农村财务管理的困境及化解路径

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摘要：由于农民思想认知有局限、财务审计监督有缺陷、财务管理机制有漏洞，使得农村财务管理普遍存在会计基础工作薄弱、资产管理混乱、法制意识淡薄等等问题。为此，建议从财务规章制度、财务监督能力以及财务执行力度等角度切入，提出改善农村财务管理工作的有效对策，从而为农村财务管理工作的开展提供必要的参考。

关键词：农村；财务管理；困境

农村财务管理是农村社会经济发展的基础性工作，也是农村和谐发展的重要组成部分。科学规范的农村财务管理，对于提高三农资金的有效使用，实现集体资产的保值增值具有重要的现实意义。但是近年来，农村财务问题已成为激化干群矛盾、影响农村稳定、制约农村经济发展的主要因素，必须给予高度的重视。

一、农村财务管理的现实困境

农村财务管理的本质就是对农村集体经济组织的各种资产进行核算、计划、监督、控制等财务工作，旨在实现农村经济效益的有效提升。目前，我国农村财务管理工作面临着一系列困境：一是会计基础工作普遍薄弱。具体来说：第一，原始凭证有问题，存在记录不全面现象，缺乏经办人、审批人、证明人等等要素，少数情况还可能出现打白条，造成大量公款流失。第二，记账凭证不规范，存在会计科目使用不当，会计核算不正确等问题。第三，原始凭证、记账凭证等各类档案保管不善，存在账务管理主体混乱，导致会计档案出现丢失、毁损等现象。二是资产管理比较混乱。集中体现在以下几点：第一，私设小金库。不少村庄在收到款项之后，受多种因素影响，或者延迟入账，或者根本不入账；个别村庄受利益驱使，可能会用虚假开支抵顶收入，从而导致村里集体款项被非法使用。第二，多头管钱现象屡见不鲜。不少村的会计人员形同虚设，村里管钱又管账的真正主体是村干部，但因村干部任期限制，常常出现账目交接不及时，最终产生“断头账”。第三，非生产性支出数额大。通常情况下，非生产性支出包括招待费、车辆使用费、赞助费等，其数额也比较大。第四，政策性资金虽然不少，但因涉及主体多、环节多，导致资金被非法挪用，无法实现专款专用。三是财务管理法制意识淡薄。理论上看，农村财务管理工作的全部流程都有相关制度与之对应，但在具体实践中，绝大多数村干部对财务管理制度及财经纪律的认识不到位，面对会计中的不规范行为总是视而不见，使得制度规范成为一纸空文，未能起到应有的规制作用。另外，农村不良风气依然存在，大吃大喝现象较为普遍，由此产生的费用数额较大，同时，一些村委会领导法律意识淡薄，急功近利思想严重，有的甚至肆无忌惮，作出损害集体利益的行为，最终使得财务管理出现混乱。

二、农村财务管理困境的原因分析

要解决农村财务管理所遇到的问题，首先要弄清楚其内在原因。通常来说，每个问题的产生都与其自身特性、内在运行机制以及其所处的客观环境都分不开的，农村财务管理问题的产生根源同样如此。

（一）农民思想认知有局限

当前，农民在民主意识方面趋于“畸形化”。随着市场经济对农村的冲击，农民的传统观念也逐渐受到了影响，在传统文化和市场经济元素的融合下，由于农民没有民主理论和足够的民主素养，导致其在民主意识方面逐渐变得“畸形”，这种特征在农村各项事业建设中有表现明显。这种民主意识的“畸形化”对农村的财务管理主要有如下方面的影响：其一，农民在身份认同、乡土观念方面逐渐弱化，导致其参与农村财务管理的热情大大降低；农村人口的持续流出，使得农民自身在对其身份定位方面逐渐脱离的农民群体的范畴，对于农村的认可程度也大大降低，对于农村事务的参与态度更是冷漠，尤其是对于严重影响干群关系和谐的财务管理问题，村民在提高自身的经济水平之后，对其关注程度大大降低。其二，乡村权威逐步由过去普遍的年长、德高转变为以经济地位为衡量标准与导向。这样一来，农村社会就由过去“熟人社会”逐渐转变为了以利益为导向的“半熟人”社会，过去农民靠集体组织的合力逐渐减弱，对农村财务的监督力度大大降低，导致在农民财务管理与监督方面，农民群体长期发挥不到应有的主体作用，也间接导致了大量的农村集体组织资产被侵占、村干部财务管理违法违规事件的发生。

