城市管理综合执法问题策略

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摘要:政府对城管执法做出了新的规定，要确保不断健全执法体制，将城管部门的执法水平提升到新的层次。健全执法体系，力求彻底解决当今社会中权责不清、一事多管、方式不周、执法耗时长、执法人员权力加深心理膨胀等现象的发生。另外将行政管理权与行政处罚权二者分割，制约其执法的权利范围、切断其牟利途径，力求保证社会公平，提升行政效率。但在城市管理综合行政执法工作中还存在权力边界不清晰、职能不明确;执法程序尚缺失、执法不规范;执法手段较少并且力度欠缺等问题，本文的侧重点在于通过分析这些弊病，提出一些具有较强可行性的方案来解决当前的执法问题，以便提升执法效率。

关键词:城市管理;综合执法;问题;对策

最近几年，不断有城管强制执法，摊主暴力反击的新闻进入大众的视线，该问题一跃成为大众关注的焦点，引发了各方热议。如何改变城市管理行政执法现状、提高执法效能成为当今时代城市管理的重要课题。制定城市综合执法的最初目的就是为了调和城市管理中存在的职责混乱、执法单位杂多、执法繁琐、影响民众、效率低下和执法机构繁多等现象，由此完成在执法机关内部的管理权与处罚权的分权与制衡，从而使得执法合理化和公正化，但在行政执法过程中仍存在一些问题。

一、城市管理综合行政执法工作存在的问题

(一)权力边界不清晰、职能不明确

2000年，国务院办公厅颁布《关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》(国办发【2000】63号)文件，第一次提出集中行使处罚权的要求，作出“试点城市集中行使处罚权的机关应当作为政府的一个机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构”的规定。常州市政府2003年7月设立“常州市城市管理执法局”，与市城市管理局两块牌子、一套机构，依法独立行使处罚主体资格，行使相对集中的处罚职能，并承担相应的法律责任，也就是说“城市管理执法局”并非是“城市管理局”的执行机构，而是城市管理综合执法的部门，是一个跨部门的专司城市管理领域中行政处罚权的机关。然而在真实的工作时，以前的每个行政部门经常各自为政，在拆散行政管理权和行政处罚权后，一些难题不能被及时的解决，导致了一系列隐患的发生，城市管理执法局的监管效率变得很低。例如车辆乱停乱放现象，许多摩的在停放时不守秩序，使原本狭窄的道路变得更加拥挤，严重影响了市容市貌。交警、客管、城管的管理范围虽然有重叠，但是没能很好的分工协作，管理效果并不突出。

(二)执法程序尚缺失、执法不规范

程序指的是主体行为需要按照设定的方式、步骤以及过程来进行实施，其具备两大特点，一是多样性，二是法定性。其主要目的是使主体的行为可以符合要求，从而尽量地避免因主体的行为问题，如出轨或失控等，而使相关人等合法权益受到损害。共同实现公正和效率为程序的主要目的，也就是在确保以及提升效率的同时维护有关人员的合法权益。然而我们国家到现在为止并没有行政类的法典，有些低位阶的法规中的程序设计内容也过于概括，例如一些规定了扣押、强制拆除等行政强制措施，却没有规定诸如时限、告知等程序内容，因而有可能导致执法主体滥用权力或者程序违法而败诉。在对于城市的行政管理工作中，城管单位并没有强制执行的权利，遇到问题时候只能从法院层面申请强制执行。这就导致了很多时候，城市管理的执法人员都不愿意为了那些几十或十几元的案件而跑到法院去申请法院的强制执行，在这过程中甚至花费的金钱和耗费的时间要比案件本身高很多，从而导致在执法过程中对于这类型的事情都是查抄了算，殊不知，这样的查抄其实是对相应的人、财、物采取的一种强制的行政行为，这在司法中的解释叫“先行登记保存”。“先行登记保存”，是行政执法机关在对立案工作进行调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项证据保全措施，仅是对有证明作用的物品，采取的一种具有强制性保管的措施。其目的在于保持证据的证明作用，为最终做出处理决定提供事实的证明材料。

(三)执法手段太单一，措施不到位

从执法工作的具体范围看，以常州市为例，当前常州城管执法的措施详细有教育、整改、罚款、申请法院强行执行、恢复原状、强拆等七种方式，而常州城管的管理任务涉及市容等六大项105条责任，并且七种执法方式并不能完全适用于所有的管理任务，比如申请法院强制执行，因程序复杂、运行成本高，仅可以在重大案件中采用，照这样看来，与其他国家各种各样的管理任务相比，当前我国的执法形式较简单;从对网络科技的应用多少可以看出，和“数字城管”相似的智能化城管结构只在少数地区得到了应用，大多数地区仍使用传统的方式，仍没有普及;从执法方式上看，“行善代罚”的处理办法仅限于程度较轻的违法现象，“非现场执法”亦只限于对非流动性的商铺，但是上述两者并不是城管执法的主要内容;以“眼神执法”、“沉默执法”为代表的柔性管理，虽然表面上阻止了野蛮执法、暴力抗法现象的发生，但是“战”的思想依旧存在，城管执法人员和行政相对人依然被视为是一个相对较为对立的两个领域，这种想法是对传统执法的沿袭。另外，传统的执法方式均是以城管人员为主导，并带有不同程度的强制性，这是在默许的思维中把城管和行政相对人树立在了两个相对比较对立的领域，于是，“反抗思维”随之产生，这也成为了暴力抗法行为发生的重大制度性诱因。

