浅析地方财政推动特色小镇建设路径

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摘要：本文在全面梳理财政推动特色小镇相关研究文献的基础之上，分析探求财政推进特色小镇建设的作用机理，进而，总结浙江省TX市财政推进特色小镇建设的现状与实践经验，然后分析了TX市以财政推进特色小镇建设所遇到的问题和挑战。最后，就财政推进特色小镇建设的路径进行分析和思考，提出相关对策建议。

关键词：地方财政；特色小镇；对策建议

特色小镇建设是新时期供给侧改革的全新探索，特色小镇为现代创业群体提供了个性化的创业需求供给，亦为不同的客户提供了有效的需求供给。特色小镇既有个性化的特色，又能促进拉动当地经济发展,因此，特色小镇建设正受到各地的大力支持。而地方财政，作为国家治理的基础和重要支柱，其实质是公共资源配置的体系与机制，既与公共权力主体的系统化改革高度相关，又与整体资源配置改革息息相关，研究地方财政如何推动特色小镇建设无疑具有重要的现实意义。

一、研究现状述评

地方财政对推进区域经济发展有着不可或缺的作用，亦有诸多学者关注地方财政与区域经济发展和公共事业发展的关系与影响。梳理相关文献发现，当前的相关研究主要集中在以下几个方面：

（一）财政与区域经济发展和城市化建设

顾国豪（1999）分析探究了地方财政的相关职能，认为财政调控作为宏观的经济政策，能够依靠财政贴息、整费减负、扶小搞活等手段推动地方经济的增长。王玉波（2013）采用案例实证研究的方法对1991—2010年土地财政收入与GDP、城市化水平、城市建成区面积之间的关系进行了深入仔细的分析和研究，认为土地财政是地方经济增长的重要成因，而且土地财政的发展状况直接影响了一个城市的城市化水平和城市的建成区面积（王玉波，2013）。与此相关的，中国城镇化进程中地方经济增长对土地财政的依赖，土地财政与地方经济增长的相关性等方面的研究亦受到诸多学者的关注（辛波等2010，刘玉萍等，2012）。相关的研究均表明，地方财政与区域经济发展和城市化建设有着较高的正相关。

（二）财政与公共事业发展

财政对公共事业的发展依然具有一定的推动作用，相关学者的研究亦证实了这一方面。黄忠民等（1998）从农业品牌战略的角度探讨了财政对农业品牌的推动作用。卜紫洲等（2006）提出农村公共事业发展的缓慢可以考增加财政投入来解决，并提出了具体的财政相关措施来推动农村公共事业发展，如加大农业资金的投入的整合力度，改革投融资体系等（卜紫洲等2006）。孙健夫（2009）认为财政能够调节社会的资本机构，能够推动农村养老保险的制度建设，为农村养老保险的制度建设提供保障。湛志伟（2016）从供给侧改革的视角探讨了财政推动供给侧结构性改革的对策建议，具有较强的现实意义。综上所述，财政与区域经济发展、城市化建设、公共事业发展等都具有较强的正相关，积极财政政策的推动作用在上述研究中得到了论证。但就目前的研究而言，对财政推动特色小镇的研究尚十分鲜见，而当前浙江省特色小镇建设正在如火如荼的展开着，其发展受到社会各界的关注，因此从财政的推动作用着手，探讨如何利用地方财政推进特色小镇建设不但能够丰富财政推动作用的相关理论内容，同时亦能够对当前的特色小镇建设提供些许指导。

二、浙江省TX市财政推动特色小镇建设的创新实践

（一）产业政策扶持促进特色小镇产业集聚转型

结合浙江省TX市近年来对特色小镇产业集聚区重点建设，财政基金一方面及时调整“浙江省TX市整体区域资源配置”布局，利用一系列配套奖励政策，引导特色小镇产业集聚创新发展。包括对工业生产性投资项目、企业规模升级和“机器换人”的奖励；另一方面通过搭建平台的方式通过政府引导——财政扶持政策“浙江省TX市工业发展平台补助”对特色小镇的创业创新中心进行建设补助，对入驻小镇重点商务楼宇的生产性服务业企业和文化产业企业，实行分档税收减免。

（二）配套补助推动公共服务体系与重点文化服务平台建设

一是利用财政资金加强基层公共文化设施建设，给予配套补助，引导创建省级、市级文化强镇，体育特色乡镇和浙江省文化示范村（社区）。二是实施镇（街道）公共文化服务绩效评估制度，根据考核结果区分档次，给予财政补助。三是推动特色小镇的文化产业发展，鼓励建立文化产业园并采取竞争性分配方案予以财政补助，鼓励影视制作产业集聚发展，助推原创文化产品制作，为浙江省TX市文化产业发展创设氛围、打造平台。

（三）专项资金催生旅游业及互联网

产业发展动力为促进旅游业和互联网产业发展，浙江省TX市设立旅游发展专项资金——市财政每年预算安排6000万，对景区、酒店客栈、乡村旅游、旅游新业态、旅游景区提档升级等给予不同程度的奖励。对于新引进注册资本5000万以上且二年内到位的，并经认定的互联网企业给予注册资本3%，限额500万元的奖励。为互联网众创空间平台提供资金、信贷支持等扶持政策，并安排专项资金鼓励引进和培育软件及智能制造产业，补助互联网企业参加内外重要互联网产业专业展会，以及在浙江省TX市举办的专业展会及论坛等。充分利用种子资金资助、税收奖励等优惠政策为旅游业及互联网产业发展助力。

