财政涉企专项资金统筹整合的实践

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内容提要：推进财政资金统筹使用，把“零钱”化为“整钱”，增加资金有效供给，是创新宏观调控方式的重要内容，也是用足用活积极财政政策的关键举措。本文结合江苏省常州市财政涉企专项资金统筹整合的实践做法，指出当前涉企专项资金统筹整合过程中存在的难点在于统筹整合缺乏整体规划，资金来源渠道多协调难度大，建议加强顶层设计，探索研究“大专项+任务清单”管理模式；逐步提高有偿使用比例，提升资金统筹使用效率；促进市区产业政策联动，构建协同有序政策格局；建立与整合相适应的绩效评价制度，提升资金整合使用效益；加强统筹整合资金监管，确保资金规范安全使用。

关键词：财政涉企资金资金统筹整合专项资金管理

一、财政涉企专项资金统筹整合的必要性

（一）应对财政收支“紧平衡”新常态的必然要求

当前经济下行压力依然较大，财政部门既要实施减税降费政策来降低企业负担，又要保证重点领域支出，财政收支“紧平衡”将成为新常态，可用于扶持产业发展的资金体量越来越小，2018年常州市本级产业（工业、服务业）扶持专项资金预算同比下降10%。与此同时，服务全市经济高质量发展和产业转型升级的要求却不断提高，这就客观上要求我们积极推进涉企专项资金的统筹整合，不断提高专项资金的使用效益，从而集中有限的财力办大事、办好事。

（二）提升涉企专项资金使用效益的必由途径

当前涉企专项资金存在政策碎片化、交叉重复支持等问题，导致资金使用效益不高，制约了财政资金引导带动效应的有效发挥，亟需加快推进专项资金的统筹整合，从而进一步提升涉企专项资金的使用效益。一是专项资金种类繁杂，交叉重复。财政涉企专项资金分散于各个部门，种类繁杂、条块化管理，这就容易导致政策实际执行过程中发生企业项目改头换面重复申报、财政资金重复支持的问题，影响了扶持资金的公平性和效率性。例如某企业的节能技术改造项目既可以申报“三位一体”中的加快企业有效投入项目，又可以申报节能循环经济专项中的节能改造项目。此外，当前新兴产业跨行业特征越来越突出，更需要建立部门协同配合机制，避免重复支持。二是专项资金碎片化，带动聚焦作用有限。专项资金分配到各部门后，各处室工作样样要扶持，件件要资金，导致有限的财政资金使用碎片化，俨然成了“撒胡椒面”式的普惠政策，难以形成合力，专项资金对产业的引导带动及聚焦作用受到制约，无法发挥其最大效能。例如2017年常州市现代服务业十大重点产业专项资金2.6亿元，分别在9个部门11个专项中切块使用，难以形成合力精准支持现代服务业发展。三是专项资金“专款专用”，资金短缺和闲置矛盾凸显。专项资金“专款专用”，即“打酱油的钱不能买醋”，规定初衷在于严格限制资金支出方向，防范资金被挤占和挪用。但在实践中，难免造成一个池子的资金多到用不完，却又不能拿到另一个缺乏资金的池子中使用的局面，直接导致“家里酱油泛滥却醋瓶空空”，降低了专项资金的使用效率，造成了财政资金闲置和资金短缺并存的矛盾。例如部分涉企专项资金长期闲置在账上，未能及时发挥资金效益，2017年年底收回结余资金3229万元。

二、常州市本级财政涉企专项资金统筹整合的实践做法

（一）推进跨部门资金统筹整合，聚焦支持“三位一体”发展战略

为积极贯彻落实常州市委、市政府确定的工业经济“三位一体”转型升级发展战略，2014年常州市整合发改、经信、科技等部门的部分专项，设立了实施“三位一体”发展战略促进工业企业转型升级专项，集中支持企业加大技改投入力度、实施智能制造“机器换人”、开展首台（套）重大装备及关键零部件研发，真正做到“好钢用在刀刃上”。政策实施三年来，全市累计下达“三位一体”专项资金20亿元，其中市级财政11亿元，惠及企业1500多家；共支持设备购置补助项目2140个，间接拉动生产装备投入近700亿元；累计扶持“机器换人”示范项目147个、市首台（套）认定及示范应用项目256个。通过资金的跨部门整合和聚焦支持，有效提升了全市智能制造装备水平，加快了全市工业经济转型升级步伐。2018年市级财政继续统筹安排“三位一体”专项资金2.52亿元，统筹省级“中国制造2025”苏南城市群试点示范切块奖补资金2000万元，聚焦支持常州市先进制造业发展，鼓励支持企业有效投入、创新发展、高端发展，引领常州市产业向中高端迈进。

