财政分权理论与公共财政改革

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摘要：引言改革开放以后,中国的财政体制经过了20多年的发展和变化,经过1994年分税制改革,已基本建立起了全国范围的财政分权体制。政府的职能也开始发生转变，地区财政不平衡的矛盾日益突出，这使得基层财政管理难度不断增加。文章主要基于财政分权理论探讨基层公共财政改革的策略。

关键词：财政分权理论；基层公共财政改革

在中国的财政系统中，超过半数以上的收入与支出是集中在地方政府。在此背景下，研究地方财政体制具有重要的现实意义。基层财政制度的规范对于中央财政具有直接影响。目前我国主要是采取中央与省级政府的财政分配关系，但是随着社会经济制度的发展，地区财政不平衡的矛盾日益突出，这使得基层财政管理难度不断增加。文章主要基于财政分权理论探讨基层公共财政改革的策略。

一、基层公共财政体制中存在的问题分析

（一）政府财权配置不合理

在实施分税制之后，中央政府从地方集中了较多的财力，在事权责任下移的同时，收入与财力仍旧向中央集中。且新世纪后这一问题更加突出，2001年中央决定在农村开始实施税费改革，对于县乡减少的地方收入，中央给予部分补助。2002年实施的所得税改革，企业所得税以及个人所得税中中央分配比例达到60%，之后的2004年实施的出口退税从中央全额承担变更为中央与地方的比例分担，这样导致地方财力转移至中央且中央财政负担转接给地方，这增加了地方财政的压力。政府收入与财力的过度集中加上权事的逐渐下移，导致地方政府的财力无法承担相应的事权责任，这也是目前县乡政府所面临的最大问题。

（二）地方税收系统不够完善

地方税收的稳定性对于地方财政具有直接影响，除了增值税、企业所得税、个人所得税等水费之外，其他方面的税源较为分散。从地方财政结构来看，增值税和企业所得税作为地方主体税额，所占比重不足30%，其他税种在地方财政中的比重不足15%，主体税种的取法以及地方收入稳定性不足，导致地方财政缺乏稳定的收入来源，难以履行地方政府的事权责任。尤其是随着营改增政策的实施，对于地方税收系统造成了更大的影响。此外，部分税种的划分也相对不够合理，例如证劵交易印花税从2016年1月1日起由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央收入，该税税源来自全国各地，收入应当由中央与各地分享，但是这一政策使得全部税收归于中央所有，不符合地方税的收益原则。

（三）地方政府筹资能力不足

《预算法》中明确规定，各地政府预算不列赤字，除了法律和国务院规定外，地方政府不能发行政府债券，这使得地方政府无法通过债券进行融资。为了更好地履行政府权事，地方政府职能通过变通或是非正规的渠道进行融资，虽然避开了地方债务的约束，但是增加了地方政府的债务风险。

二、财政分权理论下基层公共财政制度改革策略

（一）分税制与分成制相结合

分税制只是简单的确立了中央与地方政府之间的财政关系，但是对于省级以下政府的财政体系没有进行统一规定，且目前各地也尚未形成统一的模式。在分税制之后出现的县乡政府财政困难，需要根据目前财政划分的方式，考虑到不同地方的财政收入特点，建立中央、省政府、市政府与县乡政府统筹的财政体制。主要是坚持共同发展的原则，也比较符合我国省级以下政府财政收入状况。这主要是有目前我国各地区基层政府收入单一且薄弱，若从中央到县乡政府实施分税制，那么很可能导致县乡政府过于被动。同时，县乡政府在税收管理方面的能力与水平与省、市政府存在较大的差异，无法满足分税制的要求。随着税种划分和财政层次的下分，往往到了基层可能出现无税可分的情况。因此可以采取分税制与分成制相结合的体制，一方面按照财政分权理论与市场经济国家的分税制制度，建立相互连接、相互补充的中央税与地方税系统，同时能够提高市政府与县乡政府财力的整合，达到共同承担风险的要求，也能够提高地方财政管理的可操作性，减少级次间收入不协调的情况发展。

（二）财权与事权相统筹

财权与事权一直是财政分权的重要内容，财权与事权的相统筹是地方财政体制改革中的重要问题。随着改革的不断深入，政府在实践活动中出现的财权与事权不相符的现象存在较大的争议。从政府财政关系分析，无论是税收转移还是资金补助均等化，上级政府对下级政府的转移支付都应该是一种义务，而不是对基层政府的施舍，下级政府有权利获得上级政府的转移支付，从而实现财政体系之间的纵向与横向平衡。笔者认为，在财权与事权统一的情况下，首先确定组织收入的缺口，由上级政府转移支付补充，从而达到财力与权事相符合的要求。在此基础上，若下级政府仍存在财政缺口，也可通过债务的方式进行融资。

（三）完善地方税收系统

根据基层政府的财政收入状况，从而加强地方税收制度的改革，同时实施垂直管理措施，按照预算法的相关规定，在纵向税务体质的基础上，通过一定的奖励和经费补助的方式，激励地方政府增收，同时还需要考虑到县乡之间的平衡，减少各县乡收入不平衡的现象出现，能够有效减少混库、花钱买税等现象的发生。

三、结语

综上所述，本文主要基于财政分权理论探讨基层公共财政改革的策略。目前我国基层公共财政制度中仍存在许多问题，导致县乡政府财政管理存在较大的困难，因此需要立足于财政分权理论，提出有效的改进措施，有助于提高基层政府的财政管理效率。

参考文献

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［2］肖波.地方政府发债进程推进利于缓解平台贷款担心［J］.资本市场,2015（9）.

［3］蔡恩泽.地方政府性债务拉响警报［J］,大经贸,2015（5）.

作者：刘艳 单位：日照市岚山区岚山头街道办事处财政所