（二）财务审计监督有缺陷

第一，我国农村财务审计监督机制不健全，难以真正遏制农村集体组织资产的持续流出，导致农民的合法权益不能得到有效的维护，对农村经济的平稳健康发展形成了严重阻碍。在2008年之前，我国的农村财务审计机构不仅仅要接受乡镇政府的领导，还必须接受农业经管部门的监督。2008年，国务院颁布了新的《审计法》，并没有将集体经济组织归入国家审计范畴中，可以说，国家审计进入到农村集体经济组织审计是没有足够的法律依据的。因此，乡镇农经站的审计模式也没有相应的法律文件作为支撑，这种监督不够独立，也解决不了经营者与集体经济组织成员之间的信息不对称。各个省市、地方都制定了自己的村级财务管理制度或规章，据此各自开展农村集体经济组织审计，而且许多具体审计内容的可操性较差，农村集体经济组织审计的权威性与规范性难以保证。第二，农村财务审计独立性较差。在农村财务审计环节中，乡镇经管站对于村级的财务管理起到了正面的规范与促进作用。但是，这种“村账乡管”的审计模式并不是完全独立的。首先，乡镇经管站的主要职能是管理农村集体经济组织的财务工作，而它有承担着农村村级的财务审计工作。这样一来，导致乡镇既是村级财务工作的管理者，又是财务管理质量的监督者，因此，乡镇经管站的财务审计独立性较差。其次，乡镇经管站是隶属于乡镇政府管理的，当乡镇经管站在村级财务审计中发现问题时，一般都会出于乡镇政府的利益考虑，难以按照规章制度严格处理，甚至可能还会受到政府的干涉。最后，乡镇经管站的审计职权范围相当有限，主要有账目检查权、资料取审权以及公布审计结果权，过于狭窄的职权范围也限制了审计工作开展的形式，因此，审计质量也会受到一定影响。

（三）财务管理机制有漏洞

客观地看，我国当前农村基层干部违法违规的事件层出不穷，其中在村级财务管理中更是问题发生的重灾区，这也间接地折射出了当前村干部的待遇水平问题。相较于国家公务员而言，村干部的绩效考核机制并不健全，村干部的工作水平与其未来的任用、奖罚以及待遇水平都没有直接挂钩，这也挫败了部分农村基层干部群体以及财务管理人员的工作积极性与主观能动性。第一，考核奖惩机制不健全。具体来说：一方面，没有制定明确的绩效考核目标。在工作考核中，主要是对经济指标的考核，而公共服务、社会医疗教育等指标却没有引起足够的重视。目前，在绩效考核当中，财务管理的重点工作不能得到良好的体现，农村财务收支情况、资金的使用效率等指标都没有纳入到绩效考核当中，这也影响了村干部对村级财务资料完整保存工作的重视程度。另一方面，在制定绩效考核机制时，村民、村干部的参与程度都很低。作为农村集体经济资产的管理者、经营者，村干部的工作绩效理应受到村民的评价与监督，在进行绩效考核时，应重视考核者与被考核者之间的互动交流。但是，上级主管部门在制定绩效考核的内容时，并没有对村干部的具体工作开展较为深入的调查，也没有深入农民群众中去了解村民的诉求，忽视了那些关乎村民自身权益的社会保证、医疗、补助等问题，尤其是对村级财务公开的满意程度、财务管理的水平等问题缺乏足够重视。第二，财务监控制度不完善。集中表现为：一方面，财务监督主体对自身的定位不够明确。目前，负责村级财务监督的主体主要是全体村民、民主理财小组、乡镇政府。其中，会计委托、村账乡管等是乡镇政府行使村级财务监督的主要方式，这种方式是不符合我国农村自治组织“自我服务、自我管理”宗旨的。村民由于自身的文化教育水平受限，懂得财务管理专业知识者极少，因此在行使村级财务监督方面难以奏效。民主理财小组是对村委会的功能补充，以更专业地形式财务监督，但是，由于该小组成员主要是由村干部委任，因此在进行村级财务监督时，其立场不够独立。另一方面，我国村级财务监督的具体内容也不够明确。尽管我国的《村合作经济组织会计制度》、《村合作经济组织财务制度》等法律法规文件中对村级财务监督有明文的规定条款，但是，这些条款往往是框架性的，不够具体。由于我国农民缺乏较强的民主监督意识，而且自身的文化素质水平也相对较低，因此在缺乏具体、明确、有效的村级财务管理行政性的文件时，其民主监控的功能很难有效发挥。