（二）推进涉企有偿使用资金统筹整合，进一步放大基金的杠杆效应

一是整合各类风险补偿资金，设立常州市中小微企业信用保证基金。为缓解常州市中小微企业“融资难、融资贵”等问题，促进金融机构加大对中小微企业的信贷支持力度，常州市陆续设立了多个风险补偿资金，但大多存在资金少而分散、政策标准不一、扶持对象各异、缺乏统一管理等问题。为解决上述问题，2017年1月，常州市整合苏科贷、常科贷、苏微贷、小微创业贷、应急转贷等10个财政金融产品，设立了常州市中小微企业信用保证基金。信保基金按照“1＋N”的模式运作，整合分散的资金池，设立一个信保基金池，通过统一的管理办法、统一的增信机制，加强政银保合作，引导银行等金融机构加大对常州市符合条件的中小微企业的信贷支持。截至2018年6月底，信保基金规模扩大至7.53亿元，子基金产品增至12个，累计为3116户企业贷款4354笔，贷款金额295.52亿元，较好地缓解了常州市中小微企业的融资难题。二是整合各类产业投资引导基金，设立常州市产业投资基金。近年来，常州市积极创新财政资金支持方式，充分发挥财政资金的杠杆放大效应，设立了龙城英才创业投资引导基金、江苏新材料产业创业投资基金、常州麒耀创业投资基金等各类产业投资基金，在推动招才引智和创新创业等方面发挥了重要作用，但存量引导基金规模小且较分散，尚未建立引导基金扶持企业发展的长效机制，尚未形成覆盖全市现代产业的投资基金体系。为解决上述问题，2018年2月制定了《常州市产业投资基金设立方案》，整合现有各类产业投资（引导）基金，设立常州市产业投资基金，并制定《常州市产业投资引导基金管理办法》，做大做强产业投资基金，力争撬动更多社会资本投入常州市重点产业建设，形成覆盖十大产业链、覆盖企业生命全周期的现代产业投资引导基金体系，推动常州市产业转型升级和突破发展。

（三）盘活财政专户存量资金，推进结余资金的统筹使用

为进一步盘活存量资金，把闲置、沉淀的财政资金用好，切实提高财政资金使用效益，2017年市本级财政对财政专户涉企专项资金历年结余进行了全面清理，盘活专户存量资金4570万元，其中：将有关国有资本收益项目历年沉淀结余资金合计1668.68万元，作为国有资本经营预算收入缴库；将有关投资基金历年沉淀结余资金合计2901.78万元，统一并入常州市产业投资基金进行管理运作，从而唤醒沉睡的财政资金，让趴在账上的“死钱”变成“活钱”，有效提高了财政资金的使用效益。

（四）提高涉企资金因素法分配比重，加强上下级资金统筹整合力度

逐步减少行政性分配，不断提高因素法切块分配方式的比重，从而下放资金分配管理权限，为增强县区级统筹使用专项资金能力创造有利条件。近年来，市财政逐步加大按因素法切块分配涉企专项资金的比例，根据各区产业发展特点，科学设定分配因素，确定合理权重，将部分专项资金按照科学规范的分配公式切块下达至辖市区，下放项目资金审批权限。例如2018年市本级财政将高新技术企业培育资金282.5万元、化工企业“四个一批”专项行动省级奖补资金5968万元等部分专项资金，按照因素法切块下达至辖市区，由辖市区财政统筹使用，加大了地方在资金分配和项目选择上的自主权，调动了地方积极性，提高了财政资金使用效益。

三、财政涉企专项资金统筹整合过程中存在的问题

近年来，常州市在统筹整合财政涉企专项资金实践方面取得了一定成效，有力地支撑了产业的转型发展。但在推进过程中也存在一些问题，需要加以解决。

（一）统筹意识不够，缺乏整体规划

从统筹整合财政涉企专项资金实践中可以看出，缺乏具有针对性、指导性、系统性的产业扶持财政科学2019年第2期（总第38期）资金统筹整合框架体系，导致专项资金统筹整合的效率不高。主要原因在于常州市未及时出台关于专项资金统筹整合的整体规划方案，一定程度上影响了专项资金统筹整合的有效执行。

