行政事业单位财务预算管理问题浅析

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摘要：预算管理在行政事业单位内部管理体系中有着非常重要的地位，预算应当遵循程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、分类精准、项目细化、数据准确。坚持统筹兼顾、勤俭节约、保障重点、讲求绩效的收支平衡原则，在此基础上严格执行“先有预算，后有支出”“精细化预算”和“全口径预算”。本文重点围绕行政事业单位财务预算管理存在问题展开讨论，并提出具体的解决策略，通过加强预算编制、预算执行、绩效考核、监督评价等全流程管理来提高预算管理水平，以推动行政事业单位健康稳定发展。

关键词：行政事业单位；财务预算管理；预算考核

财务预算管理对行政事业单位的健康稳定发展至关重要，有效的财务预算管理体系可以促进社会公共服务、民生政策、重大社会保障等方面工作的高质量发展，有效推动社会基础公共服务水平均等化，提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。虽然绝大多数行政事业单位已经意识到财务预算管理的重要性，然而在现实运行中还面临着很多问题，这些问题也构成了企业财务管理工作发展与变革的重大阻力，怎样完善财务预算管理制度，调控优化支出结构，提高财政资金的运营效率，有效防范并化解财务风险，增强财政的可持续性发展，是当前需要着重研究的问题。

一、行政事业单位财务预算管理的重要性

（一）有助于深化改革，优化资源配置

加强财务预算管理有助于深化改革。有助于行政事业单位加快财务预算管理体系改革，建立健全现代化财政制度，完善系统科学、规范合理、相互制约、约束有力、公开透明的预算制度，构建全体系、全流程的预算管理体系。预算编制采用零基预算法，通过改进预算管理与内控方式，加强财政收支管理，硬化预算刚性约束，升级信息技术，构建现代信息技术条件下“制度+技术”管理机制。预算的优化资源配置主要体现了预算资金导向作用。预算管理坚持量入为出，收支平衡，有保有压，优化资金投向，保证重点项目，增加有效供给。通过打破基数概念和支出固化格局，改进财政投入方式，强化统筹整合，全面提升财政资源配置效率。推动社会经济稳定增长，着力保障和改善民生，促进基础公共服务水平均等化。

（二）有助于盘活财政资金存量，提高资金的使用效益

盘活财政资金存量不仅是优化财政资源配置、整合冗余资金、发挥财政资金效益的需要，也是围绕稳增长、调结构做出的重大决策部署。由于各单位的资金结余均需纳入年初的预算，加强财务预算管理有助于摸清资金的结转结余和自有资金数量，理清资金的来源，实现源头控制，从源头上减少结余结转资金的产生。有助于各单位加强分析，查找原因，并进行清理整合，对于能执行完毕的项目资金保留原使用用途；对执行进度缓慢的项目，应及时分析原因；对已不需要支出的结余资金，可以退回财政或者经过批准纳入日常公用经费，增加结余资金的活性，提高资金的使用效益。

（三）有助于规范开支，实现有效的财务监督

由于行政事业单位实行“全口径”预算，所有的收入支出功能分类、经济分类、金额已经固化在年初预算中，通过严格控制开支范围和标准，按照预算的功能分类和经济分类内容进行支出，有助于实现财政收支的规范性、完整性，强化内部控制刚性约束，实施全过程的财务监督，特别是严格控制“三公”经费和会议、培训经费等支出上更能准确把握，真正做到“花钱必问效，无效必问责”。有助于政府统筹考虑各项财力和支出需求，综合考虑民生政策、事业发展的长远目标，合理确定保障范围和政策力度，使有限的财政资金发挥最大的功能效益。

二、行政事业单位财务预算管理中存在的问题

（一）对财务预算管理的认识不足

目前，仍然有一些行政事业单位对财务预算管理认识不足，对预算管理没有高度重视，单纯地为了预算结果来编制预算，而不考虑财务预算编制的科学性、合理性、系统性和合规性，认为预算管理仅为财务部门的工作，不能形成合力，导致预算编制数据不够准确、全面，预算的真实性、准确性得不到保障，预算全流程管理形同虚设。另外，行政事业单位财务管理人员固步自封，自身缺乏创新意识，对单位财务预算管理的政策变动、发展趋势及管理模式缺乏思考，思想上对财务预算管理的重要性认识不足，从而导致财务预算业务水平比较低。

