民族人员在闹市区和交通要道无证占道设摊，以贩卖糕点、水果、干果为主，强行买卖，坑害群众。他们以听不懂汉语为由，对执法队员的劝导置若罔闻，甚至暴力阻挠执法。初步统计，中心城区特殊群体摊点约22家。五是占道洗车现象严重。目前龙岩中心城区有74多家洗车场，大部分存在着占道洗车行为，对此行为龙岩市执法局只能根据《城市市容和环境卫生管理条例》及《福建省城市市容和环境卫生管理办法》规定，按照占道经营查处，由于老城区基础设施不尽配套，占道洗车现象管理之后极易回潮。

2.“牛皮廯”小广告大量存在。中心城区36条主次干道卷帘门上的存在乱张贴和乱涂写现象，背街小巷尤其是人口密集入口处乱张贴和乱涂写更是随处可见，造成严重的“视觉污染”。“牛皮廯”清理难度大，而且清除整治后极易回潮，成为各个城市市容环境管理工作的顽疾一直无法得到有效治理。

3.规划布局不合理。中心城区市场地处中心老城区，规划面积有43平方公里，居住人口约50万人，只有16个规模不大的集贸市场。随着城市规模不断扩大，规划滞后，原有的市场摊位已明显容纳不下，市场周边的马路市场随之形成，严重影响市容和交通。便民服务摊点设置混乱。城区大大小小钥匙摊、补鞋摊等小型服务摊点约100家，分散于城区各个路口，影响市容整齐规划，部分摊位严重影响交通视线，存在安全隐患。

4.城中村现象严重。“城中村”是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。据了解，龙岩中心城市规划区内现有城中村74个，涉及地域广阔，人口众多。近年来，随着龙岩中心城市建设不断发展，城市化进程逐步加快，城市面貌发生显著变化，但城中村改造工作远远落后于城市建设，导致城中村“脏、乱、差”现象屡见不鲜，形象比喻为“举头不见天、鸟瞰不见路、环境脏乱差、安全隐患多”。

5.执法环境不容乐观。当前城管工作的最大无奈就是严管和非严管都被人指责。比如清理乱摆摊设点，清理路边烧烤，不没收会反复，附近被烟熏骚扰的居民会投诉城管，半夜出勤没收了，吃烧烤的食客就会骂城管暴力执法，如果又遭到摊主暴力抗法，往往容易引发群体事件。2013年以来，龙岩市城市管理行政执法局基层大队在正常执法工作期间连续遭遇多次暴力抗法事件，执法人员的人身安全受到威胁，执法环境进一步恶化，造成极坏的社会影响。连续发生的多次暴力抗法事件至今未有处理结果，暴力抗法行为人逍遥法外，执法队员普遍感觉人身安全缺乏保障，工作积极性受到严重打击，执法威慑力下降。

二、龙岩中心城区市容管理存在问题的原因分析

城市管理执法工作是一门系统性科学，其广泛性和复杂性是其它行政管理职能无法相比的，它兼具服务性、强制性的特点导致其无法通过一条标准化的制度和规定来把握工作的维度，因此，它又是一种人的导向性非常强的工作。当前，龙岩经济社会高速发展，城镇化进程的快速推进，社会深度转型暴露出来问题越发突出，同样给城市管理执法工作带来巨大的挑战，特别是“执法难、难执法”的问题，究其原因主要有以下几下方面：

1.体制机制因素。随着城管执法职能的不断增加，执法内容涉及城市管理的方方面面，这就要求有关部门加强协调。但在实际工作中，城管执法部门有责无权，相关职能部门各自为政，甚至推诿扯皮的现象时有发生，各职能部门之间缺乏统一的协调机制，造成了城管执法力度减弱。同时，缺乏长效激励保障机制也是一个重要原因，执法队伍相较其它职能服务部门人数较庞大，发展渠道较为狭窄，加之在当前的工作强度和公众认知氛围下，人才流失在所难免。对协管员而言，建立“能进能出”的制度，虽然一定程度上有利于保持队伍活力，但缺乏长效激励保障机制，客观上使协管员无法将城市管理执法工作当作一份事业来做，造成人员流动过大，无法积累经验，也不利于管理，严重束缚了提高城市管理水平的内在动力。