三、农村财务管理困境的解决路径

随着农村税费体系的改革，各类新的财务问题逐渐凸显，旧的农村财务管理模式在一定程度上阻碍了农村财务管理工作的开展。因此，解决好新的历史条件下的村级财务管理问题，将对我国社会主义新农村建设产生深远影响。

（一）建立财务规章制度，使农村财务管理有章可循

在实施财务管理时，首先必须建立有效、健全的财务管理制度。各个村应根据自身的实际情况，以可操作性、有效性为原则，建立科学的财务规章制度。例如，建立《民主理财制度》、《债权债务管理制度》、《资产资源管理制度》、《现金收支管理制度》等。在资产管理方面，首先应界定好村集体资产的范围与内容，并建立完善的固定资产台账，当发生资产变动时，及时记录保存并反映。定期对固定资产开展盘点工作，保证账目与实物吻合。当需要采购单价较高的固定资产时，必须以投招标的方式进行，不可私自进行集体资产的转让或出售。当的确需要对集体资产进行处置时，应召开村民代表大会并经两委讨论通过，上报乡镇政府批准后，方可实施。无论是集体资产的处置、经营，还是资产购置，都需要签订有效的法律合同，以保证集体资产的安全。在现金收支管理方面，收支两条线的原则必须严格执行，禁止出现坐支现金、差额入账、以收抵支等现象。对于财政资金、集体资金以及其他类型的项目资金，禁止混存混用，严格执行专款专用，尤其是对于财政拨入的款项，必须设置专门的账户进行核算。对于农村的集体资金，必须存入到专门开设的银行账户中，原则上不允许有现金留存，都必须在银行账户中入账，以确保集体资金的收入款项足额、及时地入账管理；各项支出应执行严格的审批程序，禁止出现“小金库”、公款私存、“白条”入账等现象。在债权债务管理方面，应注意资金的回笼，加强管理好应收款项。应定期核对应收款项，对于长期挂账的项目，应及时确认是否坏账，并在确认后经过村民代表大会、乡镇财政部门审查之后，核销该应收款项。当由于责任人原因给集体资产造成损失的，责任人应担负一定的赔偿责任。

