太原城市管理体制的改革建议

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摘要：城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和制度保证，也是提升城市管理水平的重要抓手。本文以太原为个案，对未来太原城市管理体制改革方向进行了探索与思考，并就当前理顺太原城市管理体制提出了具体建议。

关键词：城市管理；体制改革；太原

随着太原城市化进程逐步加快，城市规模不断扩大，城市管理的重要作用凸显。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和制度保证，也是支撑城市管理系统的重要支柱。理顺太原城市管理体制，需要以全市全面深化改革为契机，对城市行政管理体制和建设管理体制进行全面彻底改革，这是一个循序渐进的探索过程。基于此，本文从两个方面思考城市管理体制改革的方向和具体措施，力求推进太原城市管理建设能够上一个新台阶。

一、未来太原城市管理体制的改革方向

（一）整合机构，实现管理综合化

根据十八届三中全会“积极稳妥实施大部门制”的改革精神，按照精简、统一、高效目标，逐步归并撤减城市管理职能机构，推行大城管体制。以全市正在积极推动的全面深化改革为契机，在部门职责梳理的基础上，对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门制城管机构体系。

（二）重心下移，实现管理属地化

城市管理工作直接面向基层，量大面广，任务繁重，管理事权不宜过分在市级集中，而应合理调整市、区两级管理城市的职能，实行管理层次重心下移，逐步实现属地管理。市级应主要负责规划建设、标准制定、协调监管、考核评测等宏观职能，而区级应承接城市运行管理和服务的具体工作，实现城管作业属地化管理。在事权下放同时，坚持责任与权力相一致，将人权、财权向区级下放，激发属地管理主体的积极性。

（三）管养分离，实现管理市场化

1.推进养护作业的市场化。按照政企分开、管养分开的原则，加快公共服务市场的培育，确立公共服务企业在城市基础设施养护作业市场的主体地位。城市管理部门主要负责对养护、维修、保洁作业单位的指导、监管、考核、服务，承担行业规划、工作规范、技术标准、定额标准、设施量核定、市场准入机制、招投标办法等的制定。通过招投标购买服务等方式，把市政养护、环卫作业等从政府职能中剥离，交给企业、社会组织，形成政府主导、管养分离、企业经营、市场运作的养护管理新机制，推进城市养护作业的市场化和社会化。2.推进市政公用项目建设和运营市场化。积极探索市政公用事业投融资改革和市场化运作，引导社会资本和民营资本参与市政公用项目建设和运营管理，走专业化、企业化经营路子。尤其是要大力推广使用PPP模式，使政府“掏小钱、办大事”，在市政道桥、供水、供气、供热、污水和垃圾处理等公用事业项目中探索PPP模式，缓解政府提供公共服务的资金压力，提高政府运用财政资金的效率，通过企业进行更高效率管理，提升公共服务水平，让市场在资源配置中发挥决定性作用。3.大力推进市政公用事业体制改革。加快市政公用事业单位企业化改制，使其成为独立的市场主体，将其承担的市场管理和监督等行政职能全部划归相应行政主管部门，实现作业与管理分离。深化市政公用企业改革，对城镇供水、供气、供热、污水和垃圾处理等市政公用企业，通过改革重组使其逐步走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的道路。

（四）制定法规，实现管理法制化

完备的法规体系是法制化城市管理的基础。一方面应强化其完整性，政府对城市管理的各个方面都进行全面立法,做到“无事不立法”,使城管和执法人员每项工作都有法可依；另一方面应突出其操作性，城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行详细而具体的规定，避免城管执法的随意性。

二、近期理顺太原城市管理体制的几点建议

（一）理顺执法体制，推动集中执法和属地执法

1.统一市区两级执法体制。市级保持城乡管委与执法局两块牌子一套人马现状，城六区比照市里和晋源区，成立城管局，和执法局两块牌子一套人马为区政府工作部门。通过调整，一方面统一了市区执法体制，另一方面也改变了城区执法局为二级局的现状，为执法工作开展奠定基础。2.推进相对集中执法工作。将城管领域专业技术性不高、能够集中的行政执法事务统一交由执法局系统负责，实现相对集中的综合执法。建议在城六区范围内，由执法局行使城市规划、建筑施工、人防、园林、市政和市容环境卫生方面的行政处罚权，各自执法队伍亦整建制回归执法局系统。3.执法重心向城区下移。根据重心下移和管理属地化的改革方向，调整市区两级执法职责，实现执法工作向城区下移，实现属地执法。市执法局将执法权下放至区执法局，主要职责由一线执法转向对执法的规划决策、统筹协调、标准制定、考核监督等；同时市执法局保留执法总队，下设督查大队和规划、建设与市容三个应急大队，主要是对全市执法进行督促检查，对一些跨区和紧急事务进行应急执法，其余队伍充实区级执法力量。区执法局全面承接市级下放权力，在属地内实施综合执法，同时接受市执法局业务指导和考核监督。执法重心的下移，要坚持权责一致原则，将人权、事权和财权彻底干净下放至区级，调动城区积极性。4.制定相对集中的执法权责清单。对纳入相对集中执法的项目进行梳理，明晰每一项目和每一细节的权责，实现执法过程中主体的唯一性，避免横向和纵向间推诿扯皮。如占道经营涉及执法、环卫、环保、工商、食药等多个部门，将来执法权责清单就要明确对占道经营的处罚权归执法局负责，并且要将具体执法局、执法队伍乃至执法人员明确。5.建立综合执法部门与公安部门联勤联动机制。按照党的十八届四中全会精神，建立健全行政执法和刑事司法衔接机制，实施“综合行政执法+公安保障”联动机制。在街道执法队伍中设立城市管理公安治安室，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件。探索建立公安行政执法治安大队，专门负责查办阻挠、妨碍综合执法案件。建立公、检、法、司“四长”会议集中研判制度，合力解决重大复杂执法问题。探索建立简易司法程序，研究行政执法与刑事司法衔接机制。

