城市管理体制改革探索与建议

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一、湖南城市管理体制机制的现状

目前，湖南省市（州）、县（市、区）均设置了城管执法局或城市管理和行政执法局。在市（州），城管执法部门均为政府工作部门，县（市、区）城管执法部门多为政府工作部门，少部分为事业单位。据初步统计，截至2016年3月，城市管理执法人员共2.13万人。城市管理执法机构承担的职能，各地差别较大。城管执法一般采取“N+1”模式，涉及7-9个部门的行政处罚权。长沙县、耒阳市的综合行政执法局，试点改革中分别承担了22个、25个部门的行政处罚职责。绝大多数地方城管执法局还承担着临时性、突发性和集中治理等任务。由于国家和省级层面尚未出台有关城市管理和行政执法的专门性法律法规，城管执法依据分散在各行各业的法规、条例或行业规章中。湖南省各地在不断规范城市管理，多数地级市出台了城市管理相关条例、规章。长沙市人大于2010年11月率先立法，2011年1月16日，经湖南省第十一届人大常委会第二十次会议批准，颁布实施了《长沙市城市管理条例》，还配套出台了市容和环境卫生管理办法、城市容貌管理规定、餐厨垃圾管理办法、户外广告设置管理办法、市政基础设施维护管理移交暂行办法、建筑垃圾运输处置规定等一系列规范性文件。此后，株洲市、衡阳市也先后出台了户外广告管理办法、城市绿线管理办法、户外广告设置规范、建筑垃圾运输管理办法等规范性文件。

二、城市管理中存在的突出问题

一是管理体制不顺

主要表现在三个方面。第一，由于中央和省级层面尚没有单独的城管执法机构，市县城管执法机构缺乏上级主管部门的政策支持和业务指导，地方各自为政、单打独斗。第二，市县城管执法机构的职能范围、建制属性不规范，有的是单纯行政执法，有的是“管理+执法”，有的是分级执法，有的是一级执法模式，有的是单一管理，范围局限于市容环境卫生，有的是综合管理。管理职能条块纵横、权责不清、政出多门，综合执法很难实现，往往有利则争、无利则推、他利则拖。城乡结合部、背街小巷等区域仍然存在不少城市管理“盲区”。第三，缺乏统筹协调。城市规划、建设、管理脱节，缺乏统筹协调，重末端执法，轻源头治理，普遍存在“建、管分离，管、养分开，管、罚分设”等问题，从源头上给城市管理造成了诸多难题。

二是法律授权不到位

由于在国家和省级层面目前尚未出台专门的城市管理法律法规，城市管理的定位、机构、建制、职权、经费等基本内容未能以法律形式确立。部分地方探索出台的规定不完善，有的缺乏操作性、可行性，有的甚至尺度不一、相互冲突。

三是城管执法人员的编制配备尚没有统一

大多数城市配备执法人员主要参照住建部2008年出台的《城镇市容环境卫生劳动定额》，该定额规定，市容监察人员按城市人口的万分之三至万分之五的标准配备。事实上，市容监察只是七大类相对集中行政处罚权职责中的一项。加之近十年来城镇化迅猛发展，城市规模、人口、管理职能及管理难度已不可同日而语。由于执法编制不足，地方普遍临聘辅助人员，一些地方辅助人员占在编人员总数的3/4。

三、提高城管水平的对策建议

一是进一步深化城市管理执法体制改革

在纵向上，理顺层级关系。合理划分城市管理事权，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任，推动执法重心下移，将工作重心转移至基层。省级层面，进一步整合归并省级执法队伍，省级负责城市管理的业务指导、组织协调、监督检查、考核评价以及跨区域联合执法。在横向上，理顺部门职责。建议明确城市管理的职责边界，制定权力清单，落实执法责任。坚持编随事走、人随事调、费随事转，权责统一。市县建立健全城市管理综合协调机构，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等相关职能，实现管理执法机构综合设置。此外，进一步理顺建设、管理、执法体制。遵循城市运行规律，建立以城市良性运行为核心，地上、地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制。

二是通过推进相关立法解决谁来管、管什么、怎么管的问题，通过制定标准规范，解决按什么标准管、达到什么管理标准等

建议国家层面尽快制定出台有关城市管理的法律法规。省级层面加快推进《湖南省城市综合管理条例》的立法工作，在法律上确立城市管理在城市工作中的战略地位，从根本上解决城市管理无法可依、借法执法等困境。建议加快制定或修订一批城市管理和综合执法方面的标准规范。在国家相关政策标准出台前，积极采取地方立法、部门规章、技术指南、定额标准等多种方式，形成系统的城市管理标准规范体系。

三是科学确定城管执法人员配备比例

这是加强城管队伍建设的重要环节。建议中央层面综合考虑人口数量、地域面积、经济状况、治安形势、应急处置、公共秩序等因素，尽快制定出台科学、严谨的城管编制配备标准。同时，也建议配套出台协管人员的配备标准。

作者:廖跃贵单位：湖南省编办