（二）预算编制准确度较低预算

编制是预算管理的初始环节，涉及全方面工作。现阶段，行政事业单位预算编制流程分为“三下二上”五个阶段，分别为预算编制布置阶段、编制预算建议计划阶段、审核反馈意见阶段、编制并上报预算草案阶段、批复预算阶段。在预算编制工作中难免存在基础调研不充分、预算编制方法简单单一、预算编制不全面等现象，最终导致资金的无效使用和浪费。在行政事业单位预算编制过程中，难点是重大项目的资金安排和项目支出的精细化程度。由于重大项目从立项、可研到项目的实施，时间较长，不可预见因素较大，在预算编制时做到精准无偏差难度较大。同时由于在项目支出预算时缺少对项目需求的全面分析，基础调研不充分，项目可行性论证不足，人为主观因素较多，导致在预算执行过程中出现追加预算或预算结余的情况，最终导致资金的无效使用或者资金不足。

（三）预算调整过于随意

行政事业单位在进行预算管理工作过程中，预算实际执行中总会存在资金偏离预算的情况或者出现不可预见的突发状况，这就涉及到预算调剂的使用。但是在预算调整的实际运用过程中，随意滥用调剂等问题在很多行政事业单位都普遍存在。预算调整用来弥补预算编制漏洞，它可以处理不可预见问题和突发状况，保证行政事业单位的正常运转。一般情况下，预算得到批复后，不能随意调整。但在实际工作中，部分行政事业单位的预算缺少完整性和准确性，为了保证单位正常运转和支出平衡，就出现无申请、无批复，不按程序随意调整预算的问题，比如部门间预算的相互调剂，部门内部基本支出和项目支出相互调剂、人员经费和公用经费之间的相互调剂，经济分类科目之间的相互调剂等。导致预算的刚性约束失效，预算管理形同虚设。

（四）预算执行力度有待加强

预算编制若没有得到各部门的有效执行，则无法充分发挥预算管理的重要作用。但目前，许多行政事业单位往往存在预算编制和预算执行脱节，预算执行缺乏刚性，预算控制缺乏约束性，容易导致财政资金沉淀，严重影响财政资金的实际使用效率和使用效果。究其原因，主要体现在以下几个方面。一是未形成全方位的预算执行机制，不落实责任，预算执行失效。预算职责分配不明确，未将预算层层分解，导致预算工作无法落实到各部门、各环节、各岗位，出现超预算执行或执行缓慢的状况；二是未建立预算执行分析调整制度，未及时分析单位现状和项目情况，未充分收集各方面信息，核查预算执行情况，导致预算执行失效；三是未建立预算执行监督考核机制，未定期对预算执行情况进行考核，监督力度不够，造成预算执行与预算编制脱节。

（五）预算考核流于形式

行政事业单位预算考核的意义主要在于充分合理评价预算完成结果和资金使用情况，为改进预算管理提供建议。预算考核对于发挥预算的有效激励与约束，强化预算执行，提升管理水平，更好的实现预算目标有重要作用。但是在实际操作过程中，预算考核不严肃，考核指标不合理、考核过程不公平、考核结果无意义等现象时有发生，从而难以实现预算目标，预算管理流于形式，因而不能起到激励作用。其次，有些行政事业单位相关预算考核制度不完善，没有确定公正、合理和客观的奖惩激励机制，预算考核可操作性不强，从而影响其预算执行效果科学性，无法增加预算执行部门的积极性和主动性。

三、行政事业单位财务预算管理问题的改善策略

（一）认识财务预算管理的重要性，提升财务人员素质

行政事业单位应高度重视财务预算管理，充分认识预算管理工作的重要性，转变观念，站在全局的高度，统筹规划，将财务预算管理与单位重点工作和未来重要决策相结合。重视宣传教育，组织全体职工认真学习《预算法》，充分调动各部门的积极性，加强部门间的有效沟通，共同谋划，从而改变财务预算管理仅是财务部门的工作责任这一错误认知。充分发挥全体职工的主观能动性，创新思维，提高预算编制效率，做好预算编制、预算执行、预算监督与评价等财务预算管理工作。财务人员要加强财务法律政策及相关知识的学习，不断提高业务能力，提升财务预算管理水平。行政事业单位应提供培训和学习的机会，给职工提供学习条件，通过学习和培训提升财务人员的综合能力。

（二）提升预算编制质量，保证财务预算科学性

依法规范预算编制，彻底打破“基数+增长”的编制方式，严禁重复申报或虚报项目预算。严格按照预算工资津贴标准，相关定额标准、政府收支分类科目等编制预算。严禁超标准配置办公设备、家具等资产，新增资产预算编报，必须与资产控制数完全一致，严格把关，科学合理安排。规范使用政府功能分类和经济分类科目，客观、全面、准确反映政府各项支出的经济性质和具体用途，实现预算工作的精细化，为行政事业单位会计核算奠定良好的基础。加强项目预算标准化管理，重点论证项目的可行性、经济性、预算目标明确性、预算明细科学性、支出标准合理性。结合重点发展，按轻重缓急配置项目资金，提高项目预算编制的科学性和合理性。加强项目周期性管理，提高中期规划绩效评价，对项目进度过于缓慢，应分析原因并提出整改措施。将项目管理作为预算管理的重点，依托一体化政府预算管理信息系统，对项目实行全程跟踪管理，列入年度预算的项目，实现预算项目与资金指标的紧密连接。根据项目实施计划情况，整合统筹相关支出，提高中期规划意识，合理编制项目周期。完善项目基本内容。对项目内容不完整，项目基本信息、立项依据、实施方案、支出计划、支出明细、项目绩效目标等内容编报不完备的项目进行清理或完善。