2.政策因素。一方面，长期以来，城市规划建设决策者存在“重建轻管”现象，政策制定多倾向于城市空间的拓展，未能充分征求意见，缺乏科学性，导致城市功能布局不合理。同时，城市管理等软件方面投入不足，相关管理规范和标准长期滞后于城市建设，城市管理执法部门也是近年才刚刚组建，城市管理水平亟待提高。另一方面，虽然在统一集中行使部分城市管理行政职能后，城市管理的效率和面貌得到了极大改善，但在现行的法律法规中，城市管理职权的行使仍然受到很大制约，特别是缺乏强制执法权，致使执法行动失去了应有的时效性和威慑力。同时，城管执法地位不明，部门职能不稳定，机构编制不统一，全国各地在如何创新城市管理方面还处于一种探索过程。

3.历史地理因素。龙岩地处山区，城市发展空间有限，经济社会发展长期处于比较落后的状态，虽然近年来龙岩城市发展很快，但历史欠账较多，规划建设缺乏前瞻性，为了最大限度地获取发展的短期效益，城市道路、广场、超市、农贸市场等功能配套及公共服务设施建设严重滞后，未能充分预见城市人口扩张，特别是农村人口向城市的大量转移，“马路市场”的出现就有了需求，方便了部分市民，又解决了就业，导致问题的解决变成了合理性与合法性的冲突，矛盾重重。

4.舆论因素。不可否认，当前社会舆论对城市管理执法工作的认知是分裂的，加之近年来各种媒体对发生的冲突对抗事件的高度关注并持续放大，加剧了这种不信任感，群众以生存权旗号消解城管的合法性，城管又不得不行使职权，结果陷入以暴制暴的恶性循环，并成为其他社会矛盾最合适的发泄口。最近社会出现两种书，一本是《城管来了》，道尽城市管理执法工作的辛酸苦楚，一本是教城管如何“打人”的《城管执法操作实务》，有同情城管的，有理解群众“该出手时就出手的”，使双方更加成为目前行政执法体制的牺牲品。

5.执法环境的因素。一是执法对象多为社会弱势群体，他们迫于无奈，要维持生计，又无一技之长，因此，在执法过程中，若单独靠执法人员苦口婆心的劝说往往无济于事，如果对这些人实施行政处罚，就会牵涉其生计问题，在依法处罚或暂扣其物品时，往往就会导致抗拒执法，甚至暴力抗法现象的发生。二是部分执法人员素质不高、业务不熟、服务意识不强，工作方式方法简单、粗暴，严重影响执法队伍在老百姓心目中的形象。三是执法对象具有流动性和易回潮的特点。老城区由于基础设施不尽配套，流动摊贩难以杜绝，乱摆卖、户外广告等影响市容环境的违法行为极易回潮，属动态执法，更需要投入足够人力采取以守点、巡查、劝阻和报告等管理方式，管理辖区内的乱摆卖、“三乱”、违法户外广告查处等多项工作。

三、以国家治理能力现代化为视角的市容管理对策

国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家。这也很好地契合了城市管理的需求,其在城市管理中发挥重要作用。在吸收借鉴先进城市管理经验的同时,研究如何在国家治理能力现代化背景下提高城市管理水平，结合龙岩中心城区的城市管理实际，针对存在的问题，提出以下五点对策:

1.制定完善法律法规，严格规范、公正文明执法。一是要将严格规范、公正文明落实到城管执法每个环节。牢固树立依法行政的理念，做到法律面前人人平等，有法必依、执法必严，执法标准统一。强化取证意识、程序意识，从立案、调查、取证、制作执法笔录、听证到结案等各个环节，都必须依照法定职权、法定程序、法定时限，并自觉接受各类监督。二是要完善各项执法制度，形成全面、系统、相互衔接的城市管理法规体系。出台与相关法律、法规相配套的实施办法、实施细则、技术标准、技术规范和操作规程等。在健全完善城市管理法规体系的基础上，注重强化执行力和执法监督，提高违法成本，确立城市管理法制的公平性、权威性、严肃性、稳定性与长期有效性，使城市管理走上常态化、法治化的轨道。三是要改进执法方式，既坚持严格执法又要做到文明执法。在执法过程中要坚持以事实为依据、以法律为准绳，严格执法，维护法律的权威和尊严，力求执法效果最大化，实现城管执法法律效果与社会效果的双赢。四是高度重视、大力加强城管执法队伍建设。健全城管执法人员岗位培训制度，定期组织城管执法人员开展法律知识和业务技能培训，不断提高城管执法人员的素质和能力。

2.注重倾听公众意见，构建市容管理多元化格局。实现国家治理能力现代化，必须创新社会治理机制，完善社会治理模式，引导、鼓励、支持社会各个方面参与，形成多层次、多元主体、多方参与的现代治理模式，激发社会活力，建立政府与社会、政府与市场、政府与个体良性互动的多元治理格局。国家治理能力现代化的这些特征，为城管执法机制和方式的改革提供了路径。城管执法时常出现“两难”，城市要清洁美观，摊贩要谋求生计，不同的利益诉求如果得不到合理解决，管理者与被管理者之间就会产生矛盾甚至激化冲突事件。因此，城管执法部门要进行换位思考，努力做到管理、服务、执法的有机统一。根据龙岩中心城区的市容管理实际情况，划出一级路段、二级路段和三级路段，实行分类分级管理，在背街小巷设置疏导点，二级路段、三级路段允许部分流动摊贩在规定时间和区域经营，将大部分流动摊贩引导到疏导点固定经营。这样，有利于管理者与被管理者之间建立起服务、合作的关系，形成社会齐抓共管市容管理新局面。按照“先划好格子后下棋”的思路，预先高标准规划好城市基础设施以及便民市场、流动摊贩经营区域等配套设施，从硬件方面降低城市管理的难度。注重倾听公众意见。畅通城管执法部门与公众沟通的渠道，充分听取公众对城市规划建设管理工作的意见和建议。通过向社会公布城管服务热线，建立12319服务平台，开通短信投诉号码、城管投诉邮箱等形式，扩展群众反映城市管理问题的渠道，并使之成为城管执法部门与广大公众联系的桥梁和纽带。建立与管理对象开展交流对话机制，开展“结对子”、“心连心”等活动，城管执法人员面对面听取商户、流动摊贩的意见和建议，使管理对象在为城市管理工作出谋划策的过程中提高参与热情。