（二）资金来源渠道多，统筹协调难度大

涉企专项资金涉及经信、发改、科技、商务、金融、人才等众多政府职能部门，专项资金多且散，专项资金管理部门各自为政、利益格局固化，少数部门统筹整合的意愿不强，主动配合观念不够，资金统筹整合的力度达不到预期的效果。

四、推进财政涉企专项资金统筹整合的几点建议

（一）统一思想，提高认识

建立政府主导、部门联动的工作机制。各部门进一步解放思想，提高大局意识，站在服务全市产业发展布局和战略转型，尽快实现创新政策效用最大化的高度，共同去推动涉企产业扶持资金的统筹整合；加强部门间沟通协作和双向服务，形成合力共同推动产业政策发挥最大效用。

（二）加强顶层设计，探索研究

“大专项+任务清单”管理模式全面梳理整合现有市级涉企专项资金，积极探索涉企专项资金“大专项+任务清单”管理模式，建议设立“1+N+X”涉企产业扶持政策体系框架：整合设立“1”个常州市现代产业发展大专项，梳理明确大专项下“N”个约束性任务清单和“X”个指导性任务清单，实施差别化管理。在完成约束性任务的前提下，根据当年产业发展需要，区分轻重缓急，在约束性任务支出范围内统筹使用其他资金。同时，逐步建立动态调整机制，及时将扶持企业发展的新要求、新政策纳入任务清单，根据政策需求和工作成效及时将已到期、不合理的政策移出任务清单，进一步清晰反映产业扶持政策引导方向，将有限的财政资金集中到经济发展质量提升和工业明星城市的打造上来，实现“精准滴灌”，提高财政资金扶持的精准性和有效性。

（三）逐步提高有偿使用比例，提升资金统筹使用效率

正确处理好政府与市场的关系，坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据常州市产业特点及发展方向，强化企业主体作用和市场机制发挥，逐步提高产业扶持资金的有偿使用比例，放大财政资金的杠杆效应。建议按照存量不低于20%、增量不低于50%的比例实行有偿使用，并逐年增加，争取至2020年，扶持产业发展专项资金的50%以上实行有偿使用，资金有偿使用规模达到20亿；同时，鼓励各辖市区参与配套，扩大资金规模。吸引更多社会资本、金融资本投向常州市重点扶持的产业、项目、人才、技术、平台等，从供给侧实现资源高效集聚，带动产业跨越发展。

（四）促进市区产业政策联动，构建协同有序政策格局

一是建立市区涉企产业扶持政策联动机制，畅通市区、辖区间产业政策的纵向、横向沟通交流渠道。二是梳理分析市、区各级涉企专项资金政策支持重点和方向，积极统筹协调各区产业扶持政策，避免地方财政资金的重复投入，减少地区之间的内耗。三是市级财政不断提高因素法切块分配方式的比重，下放资金分配管理权限，赋予辖市区相机施策和统筹资金的自主权，辖市区主动研究制定与市级专项资金的衔接配套政策，对统筹整合使用资金成效突出的辖市区，市级财政在资金安排上予以适当倾斜。最终建立市区两级财政投入重点突出、各有侧重、协同有序的涉企产业扶持政策格局。

（五）建立与整合相适应的绩效评价制度，提升资金整合使用效益

一是建立健全科学全面的绩效评价指标体系，逐步由单项任务绩效考核向综合绩效考核转变，全面体现专项资金的运行绩效。二是强化绩效评价结果应用，建立健全奖励激励机制，将绩效评价结果作为调整优化专项资金任务清单的重要依据，使财政涉企扶持资金精准投向最应该得到支持的企业和领域，让有限的财力发挥最大效益。

（六）加强统筹整合资金监管，确保资金规范安全使用

加强对涉企专项资金的监管，防止借统筹整合名义挪用涉企资金。加强信用监管，探索对严重失信主体建立联合惩戒机制。进一步完善双创平台涉企资金统一申报平台，争取将常州市本级的涉企产业扶持资金全部纳入系统覆盖范围，利用互联网、大数据等信息化手段，探索实行“互联网+监管”新模式。

作者：孙波 卞丽萍 单位：江苏省常州市财政局