（三）优化财务预算结构，合理进行预算调整

坚持量入为出、有保有压、突出重点，全面运用零基预算理念，打破“基数+增长”概念和支出固化格局。强化统筹整合，盘活存量资金，优化资金投向，增加有效供给；改进财政投入方式，全面提升财政资源配置效率。调整基本和项目支出构成，合理确定定额标准，优化业务运行项目经费安排，调整各业务维持费中列支的办公费、邮电费、供暖费、物业费、差旅费等基本支出事项。将结转资金和自有资金纳入年初预算，严格执行“全口径”预算，做到无预算不支出。合理预计事业收入、投资收益、经营收入、利息收入等各项非财政拨款收入，按规定全部纳入预算安排使用，真实、完整反映各项支出，未纳入年初预算的，要采取有效措施严格控制使用。严禁滥用预算调剂手段，建立规范的预算调剂审批使用制度，坚决杜绝无预算调剂和擅自改变资金使用方向的现象，确保依据权限逐级审批预算资金的调剂，严格按照预算调剂的条件和流程办理资金的调剂。

（四）加大预算执行力度，完善监控体系

加强预算资金支付管理，按照年初预算、用款额度及项目实施进度，采取有力措施按照预算落实支付进度，提高财政资金使用效益。支出内容符合预算项目用途、开支范围和标准。运用预算管理信息系统和其他相关资料，及时分析预算实施进程及预算目标实现情况，实行预算执行动态监控，通报预算执行情况，研究解决存在问题。预算单位要强化主体责任，提高问责追责力度，强化对项目进展和资金使用情况的监控作用，及时分析绩效指标的实现情况，对偏离绩效指标的要分析原因并及时纠正，确保高质量实现绩效目标。强化全方面动态监控管理，根据监控评价结果，通过调整预算、规范财务内控制度等措施，提升项目预算管理水平和资金使用绩效。将实施综合监控发现的问题与预算分配、分配转移支付资金挂钩，对年度内难以落实或明显偏离绩效目标指标等预算执行监控等工作中发现问题的项目，可视情况减少下一年预算安排。

（五）强化预算评价，扎实做好绩效管理

提高对绩效评价的思想认识，牢固树立绩效管理意识，所有收支全部设定绩效目标，加强对绩效目标的审核。预算执行结束后，应与设定的绩效目标比较、与公众实际需求比较，运用科学、合理的绩效评价方法，进行成本效益分析，找出绩效目标和执行效果的差距，对产出结果的经济性和效益型进行分析，建立预算安排与使用效果挂钩的机制，对不合规及无效的资金支出加大问责追责力度。实施重大专项事前绩效评估，减少项目重叠，不断细化和完善绩效目标，及时收集、分析、反馈绩效评价结果，实行绩效运行实时监控评价，将资金使用效果和绩效评价结果与预算安排调整挂钩，从根本上解决资金使用效益不佳的问题。严格管理绩效目标，提升绩效指标的科学性、规范性、客观性，项目绩效目标要突出项目核心产出和效果，合理设定绩效指标值，未按要求设定绩效目标或审核未通过的，不得安排预算。加强绩效结果应用，对实施效果不佳、发现问题较多、服务效益低、评价结果较差的项目，进行通报批评，甚至不安排或少安排预算，对低效无效资金一律削减或取消。实施当年预算执行情况和下年预算安排挂钩，加强预算评审和审核结果运用，将预算评审结果作为预算安排的控制上限。

四、总结

综上所述，在行政事业单位管理中，预算管理是单位内部控制的重要组成部分，应加快建立全面规范、科学合理、约束有力、公开透明、讲求效益的预算管理制度，进一步完善预算编制精准科学、预算执行约束有效、预算调整严格控制、绩效评价公平公开的预算管理体制。推进全口径预算，坚持先有预算后有支出，切实硬化预算约束，严控预算调剂，明确预算单位的主体责任，注重成本效益分析，提高预算公开透明度，强化社会监督作用，促进资金合理配置和使用效益的全面提升，真正发挥预算管理效能，为行政事业单位的健康、稳定发展提供保障。

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作者:郑文文 单位:河北省涿州市气象局