城市管理综合执法完善思路

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摘要：随着我国城市化进程的不断加快，良好的城市管理秩序，完善的综合执法方式对深入推进城市化进程显得格外重要。城市管理综合执法的多样化和灵活化，逐步改变了过去城市管理秩序混乱的局面。但在实际执行过程中，因多头执法、选择性执法、暴力执法等不良执法形态的存在，给政府的有效管理和社会公信力造成了负面影响。因此，如何科学有效的建立城市管理综合执法体系，就成为全面加快城市化进程和贯彻落实依法治国的有效举措。故本文认为应从现有问题出发，通过制定和完善相关法律法规、加强和提高执法人员素质、改革执法体系、引导舆论监督等措施，来逐步探索和完善城市管理综合执法的有效途径。

关键词：城市管理；行政执法；体系建设

城市管理综合执法,是在我国全面推进依法治国的大背景下，政府管理活动的一次自我大胆改革。自20世纪80年代开始，城市管理综合执法体制在运行中不断发展完善，实现了行政执法领域的自我创新。但是随之而来的一系列问题，如：部门间分工不科学、不细致、职权重叠；执法不严、暴力执法、多头执法的问题出现，严重的影响了法治政府建设的目标落实。此外，城市化不断积累的“城市病”也需要更加科学、合理的管理制度来保障城市的正常运行。随着人们眼界的不断拓展和法治观念的日益增强，其对政府的城市行政管理水平提出更高的要求。因此，我们要通过改革和完善城市管理综合执法体系，加快政府法治化建设的进程，不断提高执法人员的城市管理水平。本文旨在指出我国现阶段城市管理执法过程中存在的普遍问题，并在进行深入分析的基础上，提出相应的改进建议，以探索建立更加科学高效的城市管理综合执法体系。

一、城市管理综合执法概述

城市管理综合执法，又称为相对的集中行政处罚权执行，是将原来由数个行政机关管理领域的，分散的行政处罚权统一集中起来，交由现行的某个行政机关统一集中来行使的行政执法方式。最早把城市管理综合执法以法律的形式确定下来的是在《中华人民共和国行政处罚法》中，其在第16条规定，国务院及经其授权的省级政府，可以决定由一个机关行使行政处罚权，但对于涉及公民人身自由的，只能由公安机关行使。由此可以看出，立法明确规定将分散的行政处罚权进行集中，即将行政处罚权化零为整，来实现行政权的聚集。我国目前的城市管理综合执法，呈现以下特征：一是具有创新性。城市管理综合执法是对行政处罚权的重大变革，是我国行政执法方面的突破性的尝试，是结合我国国情、从制度和源头出发对行政处罚权的制度创新。二是执法综合性强。城市管理执法不仅涉及范围大、领域广。城管执法既不像多家执法、部门联合执法，又不同于专门执法主体主要是各行政机关依法对确定的特定事项进行执法。三是集中方式下的特定性。城市管理综合执法是对行政处罚权的相对的、适度的集中，而不是对所有行政处罚权的绝对集中。四是具有持久性强。城管执法的执法主体资格与权责固定，执法行为活动是永久固定的，并不是为追求短期效力、采取搞突击的这种应对措施。只要充分认识城管执法的长期性特点，就能有利于推进城管执法改革，促进城市管理执法活动的有效开展。

二、我国城市管理综合执法取得的成效及存在的问题

城市管理综合执法从最初的试点到在全国实际推广这几十年成效是显而易见的，执法过程中存在的执法扰民、暴力执法等问题已经得到有效的改善，其成效主要体现在以下三个方面：第一，精兵简政。减少了执法机构，省去大部分执法人员，节约了执法资源。同时，由于城管执法局是统一指挥，统一领导的，化零为整，执法力量集中在一起拧成一股绳，执法效率大为提高。第二，提高执法效率。资源拧成一股绳，打出强有力的拳头，行政执法效率显著提高，与群众的矛盾与摩擦能有效地避免，暴力执法现象也在不断减少，改善了执法人员在民众心中的影响，不仅提高执法人员的个人形象，而且树立了良好的国家政府机关执法形象。第三，积累丰富的执法经验。多年的城管行政执法活动，积累丰富的实践执法经验，为其他行政机关的行政执法活动提供了有效的借鉴和参考，从而和我国深化行政管理体制改革的宏伟目标遥相呼应。但任何事物都有它的两面性，我们在看到它带给我们的便利的同时，还应重点关注它带来的不利影响。城市管理综合执法在我国尚处于摸索阶段，且受制于综合执法实际执行中一些因素的影响，城市管理综合执法还存在很多的问题。

（一）执法依据不足，法律地位不明确

城市管理综合执法是行政机关的行政行为，应有具体明确的法律依据，但目前我国没有专门针对城市管理综合执法的法律法规。主要的法律依据是借鉴《行政处罚法》第16条的相关内容，而其他的相关法律文件由于其抽象性与理论性太强，法律效力不足导致缺乏实际可操作性。由于缺乏强有力的法律支撑，无统一的法律法规进行规范，导致相对集中行政处罚权在真正执法过程中出现分散的情形，直接影响最终执法的效果。