（二）推进管养分离，促进投资主体多元化和运营主体市场化

1.全面开放城镇市政公用事业市场。进一步开放城管作业市场。将市政公用工程的设计、施工、材料设备供应以及市政设施维护、绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等城管作业市场全面真正放开，鼓励社会组建作业公司，通过公开竞争承接作业任务。进一步开放经营市场，对城镇供水、供气、供热、污水和垃圾处理等行业实行特许经营制度，尽快出台实施特许经营的具体规定和办法。2.剥离城市管理部门具体作业功能。转变城管部门职能，稳步有序将环卫、绿化、养护等具体功能剥离，将主要职能转向标准制定、考核监督等管理事项。对承担相应剥离功能的事业或企业单位进行脱钩改制，促使其向法人实体和市场竞争主体转型。3.制定具体标准。规范设置技术标准、招标办法、准入机制等管理作业规范，建立完善相关监管体系，构建开放公平竞争的市政公用设施养护、作业、运营市场。4.进一步拓宽投融资渠道。在统一规划、统一管理的前提下，采取独资、合资、股份制、BOT(建设—运营—移交)、PPP（公私合作）等多种形式，鼓励各类社会资本投资市政公用事业，实现投资主体多元化。支持市政公用企业规范改制为有限公司，鼓励企业以项目为依托公开招标募集股份。

（三）加强城管法制建设，实现管理执法有法可依

1.以人大立法形式出台城市综合管理方面的地方性法规。借鉴武汉市《城市综合管理条例》和南京市《城市治理条例》，以法律的形式明确城市管理体制，厘清相关部门之间及市、区、街办（乡镇）职责，制定城市管理规范和精细化管理标准，明确城市综合管理运行、监督体系和法律责任。通过立法对太原市城管工作格局加以规范，形成城市综合管理长效机制。2.建立健全各项具体的管理办法。在城管领域要逐渐做到事事有法依，如对违章修建的处罚办法、门面牌匾的管理办法、机动车停放管理办法、占道经营、违规摆摊的处罚办法等，对这些管理办法要通过广播、电视、报纸等媒体广泛宣传，做到家喻户晓。3.建立健全完备的执法行为规范。应有效保障管理和执法机构以及相关工作人员，在执法时能够有章可循，真正做到文明执法和规范执法。4.制定城市综合管理目标考核奖惩办法。办法应细化城市管理工作责任考核和评价奖惩的机制，增强其实效性和操作性，有效保证对所有涉及城市管理的部门、单位和个人，做到公平公正考核，并根据考核情况进行奖惩，强化考核的激励效应。

（四）优化数字城管，推进网格化管理

1.通过数字城管建立城市综合管理与执法的管理平台。城市管理职能涉及政府管理部门，要使众多的职能部门各司其职，形成管理合力，必须构建信息沟通和管理执法合一的管理平台。当前，我市应在现有基础上，优化改进数字城管，进一步健全完善这个管理平台，创建城市管理统一指挥、协调、监督机制，形成城市管理的合力。尤其应当在整合城市信息资源、扩大数字城管覆盖面、城市日常管理与应急管理相结合等方面进行积极探索和创新。2.积极探索数字城管与网格化深度融合的管理模式。当前，我市存在着数字城管、计生、社区、民政、城管等多种网格模式，网格之间各自为战，不相融通，存在着重复建设和资源浪费。下一步，可探索创新“多网合一”的途径与方法，并将数字城管与网格化深度融合，真正形成全天候、全覆盖的城管与执法模式，增强信息沟通，节约人财物时。目前，迎泽区城管局与庙前街办正在实施的城管网格化管理，将市容环卫与城管执法融合，每个网格由数名执法人员和环卫工人组成，由网格长全面负责格内环卫及执法事务，实现了高效有效管理。建议进一步优化改进这种模式，并将数字城管融入其中，逐步在各城区推广。

（五）加快建管分离，形成专业化管理格局

对主要城市管理部门，按照城市规划、建设和运行功能进行职能划分，推进建管分离的管理体制，明确划分城市建设、运行管理部门职责。住建委主要负责由政府投资的各类城市建设，项目完工后要及时向城乡管委移交，尚未移交的项目应尽快完成相关手续，限期移交。城乡管委主要负责市政设施的运行管理，不再承担各类市政建设任务，应重点转向如何实现运行管理的科学化和专业化、如何实现运行管理资金的节约化。

参考文献:

［1］中共中央、国务院.中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见［R］.2015-12-14.

［2］李映雪.城市建设与城市管理体制及机制研究［J］.建筑工程技术与设计，2017（17）.

［3］张本效，李科.杭州城市管理体制的转型与发展［J］.城市管理与科技，2017（03）.

［4］吴俊，王达.城市建设与城市管理体制及机制研究［J］.城市问题，2007（10）.

作者:周志强 单位:太原市人民政府发展研究中心