3.引入市场竞争机制，形成管理互动局面。国家治理能力现代化的要求，为政府购买城管公共服务提供了依据。将市场竞争激励机制以及私人部门先进的管理方法引入政府的公共服务，强调效率、市场化、竞争性和灵活性，促进城市管理水平提升。把适合由市场决定、适合由社会组织提供服务的公共事项，交由社会组织承担，这是政府职能转变和社会治理多元化的发展趋势。城管执法部门要大力度培育、壮大社会组织，让社会组织承接更多的城管服务功能。更新城市管理理念，从以行政手段为主转向以经济手段和法律手段为主，通过市场化方式经营城市管理业务，通过政府购买公共服务，把适合市场运行的城市管理事务交由各类市场主体投资、经营和管理，减轻政府负担，提高城市管理效率。政府购买城市管理公共服务，是政府提供公共服务的一种新型方式，将原来直接提供的公共服务事项交给市场机构或者社会组织，政府则从财政资金中支付服务费用。国务院办公厅及福建省政府的有关文件，明确了向社会购买服务的基本原则、目标任务、规范实施办法等，将一般性公共服务、社会管理性服务等5类服务确定为购买内容。为政府购买市容保障服务，开展区域保序试点工作，提供了政策支持和理论依据。一是推广城市道路管理市场化。借鉴先进城市的管理经验，在国家治理能力现代化目标下，龙岩市应实行“政府主导、市场运作、社会参与”模式和政府购买服务的方式，推广城市道路管理市场化运作。由龙岩市城管执法部门在列入管理的保序市场化运作路段和区域进行前期宣传教育、有序疏导、集中整治后，再交由专业服务公司采用定人、定岗、全天候看管的办法，增强市容管理的针对性和实效性。二是稳妥推进环卫作业市场化。把城市新增道路环卫保洁作业全部推向市场，通过招投标确定市场化作业公司。探索多种类型的环卫市场化模式。全面提升“三乱”广告清除作业市场化水平。将城区道路两侧“牛皮癣”的清理作业向社会公开招标，扩展“三乱”广告清理市场化作业区域，完善考核监督机制，保障“三乱”广告清理作业效果稳步提升。四是试点推行城市大型户外广告市场化。与市财政部门加强沟通，完善户外广告有偿出让办法和工作程序，并积极推进与城投等公司在户外广告市场化方面的合作。五是探索开展数字城管信息采集市场化。对数字城管信息采集工作，实施市场化招标，聘用专业公司为城市管理“挑毛病”，提高市容管理问题的发现率和及时解决率。

4.加快数字城管建设，提高城市市容管理水平。国家治理体系现代化，要求公共管理机构和管理人员必须对公民的要求作出及时和负责任的反应。在市容管理工作中，城管执法部门要优化决策和执法流程，注重节约政府开支、提高办事效率,向社会提供更多、更高质量的公共服务。加快数字城管建设，有利于提高效率，提高市容管理水平。龙岩市数字城管平台基本覆盖了中心城区市容管理区域，涉及了市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政公用设施等相关职能部门33个。依托系统平台，构筑“大城管”格局。通过整合城市管理职能，建立城市管理监督指挥中心，具体负责城市管理工作的综合指挥、协调和调度，进一步理顺市、区两级之间体制与机制的问题，明确市、区城市管理部门的职能职责，并将管理触角延伸至乡、镇、街道和社区，建立“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的“大城管”格局。为确保数字城管系统运转流畅，使监督指挥中心与各相关业部门之间信息对称、同步，发挥数字城管监督指挥中心的整体联动效应，应建立全市统一的考核评价体系，形成各区、各部门共同抓好城市管理的良好局面。

5.壮大城管志愿者队伍，发动市民广泛参与。国家治理能力现代化目标下从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化，要求广泛发动各类社会组织和公民参与社会治理或者进行自治。搞好城市管理，应通过壮大城管志愿者队伍，开展城管宣传、文明劝导、环境清洁和市容监督等城管资源服务活动，来广泛发动各类社会组织和公众参与，探索一条专业队伍管理与市民自治相结合的城市管理道路。完善招募制度。采取日常招募、活动招募、网上招募、定向招募等形式，吸引普通市民及企事业单位、大中专院校等组织加入城管志愿者协会。健全管理体系。完善城管志愿者协会组织架构，形成了“市及区建立城管志愿者协会，街道建联络站、社居委设服务队”的“三级网络”。制定协会职责、工作流程等制度，在城管志愿者协会设城管知识宣传员、城管执法协助员、城市管理监督员、文明意识倡导员、公共设施维护员、方便市民服务员。建立激励机制。将城管志愿者每次服务时间和服务次数及时、准确地记录，以此为依据，评选全市“十佳城市管理志愿者”。

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作者：林丽芳 张龙金 单位：1.中共龙岩市委党校管理学教研部 2.福建省龙岩市城市管理行政执法局