（二）责权配套不清晰，责任追究不及时

有权力就应制定配套的责任追究机制，而制定科学合理的行政执法人员评价体系，是建设法治政府、服务政府和责任政府的重要保障。但目前我国的城管执法效果考核责任制度，尚未真正的建立，导致在实际工作中各城管执法局之间、各执法人员之间出现相互推诿、扯皮，不承认自己的违法执法行为，严重损害了行政相对人的合法权益，阻碍了城市管理综合执法的正当运行。

（三）对城管执法活动缺乏有效的监督和约束

随着依法治国不断推进，我国也相继制定了一系列行政法律法规来约束政府的行政执法活动，如《行政监察法》、《行政监察法实施条例》等，一个具有中国特色的行政监督与权力制约机制正在逐步形成。但是具体针对城管执法机关的监察监督机制却尚未落实。若执法人员缺乏相关监督机制的制约，必然导致执法变异和违法执法的现象频频发生。

（四）城管执法队伍建设滞后

法律的生命在于实施，而实施的水平取决于执法者，对于城管执法这一特殊的执法领域，它对执法人员的素质要求比较高，不仅要求有较高的法律知识，还要有较强的社会执法经验。虽然政府不断加强执法队伍的建设，提高执法的效率和质量，但是社会上的暴力执法时时发生。综合分析，主要表现为：第一，执法人员自身法治观念不强，对自身的职责认识模糊，没有真正树立为人民服务的理念，工作中把“为民执法”变成“对民执法”，公私不分，导致徇私枉法，甚至严重的渎职行为。第二，部分执法人员不能胜任行政执法工作，不具备娴熟的业务能力，执法中不遵循依法行政的原则。第三，由于缺乏保障执法人员的任职条件，城管综合执法机关在人员录用、考核、奖惩等方面的制度健全，使得各级城管执法工作人员层次不一。

三、城市管理综合执法的完善途径

综上分析，我国要最终形成完善的城市管理综合执法体系，就需要不断健全城管执法的相关法律法规、提升执法人员的职业素养、积极发挥法制监督的作用，营造文明执法、公正执法、透明执法的法治环境。

（一）健全相关法律法规

作为执法机关，要有法可依，依法行政。所以，立法机关应结合我国的国情，在依法治国的大背景下，及时起草和颁布《城市管理行政综合执法法》，以立法的形式对城管执法机关的性质、设立、运行、权责、执法程序等进行全方位的界定。国务院及其部门、省级政府和较大的市，应遵循下位法不得违反上位法的原则，制定适合自己区域发展的法规、规章或者其他规范性的文件。因此，立法机关以及相关的部门应在分析当前存在问题，征求社会各界意见的基础上，积极制定和出台相关法律、法规。

（二）提升城市管理执法人员职业素养

各级城管局应定期在本单位开展思想道德教育工作，提高执法人员“立党为公、执政为民”的思想意识；积极宣讲法律知识，职业道德，提高执法人员的法律水平和职业道德感。在执法工作中，努力践行社会主义核心价值观，以为民服务为出发点，时时刻刻都要以人民利益为衡量工作的标尺；在履行公务时，充分发挥个人道德情感，考虑普通市民的民生困难，坚决排斥任何一切以非道德为基础建立的政绩感，让执法工作健康的运作。此外，还应当完善执法人员业务培训制度，使之能够积极吸收本单位的教育资源和执法业务知识，做为人民服务的合格执法人员。

（三）执法手段多样化

城管执法中，应坚持柔性执法，反对硬性的暴力执法。柔性执法指要学会改变以往我国行政机关的命令，生硬、强制的执法模式，执法过程中坚决摒弃暴力执法，执法人员应时刻铭记保障人权的理念，时刻合理行政，尊重行政相对人的人格尊严等权利。正是由于我国城管执法机关缺乏柔性执法的意识，在全国各地屡屡曝光暴力执法的丑闻，使行政执法丑态化，而柔性化执法（如行政指导、行政奖励等）是城市管理转变的必然趋势。柔性管理执法方式是我国民主集中制原则、为人民服务的宗旨意识在政府行政管理的具体表现，使得“官”与“民”之间的传统对立关系逐渐向平等方向发展。

（四）完善权力监督的机制

英国思想家阿克顿曾言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”所以，对于行使相对集中处罚权的城市管理行政综合执法机关来说，必须建立完善的监督监察制度才能够保证综合执法权的依法行使。才能从根本上消除违法执法、暴力执法等问题，保证执法的正常开展。在我国，应形成立法机关、司法机关以及专门行政监察机关监督、社会监督为一体的完整监督体系。人民代表大会是我国的最高立法机关，代表人民行使权利，是各种监督形式中最有权威性质的机关。所以在我国应当以人大为主要监督形式，其他监督相辅助。如法院、检察院在必要的时候，行使监察监督权，尤其是人民检察院作为专门的法律监督机关，应主动对行政执法活动中侵犯公民合法权益的行为进行法律监督；公民若发现执法机关的违法行为，就可以向相关的行政机关或政府部门举报。此外，不能忽视社会舆论的力量，要强化社会舆论的监督。尤其是借助新闻媒体的舆论力量，及时准确、客观公正的曝光城市管理执法中所存在的有法不依、违法不究的现象，起到真正的舆论监督作用。

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作者：崔春旦 单位：天水师范学院