二、城市管理综合行政执法工作的对策建议

(一)完善联合执法，由“事权分散”向“相对集中”转变

首先，设立较为全面的联合执法制度，纵向应该设置城市管理层级制度。这种全面综合的行政执法属于地方政府行政执法体系的一种改革，不应由中央政府大包大揽建立相应城管执法机构，这点在日本、韩国等发达国家可以得到借鉴，在日本的地方自治制度中，公共设施管理是地方政府一项重要自治权力。而对于地方政府城管层级体制，需要建立垂直职能制的组织结构，打破原有的区级城管执法机构只听从区政府领导，甚至出现地方保护主义的现象，实现市城管执法机关直接领导区执法机关，以做到执法行动市、区两级联动，减少重复执法现象，提高执法效率。只有实现明确的分工才能够促使联合执法的实现，所以，出于对广大民众建议的考虑，城市综合管理委员会应运而生，是一种突破传统的“大城管”模式，市长是主要负责人，组员们相继从各职能部门负责人中产生，其中最受瞩目的城管局局长在其中得到了一个办公室主任的职位。同时，除了任命新办公室主任之外，还把所有的或者是小范围的行政执法权力交给城综委进行统一管理与实施。而此类行政执法权力主要包含下列六个部分:一是城管部门;二是国土资源规划机构;三是文化市场;四为海洋渔业;五为交通运输系统;六为环境整治与护理方面。并且进行行政执法的专用章由任命之前的相关执法机关进行印刻制定，完成之后再上交给城市综合管理委员会来操作控制。其次是对众多执法机构进行有效地整合。这样的整合，有利于综合执法的实施，把原有的联合执法过渡为综合执法可以有效地推动各执法部门在具体工作中的有效调度，同时能够进一步对内部结构进行完善，便于开展集中行动。这一做法具体来说就是把现有的各种执法部门进行整合，其中包括对文化、城管、交通稽查、国土资源、海监等部门，把这些执法大队融入到综合执法系统当中，以下设机构的形式来负责各自的领域。三是在原有综合执法的基础上实现更上一层楼的成效。在具体进行专业执法队重组的过程中，应该严格遵循相对集中与城乡覆盖等准则，依据区域的不同进行行政执法划分，任何大队需要承担起相应地区的六大领域执法内容，选定某个区(镇)视为驻点，执法范围辐射周边5－6个街道、镇、园区，推进综合执法向区域和街镇延伸，做到“一专多能”、一“综”到底，实现跨部门、跨领域综合执法。解决“都管都不管”的问题，改成“一支队伍管全部”，以避免一些部门之间执法边界不清，同一件事谁都可以管，谁都可以不管，执法部门往往“依法”互相“踢皮球”，造成“有利的事抢着管，没利的事没人管”的局面。

(二)优化运行机制，由“各自为战”向“协同作战”转变

一是弄清楚各种的权利和职责所在。部门的不同在权利和职责上也会存在较大的差异化，所以一定要弄清各个政府、街镇等部门的权利与职责。对于综合行政执法局而言，他们的主要职责与权利在于可以进行行政处罚和监督等，同时可以依据权利与职责的匹配程度，担负起应有的法律责任;而职能部门则往往会具备行政管理的职能;一些街区和乡镇则应该属地化管理职责。二是加强整体联动。综合行政执法局对涉嫌违法行为依法给予相应处罚决定，在作出决定起三天内，通知或抄送职能单位;各大功能区和职能单位行政许可涉及综合执法事项的，自作出决定之日起三日内，将行政许可决定和有关信息通知或抄送到有个单位;社会治理信息中心采集的与综合执法相关材料，即时转交给此单位，此单位在三天内，将作出的决定回馈社会治理单位。三是逐渐完成信息的共享。在这个过程中需要以政府服务网作为根基，制定出严格的信息技术标准，便于推进部门间的资源与信息的合理高效利用，最终达到业务连接的目的。四是进行联席会商。成立一个关于执法的综合性的联席会议体系，加抢此执法单位与其他有关单位及乡镇之间的全面执法协调工作，定期分析解决在执法具体实施时遇到的阻碍或一些矛盾，形成了相互配合、合力攻坚的革新新局面。

(三)规范执法行为，由“粗放执法”向“精细执法”转变

进行改革创新，来达到体质的优化，行为的规范，效能的增强。第一执法都要统一。以半军事化来管理执法队伍，统一管理和调度各大中队，实现“五个统一”，即管理的制度、执法的程序、相关法律文书以及服装和车辆等。第二点是将执法的具体流程进行程序化。即在原基础之上实施流程再造，总结历来相关法案，并根据实际情况探究确定最新法律规章命名为《综合执法办案规程》，再把通常执法过程中必然出现的四项流程，包含行政处罚、强制、复议及其诉讼，将他们进行有机的连接，同时再全方位地将一系列法定条例贯通其中，例如行政执法责任制度以及对案件展开审查的具体细则还有对历史重大案件展开统一讨论的有关性条款等。三是执法系统化。采用“连贯执法”、“组合执法”等方式强化事中事后监管。“连贯执法”，即把各综合执法大队和派驻街镇中队并联一起，先发现先立案，再根据职责分工进行移交;“组合执法”，即同一案件涉及多个违法行为的，依据同组证据材料一并作出处理决定，既提高了执法效率，又避免了重复执法。四是执法信息化。开发“执法办案管理软件、案件审批手机APP终端、移动执法终端、移动办公室”四位一体的办案智能系统，压缩办案时间，提升了执法效能。

作者：谢芳 单位：江苏理工学院