（四）人才政策助力多层次人才引进加强人才储备

出台《浙江省TX市多层次人才体系政策实施意见》，对各类创新创业人才实施配套奖励。对申报入选的创业领军人才项目和由各类创业领军人才领衔创办的企业实行项目规模奖励，销售发展奖励和培训贡献补助，打造分阶段目标性考核奖励政策，为特色小镇建设加强人才储备和创新项目引进。针对特色小镇引人才易留人才难的局面，大力实施资金奖励范围与额度，保障引入人才的全方位的生活服务体系。

三、地方财政推进特色小镇发展之困难

（一）基层财政财力相对薄弱

特色小镇的选址一般在城乡结合部，而目前基层镇（街道）经济发展欠平衡，城乡发展极不平衡，基层镇街道的财力积弱，使得基层设施薄弱，公共服务不足，难以满足城镇居民中高端消费需求。城乡要素双向流动是相互交融提升效益的必然产物，但是建设特色小镇的市政基础设施和公共服务设施投入对基层镇（街道）来说根本承担不起，发展特色小镇要镇、街道财政出资更是难上加难，而市级财政如何合理分配、扶持镇、街道财政又存在着诸多难题。

（二）特色小镇建设具体领域的财政投入分配难以把握

财政投入可取得回报的周期预测困难较大，难以形成转型升级的循环动力模型。特色小镇是供给侧结构性改革中有效供给与有效需求的重要载体，可以通过对高端要素资源进行重组，同时从供给侧和需求侧两个方面寻求发力点，以提供高端要素资源。而地方财政面临财政收入增速下降，刚性保障支出增大的双重压力，县级财政有心无力，无法有更多的资金直接投入，同时对于财政投入的特色小镇建设的具体领域较难以把握。

（三）引入实力投资建设主体，挖掘适宜主体耗费大量资源

特色小镇的发展主体需要明确，但基于目前基层财政可用财力无法满足特色小镇建设的现状，引入市场主体的发展方式、主体种类、合作内容等都面临难题。特色小镇建设除了集聚产业发展，还兼具人文、环境等软环境建设，具有一定的外部性，如何区分市场化发展和公共物品供给，打造市场主体和政府部门的有效合作模式还需要探索，同时特色小镇建设需要全新规划的发展总要求，不可避免的带来从发展规划到建设生效之间的投资周期较长，挖掘到适宜的主体是件难事。

（四）政府投资基金、社会资本的投入与运作困难

设立特色小镇“政府产业基金”，市级层面的政府母基金需要很大的一块资金。市委市政府在政府产业基金的运作过程中提出了“招商基金”“基金招商”的理念，针对以往招商选资范围狭窄、针对性不足，存在缺乏专业能力的判断。同时财政投入方式上在积极引入社会资本的力度上有所欠缺，对社会资本的吸引存在能力不足，方式方法上的缺陷，在政策引导扶持上尚需改进，这导致撬动社会资本用活政府投资基金的运作上存在诸多困难。

四、财政推动特色小镇建设的思考与建议

（一）在特色小镇建设资金的筹措上要创新方式多渠道并举

一是集中有限财力直接扶持，对经申报列入特色小镇创建试点的，返还部分缴纳税收，并在创建期间及验收命名后进行奖励补助，并对特色小镇规划空间范围内的土地出让收入等进行返还，专项用于特色小镇建设。二是构建“特色”推进市民化进程体系，建立试点特色小镇农业转移人口市民化激励机制。三是增加改善人居环境、经济环境投入的预算，关注投资总量更关注投资结构。四是创新筹资方式，积极采用股权众筹、PPP等路径，支持引入政府和社会资本合作模式。

（二）在财政投入特色小镇经济建设

发展的具体领域上要目标明确、提高针对性财政部门要把握新形势，顺应新要求以加强监管为重点，着力构建放管结合权责清晰、规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的工作机制，财政资金继续以贴息方式为主，以奖为辅，引导信贷资金和民间资本投入到特色小镇的符合产业政策优势的项目上。采用“多层次思维模式”，针对特色小镇经济转型升级发展目标确定需要财政投入的具体领域，建立财政支持政策，改变产业转型升级滞后于市场升级和消费升级，有效供给不足和消费需求外溢的状况。

（三）要坚持企业为主体，推动市场化运作

通过政府组织召开项目对接会和产品推介会，将符合市场规律和产业集聚的部分推向市场，撬动社会资本积极参与特色小镇建设，注重改革创新，形成特色小镇市场化运作机制，选择符合发展定位、实力雄厚的投资主体，由投资公司统一承担特色小镇的开发建设，让专业的人干专业的事。厘清产业集聚发展和基础设施建设的项目清单，明确特色小镇建设主体，以企业为主推进项目建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；强化政府引导和服务保障，做好规划编制、基础设施配套、项目监管、生活环境保护等。

（四）设立“政府产业基金”，放大政府投入效应，建立股权投资引导体系

探索建立市级层面的政府产业母基金，加快政府产业基金设立和运作，厘清政府与市场边界，做好适合特色小镇发展规划和符合市场容量的子基金的引进和募集工作，找准政策引导的自身定位，实现资金扶持的精准发力，在子基金运行过程中做到既不越位也不缺位，完善以阶段参股为主，跟进投资、风险补助、投资保障多种引导方式相结合的基金扶持方式，提升产业基金运作效率的同时，不断优化基金运行模式，逐渐完善从出资到收回，从考核到分配的完整产业资金运行循环。

【参考文献】

[1]杜雪君,黄忠华,吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析[J].贸经济,2009(1):60-64.

[2]王华峰,沈赤.公共财政推动创新创业作用机理初探[J].中国集团经济,2016(12):13-14.

[3]张馨.公共财政论纲[M].北京:经济科学出版社,1999．

作者：许威 单位：中共桐乡市委党校