（二）规范财务管理工作，提升基层民主管理能力

第一，规范财务工作，推进会计核算规范化。一方面，应区分好会计核算的主体，将村委会与村集体经济组织两类主体的核算内容与范围明确开来。国家应通过制定完善的法规政策与会计制度，将村集体经济组织与村委会的管理事项、管理职能区分界定明确，以更规范地建立会计核算科目。村委会是一种公益组织，负责村级内部的公共事务管理，因此其会计核算可参考行政事业性单位实施；农村集体经济组织是带有企业经营性质的从事农业经营的组织，因此其会计核算应参考企业标准实施。另一方面，对于不同的会计核算主体，应由不同的会计监督机构来试试监督。会计核算与会计监督二者相辅相成，会计监督是保障会计信息准备、齐备的关键。村委会负责农村公共事务的管理与协调，并负责传达与实施政府下达的行政任务，在医疗补助、农业补贴、国家财政转移支付等经济业务当中，承担着分配、结算、收支工作，因此，其会计监督主体应为来自村集体的民主理财小组和上级的政府主管部门；农村集体经济组织的运营与企业类似，其独立的经营活动涉及集体经济，因此，会计监督主体应为能够代表全民村民意志的受委托的审计中介机构或民主理财小组。第二，加强监督、提升基层民主管理能力。其一，应明确村级财务管理的主体，坚持落实“村账村管”。村集体经济组织与村委会是农村地区会计核算的主体，在保证村集体资金的使用权、所有权以及资金收益不受到损害的情况下，各级财经主管部口应当加大对村级组织的财务管理与监督，“村账村管”制度能够调动农民参与到村级财务管理的积极性与热情，也保证了广大农民自身的利益。当前，我国农村财务管理所面临的政策环境、经济环境都有重大变革，尤其是推行农村税费改革以后，各类重大投资项目、国家财政转移支付专项等都有了更高要求的财务管理需求，而“村账乡管”制度带来的财务管理与会计核算分离使得村级财务管理职能大大弱化，不符合国家税费改革的要求与方向。其二，随着农村城镇化建设的不断推进，农村集体组织会逐渐趋于集中化、规模化，而随之而来的是村级管理事务项目的扩大，因此，这些客观上的变化都要求农村财务管理制度必须进行调整，以更好地服务于新农村建设。其三，应注意发挥农民群体的基础性监督作用，重视民主理财小组的日常监督功能。民主理财小组的产生一般都是全体村民意志的体现，负责对财务活动进行监督，防止集体利益受到损害，因此，应充分发挥出民主理财小组应有的监督功能。同时，民主理财小组应明确自身在村级财务管理中的地位，以独立地开展有效的财务监督，而非村民委员会的附属。对于涉及到村民重大利益的事件，民主理财小组应行使自身的权力，开展民主决策、全民会议，并与村委会之间形成财务管理的制衡。

（三）优化财务人才队伍建设，强化财务管理执行力度

第一，注重财务人员业务培训，提高整体素质。对于不同的财会人员，乡镇政府应开展切实有效的培训措施，以提高财会人员的理财能力、业务水平与专业素养。开展财会人员的考核监督，对于未能通过监督考核的财务人员，应坚决辞退。定期开展针对财会人员的法制宣传与党风廉政建设工作，以提高财会人员抵抗腐败的能力。定期开展针对财会人员的电算化技能培训工作，提高财会人员的信息化素质以及计算机水平，为农村财务管理信息化升级储备人才。加强财会人员的职业道德与思想道德教育，提高从业人员的社会责任感。建立农村财会人员信息档案制度，形成完备齐全的农村财务管理人才的数据库。第二，建立任职责任制，强化执行力度，确定农村财务人员权利与责任相统一。推行农村财会人员从业的合同聘任制，明确聘任期限并按照规定签订责任书。当农村财会人员在职期间出现重大失职时，应根据责任大小进行经济处罚；开展农村财会人员考评制度，当从业人员在职期间各项考核领先时，可给予一定的物质和精神奖励。实施农村财会人员的合同聘用制，推行淘汰制用人机制，既维护了农村财会人员的自身权益，又充分调动了财务人员的工作积极性。另外，对于经济条件较好的地区，还可以酌情加强对财务管理人员的物资激励，除保证财会人员正常、平等的福利待遇与劳动报酬之外，还可以为优秀农村财会人才发放退休补贴、养老保险等，以激励财会人员合理、正当地行使岗位职责。

参考文献

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作者：马建军 单位：新乡职业技术学院